| Organisatie | Moerdijk |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota Grondbeleid Moerdijk |
| Citeertitel | Nota Grondbeleid Moerdijk |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 22-09-2023 | nieuwe regeling | 31-05-2022 |
Het grondbeleid van de gemeente Moerdijk wordt vastgelegd in deze Nota Grondbeleid. Grondbeleid is geen doel op zich maar een middel om de door de gemeente gewenste ruimtelijke en maatschappelijke doelstellingen te realiseren. De Nota Grondbeleid geeft de instrumenten die de gemeente kan gebruiken bij het vervullen van haar ambities op verschillende beleidsterreinen zoals vastgelegd in bijvoorbeeld de Structuurvisie (Omgevingsvisie) en de Woonvisie. Het Moerdijkse grondbeleid wordt door de volgende beleidstukken vormgegeven:
Bij het vormgeven van ruimtelijke plannen in de gemeente Moerdijk dienen bovengenoemde beleidsstukken als houvast. Door vooraf duidelijk te zijn in de ambitie die de gemeente op diverse ruimtelijke en fysieke beleidsterreinen heeft, kunnen doelstellingen en beleidsuitgangspunten gemakkelijker en efficiënter worden gedefinieerd. Dit schept niet alleen duidelijkheid naar initiatiefnemers maar het geeft ook intern handvatten in het gestructureerd en procesmatig uitvoeren van ruimtelijke plannen, waarbij het grondbeleid als instrument kan helpen bij het bereiken van de gestelde doelen.
Moerdijk staat, zoals alle Nederlandse gemeenten, voor grote opgaven waarvoor in de fysieke leefomgeving ruimte moet worden gecreëerd. Hierbij valt te denken aan de energietransitie, klimaatadaptatie, wonen en leefbaarheid. Deze actuele vraagstukken hebben invloed op de uitvoering van gemeentelijke ambities en vragen om een aangepast grondbeleid. Het grondbeleid moet de gemeente in staat stellen om op ondernemende wijze regie te voeren bij het realiseren van de verschillende opgaven.
Als lokale overheid bewegen wij mee met de maatschappelijke ontwikkelingen. We staan dichter bij de inwoners en onze koers verschuift van een kaderstellende overheid naar een ondernemende, adaptieve overheid met een brede maatschappelijke betrokkenheid. De gemeente Moerdijk wil het grondbeleid zodanig inzetten, dat we de komende jaren stappen maken op een aantal thema’s:
Veel maatschappelijke ontwikkelingen komen in Moerdijk bij elkaar. Hoe spelen we daar als gemeente zo goed mogelijk op in, met een optimaal maatschappelijk rendement voor ons allemaal? Op basis van die ambitie is dit nieuwe grondbeleid vormgegeven.
De Nota Grondbeleid uit 2013 was toe aan vernieuwing. Met inachtneming van de maatschappelijke veranderingen, gewijzigde marktomstandigheden, veranderde wet- en regelgeving is deze Nota Grondbeleid tot stand gekomen.
In deze Nota is voorgesorteerd op de invoering van de Omgevingswet. Deze wet vormt straks een belangrijk kader voor het gemeentelijk grondbeleid. De invoering van de Omgevingswet is vooralsnog gepland op 1 juli 2023. Ondanks dat in deze Nota wordt verwezen naar de instrumenten van grondbeleid uit de Omgevingswet, geldt dat in ieder geval tot 1 juli 2023 nog de huidige wetgeving van kracht is.
In de meeste gevallen zijn de instrumenten voor het grondbeleid uit de Wet ruimtelijke ordening, Onteigeningwet, Wet voorkeursrecht gemeenten en de Omgevingswet echter sterk vergelijkbaar. Enkele belangrijke verschillen tussen de grondbeleidsinstrumenten uit het nieuwe stelsel ten opzichte van het oude stelsel worden benoemd in deze Nota Grondbeleid.
Net als vele andere gemeenten maakte de gemeente Moerdijk in het verleden onderscheid tussen actief en passief grondbeleid.
Het theoretische onderscheid tussen actief en passief grondbeleid is inmiddels achterhaald. Bij iedere locatieontwikkeling is sprake van overleg en onderhandelingen tussen de gemeente, grondeigenaren en marktpartijen. Voor het onderhandelingsproces en het optimaliseren van de onderhandelingspositie van de gemeente is het van belang kennis te hebben van het in onderlinge samenhang toepassen van de grondbeleidsinstrumenten in de vorm van het hierna toe te lichten Sturend Grondbeleid.
2.2 Keuze grondbeleid Moerdijk
Met deze Nota Grondbeleid wordt de beleidskeuze gemaakt voor het toepassen van Sturend Grondbeleid. Dit concept gaat uit van een manier van werken die door de tijdige inzet van grondbeleidsinstrumenten, toegespitst op de locatie en situatie, leidt tot de tijdige bestuurlijk gewenste verandering in het ruimtelijk grondgebruik. Medewerkers van de gemeente zijn daarbij regisseurs, die het concept Sturend Grondbeleid overzien en initiëren, waar nodig in samenwerking met marktpartijen.
Sturend Grondbeleid kan worden toegepast op elke willekeurige locatie en kan worden aangepast aan iedere specifieke situatie. Hierbij wordt de gemeente beschouwd als actor in het maatschappelijke krachtenveld, die een initiërende en regisserende rol opeist en bereid is om met initiatiefnemers, bouwers en corporaties op voet van gelijkheid te onderhandelen en samen te werken.
Indien er niet, niet tijdig of niet op voor de gemeente acceptabele voorwaarden tot overeenstemming kan worden gekomen, kan de gemeente de realisatie van een nieuwe bestemming (of nieuwe functie) afdwingen door het inzetten van een aantal wettelijke instrumenten, de grondbeleidsinstrumenten. Wanneer deze instrumenten actief en in onderlinge samenhang worden ingezet spreken we van 'Sturend Grondbeleid'. Doel van de inzet van grondbeleidsinstrumenten is het voeren van de regie over een ruimtelijke ontwikkeling. Ook kunnen door middel van de instrumenten kosten worden verhaald die worden gemaakt ten behoeve van de realisatie van een locatie. Het gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium bestaat uit:
In bovengenoemde opsomming is een tweedeling te maken voor wat betreft de grondeigendom. De instrumenten grondverwerving, vestiging voorkeursrecht en onteigening hebben tot doel dat de grond in eigendom van de gemeente komt, veelal als onderdeel van de samenwerking met een marktpartij aan wie de grond wordt doorgestoten. Het sluiten van een samenwerkings- of exploitatieovereenkomst veronderstelt dat het grootste deel van de grond niet in handen komt van de gemeente en ziet ook op het verhalen van kosten, gemaakt voor de exploitatie van een gebied, zoals het verhalen van de kosten voor de aanleg van infrastructuur. Ook wordt tussen de gemeente en de initiatiefnemer overeengekomen hoe, wanneer en voor wiens rekening en risico de nieuwe bouwlocatie zal worden gerealiseerd.
Waarom de keuze voor Sturend Grondbeleid?
Sturend Grondbeleid waarborgt de gewenste flexibiliteit in de uitvoering en per locatie kan maatwerk worden geleverd. De keuze voor een project en het daarbij te hanteren instrumentarium binnen het grondbeleid wordt gemaakt op basis van bepaalde overwegingen, van maatschappelijke of financiële aard. Deze afweging wordt niet éénmalig, maar continue gemaakt om zo snel te kunnen schakelen wanneer de omstandigheden daar om vragen. Met de keuze voor het concept Sturend Grondbeleid bepaalt de gemeente Moerdijk situationeel hoe zij handelt ten aanzien van het te voeren grondbeleid.
Welke rol de gemeente wil innemen en welke vorm van samenwerking daarbij wordt gekozen wordt voor een belangrijk deel bepaald door de doelstellingen en ambities per locatie. Deze factoren en de verschillende samenwerkingsvormen worden nader toegelicht in het afwegingskader Samenwerken (bijlage 2).
Het gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium bestaat uit een aantal privaat- en publiekrechtelijke instrumenten. In de hierna volgende hoofdstukken worden de afzonderlijke instrumenten kort toegelicht. Er is een uitgebreidere toelichting opgenomen in bijlage 3 waarin tevens wordt ingegaan op de wijzigingen onder de Omgevingswet en de strategische overwegingen om het betreffende grondbeleidsinstrument toe te passen.
In het geval dat de gemeente Moerdijk een grondpositie wil innemen, beschikt zij primair over het instrument grondverwerving. Hierbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen het verrichten van strategische grondaankopen enerzijds en planmatig verwerven anderzijds.
Er is sprake van strategische verwerving wanneer een (grond)aankoop wordt gedaan die een (al dan niet urgente) gewenste of ongewenste ontwikkeling deels of geheel mogelijk dan wel onmogelijk maakt en/of waarvoor nog geen project- of grondexploitatie is vastgesteld.
Redenen voor aankoop kunnen zijn:
Om slagvaardig te werk te kunnen gaan is het van belang dat het besluitvormingsproces niet te lang duurt en dat de reserve van voldoende omvang is. Om die reden is het college bevoegd om in bepaalde gevallen gronden en/of opstallen te verwerven middels een daartoe aangewezen reserve en vastgestelde Spelregels strategische verwerving (bijlage 4). Het college legt vervolgens achteraf verantwoording af. Om slagvaardiger te kunnen acteren bij gewenste aankopen is de reserve strategische verwerving verhoogd van € 5 miljoen naar € 6 miljoen (in 2023) en naar € 8 miljoen (in 2024).
In administratieve zin betekent de strategische verwerving van grond en eventueel opstallen dat deze gedurende langere periode onderdeel gaan uitmaken van de post Materiele Vaste Activa (MVA). Pas nadat er zicht ontstaat op het in exploitatie nemen van het project zal de grondwaarde worden geactiveerd.
Planmatige verwerving vindt plaats in het kader van een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling (realisatie van een bestemmingsplan c.q. wijziging van het omgevingsplan), waarbij uitgangspunt is dit via de minnelijke weg te doen. De gemeente treedt op eigen initiatief in onderhandeling met de grondeigenaar om de grond en/of de opstallen aan te kopen. Beide partijen zijn gelijkwaardig aan elkaar en wilsovereenstemming is vereist. Om staatssteun of onterechte bevoordeling te voorkomen moet de grondtransactie plaatsvinden op basis van een onafhankelijke taxatie van de marktwaarde.
Parallel aan het spoor van zowel minnelijke- als strategische verwerving kan het instrument Wet voorkeursrecht gemeenten worden ingezet. Het instrument onteigening kan tevens parallel aan het spoor van minnelijke verwerving worden ingezet.
3.2 Wet voorkeursrecht gemeenten
De Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna Wvg) biedt gemeenten de discretionaire bevoegdheid om onder bepaalde voorwaarden een voorkeursrecht te vestigen op percelen grond. Het voorkeursrecht houdt in dat wanneer de eigenaar zijn grond wil verkopen, hij verplicht is die eerst aan de gemeente aan te bieden. Op deze wijze wordt speculatie en prijsopdrijving tegengegaan en kan de druk van marktpartijen op de grondmarkt worden verminderd.
Daarnaast kan het voorkeursrecht ook worden ingezet als faciliterend instrument voor een ontwikkelende marktpartij waarmee de gemeente een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten of gaat sluiten, met inachtneming van de uitkomsten van het Didam-arrest van de Hoge Raad d.d. 26 november 2021.
Het voorkeursrecht kan door een besluit van de gemeenteraad (of het college van B&W) worden gevestigd op een gebied waaraan een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het toekomstige gebruik afwijkt van het bestaande bestemmingsplan of in overeenstemming moet worden gebracht met het nieuwe bestemmingsplan c.q. omgevingsplan.
Onteigening is een forse inbreuk op het eigendomsrecht, is daarom met veel (rechts)waarborgen omkleed en dient te worden gezien als een uiterst redmiddel om het ruimtelijke beleid (tijdig) te kunnen realiseren. Uitgangspunt is om minnelijk tot overeenstemming te komen over de aankoop van een benodigde locatie. Mocht dit niet (tijdig) lukken, dan staat het publiekrechtelijke grondbeleidsinstrument onteigening ter beschikking.
Van het starten van een administratieve onteigeningsprocedure kan een stimulans uitgaan om alsnog aan minnelijke verwerving medewerking te verlenen, zeker als deze wordt gebaseerd op een volledige schadeloosstelling uit de Onteigeningswet. Het voeren van een 'tweesporenbeleid' verdient daarbij de voorkeur, dat wil zeggen dat naast het voeren van minnelijke onderhandelingen ter voorkoming van een onteigening tevens de administratieve onteigeningsprocedure wordt opgestart.
3.4 Bestemmingsplan, omgevingsplan en de omgevingsvergunning
In een bestemmingsplan legt de gemeente de bestemmingen voor een bepaalde locatie vast. In de regels bij een bestemmingsplan stelt zij voorwaarden aan de realisering van de bestemming, zoals maximale bouwhoogtes, bebouwingspercentages en bebouwingsgrenzen.
Onder de Omgevingswet stelt de gemeente één omgevingsplan vast voor haar hele grondgebied. Het omgevingsplan heeft een brede reikwijdte en kan regels bevatten die over de hele fysieke leefomgeving gaan. Concreet regelt het omgevingsplan de balans in de toedeling van functies aan locaties.
De gemeenteraad heeft met het wel of voorlopig nog niet vaststellen van het bestemmingsplan een belangrijk instrument in handen. De gemeente legt met een bestemmingsplan en de bijbehorende plannen de vorm van planuitvoering vast, die haar in het publiek belang voor ogen staat.
Onder de Omgevingswet stelt de gemeenteraad een Omgevingsplan vast voor het gemeentelijk grondgebied. Daarin legt de raad lokale beleidskaders vast voor de fysieke leefomgeving. Het college van B&W is en blijft bevoegd gezag voor het afgeven van omgevingsvergunningen en toetst aanvragen voor initiatieven en ruimtelijke ontwikkelingen aan het Omgevingsplan. Voor aanvragen omgevingsvergunning die in strijd zijn met het Omgevingsplan is straks na de inwerkingtreding van de Omgevingswet geen instemming van de gemeenteraad nodig. De gemeenteraad adviseert dan het college van B&W (artikel 16, lid 15 Omgevingswet). Daarnaast heeft de gemeenteraad straks de bevoegdheid om het Omgevingsplan te wijzigen en regels op te nemen waarmee een goede fysieke leefomgeving geborgd wordt.
In projecten waarbij de gemeente zelf geen grondpositie heeft worden de kosten die de gemeente maakt, verhaald op de initiatiefnemer(s). Dit kostenverhaal omvat enerzijds de kosten die de gemeente maakt voor de inzet van het ambtelijk apparaat en externe adviseurs (de plankosten) en anderzijds kosten voor de aanleg of aanpassing van de openbare ruimte. Kostenverhaal is ook van toepassing op kosten voor voorzieningen met een bovenwijks karakter: dat wil zeggen, voorzieningen waarvan meerdere gebieden of projecten profijt hebben (de zogenaamde bovenwijkse voorzieningen).
Kostenverhaal kan plaatsvinden via het privaatrechtelijke spoor (de anterieure overeenkomst) of het publiekrechtelijke spoor (via het exploitatieplan onder de Wro, danwel de kostenverhaalsregeling onder de Omgevingswet).
Het uitgangspunt van contractsvrijheid blijft onder de Omgevingswet gelden. In een anterieure overeenkomst kunnen verdergaande afspraken worden gemaakt dan via publiekrechtelijk kostenverhaal, maar de contractsvrijheid is niet onbegrensd. De gemeente dient bij het aangaan van overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen en is onder meer gebonden aan de regels uit het Burgerlijk Wetboek. De kostensoortenlijst en de wettelijke regeling van het kostenverhaal (waaronder de 'PPT'-criteria) zijn niet direct van toepassing op de anterieure overeenkomst. De wetgever verwacht dat zij, net als nu, wel het referentiekader zullen vormen en zo (net als onder de werking van de Wro) een schaduwwerking zullen hebben op de onderhandelingen over de totstandkoming van een anterieure overeenkomst.
Met de komst van de Omgevingswet wordt een nieuw instrument geïntroduceerd waarmee eigenaren van onroerende zaken hun eigendommen kunnen ruilen. Dit instrument wordt stedelijke kavelruil genoemd en kan uitkomst bieden in gevallen waarin stedelijke gebiedsontwikkeling niet van de grond komt door bijvoorbeeld versnippering van eigendomsposities. Uitgangspunt van de wet is dat er sprake moet zijn van minimaal drie partijen die op vrijwillige basis bereid zijn hun onroerende zaken onderling te ruilen. Hiertoe dienen de partijen een kavelruilovereenkomst te sluiten. In de kavelruilovereenkomst kunnen een groot aantal koop- of ruilovereenkomsten en transacties worden opgenomen. In de overeenkomst wordt vastgelegd welke onroerende zaken worden samengevoegd en hoe de eigendommen worden herverdeeld. De nieuwe verdeling wordt ingeschreven in de openbare registers.
Het uitgeven van grond is een belangrijk sturingsinstrument van de gemeente. Met de uitgifte van grond kan de gemeente regie houden over de gewenste ruimtelijke ontwikkeling, de selectie van partijen en uiteindelijk de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelen. Tevens kunnen de door de gemeente gemaakte kosten van bouwgrondproductie via de opbrengsten uit gronduitgifte worden verhaald.
Gronduitgifte is maatwerk: de manier waarop grond wordt uitgegeven, wordt per locatie bepaald. In dit hoofdstuk wordt eerst aandacht besteed aan het Didam-arrest van 26 november 2021 en de gevolgen daarvan voor gemeentelijke gronduitgifte. Vervolgens worden de verschillende vormen van gronduitgifte kort toegelicht.
4.1 De gewijzigde praktijk van gronduitgifte (Didam-arrest)
Tot voor kort was de aanname dat gemeenten vrij waren om gronden één-op-één te verkopen, te verhuren en uit te geven aan een partij naar keuze. In het Didam-arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat overheidslichamen op grond van het gelijkheidsbeginsel in principe mededingingsruimte moeten bieden aan potentiele gegadigden bij privaatrechtelijke rechtshandelingen zoals gronduitgifte.
Op basis van de uitspraak kunnen overheden niet langer onroerende zaken exclusief aan één partij aanbieden zonder dit vooraf kenbaar te maken en andere geïnteresseerde partijen de mogelijkheid te bieden mee te dingen. Deze hoofdregel houdt in dat overheden de koper moeten selecteren aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Zo worden op basis van het gelijkheidsbeginsel gelijke kansen geboden. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook met zich mee dat de overheid een passende mate van openbaarheid moet geven met de betrekking tot:
De gemeente moet hierover tijdig, voorafgaand aan de selectieprocedure, informatie verschaffen op een zodanige wijze dat potentiele gegadigden daarvan kennis kunnen nemen.
In het arrest werd een duidelijke uitzondering op de hoofdregel geformuleerd. De gemeente mag afzien van een selectieprocedure als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel en is één-op-één verkoop wel toegestaan. Dan geldt wel de verplichting om het voornemen tot verkoop bekend te maken en te motiveren waarom er naar oordeel van de gemeente slechts één gegadigde in aanmerking komt.
De uitspraken van lagere rechters die sinds het arrest van de Hoge Raad verschenen zijn, laten zien dat deze uitzondering vaak aan de orde is en, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, meestal ook in stand blijft of kan blijven.
Gelet op de algemene formulering van het arrest moet er rekening mee worden gehouden dat dit ook van belang is voor andere vormen van gronduitgifte, zoals erfpacht- en opstalrechten, huur, ruil, pacht en andere vastgoed gerelateerde overeenkomsten zoals publiek-private samenwerkingsovereenkomsten waarin dergelijke rechten worden vergeven. De precieze reikwijdte van het arrest zal zich uiteindelijk uitkristalliseren in de jurisprudentie. De gemeente zal zich voorlopig bij iedere voorgenomen uitgifte van gemeentegrond moeten afvragen of er meerdere gegadigden kunnen zijn. Als dat het geval is, dan moet er een openbare selectieprocedure worden opgestart.
De meest gebruikelijke vorm van gronduitgifte door de gemeente is verkoop van de grond met eventuele opstallen aan de koper. Het volledige eigendomsrecht wordt daarmee overgedragen. In de gemeente Moerdijk vindt in de praktijk vrijwel alle uitgifte plaats in eigendom. Per project kan gekozen worden voor één van onderstaande uitgiftevormen:
Reguliere kaveluitgifte d.m.v. loting
Een loting zal geschieden conform de afspraken zoals vastgelegd in de (anterieure) overeenkomst en zal plaatsvinden door of onder toezicht van de Notaris. In volgorde van loting kan een keuze worden gemaakt uit de bouwkavels. Loting vindt plaats conform het uitgiftebeleid dat is opgesteld voor het betreffende project.
Onder gegadigden bestaat steeds meer de behoefte aan flexibiliteit, met name in de oppervlakte van de af te nemen bouwkavel. De gemeente Moerdijk heeft een start gemaakt met het toepassen van flexibele kabeluitgifte. Hierbij wordt het uit te geven gebied verdeeld in kavelstroken. De koper bepaalt zelf hoeveel kavelstroken hij wil afnemen. De gemeente kan hierin sturen door per woningtype een minimaal aantal af te nemen kavels vast te stellen.
Met deze methode kunnen de meest uiteenlopende woonwensen en woonvormen worden gerealiseerd. Het kiezen van de kavelstroken gebeurt na inschrijving, op volgorde van loting door een notaris.
In het geval van erfpacht wordt een erfpachtovereenkomst gesloten voor een bepaalde, langdurende of eeuwigdurende periode. De erfpachter krijgt nagenoeg dezelfde rechten als de eigenaar, op het bloot eigendom na, dit blijft bij de gemeente.
Het voordeel van erfpacht is dat in de erfpachtovereenkomst voorwaarden worden opgenomen die verder gaan dan wat publiekrechtelijk (bijvoorbeeld in het bestemmingsplan of omgevingsplan) is opgenomen. Hiermee kan de gemeente grip houden op de functie waarvoor de grond wordt gebruikt. Bovendien kan de gemeente door middel van een erfpachtcanon met een periodieke herziening de waardestijging van de grond aan de gemeenschap laten terugvloeien.
Een nadeel van erfpacht is dat, met name wanneer erfpacht op kleine schaal wordt toegepast, de administratieve lasten zwaar wegen ten opzichte van de voordelen.
Binnen de gemeente Moerdijk wordt erfpacht vrijwel alleen toegepast op het Zeehaven- en Industrieterrein Moerdijk. Het inzetten van erfpacht als financieringsinstrument bij moeizame locatieontwikkelingen of om bepaalde doelgroepen zoals starters, ouderen en anderen met een zwakke positie op de woningmarkt op weg te helpen behoort tot de mogelijkheden. Per project zal worden beoordeeld of en op welke wijze erfpacht vorm kan worden gegeven.
Particulieren en bedrijven kunnen bij de gemeente een aanvraag indienen voor het kopen van een groen- of reststrook (snippergroen). Bij beoordeling van de aanvragen worden de richtlijnen gehanteerd zoals vastgelegd in de vigerende beleidsregel (bijlage 5). Daarnaast kan de gemeente ook zelf het initiatief tot verkoop nemen.
Snippergroen is de verzamelnaam voor gronden die de gemeente in eigendom heeft en die geen deel uit maken van een groenstructuur in een straat, woonerf, wijk of landschap. Daarnaast maken de gronden geen deel uit van de openbare ruimte en zijn geen strategisch bezit van de gemeente.
De invloed van het Didam-arrest op de verkoop van snippergroen
De gemeente Moerdijk heeft in de beleidsregel opgenomen dat verkoop in beginsel alleen mogelijk is als de strook gemeentegrond direct grenst aan het eigendom van de verzoeker. Deze bepaling lijkt in beginsel voldoende te zijn voor de afweging die overheidsorganen naar aanleiding van het Didam-arrest bij soortgelijke verkopen moeten maken. Bij iedere verkoop zal opnieuw moeten worden afgewogen of dit bovenstaande geldt en toegepast mag worden. Bij meerdere (potentiele) kopers zullen zij in gelegenheid gesteld moeten worden mee te dingen.
In beginsel moet ook het voornemen tot één-op-één verkoop van snippergroen bekend worden gemaakt met een motivering waarom er volgens de gemeente slechts één gegadigde in aanmerking komt. Aangezien in lijn met de beleidsregel slechts stroken grond die direct aansluitend aan of achter een perceel dat in eigendom is van de verzoeker voldoen aan de definitie ‘snippergroen’, zal er bij deze categorie van gronduitgifte in de regel slechts één gegadigde in aanmerking komen voor de aankoop. De motivering kan gelezen worden in voornoemde gepubliceerde beleidsregel. Uit verdere jurisprudentie over dit onderwerp moet nog blijken of een separate publicatie bij snippergroen wel of niet vereist is.
Om succesvol snippergroen te verkopen is het, om rechtsongelijkheid te voorkomen, essentieel dat de gemeente handhaaft bij oneigenlijk gebruik van gemeentegrond.
Indien het vermoeden bestaat dat gemeentelijke grond oneigenlijk wordt gebruikt, start de gemeente een onderzoek om te bepalen of het grondgebruik illegaal is. Daarna wordt bekeken of tot legalisering kan worden overgegaan alvorens handhavend wordt opgetreden. Als verkoop of verhuur niet mogelijk of wenselijk is, dan wordt het perceel door de gemeente terug in bezit genomen. Indien nodig zal de gemeente rechtsmiddelen inzetten teneinde dit doel te bereiken.
De gemeente Moerdijk hanteert een variabele grondprijssystematiek, waarbij het uitgangspunt is dat de grondprijzen altijd marktconform zijn. Een “variabele” en goed onderbouwde grondprijssystematiek kan in tijden van crisis, schaarste en/of economisch hoogtij een betere ondersteuning bieden bij het optimaliseren van de haalbaarheid, de snelheid en de ontwikkelbaarheid van ruimtelijke projecten. Het hanteren van variabele waarderingssystematieken in plaats van vaste prijzen heeft als voordeel dat er sprake is van maatwerk en inzicht in de haalbaarheid van het totale project waarmee de strikte scheiding tussen de grondexploitatie en de opstalexploitatie verder wordt opgeheven. Dit komt de haalbaarheid van het plan ten goede.
Aangezien het grondprijzenbeleid dienstbaar is aan verschillende andere beleidsterreinen blijft de categorisering van woningen in het grondprijzenbeleid in stand. De gemeente kan met deze categorisering sturing aanbrengen in het gewenste ruimtelijk programma dat een ontwikkelaar mag/kan realiseren op een locatie.
Bron: provinciale prijsgrenzen per 01-01-2022
De categorisering van het koopsegment is gekoppeld aan de Provinciale richtlijn. Voor wat betreft het huurprijsbeleid stelt het Rijk de maximale huurverhoging voor het komende jaar vast. Beide worden jaarlijks geactualiseerd.
Om marktconformiteit en transparantie te waarborgen worden grondprijzen vastgesteld door een onafhankelijk taxateur.
Grondprijzen kunnen op verschillende manieren worden berekend. De meest gebruikte methoden zijn de residuele grondwaarde methode en de comparatieve methode. In sommige gevallen wordt de kostprijsmethode of een vaste prijs gehanteerd.
De residuele grondwaardemethode is een top‐down benadering, waarbij de gronduitgifteprijs het residu is dat overblijft nadat van de bruto opbrengsten (VON prijs) van de onroerende zaken de totale productiekosten (bouwkosten, de bijkomende kosten en de winst en risico marge) zijn afgetrokken.
Deze methode wordt vooral gehanteerd bij woningbouwprojecten en bedrijventerreinen.
Comparatieve of vergelijkingsmethode
Bij de comparatieve berekeningsmethodiek wordt de grondprijs vastgelegd aan de hand van de waarde van vergelijkbare objecten. Deze methodiek wordt veelal als aanvulling op andere methodieken of als toets gebruikt. Belangrijke referenties zijn vaak gerealiseerde transacties.
Deze methode wordt vooral aanvullend toegepast bij courant onroerend goed, waar veel transacties plaatsvinden.
Bij deze waarderingsmethode speelt de vervangingswaarde een belangrijke rol. Deze waarde heeft de functie van minimale uitgifteprijs. Alle (historische) productiekosten en lasten (ook kostenverhaal) die de gemeente maakt om de grond bouwrijp te maken worden, opgeteld en als het ware omgeslagen over de uit te geven grond. Hierdoor ontstaat een (gemiddelde) kostprijs per vierkante meter uit te geven grond. Deze methode wordt gehanteerd bij incourant onroerend goed, waarbij een waarde in het economisch verkeer moeilijk is vast te stellen.
De gemeente hanteert alleen vaste grondprijzen bij het verkopen van snippergroen tenzij er sprake is van een dermate afwijkende situatie dat een andere prijs gerechtvaardigd is. Voor de overige grondverkopen binnen projecten zal in de initiatieffase een onderbouwd prijsvoorstel aan de gemeenteraad worden voorgelegd.
Overgangsregeling: reeds gecontracteerde afspraken blijven intact waarbij zal worden aangesloten bij de grondprijs zoals gecontracteerd of de grondprijs zoals geldend voor vaststelling van deze Nota.
Een object of perceel grond wordt via een veilingsysteem per opbod verkocht. Hierbij kunnen gegadigden zich inschrijven waarbij aangegeven wordt wat het beoogde doel is. De hoogste inschrijver en/of een combinatie van beste plan wordt voorgelegd aan het college van B&W dat beslist of verkoop aan deze partij wenselijk is. Vaak wordt bij het verkopen van een object of perceel per opbod gewerkt met een minimale verkoopprijs.
Actualiteit van grondprijzen in exploitaties
In projectexploitaties wordt de verkoopwaarde (opbrengst) van grond vaak vastgesteld door middel van een taxatie. De grondprijzen in exploitaties worden minimaal binnen 2 jaar en maximaal binnen 4 jaar herzien. Het een en ander is mede afhankelijk van het uitgiftetempo en de marktfluctuaties op het gebied van grondprijzen. Ook wordt de inbrengwaarde van de locatie zoveel mogelijk binnen diezelfde termijnen herzien zodat de actualisatie hiermee is gewaarborgd.
Zodra de gemeente gronden of opstallen heeft verworven wordt nagegaan of en op welke wijze zij deze optimaal kan beheren, danwel bij derden in gebruik kan geven. Onder beheer wordt verstaan het tijdelijk uitvoeren van feitelijke en juridische maatregelen ten aanzien van verworven onroerende zaken met het oog op de instandhouding daarvan. In dit kader wordt ingegaan op het juridische beheer en niet op technisch beheer. De meest geëigende rechtsfiguren om grond en/of opstallen in gebruik te geven aan derden zijn beschreven in de volgende paragrafen.
De gemeente kiest, afhankelijk van haar beheerdoelstelling voor één van onderstaande beheervormen. Soms zal de gemeente flexibel willen zijn ten aanzien van de inrichting of het beheer van de gronden, zonder dat zij blijvende verplichtingen met derden aangaat. In andere gevallen streeft de gemeente naar het op lange termijn in gebruik geven van gronden (met langlopende verplichtingen). Continuïteit in het gebruik wordt dan belangrijk geacht.
Per beheervorm wordt hieronder een overzicht van de juridische constructie geschetst.
Bij verhuur is weliswaar sprake van gebruik van de grond, maar het gebruik is naar zijn aard eindig. Het kan bijvoorbeeld gaan om het tijdelijk verhuren van strategisch gelegen gronden of het tijdelijk stallen/plaatsen van objecten (zoals portakabins) op gemeentelijke grond. De huurprijs wordt gerelateerd aan de grondprijs, het gewenste rendement en de aard van het grondgebruik.
De gemeente Moerdijk heeft gronden in eigendom die in pacht zijn uitgegeven. Er is sprake van pacht bij een overeenkomst waarbij de ene partij (de verpachter) zich verbindt aan de andere partij (de pachter), een onroerende zaak of een gedeelte daarvan in gebruik te geven ter uitoefening van de landbouw en de pachter zich verbindt tot een tegenprestatie. Onder uitoefening van de landbouw wordt verstaan elke tak van bodemcultuur mits bedrijfsmatig uitgevoerd. Als er geen bedrijfsmatige activiteit is, is er sprake van een gewone huurovereenkomst van grond of een gebouw en geldt er daardoor ook een minder vergaande bescherming voor degene die huurt.
Geliberaliseerde pacht is een flexibele pachtvorm, waarbij in tegenstelling tot reguliere pacht, geen maximum geldt voor de pachtprijs indien een kortere pachtperiode dan zes jaar is afgesproken. Ook vindt er geen automatische verlenging plaats. Door te kiezen voor deze pachtvorm bestaat er geen risico om voor langere tijd aan dezelfde pachter vast te zitten en kan het rendement geoptimaliseerd worden doordat er geen sprake is van een maximale pachtprijs.
De pachtprijs van reguliere pacht wordt geregeld in het Pachtprijzenbesluit en/of de uitvoeringsregeling pachtprijzen. De basis voor de maximale pachtprijs is het opbrengend vermogen van de grond. In dit besluit en/of deze regeling zijn maximale pachtsommen per hectare opgenomen, verdeeld over een aantal regio's in Nederland. Voor pachtovereenkomsten geldt in principe de regionale pachtprijs als maximale pachtprijs. De pachtnormen worden jaarlijks vastgesteld door het ministerie van LNV en treden steeds in werking op 1 juli. Conform het pachtprijzenbesluit c.s. van 1 juli 2022 geldt voor het pachtprijsgebied Zuidwestelijk akkergebied voor nieuwe pachtovereenkomsten een maximale pachtprijs van € 522,- per hectare.
Ten aanzien van geliberaliseerde pacht kunnen partijen de pachtprijs overeenkomen die zij willen.
De gemeente Moerdijk heeft naast huur en pacht ook de mogelijkheid haar grond om niet in gebruik te geven of bij grondaankoop overeen te komen dat de verkoper haar gebruik om niet mag voortzetten tot de gemeente de grond nodig heeft. Indien men spreekt over het in gebruik geven van een object, zonder dat daar een vergoeding tegenover staat, spreekt men over 'bruikleen'. Deze beheervorm kan onder andere aan de orde komen wanneer de gemeente Moerdijk ten behoeve van een locatieontwikkeling gronden verwerft die niet direct nodig zijn. Meestal krijgt de verkoper het voortgezet gebruik om niet, zolang de bestemming nog niet is gewijzigd. In koopovereenkomsten worden einddata voor het voortgezet gebruik genoemd, een aparte bruikleenovereenkomst kan dan achterwege blijven.
Een zakelijk recht is het recht dat iemand op een zaak heeft en dat iemand anders niet kan aantasten. Het recht van erfpacht en het recht van opstal zijn zakelijke rechten welke binnen de gemeente Moerdijk worden gevestigd.
Het Havenbedrijf Moerdijk heeft percelen in het Zeehaven- en Industriegebied grond in erfpacht uitgegeven. Erfpacht is na eigendom het meest omvattende genotsrecht met betrekking tot een onroerende zaak. Het voordeel van erfpacht is dat de grond in eigendom blijft van de gemeente en dat de waardevermeerdering van de grond aan de gemeente Moerdijk toekomt.
De gemeente Moerdijk is eigenaar van percelen grond/onroerende zaken waarop een recht van opstal rust. Het recht van opstal is het recht om in, op of boven een onroerende zaak van een ander gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te hebben of te verkrijgen. Zonder recht van opstal zou de gemeente door natrekking eigenaar worden van de opstal. Het recht van opstal bewerkstelligt een horizontale splitsing van eigendom. Het is mogelijk om in de akte van vestiging van het recht van opstal een verplichting op te leggen aan de opstaller om op al dan niet terugkerende tijdstippen een retributie te betalen. Indien een recht van opstal wordt gevestigd ten behoeve van nutsvoorzieningen of ten behoeve van commerciële doeleinden, zal de verplichting tot het betalen van retributie (commercieel tarief) aan de opstaller worden opgelegd. Bij een recht van opstal ten behoeve van maatschappelijke doelen wordt een gereduceerd tarief gehanteerd.
Binnen de gemeente Moerdijk zijn verschillende volkstuincomplexen aanwezig, te weten in de kernen Zevenbergen, Willemstad, Noordhoek, Standdaarbuiten, Fijnaart, Klundert en Moerdijk. Volkstuinen komen niet voor verkoop in aanmerking, maar worden verhuurd (deels aan volkstuinverenigingen). Geïnteresseerden kunnen via de website van de gemeente een aanvraag indienen voor het huren van een volkstuin.
Het gemeentelijk grondbeleid wordt vormgegeven binnen een bestaand wettelijk kader. Zoals eerder in deze Nota genoemd is de relevante wet- en regelgeving sinds het vaststellen van de vorige Nota veranderd en staan we voor een ingrijpende verandering met de komst van de Omgevingswet. Ook bestaande gemeentelijke kaders zijn van belang bij het uitvoeren van grondbeleid. De belangrijkste kaders worden in dit hoofdstuk toegelicht.
De samenwerking tussen gemeente en marktpartijen bij gebiedsontwikkelingen valt onder de Europese regels op het gebied van aanbesteding, staatssteun en mededinging. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het aangaan van een Publiek Private Samenwerking (PPS) of bij het verlenen van financiële bijdragen aan projecten.
Er is sprake van staatssteun als de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Het gaat om een situatie waarin de staat eenzijdig (‘om niet’) een voordeel verstrekt. Als de begunstigde onderneming geen directe tegenprestatie hoeft te verlenen die opweegt tegen de prestatie van de overheid, kan er sprake zijn van een dergelijk voordeel. Ter voorkoming van een rechtstreeks economisch belang van de overheid is van wezenlijk belang dat door marktpartijen een marktconforme grondprijs wordt betaald en dat de ontwikkeling van het vastgoed werkelijk voor rekening en risico van de marktpartijen plaatsvindt. Binnen het grondbeleid is dit een belangrijk aandachtspunt bij met name de verwerving en verkoop van grond door de gemeente. Waar van toepassing is in deze Nota vastgelegd op welke wijze het verlenen van ongeoorloofde staatssteun wordt voorkomen.
Europa schrijft voor dat het aanbestedingsrecht van toepassing is op publiekrechtelijke instellingen die daarbij voorgeschreven procedures in acht nemen bij opdrachten boven een bepaald drempelbedrag. Deze drempelbedragen worden in principe iedere twee jaar herzien. De actuele drempelbedragen zijn te vinden op www.europadecentraal.nl.
Een ‘publiekrechtelijke instelling’ kan ook een PPS (Publiek-Private-Samenwerking) zijn waarin de gemeente een meerderheidsaandeel heeft of een deel financiert c.q. subsidieert, ook wel grondexploitatiemaatschappij (GEM) genoemd.
Bij het bepalen van het gemeentelijk beleid is uiteraard ook het beleid van de Rijksoverheid van belang. In deze paragraaf worden de meest relevante wetten en regels en de doorgevoerde of voorgenomen wijzigingen behandeld.
De Omgevingswet is een van de grootste wettelijke veranderingen in Nederland. Alle wetten, regels en afspraken voor de fysieke leefomgeving worden geïntegreerd in één nieuw stelsel. De Omgevingswet treedt vermoedelijk op 1 juli 2023 in werking met als doel het omgevingsrecht en de dienstverlening voor de fysieke leefomgeving beter te laten aansluiten op de wensen vanuit de samenleving: sneller, eenvoudiger en beter. Binnen de gedachte van de wet wordt meer in vertrouwen gewerkt en ruimte geboden. De Omgevingswet biedt een basis voor meer participatie en maatwerk; ruimte om meer gebiedsgericht te werken wat tevens aansluit op de ingezette organisatieontwikkeling ‘van goed naar beter’. De Omgevingswet leidt tot nieuwe producten (omgevingsplan, omgevingsvisie en omgevingsvergunning).
De omgevingsvisie is een integrale visie waarin de strategische hoofdkeuzes van beleid voor de fysieke leefomgeving zijn beschreven. De omgevingsvisie heeft betrekking op alle onderdelen van de fysieke leefomgeving en vervangt de bestaande (sectorale) plannen/visies, zoals de structuurvisie, het milieubeleidsplan, het waterplan, het verkeers- en vervoerplan, etc..
De omgevingsvisie bevat een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied, en de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid. De gemeenteraad is bevoegd om de omgevingsvisie vast te stellen en te actualiseren.
Het omgevingsplan vervangt de geldende bestemmingsplannen en de beheersverordeningen uit de Wet ruimtelijke ordening. Nu hebben gemeenten meerdere bestemmingsplannen voor hun grondgebied. Onder de Omgevingswet moet iedere gemeente één omgevingsplan voor haar hele grondgebied vaststellen. In bestemmingsplannen staan alleen ruimtelijke regels, terwijl in het omgevingsplan alle regels over de fysieke leefomgeving waaronder ook milieu en erfgoed komen te staan. Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Deze regels kunnen dus onder andere worden gesteld voor activiteiten.
In een programma kan het beleid uit de omgevingsvisie nader worden uitgewerkt. De gemeente kan het grondbeleid en het beleid ten aanzien van het kostenverhaal op hoofdlijnen vastleggen in een omgevingsvisie en dat verder uitwerken in een programma. Het is mogelijk het kostenverhaal als onderdeel van de omgevingsvisie of een programma (koppeling tussen voedingen en onttrekkingen) vast te stellen.
De juridische grondslag voor vergunningverlening verandert met de komst van de Omgevingswet. Vergunningverlening wordt vanaf de inwerkingtreding van de wet meer gecombineerd met algemene regels van rijk, provincie, waterschap en gemeente. Nieuw ten opzichte van de huidige regelgeving is dat in de concept Invoeringswet een knip bij Bouwvergunningen is opgenomen. Een vergunning voor een bouwwerk is opgesplitst in een landelijk ingestelde ‘technische’ vergunning en een in het gemeentelijk omgevingsplan ingestelde ‘ruimtelijke’ vergunning (“omgevingsplanactiviteit”).
De gemeente Moerdijk bereidt zich voor op de komst van de Omgevingswet. Processen worden ingericht en acties worden uitgevoerd volgens het overzicht 'Minimale acties Omgevingswet voor gemeenten'. |
Op 1 mei 2022 is de Wet Open Overheid (Woo) in werking getreden. De wet vervangt de Wet openbaarheid bestuur (Wob) en regelt het recht van burgers op informatie van de overheid. Het doel van de wet is om overheden transparanter te maken en dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. Een belangrijk verschil met Wob is dat de Woo naast informatieverstrekking op verzoek (passieve openbaarmaking) overheden ook verplicht zelf informatie gefaseerd openbaar te maken (actieve openbaarmaking). Daarnaast veranderen er ook zaken rond informatieverzoeken. Wob-verzoeken heten voortaan Woo-verzoeken. De termijn voor afhandeling van een Woo-verzoek blijft vier weken, maar kan bij een omvangrijk of complex verzoek met maximaal twee weken worden verlengd (in plaats van vier weken onder de Wob). Alle overheidsorganisaties dienen een contactpersoon Woo aan te wijzen. Deze helpt bij de beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie door burgers en journalisten.
Wet op de Vennootschapsbelasting
Met ingang van 1 januari 2016 is de Wet op de Vennootschapsbelasting van toepassing op overheidsondernemingen. Dit betekent dat op het moment dat de overheid optreedt als ondernemer en bij de uitvoering van deze taken structureel fiscale winst maakt, zij belastingplichtig kan zijn. Het gaat in de gemeente Moerdijk met name om activiteiten die worden verricht binnen grondexploitaties, het exploiteren van jachthavens en het Moerdijkse afvalbeleid.
Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)
Het in 2003 ingevoerde en in 2016 aangepaste Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) vormt de basis voor de gemeentelijke financiële verslaglegging en planning en control cyclus. Het bevat de wettelijke voorschriften voor correcte en juiste opzet van begrotingen en jaarstukken. In paragraaf 7.2 wordt het BBV verder toegelicht.
7.3 Grondbeleid en de provincie Noord-Brabant
Vanuit de Omgevingswet moet de provincie naast de omgevingsvisie ook een omgevingsverordening vaststellen voor haar grondgebied. In de omgevingsvisie staat wat de provincie wil bereiken en wat ze wil doen om dat te bereiken. Soms vraagt dat om een nadere uitwerking van beleid en maatregelen in een (beleids)programma, soms zijn er regels nodig om de ambities te realiseren. Denk bijvoorbeeld aan het beschermen van belangrijke waarden als het drinkwater of de natuurgebieden.
De verordening treedt gelijktijdig met de Omgevingswet in werking, naar verwachting per 1 juli 2023.
Tot die tijd geldt de Interim omgevingsverordening. De geconsolideerde versie is van 15 april 2022.
Gemeentelijke bestemmingsplannen (en het gemeentelijk omgevingsplan) en omgevingsvergunningen mogen niet in strijd zijn met de regels in de Omgevingsverordening Noord-Brabant. Een ruimtelijk plan kan uitsluitend voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als de ontwikkeling in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte schriftelijke afspraken.
In de Omgevingsvisie Brabant 2050, opgesteld in 2018, worden vier hoofdopgaven benoemd:
De vier hoofdopgaven hebben een grote ruimtelijke impact. Brabant is te klein als alles naast elkaar plaatsvindt. Meerwaardecreatie en meervoudig slim ruimtegebruik is noodzaak. De opgaven moeten daarom altijd in onderlinge samenhang worden bezien. Opdracht voor programma’s is: bereik de in visie of elders gestelde doelen en zorg daarbij voor zo veel mogelijk meerwaarde voor andere doelen, in lijn met de omgevingsvisie.
7.4 Grondbeleid en de gemeente
Op gemeentelijk niveau zijn verschillende beleidsvelden van invloed op het grondbeleid. De belangrijkste stukken waarin de ruimtelijke doelen en ambities van gemeente Moerdijk staan beschreven zijn de Woonvisie en zodra de Omgevingswet in werking treedt, de Omgevingsvisie. Het grondbeleid zoals omschreven in deze Nota is een middel om de ruimtelijke doelen en ambities zoals beschreven in onderstaande beleidsstukken te realiseren.
Met het inwerking treden van de Omgevingswet is de gemeente straks verplicht tot het opstellen van een omgevingsvisie. De omgevingsvisie zal in hoofdlijnen aangeven hoe de gemeenteraad de toekomst van de gemeente ziet. Daarbij gaat het om de fysieke leefomgeving: mogelijkheden om te wonen, werken, recreëren en ondernemen in een gezond en plezierig leefklimaat.
Het opstellen van de omgevingsvisie gebeurt in 3 fasen: verkennen, koers bepalen en opstellen.
In de verkennende fase is de Atlas Moerdijk 2040 opgesteld, waarin de kwaliteiten van Moerdijk in beeld zijn gebracht, evenals de belangrijkste trends en ontwikkelingen die op de gemeente afkomen, vertaald naar kansen en opgaven. Hieruit komen de volgende drie integrale strategische opgaven voort:
Aan de hand van deze strategische opgaven wordt richting bepaald in de vorm van Moerdijkse ontwikkelprincipes. Deze ontwikkelprincipes geven aan welke inzet met de gekozen ambities gepaard gaat. Vaststelling van de Omgevingsvisie is beoogd in het tweede kwartaal van 2023.
De woonvisie van de gemeente Moerdijk is in december 2021 vastgesteld en geeft de ambities en doelstellingen op het gebied van wonen voor de lange termijn aan. De gemeente Moerdijk wil zowel voor de huidige inwoners als voor nieuwe inwoners een aantrekkelijke gemeente zijn om te wonen. Om dit te bereiken zijn de volgende doelstellingen geformuleerd:
De Woonvisie wordt verder uitgewerkt in een Woonprogramma. Hierin wordt weergegeven wat op middellange termijn nodig is om op kernniveau invulling te geven aan de ambities en doelstellingen uit de Woonvisie. Vervolgens wordt jaarlijks een Woonplan vastgelegd met de projecten waarmee dat jaar uitvoering wordt gegeven aan het Woonprogramma.
De gemeente heeft in haar Financiële verordening de volgende, voor het grondbeleid relevante, bepaling opgenomen; verwijzing naar artikel 16 BBV waarin de paragraaf grondbeleid verplicht gesteld wordt (zie paragraaf 7.2).
Een van de meest risicovolle activiteiten van de gemeente Moerdijk is de exploitatie van vastgoedprojecten. Een projectexploitatie is het financiële kader van de gebiedsontwikkeling, dat voor iedere ontwikkeling moet worden opgesteld. Dus ook voor (her)ontwikkelingen waar geen sprake is van een gemeentelijke grondpositie danwel een actieve rol voor de gemeente. Hierdoor wordt het voor ieder project inzichtelijk welke kosten de gemeente moet maken om een planontwikkeling te kunnen aangaan.
Projectexploitaties worden jaarlijks verantwoord en geactualiseerd waarbij eventuele budgetwijzigingen en/of overschrijdingen moeten worden verklaard. Hierdoor is het mogelijk om vroegtijdig te kunnen bijsturen en op een verantwoorde wijze de budgetten te kunnen monitoren. Het sjabloon van het projectexploitatiemodel is opgenomen in bijlage 7.
Voor alle projecten die voorbij de initiatieffase zijn gekomen geldt dat de projectexploitatie ter besluitvorming dient te worden vastgesteld door de gemeenteraad.
Bovenstaande spelregels maken integraal onderdeel uit van het document ‘’Rollen en verantwoordelijkheden in projectmatig werken’’ d.d. 1-10-2020 (bijlage 7). |
PR, communicatie- en marketingsbudgetten
In de projecten waarin de gemeente een actieve rol heeft in het verkopen van grond en/of een projectlocatie wordt een promotiebudget vastgesteld.
Vaak gebeurt dit op basis van een vast bedrag per woning of een percentage van de VON prijs. Percentage en/of bedrag per woning.
Hieronder een globale weergave van deze uitgangspunten afhankelijk van het type en grootte van het project kan maatwerk worden geboden:
5% aan risicovoorziening in projectexploitaties
In exploitaties wordt zoveel mogelijk standaard 5% aan onvoorziene kosten opgenomen in de exploitatieopzet. Uitzonderingen hierbij zijn de kosten voor bouw en woonrijp maken en de boekwaarde.
8.2 Besluit Begroting en Verantwoording
Bij het uitvoeren van grondbeleid zijn gemeenten gebonden aan de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). In het kader van het BBV is de gemeente verplicht om bij zowel de begroting als bij de jaarrekening een paragraaf grondbeleid op te stellen. De paragraaf geeft de visie op het grondbeleid weer in relatie tot de wijze waarop wordt getracht de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente Moerdijk te realiseren. Doel van deze paragraaf is de gemeenteraad inzicht te bieden en te ondersteunen in haar kaderstellende en controlerende rol.
De paragraaf Grondbeleid in de begroting bevat tenminste (artikel 16 BBV):
In de Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken, opgesteld door de commissie BBV, is vastgelegd dat gemeenten tussentijds winst moeten nemen uit hun grondexploitaties. Winstneming vindt plaats op basis van het voorzichtigheidsbeginsel, waarbij de percentage of completion (POC) regel wordt toegepast. Hierbij geldt dat winst pas wordt genomen als er genoeg zekerheid over de grondexploitatie bestaat. Dat is het geval als wordt voldaan aan de onderstaande punten.
Bij de herziening van de grondexploitaties actualiseert de gemeente ook de (tussentijdse) winstnemingen en past deze eventueel aan. De gemeente stort tussentijdse winstnemingen in de algemene reserve.
Verliesneming en disconteringsvoet
Wanneer het verwachte resultaat van een grondexploitatie negatief is, dan treft de gemeente hiervoor direct een voorziening. De dekking van de verliesvoorziening komt ten laste van de reguliere exploitatiebegroting van het betreffende jaar. Moerdijk hanteert de disconteringsvoet die het BBV voorschrijft.
De maximale looptijd van grondexploitaties is volgens het BBV tien jaar. Deze termijn dient te worden gehanteerd als richttermijn, die voortschrijdend moet worden bekeken en waar alleen gemotiveerd van kan worden afgeweken na autorisatie door de raad en deze verantwoord is in de begroting en de jaarstukken.
In exploitaties wordt gewerkt met een rente- en kostenstijging. De prijsindices hebben effect op de resultaten van de individuele exploitaties. Mede op aangeven van de accountant is in 2021 een specifiekere en beter toegespitste manier van indexeren geïmplementeerd in de exploitaties. Daarbij is het uitgangpunt geweest dat indices gekoppeld moeten kunnen worden aan statistieken en/of indexen die goed aansluiten op de onderdelen die in exploitaties worden toegepast. Anderzijds dienen de cijfers en of indexen ook gemakkelijk toepasbaar te zijn.
De in de grondexploitaties toegepaste rente wordt ieder jaar opnieuw vastgesteld op basis van de voorgeschreven methode in de BBV notitie grondexploitaties.
De in de grondexploitaties toegepaste kostenstijging is gebaseerd op 3 percentages (dienstenprijzen statistieken en GWW statistieken van het CBS) die te onderscheiden zijn als : Bouw- en Woonrijp maken, marketing en verkoopkosten; onderzoekskosten.
De gehanteerde kostenstijging wordt ieder jaar via de paragaaf grondbeleid gerapporteerd.
Er wordt geen opbrengstenstijging toegepast binnen de grondexploitaties. Eventuele prijsstijging moet blijken uit een geactualiseerde taxatierapportages.
Het werken met indices wordt bij iedere paragraaf grondbeleid uiteengezet en/of nader toegelicht. Wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen aanleiding geven om deze zaken in de toekomst te wijzigen.
Een bankgarantie is een contract waarin een bank onvoorwaardelijk garandeert om een bedrag aan de begunstigde te betalen, indien hij daarop aanspraak maakt. Als twee partijen met elkaar zaken doen en er een periode zit tussen het betalen van het factuurbedrag en het leveren van de goederen, dan kan de afnemer een bankgarantie verlangen. Het is in feite een zekerheidsstelling tegen financiële risico’s die voor kunnen komen bij een ruimtelijke ontwikkeling.
Het gaat hierbij in ieder geval om de meeste voorkomende risico’s zoals:
Afhankelijk van de planontwikkeling zal moeten worden beoordeeld in hoeverre alle bovengenoemde risico’s aan de orde zijn. Het bepalen van de hoogte van een bankgarantie is maatwerk.
9 Grondbeleid binnen de gemeentelijke organisatie
De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering van het grondbeleid en doet dit binnen de kaders die de raad heeft gesteld. Het door het college jaarlijks afleggen van verantwoording over de uitvoering van het grondbeleid is onderdeel van de jaarlijkse planning & control cyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk met de paragraaf grondbeleid als onderdeel van de programmabegroting en van de programmarekening. Dit is conform de BBV-regels (verslagleggingsregels). In de paragraaf grondbeleid legt het college verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid.
Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente (Gemeentewet artikel 169 lid 4) geeft het college de gemeenteraad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen.
Hieronder worden de rollen van het college en de gemeenteraad binnen het grondbeleid nader uitgeschreven. Daarbij is een verdeling gemaakt tussen rollen in het beleidskader en risicobeheersing én rollen in het toepassen van het gemeentelijk grondinstrumentarium.
Rollen college en gemeenteraad in beleidskaders grondzaken en risicobeheersing
Rollen college en gemeenteraad in gemeentelijk instrumentarium
9.2 Budgethouders- en mandaat regeling
De juridische bevoegdheden zijn geregeld in de mandaatregeling en de financiële bevoegdheden in de regeling budgethouderschap. Beide regelingen geven een gedetailleerd inzicht in de manier waarop bevoegdheden zijn onderverdeeld.
In deze twee regelingen vormen de volgende uitgangspunten de basis:
Overdrachtsdocument uitvoeringsfase
In de overgang naar de uitvoeringsfase wordt een ‘overdrachtsdocument’ opgesteld. In dit overdrachtsdocument worden de randvoorwaarden voor de uitvoeringsfase opgenomen en wordt de rolverdeling tussen alle betrokken (externe en interne) functionarissen, hun verantwoordelijkheden en bevoegdheden vastgelegd. Een en ander met inachtneming van hetgeen staat vermeld in de mandaatregeling ten aanzien van de directievoering en in de Budgethoudersregeling ten aanzien van (sub-)budgethouderschap. Door dit vooraf vast te leggen in een overdrachtsdocument worden onduidelijkheden voorkomen.
Contractbeheer en nakomen verplichtingen
Voor de beheersing en sturing van de bedrijfsprocessen is het noodzakelijk dat het budgethouderschap, de onderlinge verantwoordelijkheden en het contractmanagement goed wordt ingevuld. Daarbij is de budgethouder en/of de opdrachtgever (zaakhouder) van de overeenkomst primair verantwoordelijk voor de uitvoering van deze contractuele verplichting mits werkzaamheden en/of taken hierin zijn gedelegeerd.
Als hulpmiddel om de contractafspraken goed te kunnen bewaken en naleven is een verplichtingenadministratie opgesteld. Deze wordt voor REO projecten in Pepperflow digitaal beschikbaar gesteld en vormt een belangrijk instrument in het naleven van contractafspraken waar de budgethouder en/of zaakhouders verantwoordelijk voor zijn.
Rollen en verantwoordelijkheden in projectmatig werken
In het document 'Rollen en verantwoordelijkheden in projectmatig werken' (bijlage 7) is de wijze waarop nu het budgethouderschap wordt uitgevoerd binnen het projectmatig werken uitgeschreven per functie en functiecategorie. De doelstelling van deze memo is inzicht verschaffen in de verschillende financiële rollen en verantwoordelijkheden binnen het projectmatig werken en meer specifiek in het kader van de budgetcyclus, de projectexploitatie en de wijze waarop zaken worden goedgekeurd en vastgelegd in de financiële administratie. Leidend zijn hierin vooral de mandaatregeling en de budgethoudersregeling die hierboven zijn beschreven.
De budgetcyclus ofwel de P&C (Planning & Control)-cyclus is het proces van begroten, beheersen, rapporteren en verantwoorden dat verbonden is aan het budgetrecht van de gemeenteraad. Elke gemeente heeft zijn eigen unieke P&C cyclus die aansluit bij de behoeften van de individuele gemeente en de gemeenteraad. De P&C cyclus van de gemeente Moerdijk bevat de Kadernota, Begroting, 2 bestuursrapportages (1e en 2e berap) en de Jaarrekening. Daarnaast wordt de gemeenteraad middels een raadsinformatiebrief na afloop van ieder kwartaal geïnformeerd over eventuele (verwachte) overschrijdingen van investeringskredieten.
De Gemeentewet schrijft voor dat een gemeente een begroting en een jaarrekening dient op te stellen, waarin een paragraaf Grondbeleid wordt opgenomen. Alle overige documenten in de P&C cyclus zijn facultatief en vinden hun grondslag hoofdzakelijk in de Financiële Verordening.
10 Risicomanagement en control
Bij het voeren van project- en grondexploitaties lopen gemeenten risico's. Dit hoofdstuk beschrijft hoe de gemeente ervoor zorgt dat zij risico's in beeld krijgt, monitort, beheerst en verantwoordt. Nu de gemeente Moerdijk inzet op het actief regievoeren bij het realiseren van haar opgaven zullen ook de risico's toenemen. Om ervoor te zorgen dat deze risico's de realisatie van onze ambities niet in de weg staan is juist nu actief risicomanagement van belang. Risicomanagement is geen eenmalige exercitie maar een dynamisch en continue proces.
10.1 Integraal risicomanagement
Het doel van integraal risicomanagement is in staat te zijn om risico’s te herkennen en op basis van juiste en volledige informatie een keuze te maken over hoe met de geïdentificeerde risico’s om te gaan. Daarbij wordt nadrukkelijk verder gekeken dan alleen de financiële risico's. Het hele spectrum van risico's, zoals juridische, maatschappelijke en politieke risico's, wordt daarbij meegenomen.
Bij integraal risicomanagement gaat het niet alleen om het voorkomen of verminderen van risico's. De inzet van integraal risicomanagement is ook van belang voor het benutten van kansen die zich voordoen. Hierbij is het bepalen van de risicobereidheid een essentieel onderdeel; in hoeverre is de gemeente bereid risico's te nemen om kansen te benutten? Door deze vorm van risicomanagement toe te passen is de gemeentelijke organisatie in staat zodanig bewust met risico's om te gaan, dat de te realiseren doelstellingen en het benutten van kansen hierdoor niet of nauwelijks worden gehinderd.
Minimaal één keer per jaar wordt voor alle projecten een risicoanalyse opgesteld (uitgebreid bij de jaarrekening in febrauri en geactualiseerd bij de begroting in augustus), maar gedurende het jaar worden de risico's en de beheersmaatregelen gemonitord en daar waar nodig bijgesteld. Daarnaast wordt voor sommige grotere projecten een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd, waarbij inzichtelijk wordt gemaakt welk effect een (kleine) wijziging in parameters of fasering kan hebben op het geprognosticeerde resultaat op eindwaarde van een project. Uit dit resultaat kan de benodigde weerstandscapaciteit voor een project worden bepaald.
In bijlage 8 'Integraal risicomanagement' wordt verder ingegaan op het toepassen van integraal risicomanagement in de dagelijkse praktijk van de gemeente Moerdijk.
Het weerstandsvermogen van de gemeente Moerdijk is de mate waarin de gemeente in staat is niet begrote, substantiële financiële tegenvallers op te vangen en geeft daarmee de robuustheid van de financiële huishouding weer. In de jaarrekening wordt verantwoording afgelegd over de risico-inventarisatie en aan de hand hiervan wordt door de raad een weerstandsratio bepaald. De ratio is de factor hoeveel keer de risico's financieel worden afgedekt in het weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen is onderdeel van de algemene reserve. De grootte van het benodigde weerstandsvermogen wordt jaarlijks vastgesteld door de raad bij de begroting en de jaarrekening.
11 Evaluatie en onderhoud Nota Grondbeleid
Er vinden steeds ontwikkelingen plaats op het gebied van grondbeleid, de regelgeving verandert voortdurend. Daarnaast worden er in de jurisprudentie regelmatig ingrijpende uitspraken gedaan en ook politiek gezien vinden er veranderingen plaats. Ten gevolge van deze veranderingen zou periodiek moeten worden bezien of de Nota Grondbeleid dient te worden geactualiseerd aan de hand van recente wetgeving en jurisprudentie. Vervolgens dient te worden onderzocht of beleidsdoelstellingen en de daarmee verband houdende inzet van grondbeleidsinstrumenten voor ontwikkelingen aanpassing behoeft.
Bijlage 1 – Richtlijn gemeentelijk belang in projecten
Bijlage 2 – Afwegingskader samenwerkingsvormen
Bijlage 3 – Grondbeleidsinstrumenten toegelicht
Bijlage 4 – Spelregels strategisch verwerven
Bijlage 5 – Beleidsregel 'Verkoop gemeentelijk snippergroen'
Bijlage 6 – Projectexploitatiemodel
Bijlage 7 – Rollen en verantwoordelijkheden in projectmatig werken
Bijlage 1 - Richtlijn gemeentelijke belangen in projecten
In het projectmatig werken komen in de intake‐ en initiatieffase meerdere ‘onderhandelings-momenten’ voor die bepalend zijn voor het borgen van de gemeentelijke belangen in een project. Deze richtlijn geeft inzicht in de stappen die doorlopen dienen te worden in de intake‐ en initiatieffase en de manier waarop in die fasen de gemeentelijke belangen kunnen worden geborgd. In deze fases van het project worden de randvoorwaarden van het project vastgelegd in een startdocument/‐ overeenkomst en uiteindelijk in een anterieure overeenkomst. Door vooraf goed na te denken over de gemeentelijke belangen in een project kan uiteindelijk veel meer resultaat behaald worden.
Deze richtlijn zal worden ingezet bij het doorlopen van de intake (resultaat intakeformulier), de intakefase (resultaat startdocument/‐overeenkomst) en de initiatieffase (resultaat anterieure overeenkomst). Enerzijds als leidraad voor het doorlopen van deze fasen en anderzijds als toets om te analyseren in hoe‐ verre de stappen in het onderhandelingsprotocol zijn doorlopen om het gewenste resultaat te behalen.
Door vroegtijdig een analyse van de gemeentelijke belangen en de gewenste rol, het bepalen van de daarbij behorende ontwikkelstrategie, het op basis daarvan voeren van de inhoudelijke onderhandelingen en de borging daarvan in ‘overeenkomsten’ (startdocument/‐overeenkomst en anterieure overeenkomst).
Het doorlopen van de intakefase en de initiatieffase met toepassing van deze richtlijn is primair de verantwoordelijkheid van de projectleider, in nauwe samenwerking met de planeconoom in de rol van adviseur. Door het teamhoofd zal de in de genoemde projectfasen te leveren producten worden getoetst op het gebruik van deze richtlijn.
1. INTAKEFASE ‐ HET KOMEN TOT EEN STARTDOCUMENT/‐OVEREENKOMST
STAP 4. STARTDOCUMENT/‐OVEREENKOMST In stap 4 worden de randvoorwaarden, gemeentelijke ambities en ontwikkelingsstrategie van de gemeente vastgelegd in een startdocument/‐overeenkomst. |
De onderstaande matrix is een hulpmiddel om het gemeentelijk belang in een project inzichtelijk te maken.
Op welke maniermoet de communicatie plaatsvinden?1 | |
Financieel2 | |
Wat is de invloed van de investering op het gemeentelijk weerstands‐ vermogen? | |
Om de ontwikkelingsstrategie te kunnen bepalen moet eerst duidelijk worden gemaakt wat de verschillen zijn tussen de verschillende rollen die gemeente kan innemen, waarbij uitgangspunt is dat de gemeente de principes van het concept Sturend Grondbeleid in acht neemt. In onderstaande matrix wordt inzicht gegeven in de voor‐ en nadelen van een ontwikkelingsstrategie en de bijbehorende rol van de gemeente.
De projectleider zal in samenspraak met de planeconoom met een gedegen onderbouwing moeten komen waarom hij voor een bepaalde ontwikkelingsstrategie wil gaan.
Hieronder worden de ontwikkelingsstrategieën op hoofdlijnen verder uitgewerkt:
De gemeente draagt zelf zorg voor de verwerving van de gronden, maakt zelf de bouwterreinen bouwrijp, maakt deze na realisatie van de opstallen woonrijp en geeft hierbij de bouwrijpe gronden zelf uit. De regie en de risico’s van de planrealisatie berusten hierbij volledig bij de gemeente, maar daar tegenover staat de mogelijkheid om de eventuele exploitatiewinst volledig ten goede te laten komen aan de gemeenschap.
Gemeente en de marktpartij trekken samen op. De gemeente kan de planontwikkeling redelijk sturen door te voorzien in faciliteiten die kaderstellend zijn aan de plannen van de private partijen. De gemeente kan de planontwikkeling faciliteren door het inzetten van de grondbeleidsinstrumenten en door het regisseren van het bestemmingsplantraject.
De gemeente laat de gehele planontwikkeling over aan de ontwikkelende partij. De ontwikkelende partij maakt bouw‐ en woonrijp en de gemeente laat de aankoop en de exploitatie van de gronden bewust over aan de marktpartij. Het bestemmingsplan is veelal een sturingsinstrument.
Welke ontwikkelstrategie ook wordt gekozen, één en ander zal worden vastgelegd in een overeenkomst met de private partij, waarbij de gemeente een regisserende en initiërende rol zal innemen: Sturend Grondbeleid.
Voor het opstellen van een startdocument/‐overeenkomst wordt gebruik gemaakt van het geactualiseerde format startdocument/‐overeenkomst.
STAP 5. COLLEGE EN RAADSBESLUIT Een startdocument/‐overeenkomst wordt ter besluitvorming aangeboden aan college en gemeenteraad. Na positieve besluitvorming kan ondertekening plaatsvinden. |
2. INITIATIEFFASE ‐ HET KOMEN TOT EEN ANTERIEURE OVEREENKOMST
In de initiatieffase worden de randvoorwaarden in een anterieure overeenkomst vastgelegd. Afhankelijk van de rol die de gemeente op zich neemt zal stil gestaan moeten worden bij de consequenties van deze rol.
In een startdocument/‐overeenkomst is een eerste analyse gemaakt van het gemeentelijk belang. De onderhandelingen beginnen al in de intakefase, bij het opstellen van een startdocument/ ‐overeenkomst! In deze stap volgt een verdieping door beantwoording van o.a. de onderstaande vragen, resulterend in een korte (uitgangspunten)notitie als basis voor de te voeren onderhandelingen.
Hieronder zijn de belangrijkste hoofd thema’s (maar niet limitatief) die in een anterieure overeenkomst geregeld moeten worden uiteen gezet (bij opstellen wordt gebruik gemaakt van de model anterieure overeenkomst).
Bijlage 2 - Afwegingskader samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling
De gemeente kan ervoor kiezen een ruimtelijke ontwikkeling in samenwerking met marktpartijen te realiseren, waarbij de samenwerking op verschillende manieren kan worden vormgegeven. Het belangrijkste onderscheidende kenmerk daarbij is de mate waarin de gemeente risicodragend en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie.
Publieke grondexploitatie (traditioneel)
Bij een volledig publieke ontwikkeling is de overheid zelf verantwoordelijk voor de grondexploitatie. De overheid laat de gronden voor eigen rekening en risico bouwrijp maken en draagt zorg voor de inrichting van het openbaar gebied en de infrastructuur. De kosten hiervan worden zoveel mogelijk verrekend in de uitgifteprijs van de bouwkavels. De bouwrijpe kavels worden vervolgens verkocht aan marktpartijen die verantwoordelijk zijn voor de realisatie en verkoop van bijvoorbeeld de woningen, bedrijfsgebouwen, kantoren etc.. Met de verkoop worden verdere afspraken gemaakt over de inhoud van het bouwprogramma. Hierdoor is de overheid in staat maximale sturing uit te oefenen op de feitelijke projectontwikkeling.
Publiek-private samenwerking (PPS) grondexploitatie
Het concessiemodel wordt toegepast wanneer de gemeente de gronden in het plangebied geheel of gedeeltelijk (grotendeels) in eigendom heeft. Via een aanbesteding of prijsvraag wordt niet-bouwrijpe grond overgedragen aan een marktpartij. In een samenwerkingsovereenkomst worden vervolgens de afspraken vastgelegd. Na realisatie komt de openbare ruimte weer in handen van de gemeente.
De gemeente beperkt zich bij dit model tot het stellen van randvoorwaarden, bijvoorbeeld in de vorm van een stedenbouwkundig programma van eisen. De marktpartij voert een groot deel van de traditionele overheidstaken (aanleg van voorzieningen en infrastructuur) voor eigen rekening en risico uit. Na een bepaalde periode wordt het openbaar gebied en de infrastructuur (doorgaans om niet) terug geleverd aan de gemeente.
Een groot aantal taken, ook taken die traditioneel bij de overheid liggen, wordt uitbesteed aan een marktpartij. Deze draagt, binnen de door de gemeente gestelde kaders, zorg voor de volledige uitvoering van het project. De gemeente kan zo optimaal profiteren van onder meer de private kennis en kunde als het gaat om het managen van dergelijke projecten.
Het bouwclaimmodel wordt vaak toepast wanneer marktpartijen grondeigendommen hebben in een plangebied. Private partijen verkopen hun grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij na de grondontwikkeling bij de gronduitgifte bouwrijpe kavels mogen terugkopen voor een overeengekomen prijs en vooraf overeengekomen programmering, waarmee zij hun bouwrechten veiligstellen. De gemeente is in dit model volledig verantwoordelijk voor de grondexploitatie.
Wanneer in een gebied sprake is van versnipperd grondeigendom, heeft deze variant veelal de voorkeur boven zelfrealisatie door de afzonderlijke marktpartijen. De gemeente houdt op deze manier zelf beter de regie in handen houden en zo de gewenste ontwikkeling beter sturen.
Deze samenwerkingsvorm wordt toepast wanneer in een plangebied verschillende partijen (waaronder de gemeente) grondeigendom hebben. Partijen kunnen ervoor kiezen samen een onderneming, zoals een grondexploitatiemaatschappij (GEM), op te richten aan welk de gronden binnen het plangebied worden overgedragen. Deze onderneming brengt de gronden vervolgens zelf tot ontwikkeling en is dus verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken en voor de gronduitgifte.
Er is sprake van een joint venture wanneer overheid en bedrijfsleven samen voorzieningen ontwikkelen, realiseren, exploiteren en/of beheren vanuit een gezamenlijke risicoacceptatie ten aanzien van geraamde koste en verwachte opbrengsten. Het verschil met het bouwclaimmodel is dat werkzaamheden, verantwoordelijkheden, zeggenschap en risico's niet onderling worden verdeeld maar worden gedeeld.
Private ontwikkeling (zelfrealisatie)
Een marktpartij kan kiezen voor zelfrealisatie wanneer hij de eigendom van de gronden waarop de ontwikkeling wordt voorzien. De private partij zorgt dan zelf voor het uitwerken van een stedenbouwkundige visie en een programma die binnen de planologische kaders van het bestemmingsplan vallen. Daarnaast voert hij de grondexploitatie en de vastgoedexploitatie voor eigen rekening en risico.
In onderstaande afbeelding worden de verschillende ontwikkelstrategieën gekoppeld aan de 5 projectfasen.
De keuze voor een vorm van Publiek Private Samenwerking kan worden gemaakt aan de hand van de volgende afwegingen:
In hoeverre is sprake van gemengde private en gemeentelijke eigendomsverhoudingen waardoor samenwerking wenselijk is?
Grondposities van publieke en private partijen in het plangebied zijn een cruciale factor in de toepasbaarheid van de verschillende PPS-modellen.
Wat kan de gemeente (financieel, capaciteit, kennis)?
De capaciteit van de gemeente wordt ten eerste bepaald door de financiële capaciteit. Reserves of voorzieningen moeten voldoende groot zijn om tekorten of risico's op te vangen.
Voor veel marktpartijen is gebieds- en projectontwikkeling corebusiness. Marktpartijen kunnen daardoor over een voorsprong in kennis en kunde beschikken als het gaat om het managen van dergelijke projecten. Betrokkenheid van deze partijen kan ervoor zorgen dat expertise, kennis en ervaring waarover de gemeente (nog)niet (voldoende) beschikt, aan het project wordt toegevoegd.
Of dit van toegevoegde waarde kan zijn is vooral afhankelijk van de vraag in hoeverre de gemeente zelf in staat is de projectorganisatie te bemensen en van de kennis en ervaring van de medewerkers om het project zelf succesvol uit te voeren.
Hoeveel risico kan en wil de gemeente lopen?
Het overdragen of delen van verantwoordelijkheden betekent ook dat risico's gedeeld of overgedragen worden. Dit kan een gunstig effect hebben op het risicoprofiel van het project voor de gemeente. Een gunstiger risicoprofiel kan het verschil maken tussen een onhaalbaar en een haalbaar plan. Daarnaast kan de inbreng van private financiering ertoe leiden dat een project eerder kan worden uitgevoerd.
Om te kunnen beoordelen in hoeverre samenwerking een gunstiger risicoprofiel kan opleveren, is inzicht nodig in de aard van de belangrijkste risico's en de mogelijkheden die de gemeente heeft om deze zelf op te vangen.
Hoeveel regie wil de gemeente op het project hebben?
De gemeente moet bij iedere ruimtelijke ontwikkeling afwegen in hoeverre het wenselijk of noodzakelijk is om van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling te voeren. Veel regie is bijvoorbeeld nodig als de gemeente bepaald maatschappelijke doelen wil realiseren.
Is de omvang en looptijd van de ontwikkeling toereikend?
Ook de looptijd en de omvang van een project hebben invloed op de toepasbaarheid van de PPS-modellen. Een PPS zal extra kosten met zich mee brengen omdat er nu eenmaal een onderhandelingsproces aan vast zit. Wanneer partijen besluiten een joint venture aan te gaan zullen hiervoor transactiekosten moeten worden gemaakt en zijn er kosten verbonden aan het oprichten en operationeel maken van de gezamenlijke organisatie.
Dit loont alleen de moeite als de daarmee gemoeide kosten en tijd kunnen worden terugverdiend met de meerwaarde die het project kan genereren.
De uitvoering van een bouwclaim is in veel mindere mate afhankelijk van de omvang en looptijd van het project. Wel is een zekere kritieke omvang en programmering van het project vereist zodat met de uitgifte van de bouwkavels, niet alleen de kosten voor bouwrijp maken, maar ook de transactiekosten die gemoeid zijn met het onderhandelingstraject en het vastleggen van de gemaakte afspraken in een samenwerkingsovereenkomst kunnen worden terugverdiend.
Wat zijn de beleidsvoorkeuren van de gemeente?
De verschillende samenwerkingsmodellen hebben consequenties voor de rol van de gemeente in het project. Hieronder worden de samenwerkingsmodellen vergeleken met de beleidsvoorkeuren van de gemeente.
Beslisboom samenwerkingsmodellen
Met betrekking tot de gewenste samenwerkingsvorm bij ruimtelijke ontwikkelingen geldt het volgende uitgangspunt: De gemeente Moerdijk gebruikt bovenstaand beslismodel als hulpmiddel voor het kiezen van een vorm van samenwerking die past bij het project dat aan de orde is.
Bijlage 3 - Grondbeleidsinstrumenten toegelicht
Voor een aantal grondbeleidsinstrumenten, te weten Wet voorkeursrecht gemeenten, onteigening, bestemmingsplan/omgevingsplan, kostenverhaal en stedelijke kavelruil, is in deze bijlage een uitgebreidere toelichting opgenomen waarin tevens wordt ingegaan op de wijzigingen onder de Omgevingswet en de strategische overwegingen om het betreffende grondbeleidsinstrument toe te passen.
De Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna Wvg) biedt gemeenten de discretionaire bevoegdheid om onder bepaalde voorwaarden een voorkeursrecht te vestigen op percelen grond en/of opstallen. Het voorkeursrecht houdt in dat wanneer de eigenaar zijn grond wil verkopen, hij de verplichting heeft die eerst aan de gemeente aan te bieden.
Op deze wijze wordt ontwikkeling beperkende speculatie en prijsopdrijving tegengegaan en kan de druk van marktpartijen op de grondmarkt worden verminderd.
Daarnaast kan het voorkeursrecht ook worden ingezet als faciliterend instrument voor een ontwikkelende marktpartij waarmee de gemeente een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten of gaat sluiten.
1.1Het gemeentelijk voorkeursrecht onder de Wro
Het voorkeursrecht kan door een besluit van de gemeenteraad (of het college van B&W) worden gevestigd op een gebied waaraan een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het toekomstige gebruik afwijkt van het bestaande bestemmingsplan of in overeenstemming moet worden gebracht met het nieuwe bestemmingsplan (omgevingsplan).
Vestigingsbesluit, grondslag, duur en verlenging
Voor het vestigen en continueren van een voorkeursrecht zijn in de basis twee vestigingsbesluiten nodig. Het college kan op korte termijn een voorlopig voorkeursrecht vestigen. De gemeenteraad moet dan binnen drie maanden een definitief vestigingsbesluit nemen, op straffe van verval van rechtswege van het voorkeursrecht.
Voor het nemen van dit definitieve vestigingsbesluit door de raad zijn er drie vestigingsgrondslagen mogelijk, afhankelijk van de aanwezigheid van een eventuele planologische onderlegger:
Per vestigingsgrondslag geldt een termijn waarbinnen een opvolgend planologisch/ruimtelijk besluit moet zijn vastgesteld om het voorkeursrecht van rechtswege in de lucht te houden. In onderstaand schema zijn de grondslagen en de tijdsduur schematisch weergegeven.
Voorgenomen bestemmingswijziging Voorlopige aanwijzing door college | |
Voorgenomen bestemmingswijziging Definitieve vestiging door gemeenteraad | |
De voortgang van de planologische ontwikkeling en de termijn waarop deze plaats moet vinden, bepaalt de keuze van de raad. Wanneer eenmaal een vestigingsgrondslag is gekozen, bindt de gemeente zich aan de daarbij geldende termijnen voor de vaststelling van een opvolgend planologisch/ruimtelijk besluit. Het voorkeursrecht blijft van kracht als deze termijnen worden gehaald. De gemeente hoeft tussentijds geen nieuw vestigings- of verlengingsbesluit te nemen. Daarnaast hoeft de gemeente het voorkeursrecht, na verloop van de geldingstermijn, niet meer ????
1.2Het gemeentelijk voorkeursrecht onder de Omgevingswet
De Omgevingswet wijzigt de regeling van het voorkeursrecht op een aantal punten:
De grondslagen voor vestiging worden aangepast aan de inhoud en terminologie van de Omgevingswet. “Bestemmingsplan” wordt vervangen door “omgevingsplan” en “structuurvisie” door zowel “omgevingsvisie” als “programma”.
Ondanks de wijziging van de grondslagen blijft de reikwijdte van het voorkeursrecht gelijk.
1.3Strategische overwegingen inzet Wvg
Onteigening is een forse inbreuk op het eigendomsrecht en is daarom met veel (rechts)waarborgen omkleed en dient te worden gezien als een uiterst redmiddel om het ruimtelijke beleid (tijdig) te kunnen realiseren. Uitgangspunt is om minnelijk tot overeenstemming te komen over de aankoop van een benodigde locatie. Mocht dit niet lukken, dan staat het publiekrechtelijke grondbeleidsinstrument onteigening als uiterste middel ter beschikking.
Van het starten van een administratieve onteigeningsprocedure kan een stimulans uitgaan om alsnog aan minnelijke verwerving medewerking te verlenen, zeker als deze wordt gebaseerd op een volledige schadeloosstelling uit de Onteigeningswet. Het voeren van een tweesporenbeleid verdient daarbij de voorkeur, dat wil zeggen naast het voeren van minnelijke onderhandelingen ter voorkoming van een onteigening tevens de administratieve onteigeningsprocedure starten.
Wanneer het planologisch proces het stadium van ontwerpbestemmingsplan heeft bereikt kan een onteigeningsplan administratief worden voorbereid op basis van de Onteigeningswet (Ow). Deze kent verschillende titels tot onteigening, de belangrijkste zijn: Titel IIa en Titel IV. Titel IIa biedt de mogelijkheid tot onteigening ten behoeve van de aanleg van infrastructuur met bijkomende voorzieningen. Titel IV regelt de onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en volkshuisvesting op basis van onder meer een bestemmingsplanwijziging of een bouwplan.
Het nemen van een verzoekbesluit tot onteigening biedt de gemeente Moerdijk niet alleen uitzicht op eigendomsverwerving, maar wordt ook gebruikt als drukmiddel in onderhandelingen tot minnelijke aankoop van de grond, het eerder genoemde 'tweesporenbeleid'. Eigendomsverkrijging via onteigening kan worden doorkruist door een grondeigenaar die met succes een beroep doet op zelfrealisatie indien hij, al dan niet in samenwerking met een bouwer/ ontwikkelaar, bereid en in staat is om de door de gemeente voorgestane ontwikkeling uit te voeren, onder de door de gemeente Moerdijk redelijkerwijze te stellen randvoorwaarden.
Zodra een bestemmingsplan is vastgesteld kan de raad een verzoekbesluit tot onteigening nemen. Hiermee verzoekt de gemeente de Kroon om een Koninklijk Besluit tot onteigening te nemen. De Kroon gaat vervolgens na of het verzoek aan alle eisen voldoet. Indien dit het geval lijkt te zijn, stelt de Kroon een ontwerp Koninklijk Besluit op en legt dit samen met de bijbehorende stukken ter inzage. Het verzoek kan geheel of gedeeltelijk worden afgewezen naar aanleiding van de bij de Kroon naar voren gebrachte zienswijzen. Ook wanneer er geen zienswijzen zijn ingediend of wanneer de zienswijzen niet ontvankelijk zijn kan de Kroon oordelen dat er aanleiding bestaat om het verzoek geheel of gedeeltelijk af te wijzen.
Bij het beoordelen van het verzoek tot onteigening worden door de Kroon de volgende criteria gehanteerd:
In het verzoekbesluit van de raad dienen, indien het bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is, opschortende en ontbindende voorwaarden te worden opgenomen. Deze voorwaarden houden in dat niet tot dagvaarding zal worden overgegaan voordat het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden en dat het verzoekbesluit tot onteigening vervalt in het geval het bestemmingsplan geen hogere goedkeuring verkrijgt. De administratieve voorbereiding van het verzoekbesluit kan gelijk oplopen met de voorbereiding van het bestemmingsplan. Bij de vaststelling dient in de raadsvergadering eerst het bestemmingsplan te worden vastgesteld en daarna kan het verzoekbesluit worden genomen.
2.2Onteigening onder de Omgevingswet
De Omgevingswet zal dit instrument en met name de administratieve onteigeningsprocedure ingrijpend veranderen. Niet de Kroon maar de raad zal de onteigeningsbeschikking waarin de gronden ter onteigening worden aangewezen, nemen. De onteigeningsbeschikking moet vervolgens bekrachtigd worden door de bestuursrechter om in werking te kunnen treden. Deze procedure start met een bekrachtigingsverzoek van de gemeenteraad aan de rechtbank.
Daarnaast wijzigen onderstaande punten.
De onteigeningsprocedure bestaat onder de Omgevingswet uit drie fasen: de onteigenings-beschikking en bekrachtiging, de schadeloosstellingsprocedure en de inschrijving van de onteigeningsakte. De eerst twee fasen lopen voor een deel parallel. Hieronder wordt een samenvatting van de onteigeningsprocedure weergegeven. Voor een uitgebreide omschrijving van de procedure wordt verwezen naar de Handreiking grondeigendom Omgevingswet d.d. mei 2022 van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
2.2.1Onteigeningsbeschikking en bekrachtiging
De onteigeningsbeschikking wordt genomen door de gemeenteraad en bevat in ieder geval:
Bij de beschikking moeten een grondtekening en het bestuursbesluit waarin de grondslag ligt worden gevoegd (een vastgesteld omgevingsplan, verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit of een vastgesteld projectbesluit).
In de onteigeningsbeschikking moet gemotiveerd worden dat het instrument in het voorliggende geval kan worden ingezet. Dat betekent een onderbouwing dat:
De beschikking wordt door de gemeente voorbereid met de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure volgens afdeling 3.4 Awb. Het ontwerp van de onteigeningsbeschikking wordt met bijbehorende stukken ter inzage gelegd.
Belanghebbenden kunnen bij de gemeenteraad mondeling of schriftelijk zienswijzen indienen.
Na vaststelling wordt de onteigeningsbeschikking bekend gemaakt, ter inzage gelegd en aan belanghebbenden toegezonden (paragraaf 16.3.8. Omgevingswet).
Na de bekendmaking kan de gemeenteraad het verzoek tot vaststellen van de schadeloosstelling indienen bij de rechtbank (afdeling 11.3 Omgevingswet). Vanaf dat moment lopen de fasen van de onteigeningsbeschikking en schadeloosstelling parallel.
De onteigeningsbeschikking moet worden bekrachtigd door de bestuursrechter (afdeling 16.9 Omgevingswet). De bekrachtigingsprocedure wordt gestart met een verzoek van de gemeenteraad aan de rechtbank. Het ligt voor de hand dit besluit in het raadsvoorstel met de onteigeningsbeschikking op te nemen (in de genoemde volgorde). Het bekrachtigingsverzoek dient binnen 6 weken na terinzagelegging van de onteigeningsbeschikking te worden ingediend. Dit is een fatale termijn.
Belanghebbenden (diegenen die een grondgebonden belang hebben, zoals eigenaren, pachters en huurders) kunnen gedurende 6 weken bedenkingen indienen bij de bestuursrechter.
De bestuursrechter voert vervolgens, of er nu bedenkingen zijn ingebracht of niet, een basistoets uit. De rechter toetst of de onteigeningsbeschikking volgens wettelijk voorgeschreven vormvoorschriften tot stand is gekomen en voldoet aan de criteria onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie.
Wanneer er geen bedenkingen zijn ingebracht, doet de bestuursrechter binnen zes maanden na afloop van de termijn voor het indienen van bedenkingen uitspraak op het verzoek tot bekrachtiging. Wanneer er wel bedenkingen zijn ingebracht, doet de rechter uitspraak binnen zes maanden na ontvangst van de reactie van het de gemeenteraad op de bedenkingen.
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open voor belanghebbenden die tijdens de bekrachtigingsprocedure bedenkingen hebben ingebracht.
Wanneer geen hoger beroep is ingesteld, of na de uitspraak in hoger beroep, wordt de uitspraak van de bestuursrechter door de gemeente ter inzage gelegd. Een onteigeningsbeschikking die door de bestuursrechter is bekrachtigd, treedt op de dag na terinzagelegging van de uitspraak, in werking (artikel 16.33e Omgevingswet).
2.2.2 Schadeloosstellingsprocedure
Alle schade die rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening wordt vergoed (artikel 15.18 Omgevingswet). De eigenaar heeft recht op schadeloosstelling voor:
De burgerlijke rechter stelt de schadeloosstelling vast. Na de bekendmaking van de onteigeningsbeschikking dient de gemeenteraad een verzoekschrift in bij de rechtbank om de schadeloosstelling vast te stellen. De onteigeningsbeschikking vervalt wanneer dit verzoek niet binnen 12 maanden na het onherroepelijk worden daarvan wordt ingediend bij de rechter.
Belanghebbenden krijgen de mogelijkheid om met een verweerschrift te reageren op het verzoekschrift. Zij moeten daarvoor een advocaat inschakelen.
De rechtbank organiseert vervolgens een mondelinge zitting waar partijen hun standpunten kunnen toelichten. Als naar aanleiding van de zitting geen overeenstemming wordt bereikt benoemt de rechter een oneven aantal deskundigen die in een deskundigenbericht adviseren over de hoogte van de schadeloosstelling.
Na de zitting en een onderzoek ter plaatse (descente) stelt de rechter een voorlopige schadeloosstelling vast. Na ontvangst en mondelingen behandeling van het deskundigenbericht stelt de rechter de definitieve schadeloosstelling vast (paragraaf 15.3.2 Omgevingswet).
Partijen kunnen tegen de beschikking over de schadeloosstelling in cassatie gaan bij de Hoge Raad.
Tijdens de schadeloosstellingsprocedure kunnen partijen met elkaar in overleg blijven over de mogelijkheid te komen tot minnelijke verwerving. Wanneer partijen gedurende de procedure overeenstemming bereiken kan de procedure direct worden stilgelegd en de eigendom op minnelijke wijze worden overgedragen.
2.2.3Inschrijving onteigeningsakte
De eigendom gaat over door inschrijving van de onteigeningsakte in de openbare registers. De notaris maakt de onteigeningsakte op verzoek van de onteigenaar. Een onteigeningsakte kan worden ingeschreven wanneer:
Binnen twee maanden nadat aan bovenstaande voorwaarden is voldaan moet de onteigenaar een notaris verzoeken de onteigeningsakte op te stellen. Dit is een fatale termijn. Wanneer deze termijn niet wordt gehaald mag de notaris het verzoek niet meer behandelen en moet de onteigenaar en nieuwe onteigeningsprocedure starten.
2.3Strategische overwegingen inzet onteigening
3Bestemmingsplan en omgevingsplan
3.1Bestemmingsplan onder de Wro
In een bestemmingsplan legt de gemeente de bestemmingen voor een bepaalde locatie vast. In de regels bij een bestemmingsplan stelt zij voorwaarden aan de realisering van de bestemming, zoals maximale bouwhoogtes, bebouwingspercentages en bebouwingsgrenzen.
De gemeenteraad heeft met het wel of voorlopig nog niet vaststellen van het bestemmingsplan een belangrijk instrument in handen. De gemeente legt met een bestemmingsplan en de bijbehorende plannen de vorm van planuitvoering vast, die haar in het publiek belang voor ogen staat.
De gemeente kan uit verschillende vormen voor een bestemmingsplan kiezen:
Met het bestemmingsplan en de bijbehorende plannen zoals het beeldkwaliteitsplan, stedenbouwkundig plan, de verkavelingsschets en dergelijke, kan de gemeente sturen in de stedenbouwkundige opzet, de fasering, het tempo van realiseren, het kwaliteitsniveau en de differentiatie. De gemeente Moerdijk legt met een bestemmingsplan en de bijbehorende plannen de vorm van planuitvoering vast, die haar in het publiek belang voor ogen staat. Dit is van belang om de volgende redenen:
De gemeente geeft, in geval van een beroep op zelfrealisatie, duidelijk aan, aan welke voorwaarden de zelfrealisator moet voldoen zodat de Kroon, indien de gemeente tot onteigening overgaat en een grondeigenaar dan een beroep op zelfrealisatie doet, beter kan toetsen of het beroep op zelfrealisatie succesvol is.
Tevens heeft het soort bestemmingsplan invloed op de mate van sturing. De vaststelling van een gedetailleerd bestemmingsplan, waaruit een rechtstreekse bouwtitel ontstaat, brengt met zich mee dat de gemeente vergunningaanvragen die voldoen aan het bestemmingsplan moet honoreren zodra het bestemmingsplan in werking is getreden.
Daarom gaat in het kader van Sturend Grondbeleid de voorkeur uit naar een globaal plan met uitwerkingsplicht. Het vaststellen, het al dan niet nader uitwerken en de invulling van een bestemmingsplan kunnen door de gemeente Moerdijk dan worden ingebracht in onderhandelingen met een initiatiefnemer. Zolang niet alle gronden binnen een plangebied in eigendom zijn verworven, dan wel een samenwerking is aangegaan met grondeigenaren c.q. marktpartijen, verdient het aanbeveling om de bestemming zo globaal mogelijk te houden.
Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte
Vooruitlopend op de komst van de Omgevingswet kunnen gemeenten experimenteren met het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Binnen dit experiment mag op onderdelen worden afgeweken van een aantal wetten en besluiten, waaronder de Wro en het Bro. Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte betreft één integraal plan, waarin niet alleen regels over goede ruimtelijke ordening zijn opgenomen, maar waarin (net als in een omgevingsplan) de fysieke leefomgeving centraal staat. Dit betekent dat in het plan regels kunnen worden opgenomen over o.a. het waarborgen van de veiligheid, gezondheid, milieu, welstand, natuurbescherming en duurzaamheid.
De gemeente geeft door middel van globale bestemmingen de kaders aan waarbinnen initiatieven vanuit de markt tot ontwikkeling kunnen komen. Op basis van een concreet initiatief wordt beoordeeld of deze toelaatbaar is. Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte heeft een planperiode van maximaal 20 jaar.
3.2Van bestemmingsplan naar omgevingsplan onder de Omgevingswet
In de Omgevingswet gaat het omgevingsplan het bestemmingsplan, wijzigingsplan, uitwerkingsplan en de beheersverordening vervangen. De meest in het oog springende wijzigingen zijn;
In projecten waarbij de gemeente zelf geen grondpositie heeft worden de kosten die de gemeente maakt, verhaald op de initiatiefnemer(s). Dit kostenverhaal omvat enerzijds de kosten die de gemeente maakt voor de inzet van het ambtelijk apparaat en externe adviseurs (de plankosten) en anderzijds kosten voor de aanleg of aanpassing van de openbare ruimte. Kostenverhaal is ook van toepassing op kosten voor voorzieningen met een bovenwijks karakter: dat wil zeggen, voorzieningen waarvan meerdere gebieden of projecten profijt hebben (de zogenaamde 'bovenwijkse voorzieningen', Financiële bijdragen voor ontwikkeling van een gebied’ onder de Omgevingswet).
Kostenverhaal kan plaatsvinden via het privaatrechtelijke spoor (de anterieure overeenkomst) of het publiekrechtelijke spoor (via het exploitatieplan onder de Wro).
3.3Privaatrechtelijk spoor nu en onder de Omgevingswet
Onder de Wro worden twee typen privaatrechtelijke overeenkomsten voor kostenverhaal en grondexploitaties onderscheiden: de anterieure overeenkomst en de posterieure overeenkomst.
De gemeente sluit een anterieure overeenkomst in de beginfase van een project, voordat een bestemmingsplan is vastgesteld. Bij een anterieure overeenkomst hebben partijen contractsvrijheid en is men niet gebonden aan de publiekrechtelijke kaders rond grondexploitatie. In de praktijk worden verschillende synoniemen gebruikt voor de anterieure overeenkomst, zoals: samenwerkingsovereenkomst, exploitatieovereenkomst, intentieovereenkomst, etc.
Ook onder de Omgevingswet heeft de gemeente de mogelijkheid om via een anterieure overeenkomst het kostenverhaal te verzekeren. Als in een anterieure overeenkomst het kostenverhaal is verzekerd, vervalt ook onder de Omgevingswet de verplichting voor de gemeente om kosten langs publiekrechtelijke weg te verhalen (artikel 13.13, derde lid, Ow). De bestaande praktijk wordt daarmee gecontinueerd.
Wanneer er geen anterieure overeenkomst tot stand komt, moet de gemeente overgaan tot het vaststellen van een exploitatieplan (zie hierna het publiekrechtelijke spoor). De gemeente kan dan nog steeds overeenkomsten sluiten, zij het met minder onderhandelingsruimte. Overeenkomsten mogen namelijk niet afwijken van het exploitatieplan. Deze ‘posterieure’ overeenkomsten zijn optioneel en kan de gemeente afsluiten nadat een exploitatieplan is vastgesteld.
3.4Publiekrechtelijk spoor nu en onder de Omgevingswet
Indien geen anterieure overeenkomst wordt gesloten, moet het bestuursorgaan de kosten voor de aangewezen activiteiten langs publiekrechtelijke weg verhalen. Onder de Wro gebeurt dit via het exploitatieplan. De figuur van het exploitatieplan keert echter niet terug in de Omgevingswet. De regels die nu in het exploitatieplan vastgelegd kunnen worden, maken onder de Omgevingswet onderdeel uit van het omgevingsplan of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Een belangrijk verschil in de Omgevingswet is dat de jaarlijkse actualisatieplicht zoals die van toepassing is bij het exploitatieplan, komt te vervallen.
Het publiekrechtelijk kostenverhaal kent minder vrijheid dan de anterieure overeenkomst. Kostenverhaal is alleen mogelijk voor kosten die zijn opgenomen op de 'kostensoortenlijst' uit het Bro c.q. het omgevingsbesluit. Daarbij zijn de 'PPT-criteria' (Profijt, Proportionaliteit en Toerekenbaarheid) verplicht van toepassing: er moet een causaal verband bestaan tussen de te verhalen kosten en de ruimtelijke ontwikkeling, de ontwikkeling moet hier aantoonbaar profijt van hebben en kosten worden naar rato van dit profijt aan de ontwikkeling toegerekend, aan de hand van expliciet gemaakte verdeelsleutels (bijvoorbeeld verkeersbewegingen bij infrastructurele voorzieningen).
Daarnaast geldt het principe van macro-aftopping: dit houdt in dat nooit meer kosten kunnen worden verhaald dan de grondopbrengsten van de ontwikkeling.
Het publiekrechtelijk kostenverhaal onder de Omgevingswet kent twee systemen: kostenverhaal met en zonder tijdvak.
Het kostenverhaal met tijdvak volgt de systematiek van het kostenverhaal uit de Wro. De plannen hebben dan een duidelijk eindbeeld, een fasering en een einddatum, waardoor het goed mogelijk is om vooraf de kosten en opbrengsten van de gebiedsontwikkeling te berekenen.
Het kostenverhaal zonder tijdvak betreft een nieuw systeem welke bestemd is voor organische ontwikkeling. Het gaat om plannen met een globale functieaanduiding, zonder een duidelijk eindbeeld, zonder fasering en zonder einddatum, waardoor het vooraf inschatten van de kosten en opbrengsten moeilijker is. Bij het vaststellen van het omgevingsplan is dan ook geen gedetailleerde raming van kosten opbrengsten vereist, maar kan worden volstaan met een globale indicatie van de maximaal te verhalen kosten (het kostenplafond), dat wordt bepaald op basis van een scenariostudie.
De gemeente neemt in het projectbesluit, het omgevingsplan of de omgevingsvergunning regels op over de eindafrekening en de verdeling van de kosten. Het daadwerkelijke kostenverhaal zal plaatsvinden via de kostenverhaalsbeschikking, ook wel een beschikking bestuursrechtelijke geldschuld genoemd.
3.5Bovenwijkse kosten nu en onder de Omgevingswet
De Omgevingswet maakt het mogelijk om aan initiatiefnemers een bijdrage te vragen voor 'ontwikkelingen van een gebied', die niet verhaalbaar zijn via het 'reguliere' kostenverhaal (dat wil zeggen, kosten waarop de 'PPT-criteria' niet van toepassing zijn). Hierbij kan worden gedacht aan een bijdrage aan recreatievoorzieningen elders in de gemeente, maatregelen ter vermindering van stikstofdepositie of maatregelen voor het bereiken van een 'naar prijsklasse evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad'.
De Wro biedt op grond van artikel 6.24 lid 1 al een vergelijkbare mogelijkheid om dergelijke bijdragen op vrijwillige basis te verhalen via een anterieure overeenkomst. Het vragen van financiële bijdragen op basis van vrijwilligheid wordt voortgezet in artikel 13.22 van de Omgevingswet. Nieuw is dat met artikel 13.23 en 13.24 Omgevingswet de mogelijkheid wordt toegevoegd om onder voorwaarden financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied ook publiekrechtelijk afdwingbaar te maken.
Voor het vragen van bijdragen op vrijwillige basis (via een anterieure overeenkomst) geldt dat niet alleen een bijdrage kan worden gevraagd bij bouwactiviteiten waar het verplichte kostenverhaal op van toepassing is, maar ook bij een aantal aanvullende activiteiten die in het Omgevingsbesluit worden benoemd. Voorbeelden hiervan zijn de aanleg van infrastructuur, maar ook de realisatie van zonne- of windparken. Voorwaarde bij het toepassen van dit instrument is dat voor de activiteiten waarvoor een bijdrage wordt gevraagd, een basis is gelegd in een omgevingsvisie of programma.
Het (publiekrechtelijk) afdwingen van financiële bijdragen via het omgevingsplan is alleen mogelijk bij de bouwactiviteiten waarop ook het verplichte kostenverhaal van toepassing is. Ook de categorieën maatregelen waarvoor een bijdrage kan worden afgedwongen, zijn gelimiteerd (via het Omgevingsbesluit). Verder geldt dat sprake moet zijn van een functionele samenhang tussen de activiteit waarvoor een bijdrage wordt gevraagd en de beoogde ruimtelijke ontwikkeling.
De functionele samenhang moet worden onderbouwd in het omgevingsplan. Deze onderbouwing kan worden gebaseerd op een reeds vastgestelde omgevingsvisie of programma.
De Wro biedt de mogelijkheid om op grond van artikel 6.13 lid 7 verevening mogelijk te maken tussen verlieslatende exploitatiegebieden en winstgevende exploitatiegebieden, door een fondsbijdrage af te dwingen via het exploitatieplan. Daarbij moet worden voldaan aan de criteria Profijt, Toerekenbaarheid en Proportionaliteit. Daarnaast moet voor de bovenplanse verevening een grondslag zijn gelegd in een structuurvisie, waarbij de samenhang tussen de exploitatiegebieden wordt onderbouwd en daarnaast aanwijzingen worden gegeven welke bestedingen ten laste van het fonds komen. Omdat in de praktijk weinig gebruik wordt gemaakt van deze vorm van verevening, is het instrument niet meer opgenomen in de Omgevingswet
Met de komst van de Omgevingswet wordt een nieuw instrument geïntroduceerd waarmee eigenaren van onroerende zaken hun eigendommen kunnen ruilen. Dit instrument wordt stedelijke kavelruil genoemd en kan uitkomst bieden in gevallen waarin stedelijke gebiedsontwikkeling niet van de grond komt door bijvoorbeeld versnippering van eigendomsposities. Uitgangspunt van de wet is dat er sprake moet zijn van minimaal drie partijen die op vrijwillige basis bereid zijn hun onroerende zaken onderling te ruilen. Hiertoe dienen de partijen een kavelruilovereenkomst te sluiten. In de kavelruilovereenkomst kunnen door partijen een groot aantal koop- of ruilovereenkomsten en transacties worden opgenomen. In de overeenkomst wordt vastgelegd welke onroerende zaken worden samengevoegd en hoe de eigendommen worden herverdeeld. De nieuwe verdeling wordt ingeschreven in de openbare registers.
Doelstellingen van de regeling voor stedelijke kavelruil zijn:
Stedelijke kavelruil komt tegemoet aan de behoefte aan ruimte voor initiatieven uit de samenleving. Kavelruil stelt eigenaren in staat om binnen randvoorwaarden op een eenvoudiger en minder kostbare manier eigendomsverhoudingen aan te passen wanneer die gewenste ontwikkelingen in de weg staan.
Een ander voordeel van de kavelruilovereenkomst is dat deze (na inschrijving in de openbare registers) zakelijke werking heeft. Dit beschermt partijen tegen de overdracht van een kavel aan een derde door een van de deelnemende partijen in de periode voordat de akte bij de notaris is gepasseerd. Daarnaast biedt het bescherming tegen de situatie waarbij achteraf blijkt dat een of meer van de partijen bij de overeenkomst geen eigenaar waren.
Bijlage 4 ‐ Spelregels strategische verwervingen
Eén van de gemeentelijk grondbeleidsinstrumenten is de strategische verwerving van onroerend goed.
Deze gronden en/of opstallen worden verworven met het oog op toekomstige (ruimtelijke) ontwikkelingen. Hiertoe is in het verleden de reserve strategische verwervingen in het leven geroepen ten laste van de algemene reserve.
In deze bijlage, behorend bij de Nota Grondbeleid, worden de spelregels uiteengezet hoe met het principe van strategisch verwerven moet worden omgegaan.
De navolgende criteria worden getoetst om te bepalen of het om een strategische verwerving gaat:
Definitie ‘gewenste ontwikkeling’
Een ontwikkeling die bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke doelstellingen.
Definitie ‘ongewenste ontwikkeling’
Een ontwikkeling die een ‘gewenste ontwikkeling’ (conform bovenstaande definitie) al dan niet permanent onmogelijk maakt.
Grondaankopen kunnen verdeeld worden in de volgende categorieën:
In de afweging wordt vervolgens meegenomen:
Het college van B&W is bevoegd tot het aangaan van strategische verwervingen en laat zich bij aankopen adviseren door de werkgroep strategische verwervingen (de Portefeuillehouder Grondzaken, de secretaris van de werkgroep/de senior adviseur grondzaken en de Domeinregisseur Ondernemen en Leefomgeving). Dit advies wordt vastgelegd met de motivatie waarom tot aankoop wordt overgegaan en met inachtneming van de spelregels strategisch verwerven.
2.Financiering strategische verwervingen
Financieel verwerken strategische aankopen op de balans
Bijkomende verwervingskosten zijn taxatiekosten , bodemkosten en tijdelijk beheer
Deze kosten maken onderdeel uit van de (kosten) strategische verwerving en worden opgeteld bij de verkrijgingsprijs. Deze verkrijgingsprijs wordt vervolgens afgezet tegen de marktwaarde en het meerdere wordt ten laste van de reserve strategische verwerving gebracht.
De werkelijke waarde/marktwaarde wordt bepaald op de hoogste gebruikswaarde d.m.v. een recente WOZ, waardebepaling of taxatie. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval zal elke 1 tot 3 jaar de marktwaarde opnieuw worden bepaald middels een onafhankelijke waardebepaling of taxatie.
Wanneer mag gebruik gemaakt worden van de reserve strategische verwerving?
Strategische aankopen van onroerende zaken kunnen onder voorwaarden voor een deel uit de reserve strategische grondverwerving gefinancierd worden. |
Voorwaarden toevoeging of onttrekking aan de reserve strategische verwervingen
Financiële gevolgen bij ingebruikname onroerend goed bij het starten van een project
(mogelijke) aankoop strategische verwerving onroerend goed
Voor werkwijze en besluitvorming geldt het volgende:
De potentiële strategische locatie wordt vastgelegd in een voorstel door de secretaris van de werkgroep strategische verwervingen en (indien nodig) afgestemd met de medewerker beheer gemeentelijke eigendommen en de intaker REO. De secretaris geeft aan waarom het hier om een strategische verwerving gaat en of er spoed vereist is;
Indien de werkgroep strategische verwervingen positief besluit op het voorgestelde, dan (indien aan de orde) terugkoppeling aan intaker REO en de medewerker beheer en vervolgens toets door de secretaris aan én het nog aanwezige budget én het opstellen van een ‘waardebepaling’ als uitgangspunt voor de onderhandelingen;
In specifieke gevallen kan het college op voorstel van de werkgroep strategische verwervingen besluiten om van bovenstaande spelregels af te wijken. Uiteraard zullen wetgeving en voorschriften zoals het Besluit Begroting en Verantwoording alsmede de raadskaders worden gerespecteerd.
Bijlage 5 – Beleidsregel 'Verkoop gemeentelijk snippergroen'
Het college van burgemeester en wethouders, in zijn vergadering van 24 mei 2022;
het gewenst is om een beleidsregel vast te stellen omtrent:
de verkoop van gemeentelijk snippergroen
omdat het wenselijk is duidelijkheid te verschaffen omtrent de verkoop van snippergroen;
gelet op de artikelen 4:81, eerste lid, 4:83 en 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht;
artikel 160 lid 1 sub e van de Gemeentewet;
vast te stellen de volgende beleidsregel:
BELEIDSREGEL Verkoop gemeentelijk snippergroen van de gemeente Moerdijk
Snippergroen: een kleine strook grond, in eigendom van de gemeente, die geen belangrijke functie meer heeft. De strook grond is direct aansluitend aan of achter een perceel dat in eigendom is van de verzoeker. De grond heeft een maximale oppervlakte van 200 m2. De grond maakt geen deel uit van een hoofd- of wijkgroenstructuur en vormt evenmin een verkeersgeleiding. Snippergroen kan veelal worden afgestoten zonder dat er afbreuk wordt gedaan aan de kwaliteit van de openbare ruimte. Bouwkavels vallen niet onder snippergroen.
De eigenaar van een perceel grenzend aan snippergroen, dat hij/zij wenst te kopen.
Een verzoek tot aankoop van gemeentelijk snippergroen dient schriftelijk en gemotiveerd te worden gedaan en te worden gericht aan de gemeente Moerdijk, vergezeld van een duidelijke situatieschets of kadastrale tekening. Een verzoek dat hieraan niet voldoet zal niet in behandeling worden genomen. De gemeente heeft de mogelijkheid ook zelf actief snippergroen aan direct omwonenden te koop aan te bieden op basis van deze beleidsregels, wanneer dat past in het beheer van de gemeente.
Het college wijst het verzoekt tot verkoop met toepassing van deze beleidsregels in elk geval af indien er naar hun oordeel sprake is van één of meer van onderstaande situaties:
Bezwaarlijke aanwezigheid in, op of boven de grond van nutsvoorzieningen mede ten behoeve van andere percelen dan dat van verzoeker, zoals kabels, leidingen, drainage, riolering, bergbezinkbassins, waterberging, openbare verlichting e.d. Indien de aanwezigheid van genoemde voorzieningen volgens het college niet bezwaarlijk wordt geacht, dient de desbetreffende (netwerk)beheerder(s) te verklaren dat tegen eigendomsoverdracht, al dan niet onder het stellen van voorwaarden, geen bezwaren zijn.
Artikel 4. Overeenkomst van koop en verkoop
Het college kan in uitzonderingsgevallen afwijken van het bepaalde in artikel 2 en/of artikel 3, indien er naar hun oordeel voor de gemeente en/of belanghebbende(n) sprake is van gevolgen die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
Artikel 6. Inwerkingtreding en citeertitel
Aldus vastgesteld door het college van de gemeente Moerdijk in de vergadering van 24 mei 2022.
Bijlage 7 - Rollen en verantwoordelijkheden in projectmatig werken
Financiële rollen en verantwoordelijkheden in projectmatig werken
In 2018 heeft een budgetoverschrijding plaatsgevonden in het project de algemene begraafplaats te Zevenbergen. Deze budgetoverschrijding heeft ertoe geleid dat met een kritische blik wordt gekeken naar de wijze waarop binnen gemeente Moerdijk het budgethouderschap en het projectmatig werken worden uitgevoerd.
Mede naar aanleiding van de budgetoverschrijding van de begraafplaats zijn er meerdere verbetertrajecten opgestart. Belangrijk in deze verbetertrajecten is om de organisatieontwikkeling ‘’Van Goed naar Beter’’ vast te houden. Niet in een kramp te schieten en door te slaan in meer regels en maatregelen. Vast te houden aan het verder vormgeven van eigenaarschap en elkaar aanspreken.
In lijn met de opdrachtomschrijving ‘’Van inkoop tot betaling’’ worden budgetbeheer, inkoop en contractmanagement als thema’s gezien die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Dat is de scope van het verbetertraject van inkoop tot betaling. Binnen deze scope zijn de rollen en verantwoordelijkheden een belangrijk punt van aandacht. Ook de mandatenregeling en de regeling budgethouderschap kunnen hierin een belangrijke rol spelen.
Naast het organiseren van verbeteringen is er specifiek voor de meeste risicovolle en omvangrijke tak van sport binnen de gemeente, namelijk de projecten, gekozen om een separaat verbetertraject op te stellen, dit heet het Ontwikkelplan projectmatig werken. Hierbij wordt de wijze waarop nu het budgethouderschap wordt uitgevoerd binnen het projectmatig werken opnieuw tegen het licht gehouden. In het Ontwikkelplan projectmatig werken is het uitschrijven van rollen en verantwoordelijkheden een belangrijke verbetermaatregel. Deze Memo is een uitwerking van de organisatieontwikkeling en de twee verbeterplannen.
De doelstelling van deze memo is inzicht verschaffen in de verschillende financiële rollen en verantwoordelijkheden binnen het projectmatig werken en meer specifiek i.h.k.v. de budgetcyclus, de projectexploitatie en de wijze waarop zaken worden goedgekeurd en vastgelegd in Coda.
Op basis van een matrix wordt het speelveld van alle rollen en verantwoordelijkheden binnen het projectmatig werken inzichtelijk gemaakt. Bij het onderverdelen van de verantwoordelijkheden wordt gebruik gemaakt van bestaande juridische documenten als de mandatenregeling, de budgethoudersregeling en de wijze waarop het projectmatig werken is georganiseerd in de richtlijn borging gemeentelijke belangen.
Budgethoudersregeling en mandatenregeling
De basis voor de juridische bevoegdheden is vastgesteld in de mandatenregeling en voor de financiële bevoegdheden in de regeling budgethouderschap. Beide regelingen geven een nog gedetailleerder inzicht in de manier waarop bevoegdheden qua mandaten en binnen het budgethouderschap zijn onderverdeeld.
In 2020 worden de mandatenregeling en de regeling budgethouderschap aangepast. Bij het aanpassen van deze twee regelingen vormen de volgende uitgangspunten de basis:
Uitgangspunt hierbij is dat de financiële en juridische verantwoordelijkheden en bevoegdheden zoveel mogelijk op hetzelfde niveau neergelegd worden. Qua niveau van budgethouderschap (in de nieuwe regeling) wordt gedacht aan:
4-ogen principe zit tussen inkoper (vakinhoudelijk deskundige/materiedeskundige) die de order aanmaakt, de bestelling doet en de prestatie goedkeurt en de budgetverantwoordelijke (budgethouder of sub-budgethouder) die de order beoordeelt en daarmee goedkeuring kan geven dat de order van zijn/haar budget af mag.
Conform planning zullen de nieuwe regeling budgethouderschap en mandatenregeling in het 4e kwartaal 2020 ter vaststelling aan het college worden aangeboden. Vooruitlopend hierop is in deze memo reeds met bovenstaande uitgangspunten rekening gehouden. Dit betekent voor het projectmatig werken: de gemeentesecretaris is hoofdbudgethouder, de teamleider REO budgethouder en de projectleiders sub-budgethouder.
Drempelbedragen t.a.v. het aanmaken van een order
Ten aanzien van het aanmaken van een order in de financiële administratie gelden de volgende drempelbedragen
2. PROJECTMATIG WERKENEN BUDGETHOUDERSCHAP
In het projectmatig werken onderscheiden we een vijftal projectfasen: intake‐, initiatief‐, ontwerp‐, uitvoerings‐ en evaluatiefase. Elke fase wordt door een (go/no go) besluit van college en/of gemeenteraad afgesloten. Nadat een fase is afgesloten, wordt de volgende fase gestart.
In onderstaand schema worden de vijf projectfasen, met hieraan gekoppeld de beslismomenten van College en gemeenteraad uiteengezet.
Budgetbeheer door projectleider (sub-budgethouders)
Vanaf 2021 wordt ‘’Financials’’ (hiervoor Coda) het nieuwe financiële administratiesysteem van de gemeente Moerdijk. In ‘’Financials’’ wordt de mogelijkheid geboden om meer onderscheid te maken tussen de rollen van projectleiders (als sub-budgethouders) en de financieel specialisten. Dit onderscheid kan meer overzicht bieden door beter stil te staan bij de uniformiteit en leesbaarheid van financiële overzichten voor de eindgebruikers.
In het projectmatig werken wordt voor projectleiders geen onderscheid meer gemaakt tussen project- en grondexploitaties. Door het hanteren van 1 uniforme werkwijze wordt nagestreefd meer duidelijkheid te bieden in de wijze waarop kredieten moeten worden beheerd. Deze werkwijze maakt het voor projectleiders minder complex en draagt bij aan de uniformiteit van verantwoordings- processen en de wijze van aanvragen en administreren van projectkredieten.
Voor financieel specialisten wordt, ten aanzien van de verantwoording en de budgetadministratie, onderscheid gemaakt tussen kredieten en grondexploitaties. Dit onderscheid wordt gemaakt vanwege de zowel fiscale als juridisch bindende wetgeving en regels op het gebied van financiële administratie en verantwoording. Voor de herkenbaarheid wordt voor financieel specialisten in de administratie onderscheid gemaakt door middel het toepassen van verschillende kredietnummers. Het eerste nummer van een krediet zegt iets over het type krediet. Ieder type heeft een ander fiscaal, financieel en juridisch regiem en een andere doorlooptijd.
In de exploitatieopzet, verantwoording en de manier van werken zijn alle projecten die voorbij de initiatieffase zijn gekomen gelijk. Dat betekent dat ten aanzien van deze projecten ook de projectexploitatie ter besluitvorming dient te worden vastgesteld door de gemeenteraad. Het beheren van een projectkrediet heeft een aantal logische vervolgstappen. In onderstaande opsomming wordt het aanvragen en het beheren van een projectkrediet eenvoudig uiteengezet.
Het rapporteren, verantwoorden en creëren van besluitvorming over wijzigingen in het budgetkader vormt een belangrijk basis van het sub-budgethouderschap van een projectkrediet.
Financiële kaders van een project
Binnen het projectmatig werken worden door de projectleiders (sub-budgethouders) door middel van verschillende instrumenten de kredietadministratie en de kredietbewaking uitgevoerd. Over het algemeen is het samenspel tussen de exploitatie, de administratie in het financiële pakket en de verantwoording via de budgetcyclus het meest belangrijke veratwoordingsinstrumentarium van een projectleider. Hieronder wordt per thema kort ingegaan op de werking van ieder instrument.
Hierna wordt per instrument gedetailleerd ingegaan op de werkwijze van ieder instrument
Een van de meest risicovolle activiteiten van de gemeente Moerdijk is de exploitatie van projecten. Het is van belang dat exploitaties een deugdelijke financiële inschatting geven van de voorgenomen ontwikkelingen die als project worden gedefinieerd. Met behulp van de ‘richtlijn gemeentelijk belang in projecten’ wordt een handvat geboden om in deze afwegingen te ondersteunen en (waar mogelijk) te objectiveren.
Als naar aanleiding van de initiatieffase een go-besluit wordt genomen/besloten wordt tot uitvoeren van het project hanteren we als uitgangspunt dat hiervoor een projectexploitatie dient te worden vastgesteld. De bevoegdheid voor het openen en vaststellen van de projectexploitatie(s) ligt bij de gemeenteraad, die stelt o.b.v. de projectexploitatie het benodigde krediet beschikbaar.
De projectexploitaties worden minimaal éénmaal per jaar geactualiseerd. De financiële gevolgen hiervan worden in de bestuursrapportage toegelicht en ter goedkeuring aan de gemeenteraad voorgelegd. Op basis van de goedkeuring van de gemeenteraad worden de ramingen in Coda (begrote budgetten) aangepast op basis van de gewijzigde inzichten in de geactualiseerde projectexploitaties. Als het nodig is om het krediet bij te stellen moet dit vooraf gemeld zijn aan de gemeenteraad door middel van de kwartaalrapportages kredieten.
In de gemeente Moerdijk worden financiële handelingen geadministreerd en bewaakt in Coda. De hiërarchie in Coda is in overeenstemming met de regeling budgethouderschap, die per 1-01-2021 wordt geactualiseerd. Uitgangspunt in het financieel systeem is dat er geen handelingen worden verricht zonder dat hiervoor de (sub) budgethouder formeel akkoord heeft gegeven. De (sub)budgethouder is in alle omstandigheden verantwoordelijk voor het uitvoeren van zijn budget/krediet.
Eén van de belangrijkste taken van de (sub)budgethouder is om binnen de bandbreedtes van een kredietvoorstel te opereren. In geval (sub)budgethouders kostenverhogende effecten signaleren en of risicovolle activiteiten constateren, dient hij hiervoor bestuurlijke besluitvorming te creëren (d.m.v. bestuursrapportages of separate raadsvoorstellen). Daarbij is de regel dat, er geen werkzaamheden die resulteren in kredietoverschrijdingen worden uitgevoerd, zonder dat hierover vooraf besluitvorming heeft plaatsgevonden door de raad.
Specifiek voor het aangaan van een verplichting heeft de gemeente een orderadministratie uitgewerkt in Coda. De order-administratie heeft als doel (sub)budgethouders meer inzicht te geven in hun kredieten en bevordert ook de kostenbeheersing. Door de aangegane verplichtingen in een financieel systeem te registeren ontstaat meer zicht op de actuele stand van een krediet en de resterende budgetruimte.
In Coda geven saldi-rapporten real-time inzicht in de stand van het krediet: wat is begroot, wat is besteed, waar is al een verplichting voor aangegaan, wat is het restant. Hiermee heeft de (sub)budgethouder steeds een actueel inzicht in de stand van zijn krediet.
De budgetcyclusproducten zijn de momenten om vanuit de eigen werkzaamheden aan te geven waar je staat, welke mijlpalen zijn bereikt, welke bijsturing nodig is én om toekomstige ontwikkelingen
/ambities in beeld te brengen en daar krediet voor beschikbaar te krijgen. De projecten dragen bij aan de te behalen doelen en effecten die in de begroting zijn vastgesteld.
In de bestuursrapportages en jaarrekening legt een projectleider verantwoording af over het project door aan te geven welke mijlpalen zijn behaald, welke ontwikkelingen zich voordoen en welke (financiële) wijzigingen nodig zijn. Het college legt door middel van de bestuursrapportages verantwoording af aan de gemeenteraad. Voorziene financiële wijzigingen moeten altijd al gemeld zijn bij de voorafgaande kwartaalrapportage kredieten.
In het kader van het Besluit begroten en verantwoorden (BBV) is de gemeente verplicht om bij de begroting en jaarrekening een paragraaf grondbeleid op te stellen. Het doel van deze paragraaf is om de gemeenteraad zo goed mogelijk te faciliteren in haar kaderstellende rol. De gemeenteraad stuurt op hoofdlijnen en deze paragraaf geeft inzicht in het financiële verloop van alle projecten.
Daarnaast kan de projectleider d.m.v. een apart raadsvoorstel ontwikkelingen in het project voorleggen aan de gemeenteraad of de gemeenteraad informeren over ontwikkelingen door middel van een raadsinformatiebrief.
Hieronder een overzicht van de budgetcyclus.
Figuur: Budgetcyclus gemeente Moerdijk.
Noot: tijdsperiodes die genoemd worden zijn bedoeld voor de projectleiders wanneer zij informatie moeten aanleveren. Het zijn niet de momenten van vaststelling in de gemeenteraad. De genoemde jaartallen zijn indicatief.
4. Rollen en verantwoordelijkheden m.b.t. de financien van een project
Bijlage 8 - Integraal risicomanagement
Binnen de gemeente Moerdijk wordt integraal risicomanagement toegepast. Het doel hiervan is om bij het realiseren van gemeentelijke doelen en het benutten van kansen in staat te zijn om risico’s te herkennen en op basis hiervan bewuste keuzes te maken over hoe met deze risico’s en kansen om te gaan. Daarbij wordt nadrukkelijk verder gekeken dan alleen de financiële risico's. Het gaat ook om juridische, maatschappelijke en politieke risico's.
Risicomanagement gaat vooral ook over gedrag, kennis en vaardigheden, dus over mensen en cultuur. Naast de harde kant (procedures, werkprocesbeschrijvingen en regels) is de ”zachte kant” (het risicobewustzijn/ een risicobewuste cultuur) een voorwaarde om een goede balans te verkrijgen tussen het beheersen en het nemen van risico’s. Vanuit die gedachte wordt ingezet op een risicobewuste cultuur binnen de projectorganisatie, waarbij er continue aandacht is voor risicomanagement.
Om risico’s goed in beeld te brengen en later ook te kunnen managen worden de volgende drie basisstappen onderscheiden:
Kwantificeren van de risico's en de impact
Hoe groot is de kans op een risico en welke impact kunnen we verwachten? Risico's kunnen impact hebben op het gebied van geld, tijd (planning), kwaliteit, veiligheid, omgeving en imago. Het kwantificeren van de impact is van belang om de urgentie van een risico te kunnen managen en bestuurlijk draagvalk te creëren in de ongewenste effecten van een risico.
Vragen die hierbij gesteld moeten worden zijn:
Bij het kwantificeren van risico's kan gebruik worden gemaakt van de zogenaamde klasse score de beleidsregel 'Integraal risicomanagement' worden toegepast.
Als definitie van risico wordt binnen de gemeente Moerdijk verstaan: de kans dat er een gebeurtenis voordoet met een effect op het behalen van de doelstelling. Met andere woorden: Risico = kans x gevolg.
Bij het kwantificeren van risico's wordt gebruik gemaakt van een klasse-score (zie onderstaande tabellen). De risico's worden gekwantificeerd door de kans te vermenigvuldigen met de ernst (K x E = risicoscore).
Bovenstaande stappen worden beschreven in de paragraaf weerstandsvermogen en de effecten worden verwerkt in de betreffende projectexploitatie. Afhankelijk van de omvang en ernst van het risico worden de financiële effecten binnen het geprognosticeerde positieve resultaat van de projectexploitaties opgevangen, dan wel wordt een verliesvoorziening getroffen of fungeert het gemeentelijke weerstandsvermogen als buffer voor de risico’s aangaande het totaal aan projectexploitaties.
In de praktijk worden onder andere de volgende beheersinstrumenten ingezet: