| Organisatie | Staphorst |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota verbonden partijen 2016 |
| Citeertitel | Nota verbonden partijen 2016 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 15-08-2023 | nieuwe regeling | 10-05-2016 |
Gemeenten kunnen hun taken in hoofdzaak op 3 manieren (laten) uitvoeren:
Het bestuurlijk en financieel deelnemen in een publiekrechtelijke- of privaatrechtelijke organisatie wordt volgens de voorschriften aangeduid als een verbonden partij.
De gemeente Staphorst neemt momenteel deel in een aantal gemeenschappelijke regelingen en vennootschappen. Het zijn alle organisaties die o.a. voor de gemeente Staphorst een bepaald beleidsvoornemen uitvoeren. Als deelnemende gemeente legt onze gemeente als het ware deze taak bij die verbonden partij neer. De taken komen altijd voort uit het publieke belang. Het gaat hierbij om maatschappelijke doelen bijv. gezondheid, veiligheid, nutsvoorziening of sociale werkvoorziening.
Deelnemen in verbonden partijen levert voordelen op zoals kostenbesparing, vermindering kwetsbaarheid en verbetering van de kwaliteit van de taakuitvoering.
Echter niet alleen voordelen. Er zijn ook risico’s zoals: vrij forse gemeentelijke bijdragen, de controle op de activiteiten, de grip is minder direct, onvoldoende expertise om de geleverde prestatie te kunnen beoordelen en de invloed die moet worden gedeeld met andere deelnemende gemeenten.
In deze (bijgestelde) nota is de geactualiseerde informatie verwerkt. Daarnaast zijn de recente ontwikkelingen met betrekking tot verbonden partijen opgenomen.
Als bijlagen zijn in deze nota opgenomen:
De huidige nota verbonden partijen is op 10 januari 2012 vastgesteld. In de financiële verordening (ex art. 212 van de Gemeentewet) is in art. 17, 1e lid bepaald dat het college in het tweede jaar van een raadsperiode een (bijgestelde) nota verbonden partijen aan de raad ter vaststelling aanbiedt. Hiermee wordt invulling aan deze bepaling gegeven en uw raad in de gelegenheid gesteld het beleid te evalueren en kaders te stellen.
In deze nota zijn wettelijke bepalingen verband houdende met de verbonden partijen opgenomen en of nader toegelicht. Dit is noodzakelijk voor de leesbaarheid, het begrip en de afbakening.
Aan deze wettelijke bepalingen wordt uitvoering gegeven en zijn daarom niet als beleidsregels opgenomen.
Waar sprake is van eigen gemeentelijke kaderstelling en of beleid zijn deze aan het eind van het betreffende hoofdstuk opgenomen als beleidsregel.
Onderstaand treft u deze beleidsbepalingen in samenvattende vorm als kaderstelling aan:
De belangrijkste (wettelijke) kaders over deze regelgeving in dit verband zijn:
Wet gemeenschappelijke regelingen
Begroting en jaarrekening: termijnbepalingen .
Mogelijkheid inbreng zienswijze op begroting.
Jaarrekening ter kennisname aan deelnemende gemeenten.
Passieve informatieplicht in art 17.
Artikel 19a, 2e lid: algemene informatieplicht van het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur.
Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)
Verbonden partij mag niet geconsolideerd in de begroting en in de jaarstukken worden opgenomen.
Verplicht opname verbonden partijen in een aparte paragraaf Verbonden Partijen.
Bepalingen paragraaf verbonden partijen in de begroting en jaarverslag.
De voorgenomen wijzigingen betreffen:
Beleidskader: wet- en regelgeving
De regelgeving met betrekking tot verbonden partijen wordt nageleefd.
4. Vormen van en afbakening begrip verbonden partijen
De volgende partijen vallen in deze nota onder de definitie verbonden partij:
privaatrechtelijke organisaties
Kunnen onder dit begrip vallen wanneer de gemeente een zetel in het bestuur heeft en financieel betrokken is en dus financiële risico’s kan lopen.
Een stichting of vereniging die jaarlijks een bijdrage/subsidie ontvangt, maar waaraan geen andere financiële verplichting zit die juridisch afdwingbaar is door derden, is geen verbonden partij. Voorbeeld: Stichting 4 mei.
Daarnaast zijn de risico’s niet allen gelijk. Een 100% deelname in een N.V. is niet te vergelijken met een stichting waarin de gemeente om uitsluitend representatieve redenen participeert.
5. Wat is een financieel- en/of een bestuurlijk belang?
Met een financieel belang wordt bedoeld dat de gemeente geen verhaal heeft wanneer de verbonden partij failliet gaat (bijv. een vennootschap). In dat geval is de gemeente in elk geval haar kapitaal in aandelen kwijt.
De gemeente is ook aansprakelijk als de partij haar verplichtingen niet nakomt bij deelname aan een gemeenschappelijke regeling. Het financiële risico bestaat dan uit het bijdragen aan het afdekken van eventuele exploitatietekorten.
Onder bestuurlijk belang wordt verstaan: een zetel in het bestuur van een deelneming of het hebben van stemrecht. Een afgevaardigde van de gemeente (collegelid, raadslid of ambtenaar) heeft dan namens de gemeente Staphorst zitting in het bestuur of namens de gemeente Staphorst stemt.
In dit kader wordt daarom niet gerapporteerd over partijen waarmee de gemeente op enigerlei wijze verbonden is zoals: stichting Zwembad de Broene Eugte, de stichting openbare bibliotheek Staphorst. Deze partijen ontvangen jaarlijks een (exploitatie)subsidie. Hier zitten geen andere financiële verplichtingen aan verbonden die door derden juridische kunnen worden afgedwongen. Derhalve geen verbonden partij.
6. Wat is een publiek- en een maatschappelijk belang?
Begrippen publiek en maatschappelijk: niet eenduidig
Uitgangspunt is dat alleen wordt deelgenomen in een verbonden partij als daarmee een publiek belang is gediend. De vraag wat er onder publiek belang wordt verstaan is niet in het algemeen te beantwoorden. Er is geen eenduidige definitie van het begrip ‘publiek belang’. Het begrip is aan veranderende inzichten over rol en taak van de overheid onderhevig.
In het rapport ‘Het borgen van publiek belang’ geeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) aan dat het antwoord op deze vraag primair van politiek/ideologische aard is en daarom door de gemeente zelf moet worden gegeven. De WRR onderscheidt maatschappelijke- en publieke belangen.
Belangen zijn maatschappelijke als de behartiging daarvan voor de samenleving als geheel gewenst is. De behartiging van maatschappelijke belangen kan zowel door de gemeente als door een private rechtspersoon plaatsvinden. Niet altijd is de betrokkenheid van de overheid een vereiste. De markt kan ook een maatschappelijk belang behartigen, zoals openbaar vervoer.
Een publiek belang gaat de samenleving als geheel aan, maar wordt niet of onvoldoende door de markt behartigd.
Wanneer de betrokkenheid van de overheid vereist is, is er volgens de WRR sprake van een publiek belang.
De samenwerking tussen publiekrechtelijke organisaties is geregeld in de Grondwet en in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).
De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt de mogelijkheid om publieke belangen te kunnen dienen waarbij twee of meer decentrale overheden een verbonden partij oprichten. De verantwoordingsrelatie tussen de gemeente en het bestuur van de gemeenschappelijke regeling is op hoofdlijnen uitgewerkt in de Wgr.
Wanneer gemeenten besluiten om op basis van de Wgr een samenwerking aan te gaan, kan er gekozen worden tussen een aantal regelingen:
Dit is de meest voorkomende vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam heeft de status van een rechtspersoon en een algemeen bestuur dat het dagelijks bestuur controleert. De deelnemende gemeenten kunnen in principe alle gemeentelijke taken en bevoegdheden overdragen aan de gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam. Staphorst neemt deel in een aantal gemeenschappelijke regelingen: GGD Regio IJsselland, Veiligheidsregio IJsselland en werkvoorzieningsschap Reestmond.
Een BVO kan worden ingesteld in het geval de regeling uitsluitend wordt getroffen ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers. De n ieuwe vorm is een minder zware samenwerkingsvorm mét rechtspersoonlijkheid maar zónder geleed bestuur (geen AB, DB en voorzitter), waaraan taken op het gebied van bedrijfsvoering en uitvoering kunnen worden opgedragen. Zulke taken vragen vanwege hun beleidsneutrale karakter niet om een zware bestuurlijke aansturing in de vorm van een geleed bestuur, terwijl het wel praktisch is als het samenwerkingsverband rechtspersoonlijkheid heeft, zodat het direct en slagvaardig de organisatie kan aansturen, eigen personeel in dienst kan nemen, opdrachten kan geven en overeenkomsten kan sluiten. Doordat de BVO slechts één orgaan heeft, ontbreken de interne verantwoording (namelijk tussen dagelijks bestuur en algemeen bestuur) evenals de politiek-bestuurlijke verantwoording die bij het openbaar lichaam wel bestaan. Er blijft een verantwoordingsrelatie bestaan tussen de gemeenteraad en de functionaris die in het bestuur van het samenwerkingsverband is benoemd. Voor de instelling van een BVO is instemming van de raden van de deelnemende gemeenten vereist.
Bij de deelname van de gemeente in private rechtspersonen, zoals vennootschappen en stichtingen, is er sprake van een privaatrechtelijke verbonden partij.
Wanneer de gemeente besluit tot deelname in een privaatrechtelijke partij besluit zij het publiek belang niet alleen te dienen door publiekrechtelijke bevoegdheden, maar ook met behulp van het privaatrecht.
Gemeenschappelijke regeling wenst oprichting of deel te nemen in private partij
Voor (het bestuur van) een gemeenschappelijke regeling geldt dan een besluit tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, vennootschappen en dergelijke alleen kan plaats vinden nadat de raden van de deelnemende gemeenten een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringorganisatie te brengen.
Momenteel participeert Staphorst in een beperkt aantal ondernemingen met een privaatrechtelijke rechtsvorm:
Gemeentelijke vertegenwoordigers kunnen binnen deze ondernemingen bestuurlijke of andere bevoegdheden uitoefenen (bijvoorbeeld: commissaris, lid van de raad van bestuur of aandeelhouder).
Publiek private samenwerkingen (PPS) is een samenwerkingsverband waarbij de overheid en het bedrijfsleven gezamenlijk tot een taak- en risicoverdeling komen met inachtneming van het behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheden.
Een PPS wordt pas aangemerkt als een verbonden partij indien er een rechtspersoon wordt opgericht die een bestuurlijke verantwoordelijkheid heeft en een financieel belang dient. Het doel van een PPS is het creëren van meerwaarde: de totstandkoming van een kwalitatief beter product voor dezelfde prijs of dezelfde kwaliteit voor minder geld. Door PPS ontstaan er nieuwe betrekkingen tussen de publieke- en private sector. PPS-constructies zijn met name te vinden op terreinen als: woningbouw, onderwijs, afvalbeheer en energiedistributie.
In Staphorst is deze vorm van samenwerking nog niet toegepast.
Deelname aan een verbonden partij vereist per geval een specifieke afweging. Doel van onderstaand besliskader is te komen tot een verantwoord besluit over deelname aan een verbonden partij of het juist afzien daarvan. Bij het aangaan van een samenwerking moet volstrekte duidelijkheid bestaan over zaken als werkwijze, zeggenschap-verhoudingen, winst- en risicoverdeling die binnen een dergelijke samenwerking worden afgesproken. Hieronder is dit verder uitgewerkt.
Besliskader bij aan te gaan verbonden partijen
Toelichting op het besliskader
Stap 1. Is sprake van een publiek belang?
In principe moet er alleen deelgenomen worden in een samenwerkingsverband als daarmee het publiek belang gediend wordt. Om tot een beslissing te kunnen komen of moet worden deelgenomen in een partij, zal steeds afgewogen moeten worden of ten eerste een maatschappelijk belang is en ten tweede een publiek belang.
Stap 2.Is volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publiek belang noodzakelijk?
In sommige gevallen van een publiek belang zal er sprake zijn van een volledige gemeentelijke betrokkenheid. Voorbeelden van deze gevallen zijn:
Als blijkt dat een volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk is, dan zal de gemeente de activiteit intern moeten uitvoeren. Blijkt dat geen volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk is, dan volgt de volgende stap.
Stap 3. Kan de gemeente als opdracht-, subsidie- of regelgever het publiek belang behartigen?
Als blijkt dat geen sprake is van een volledige gemeentelijke betrokkenheid, heeft de gemeente drie mogelijkheden om via het publiekrechtelijke systeem op te treden. Deze drie mogelijkheden zijn:
Het is van belang dat de gemeente voldoende invloed heeft om de door haar gewenste taken uitgevoerd te krijgen. Ook moet voldoende controle uit te oefenen zijn. Mocht dit niet of onvoldoende het geval zijn, dan volgt de volgende stap.
Stap 4. Is een publiekrechtelijke deelname op basis van Wgr mogelijk?
Uitgangspunt is dat de gemeente, in de hoedanigheid van publiekrechtelijk rechtspersoon, bij voorkeur zelf het publiek belang moet behartigen. Dit staat bekend onder het ‘Neen, tenzij.. principe’. Dit houdt in dat in principe niet deelgenomen moet worden in privaatrechtelijke partijen, tenzij hier gewichtige redenen voor zijn. Als blijkt dat bij een publiek belang geen volledige gemeentelijke betrokkenheid vereist is en de gemeente niet als opdracht-, subsidie- of regelgever kan optreden om het publiek belang voldoende te behartigen, dan pas zal de optie voor deelname in een verbonden partij bekeken moeten worden. Als bij afweging drie blijkt dat de gemeente nauw bij het te behartigen publiek belang betrokken moet zijn en dat door efficiency- of effectiviteitvoordelen het wenselijk is om de activiteiten door een verbonden partij te laten uitvoeren, dan biedt de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) een mogelijkheid. Als blijkt dat een publiekrechtelijke deelname op basis van de Wgr niet mogelijk of wenselijk is, dan volgt afweging 5.
Stap 5. Is een publiek-private samenwerking mogelijk en opportuun?
Als sprake is van de mogelijkheid van een samenwerkingsverband tussen de gemeente en het bedrijfsleven, waarbij er bijzondere redenen zijn qua meerwaarde en aan de onderstaande voorwaarden voldaan wordt, heeft een publiek-private samenwerking (PPS) de voorkeur. De voorwaarden waaraan op zijn minst voldaan moet worden zijn:
Naast deze voorwaarden moet de gemeente zich afvragen tot op welke hoogte de gemeente bestuurlijke verantwoordelijkheid moet nemen. Indien wordt besloten tot het aangaan van een PPS-constructie, zal een gemeentelijke vertegenwoordiger aangesteld moeten worden. Het college zal deze gemeentelijke vertegenwoordiger aanstellen. Dit is om de controlerende functie van de Raad niet in het geding te brengen.
Stap 6. Is een privaatrechtelijke deelname mogelijk en opportuun?
Bij zwaarwegende argumenten geldt dat het publieksbelang kan worden behartigd via de privaatrechtelijke weg. Zoals al eerder opgemerkt heeft dit niet de voorkeur als deze zwaarwegende argumenten niet aanwezig zijn. Een reden hiervoor is dat de gemeente aandeelhouder is en daarmee gelijk staat aan andere privaatrechtelijke partijen. Daarbij is zij zowel verbonden aan het privaatrecht als aan het publiek recht. Daarnaast kan een belangenconflict ontstaan door de verschillende rollen die de gemeente dan heeft. In de rol als aandeelhouder is de gemeente gebaat bij een goede bedrijfsvoering, de continuïteit en een goed resultaat van het bedrijf. In de rol van afnemer (of vertegenwoordiger van) heeft de gemeente belang bij een gunstige prijs-kwaliteitverhouding van de af te nemen producten en/of diensten. Als vertegenwoordiger van de burgers heeft de gemeente weer andere belangen (bijv. werkgelegenheid). Als aandeelhouder moet de gemeente de belangen van het bedrijf behartigen en als klant moet de gemeente de eigen belangen behartigen. Een publiekrechtelijke regeling legt ten slotte nog een zwaarder accent op de democratische controle en verantwoording dan een privaatrechtelijke rechtspersoon, een private partij is zelfstandiger dan een andere vorm waardoor toezicht op het behalen van de publieke doelstellingen tegen verantwoordelijke kosten moeilijker is. Een zwaarwegend argument om deel te nemen in een privaatrechtelijke deelname kan bijvoorbeeld een wens zijn om een specifieke private partij te betrekken. Daarnaast is het mogelijk dat de gemeente slechts een gering aandeel heeft in een privaatrechtelijke rechtspersoon, wat een geringe invloed op het uit te voeren beleid als gevolg heeft.
Als geen van de bovenstaande opties mogelijk is, dan kan de gemeente besluiten om de activiteit intern onder te brengen. Daarnaast kan er voor gekozen worden om de activiteiten niet uit te voeren.
(Onvoorziene) omstandigheden kunnen zich voordoen die om het heroverwegen van de verbonden partij vragen. Dit kan leiden tot het beëindiging van de participatie in, opheffing van of vervreemding van de verbonden partij.
Motieven die hiertoe aanleiding kunnen geven zijn:
De beslissing tot deelname aan een verbonden partij wordt door uw raad genomen. Maar een heroverweging of de deelname nog een bijdrage levert aan de beoogde gemeentelijke beleidsdoelstellingen vindt niet of nauwelijks plaats.
Bij gemeenschappelijke regelingen kan de conclusie zijn dat uittreden zodanig veel geld gaat kosten dat het feitelijk onbespreekbaar is. Bij een aantal vennootschappen met overgehevelde overheidstaken zijn aandelen meestal moeilijk of niet verhandelbaar.
Deze nota verbonden partijen is mede bedoeld als kadernota. Op grond van de regelgeving (financiële verordening gemeente Staphorst) vindt periodieke bijstelling een maal in de 4 jaar plaats. Om die reden vormt de behandeling en vaststelling van deze nota tevens een natuurlijk heroverwegingsmoment.
Beleidskader: deelname in, beëindiging en heroverweging van een verbonden partij
9. Informatievoorziening aan de raad
In het duale stelsel is de uitvoering van beleid een taak en verantwoordelijkheid van het college. Het is de taak van het college om de raad actief te informeren over alle zaken die de raad mogelijkerwijs nodig heeft om kaders te kunnen stellen en goed te kunnen controleren.
Door middel van de begroting en de jaarrekening wordt de raad op een structurele en gezette tijd over de verbonden partijen geïnformeerd.
Bestaande regelgeving/bepalingen
In de Wet gemeenschappelijke regeling, het Besluit Begroting en Verantwoording en de Financiële Verordening (art. 17 lid 4) is bepaald welke informatie in de nota verbonden partijen en begroting en jaarstukken moet worden opgenomen.
De nota bevat voorts de kaders voor het beleid aangaande (het aangaan van nieuwe) participaties met name de condities waaronder het publiek belang is gediend met behartiging door verbonden partijen, de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verbonden partijen en de financiële voorwaarden.
Door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn de gemeenten via een brochure (juni 2015) geïnformeerd over de consequenties van voorgenomen wijzigingen in het BBV. De formele wijzigingsbesluiten moeten op het moment van samenstelling van deze nota nog worden vastgesteld.
De wijzigingsvoorstellen betreffen:
Vereenvoudiging van de paragraaf verbonden partijen. Wanneer de algemenekaderstelling ten aanzien van verbonden partijen in de nota verbonden partijen is opgenomen kan in de paragraaf verbonden partijen worden volstaan met een samenvattend overzicht van alle verbonden partijen waarin de gemeenteparticipeert en de financiële aspecten ervan;
Begroting en Jaarstukken: bestuurlijke traject
Publiekrechtelijk verbonden partijen: Gemeenschappelijke regelingen – niet BVO P & C - cyclus
Bij de inrichting van de interne planning en controlcyclus moet rekening worden gehouden met de bepalingen over de begroting en de jaarrekening uit de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze bevat enkele dwingende procedures en termijnen over de begrotingscyclus van de regeling. Het doel hiervan is om de invloed van de gemeenteraden op de gemeenschappelijke regelingen te borgen.
De kern van deze bepalingen is dat de raden steeds in een vroegtijdig stadium rekening kunnen houden met de beleidsvoornemens van de GR en de verwachte hoogte van de bijdrage aan de GR voor het volgende jaar. De wettelijke termijnen hebben tot gevolg dat door de gemeenschappelijke regeling al heel vroeg in het kalenderjaar een aanzet moet worden gemaakt voor de begroting voor het volgende jaar.
Wettelijke bepalingen (Wet Gemeenschappelijke Regelingen en Gemeentewet)
De wettelijke begrotingscyclus van een gemeenschappelijke regeling ziet er als volgt uit:
De ontwerpbegroting wordt acht weken voordat deze ter vaststelling aan het algemeen bestuur wordt toegezonden toegezonden aan de raden/staten (artikel 59 eerste lid). De raden kunnen bij het dagelijks bestuur hun zienswijzen hierover naar voren brengen (artikel 59 derde lid). Het dagelijks bestuur voegt deze commentaren bij de ontwerpbegroting zoals die aan het algemeen bestuur wordt aangeboden.
Het kenbaar maken van een zienswijze op de ontwerpbegrotingen door de raden is iets anders dan goedkeuren. Uw raad heeft bij een gemeenschappelijke regeling de mogelijkheid niet akkoord te gaan met een aangeboden begroting. Dat wil echter niet zeggen dat daarmee de begroting zou worden afgekeurd. Er is sprake van een democratisch proces waarbij de meerderheid beslist.
Nadat de begroting is vastgesteld, zendt het algemeen bestuur zo nodig de begroting aan de raden van de deelnemende raden, zodat zij kunnen zien wat er met hun zienswijzen is gebeurd en zodat zij deze zienswijzen waar nodig kenbaar kunnen maken bij BZK (artikel 59 vierde lid). Wanneer de ontwerpbegroting ongewijzigd wordt vastgesteld, dan is het niet nodig om deze opnieuw aan de raden te zenden.
Daarnaast zijn in de Gemeentewet bepalingen opgenomen betreffende de gemeenschappelijke regeling. Zo zijn bijdragen aan gemeenschappelijke regelingen zogenaamde verplichte uitgaven voor een gemeente. De bijdragen aan een gemeenschappelijke regeling moeten in de begroting van de desbetreffende gemeente zijn opgenomen. Is dit niet het geval of wenst uw raad niet de volle bijdrage in de begroting op te nemen dan volgt een aanschrijving van de provincie.
Ambtelijk worden de stukken voorbereid door de inhoudelijk verantwoordelijk beleidsmedewerker die zich voor wat betreft de financiële onderdelen laat bijstaan door de afdeling Bestuur & Management Ondersteuning – Team Service en Control; werkeenheid financiën.
Privaatrechtelijke verbonden partijen: N.V.’s en B.V.
Voor wat betreft de privaatrechtelijke verbonden partijen zijn er in het BBV geen bepalingen met betrekking tot de begroting, begrotingswijziging en jaarrekening.
De volgende werkwijze wordt gevolgd en is mede ingegeven omdat het aandelenpakket van de meeste N.V.’s en daarmee van het stemrecht gering (1% en minder) is. De ROVA (6,69%) en Rendo (4,3%) vormen hierop een uitzondering.
De begrotingen en jaarstukken van N.V.’s waarin de gemeente Staphorst deelneemt worden door de inhoudelijk verantwoordelijke beleidsmedewerker ambtelijk beoordeeld, getoetst en (zo nodig) becommentarieerd. Voor de financiële beoordeling wordt ondersteuning verleend door de afdeling Bestuurs & Management Ondersteuning – Team Service en Control; werkeenheid financiën. Deze worden door het college afgedaan.
Wanneer sprake is van belangrijke (financiële) afwijkingen en of ontwikkelingen wordt daarover gerapporteerd en dit in een collegevergadering voorafgaand aan de vergadering van de betreffende verbonden partij besproken. Meestal is dat de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. De gemeentelijke vertegenwoordiger brengt de reactie dan namens het college in tijdens deze vergadering.
In het kader van de informatieplicht wordt uw raad bij belangwekkende zaken door de portefeuillehouder geïnformeerd in de raadsvergadering via het agendapunt “ingekomen stukken en mededelingen”.
Beleidskader: behandeling begroting- en jaarstukken
Privaatrechtelijke verbonden partijen (N.V.’s, B.V.’s)
Het college doet de begroting en jaarstukken in eerste aanleg af.
Belangrijke uitkomsten/ontwikkelingen worden in het college behandeld en zo nodig ingebracht in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders;
In kader informatieplicht wordt de raad hierover actief geïnformeerd.
Voor de wijze en hoogte van toewijzing van dividend geldt voor elk van de winstgevende vennootschappen een vastgesteld dividendbeleid. In het dividendbeleid wordt de grondslag voor uit te keren dividend vermeld en het uitkeringspercentage, de pay-out-ratio. Ook kan de hoogte van het dividend afhankelijk gesteld worden van een minimum solvabiliteitsratio, waarboven het dividend wordt uitgekeerd.
In de regel is een gereguleerd publiek bedrijf met een monopolie positie minder risico-gevend en kan de benodigde solvabiliteit navenant lager zijn, zodat meer winst aan de aandeelhouder kan worden uitgekeerd.
Een publiek bedrijf met gedeeltelijke of volledige marktwerking loopt meer risico, zodat ook de solvabiliteit daarmee in overeenstemming dient te zijn. Externe ratingbureau ’s geven een rating af voor de kredietwaardigheid van een bedrijf. Deze rating is van belang voor de mate waarin en de voorwaarden waartegen het bedrijf vreemd vermogen kan aantrekken. Het dividendbeleid is evenwichtig als de aandeelhouders een goed rendement op hun geïnvesteerd vermogen ontvangen en de vermogenspositie van het bedrijf in stand blijft, gelet op de kredietwaardigheid van het bedrijf.
De ondergrens voor de gemeente is dat het dividend ten minste de lasten dekt van het verstrekte kapitaal. Deze last wordt uitgedrukt in de gemiddelde interne rentevoet over het uitstaande kapitaal per vennootschap.
Periodiek is het dividendbeleid aan herijking toe. Door vergelijking met branchegegevens kan worden vastgesteld of het dividendbeleid nog in de pas loopt met wat gebruikelijk is bij vergelijkbare bedrijven en hoe bedrijf presteert ten opzichte van de markt als geheel. Daarbij geldt dat ook de mate waarin de aandeelhouder invloed
11. Gemeentelijke vertegenwoordiging
Bij de gemeentelijke vertegenwoordiging van een verbonden partij kunnen zich een aantal knelpunten voordoen. Duidelijk moet hier worden gesteld: “kunnen”; het hoeft niet.
De belangrijkste mogelijke knelpunten zijn:
Ongewenste belangenverstrengeling
Belangenverstrengeling kan optreden als de gemeente in meerdere rollen heeft te maken met een verbonden partij. Hierbij kan gedacht worden aan de rol van vergunningverlener, van handhaver van de wet- en regelgeving, van subsidieverlener of van opdrachtgever. Deze relaties kunnen door elkaar heen gaan lopen. De eventueel hieruit voortvloeiende (schijn van) belangenverstrengeling kan negatieve consequenties hebben. En dat niet alleen voor de persoon van de gemeentelijke vertegenwoordiger maar ook voor het bestuurlijk imago als geheel van de gemeente.
Onheldere positie van de gemeentelijke vertegenwoordiger
Een vertegenwoordiger van de gemeente heeft een eigen verantwoordelijkheid voor het belang van de verbonden partij. Artikel 169 Gemeentewet zegt dat leden van burgemeester en wethouders afzonderlijk en als geheel aan de raad verantwoording schuldig zijn (is) voor het door hen gevoerde bestuur. Anders gezegd; individuele leden van burgemeester en wethouders hebben een publieke en geen private verantwoordelijkheid.
Ook raadsleden kunnen zitting nemen en participeren in besturen van verbonden partijen en zullen, in voorkomende gevallen, op elk door de raad gewenst moment en gewenste wijze verantwoording afleggen aan de raad omtrent hun handelen in dezen.
Rolconflict of dubbele pettenproblematiek
Bij publiekrechtelijke- en privaatrechtelijke deelnemingen kan sprake zijn van een belang dat strijdig is met het publieke belang van de gemeente.
Gemeentelijke vertegenwoordigers in een verbonden partij moeten bij de besluitvorming bij een verbonden partij steeds de belangen van de verbonden partij voor ogen houden. Dit is geregeld in art. 140 Boek 2 Burgerlijk Wetboek.
Automatisch volgt hieruit dat het nastreven van uitsluitend het gemeentelijke belang in strijd is met de redelijkheid en de billijkheid. Dit laatste begrip is geregeld in art. 8
Professionaliteit en aansprakelijkheid.
De gemeentelijke vertegenwoordiger kan naast of in plaats van de vennootschap of stichting aansprakelijk worden gesteld voor de gemaakte schulden. De vertegenwoordiger van de gemeente kan daarbij worden geconfronteerd met verschillende vormen van aansprakelijkheid.
Een dergelijke aansprakelijkheidstelling kan te maken hebben met het niet naar behoren vervullen van de taak (onbehoorlijke taakvervulling), of door een onrechtmatige daad of wanprestatie door de verbonden partij. In het uiterste geval kan de vertegenwoordiger zelfs hoofdelijke aansprakelijkheid worden gesteld voor het geheel van de door de rechtspersoon of derde geleden schade.
De gemeente Staphorst is voor dit risico verzekerd. Raadsleden, burgemeester en wethouders en ambtenaren zijn verzekerd voor de aanspraken van derden voor schade, in verband met een functie van bestuurder, commissaris, of toezichthouder bij een privaatrechtelijk rechtspersoon met een balanstotaal tot € 3.000.000. De verzekerde som is maximaal € 200.000 per jaar per gebeurtenis met een maximum van € 400.000 per jaar.
Een ambtenaar kan de gemeente vertegenwoordigen. Ook deze kan in de situatie komen dat er sprake is van een rolconflict. Immers de ambtenaar heeft dan een relatie met de particuliere onderneming en heeft anderzijds de plicht verantwoording af te leggen aan de bestuurder waaraan hij ondergeschikt is.
Algemeen (beleids)uitgangspunt bij bestuurlijke vertegenwoordiging
In het duale stelsel is er een scheiding van taakgebieden tussen de gemeenteraad en het college. Dat brengt een scheiding van verantwoordelijkheden met zich mee.
Verbonden partijen zijn primair een taak van het college om de gestelde doelen te realiseren. De gemeenteraad controleert het college.
Uitvoering (beleids)uitgangspunt
Op basis van dit algemeen uitgangspunt is het niet gewenst dat een raadslid deel uit maakt van het bestuur van een verbonden partij. Collegeleden kunnen wel zitting nemen in het bestuur of de algemene vergadering van aandeelhouders bezoeken om vanuit die positie de verbonden partijen besturen en als college verantwoording af te leggen aan de raad.
In de wet Gemeenschappelijke regeling is bepaald dat het Algemeen Bestuur als volgt moet worden samen gesteld:
Onderscheid publiekrechtelijke- en privaatrechtelijke organisaties
Publiekrechtelijke organisaties
Gemeenschappelijke regelingen (de zwaarste vorm).
Kenmerkend daarbij is dat de gemeenten zowel opdrachtgever als eigenaar/opdrachtnemer van de gemeenschappelijke regeling zijn namelijk:
het collegelid en diens plaatsvervanger dat zitting neemt in het algemeen bestuur vervult de eigenaarsrol van de gemeenschappelijke regeling.
het college is opdrachtgever van de gemeenschappelijke regeling.
Deze beide rollen van het college kunnen tot conflicten leiden door tegenstrijdige belangen oftewel “dubbele petten-problematiek”. Wanneer een collegelid zitting heeft in het bestuur wordt dit nog versterkt.
Dit gegeven is, gelet op de huidige wetgeving, niet te voorkomen.
Oplossing (beleidsuitgangspunt) problematiek “dubbele petten”
In geval de gemeente Staphorst zitting heeft in het algemeen en dagelijks bestuur.
Een collegelid neemt dan zitting in het algemeen bestuur en een andere collegelid in het dagelijks bestuur. Door de verantwoording niet bij één persoon te leggen wordt een meer afgewogen besluitvorming bewerkstelligd en is er een scheiding tussen beleid en beheer. Dit model wordt toegepast bij het werkvoorzieningsschap Reestmond.
Bedrijfsvoeringorganisaties (de lichte vorm)
Kenmerkend is dat het gaat om bedrijfsvoerings- en uitvoeringstaken zonder of met geringe beleidsmatige component die geen of weinig aansturing vergen.
Het gaat om een gemeenschappelijke regeling die tussen uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders is getroffen, een zogenaamde collegeregeling.
Hier is geen sprake van een algemeen bestuur; alleen een dagelijks bestuur waarin een wethouder het bestuur van onze gemeente vertegenwoordigd. Staphorst neemt deel in de Bedrijfsvoeringorganisatie Jeugdzorg IJsselland te Zwolle.
Privaatrechtelijke organisaties
De gemeente kan deelnemen in vennootschappen, stichtingen, verenigingen en publiek private samenwerkingen. Staphorst neemt momenteel deel in NV’s en een enkele B.V. Bij een NV zijn er: bestuurders, aandeelhouders en raad van commissarissen.
Aan de vertegenwoordiging van de gemeente in een privaatrechtelijke organisatie, bijvoorbeeld bestuurder of commissaris, zijn risico’s verbonden in de sfeer van belangenverstrengeling, onheldere positie en mogelijke rolconflicten.
Bij de overige regionale- en landelijk opererende verbonden partijen (N.V. Rendo, Wadinko B.V., Bank Nederlandse Gemeenten N.V., Vitens N.V., Enexis Holding N.V. en B.V.’s die bedoeld zijn om de verkoop van Essent indertijd financieel af te ronden) is deze problematiek niet aan de orde omdat er het principe van good governance wordt toegepast. Dat wil zeggen dat er in de raad van commissarissen geen gemeentelijke vertegenwoordigers zitting kunnen hebben.
Beleidskader: gemeentelijke vertegenwoordiging in verbonden partij
12. Sturing en control/verbetering grip op verbonden partijen
Sturing en control op verbonden partijen
Vanuit de verantwoordelijkheid voor het algemeen publiek belang houdt de gemeente toezicht op het beleid van de verbonden partij. In de uitvoering van sturing en control op verbonden partijen heeft het college daarbij de rol om te besturen en stelt de raad de kaders en controleert het college.
De raad volgt de ontwikkelingen bij een verbonden partij op basis van de informatie die zij in het kader van de reguliere P&C-cyclus vanuit het college ontvangt. Daarbuiten informeert het college de raad actief over een verbonden partij als daar aanleiding voor is.
Deelname aan een verbonden partij brengt voor de gemeente financiële en bestuurlijke risico’s met zich mee. Daarom is het belangrijk dat raad en college zicht houden op de te realiseren doelen binnen de gestelde kaders en een beeld kunnen vormen of de verbonden partij geen onverantwoorde risico’s neemt.
Naast de wetgeving en het stellen van kaders in deze nota wordt door de gemeente voorwaarden gesteld voor het uitvoeren van sturing en control op verbonden partijen.
Verbetering grip op verbonden partijen
Door het beleggen van gemeentelijke taken bij meen verbonden partij is volledige en directe sturing door de gemeente niet langer aan de orde. Er is sprake van “sturen op afstand”. Ook al heeft de gemeente de taken uitbesteed, zij blijft verantwoordelijk en aanspreekbaar op de uitvoering van deze taken.
Het is daarom van belang dat de gemeente waarborgen inbouwt om toezicht te kunnen houden op de verbonden partijen.
Door uw raad is opgemerkt het gevoel te hebben het lastig te vinden om grip te krijgen (en te houden) op de financiële en bestuurlijke risico’s bij de verbonden partijen. Onder grip moet worden verstaan:
Hierin staat onze gemeente niet alleen. Landelijk maar ook in de regio Zwolle is de aandacht voor grip op de verbonden partijen toegenomen. Op initiatief van de gemeentelijke financials heeft dit geleid tot een ambtelijke werkgroep. Deze is aan de slag gegaan met als doel te onderzoeken hoe vanuit regionaal perspectief de grip op verbonden partijen verbeterd kan worden. Na een eerste verkenning werd geconcludeerd dat die er is en om dit op te pakken in de vorm van een notitie.
Regionale notitie: uitwerking door toepassing governance
Deze “Regionale notitie grip op de verbonden partijen” met als ondertitel “hoe komen we tot een gezonde balans tussen controle en vertrouwen?” is eind 2015 ambtelijk vastgesteld. Deze is als bijlage 2 toegevoegd. De insteek van deze notitie heeft als doel te zorgen voor verbetering van de grip op verbonden partijen. Let wel: niet een vergroting.
In deze notitie staan afspraken opgenomen op de vier deelaspecten van het governance-model: sturen, verantwoorden, beheersen en toezicht. De activiteiten kennen een onderlinge, evenwichtinge samenhang. Deze zijn vervolgens verder uitgewerkt in deelprocessen.
Onder governance wordt het volgende verstaan: Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen. Alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.
We onderscheiden binnen dit model op basis van bovenstaande definitie vier governance-deelprocessen:
De wijze waarop de governance processen vorm en inhoud krijgen zal moeten passen binnen het stelsel van verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling volgens de Gemeentewet en dient te voldoen aan de voorschriften van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr).
Balans tussen controle en vertrouwen
Naast de vormgeving van de governance en wat de controlemechanismen zijn is vertrouwen de belangrijkste randvoorwaarde voor een efficiënte samenwerking en de basis voor de onderlinge relatie.
Start in de vorm van een pilot
De uitwerking van de 4 governance deelgebieden zal resulteren in een aantal regionale producten. In het 2e kwartaal 2016 wordt gestart met de uitvoering in de vorm van een pilot.
De uitvoering gebeurt door de gezamenlijke regiogemeenten waarbij met name wordt gewerkt in kernteams die worden bemensd met 3 á 4 financiële ambtenaren van de verschillende gemeenten.
Zo zal ook verkend worden of raadsleden aan de voorkant van het proces kunnen worden betrokken. Bijv. het deelproces ‘sturen’ waarbij het accent ligt op de opdrachtgeversrol.
De focus bij de uitvoering zal daarbij allereerst liggen op de gemeenschappelijke regelingen. Het gaat dan om de Veiligheidsregio IJsselland en de GGD IJsselland omdat deze een hoog risicoprofiel kennen.
Wel blijft er ruimte voor lokale aanvullingen en of inkleuring.
Met de uitvoering van de uitwerking wordt niet alleen uitvoering gegeven aan de deelprocessen van governance, maar wordt tevens gezorgd dat verbonden partijen meer gaan “leven”, dat de samenwerking met de verbonden partijen intensiveert en dat daarmee het onderlinge vertrouwen groeit.
Beleidskader: sturing en control/verbetering grip op verbonden partijen
Uitwerking (te starten als pilot) van de notitie “regionale grip op verbonden partijen”:
Bijlage I Overzicht Verbonden Partijen
In deze bijlage worden de verbonden partijen van de gemeente achtereenvolgens gepresenteerd, aan de hand van het format dat ook in de begroting en jaarrekening gehanteerd zal worden. De verbonden partijen worden in de volgende categorieën gepresenteerd (zie ook paragraaf 8):
Met behoud van de zelfstandigheid van de hoofdgebruikers:
| |
Als een van de hoofdgebruikers van de MCR deelnemen in:
| |
| |
Beleidsmedewerker vastgoedbeheer en onderwijshuisvesting: J.A. Hulst. |
In kader van invulling multifunctionaliteit anticiperen op de ontwikkelingen in de vraagzijde. | |
Bij een eventueel tekort moet de gemeente haar aandeel bijdragen = plm. 27%. |
(*) interim dividend á € 134.000 ontvangen door verkoopopbrengst Rova-bedrijven
Vennootschappen na verkoop Essent
In 2009 werd het productie- en leveringsdeel van Essent verkocht aan RWE. Bij de verkoop is een aantal tijdelijke B.V.’s opgericht om de belangen van de aandeelhouders te behartigen. In 2016 zullen CBL Vennootschap B.V., Verkoop Vennootschap B.V. en Publiek Belang Elektriciteitsproductie B.V. naar verwachting worden opgeheven.
Bijlage II REGIONALE NOTITIE GRIP OP DE VERBONDEN PARTIJEN
Hoe komen we tot een gezonde balans tussen controle en vertrouwen?
Bedoeld voor: gemeenten Heerde, Zwartewaterland, Kampen, Dronten, Raalte, Dalfsen, Olst-Wijhe, Steenwijkerland, Staphorst, Urk, Deventer, Hattem, Ommen-Hardenberg, Zwolle & de verbonden partijen Veiligheidsregio IJsselland en GGD IJsselland.
De uitvoering van taken is voor gemeenten steeds complexer geworden. In toenemende mate wordt er een beroep gedaan op andere organisaties waaraan wij beleids- en uitvoeringstaken uitbesteden. Deze taken zijn op veel terreinen belegd bij publiekrechtelijke of privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden zoals regionale milieu- of omgevingsdiensten, veiligheidsregio’s, sociale werkvoorzieningen en afvalbedrijven. In de praktijk blijkt dat naarmate de taken beleidsrijker zijn, de aandacht voor de samenwerkingsverbanden toeneemt. Voor colleges en gemeenteraden is het vaak lastig om grip te krijgen (en te houden) op de financiële en bestuurlijke risico’s bij dergelijke verbonden partijen. Juist nu de gemeente steeds meer als eerste overheid voor de burger gaat functioneren is het van belang hier aandacht aan te besteden. Landelijk gebeurt dat ook, meest recentelijk met de handreiking ‘’Grip op regionale samenwerking’’ van de Vereniging van Griffiers en BZK.
In het Besluit begroting en verantwoording (BBV) artikel 1 wordt een verbonden partij als volgt aangeduid: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft.
Een bestuurlijk belang houdt in zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Financieel belang houdt in een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt.
‘’De gemeenteraden en/of colleges in diverse gemeenten in de regio Zwolle zijn ongerust over de mate waarin zij grip hebben op verbonden partijen. Landelijk wordt hier de aandacht op gevestigd, de reguliere paragraaf Verbonden partijen wordt als papier gezien en niet als vorm van sturing’’.
(Op het voorblad van deze notitie is te zien dat de gemeenten die deelnemen aan de notitie de gemeenten uit de regio IJsselland zijn met daarbij Hattem, Heerde, Dronten, Urk en twee verbonden partijen. Voor het gemak wordt in de rest van de notitie de ‘’regio Zwolle’’ gebruikt om het geheel van deze partijen aan te duiden).
Ook in de regio Zwolle neemt de aandacht voor grip op verbonden partijen toe. Bovenstaande probleemstelling rondom verbonden partijen werd herkend in het ambtelijke overleg financials/hoofden financiën in de regio Zwolle eind mei 2015. Op basis hiervan is de ambtelijke werkgroep verbonden partijen aan de slag gegaan met als doel te kijken hoe vanuit het regionale perspectief de grip op verbonden partijen verbeterd kan worden.
Gedurende het eerste overleg van de werkgroep is op basis van een brede regionale inventarisatie in de gemeenten in de regio Zwolle besproken door welke oorzaken en uitingen er vragen zijn bij de grip op verbonden partijen. Hier kwamen vanuit de verschillende gemeenten diverse aspecten naar voren die in één of meer gemeenten en op één of meer verbonden partijen spelen. Bijvoorbeeld: het ontbreken van tussentijdse evaluaties, informatievoorziening vanuit verbonden partijen naar de gemeente en vanuit de organisatie naar de raad die beter kan, beperkte afstemming tussen beleid en financiën, een afstand tussen raad en verbonden partij, onduidelijkheid over verantwoordelijkheden, dubbele petten bij wethouders, onvoldoende zicht op de risico’s en een beperkte rol van de raad.
Tijdens het tweede overleg in augustus is dieper ingegaan op het concept van grip. Wat is het, hoeveel is er van en wat moet er gebeuren om de probleemaspecten weg te nemen en de grip te vergroten? Belangrijke constateringen hier waren dat er in theorie vaak niet te weinig grip is, maar dat dit gevoel wel heerst en ook weer verschilt per verbonden partij. Voor het creëren van grip is het dan ook belangrijk dat verbonden partijen ‘’leven’’. Zowel ambtelijk als bestuurlijk. Dit laten leven kan op verschillende manieren zoals het invoeren van tussentijdse evaluaties, duidelijke kaders, een actievere rol van de raad, verbetering of andere wijze van informatievoorziening, goede risico-inschatting en rapportage en het verder borgen van financiën en beleid in de organisatie.
Nu een eerste verkenning er op zit is het tijd om concrete stappen te zetten in welke oplossingen (maatregelen om VP-en te laten leven) onze aandacht verdienen. Besloten is dit te doen in de vorm van een regionale notitie. Omdat er bij verbonden partijen vrijwel altijd sprake is van verschillende eigenaren en opdrachtgevers betekent dit dat mogelijke oplossingen voor een gedeelte een regionaal en voor een gedeelte een lokaal karakter kennen.
Het doel van de regionale notitie is tweeledig:
Voor de inhoud van de notitie gelden de volgende uitgangspunten:
Qua onderwerpen kan er verschil zitten in de mate van details van de afspraken over voorgestelde producten en de resultaten die uit de producten voortkomen. Zo zou over bijvoorbeeld de paragraaf verbonden partijen overeenstemming bereikt kunnen worden over de gezamenlijke inhoud. Bij andere aspecten, bijvoorbeeld risicomanagement, kan de nadruk meer liggen op uitgangspunten die vervolgens nadere uitwerking behoeven. Om voortgang in het proces te boeken hebben we deze notitie voortvarend opgepakt en niet elk product tot op detail reeds uitgewerkt.
De notitie heeft als uiteindelijk doel te zorgen voor een verbetering van de grip op verbonden partijen. Niet een vergroting. Er dient een gezonde balans te zijn tussen controle en vertrouwen. Er zijn namelijk diverse overwegingen geweest om een partij op afstand te plaatsen. Deze redenen moeten mee worden gewogen bij eventuele verbetermaatregelen ten behoeve van de grip.
Onderstaand treft u een overzicht aan van de gemeenten die deelnemen in de verschillende verbonden partijen in de regio Zwolle.
We beseffen ons dat het begrip verbonden partijen een beperkte scope oplevert als we kijken naar regionale samenwerking. Ook deelnemingen, convenanten en contracten zijn in dat licht belangrijk. Denk bijvoorbeeld alleen al aan de regio Zwolle. Voor deze notitie is echter besloten om de focus allereerst op de gemeenschappelijke regelingen, een subgroep van de verbonden partijen, te leggen. De redenen hiervoor:
Gemeenschappelijke regelingen kennen een hoog risicoprofiel ten opzicht van verbonden partijen met een andere rechtsvorm. Gemeenten lopen een financieel risico vanwege het feit dat de participerende gemeenten volledig financieel aansprakelijk zijn en de bekostiging van de jaarlijkse activiteiten een verplichte uitgave is. Het risicoprofiel is hiermee hoger dan het risicoprofiel van vennootschappen (NV/BV). De gemeenten lopen bij de vennootschappen alleen risico over het ingebrachte geld.
Focus regio Zwolle: de bovengenoemde gemeenschappelijke regelingen betreffen regelingen waarin met name gemeenten uit de regio IJsselland participeren. Wij zijn ons er van bewust dat niet alle gemeenten in alle verbonden partijen participeren, en dat er in enkele gevallen gemeenten van buiten IJsselland participeren. Dit maakt het van belang om aangrenzende gemeenten van buiten IJsselland te laten aanhaken bij de samenwerking die we middels deze notitie aangaan.
Hoewel de focus daarmee op GR-en ligt is het bij de uitwerking van de producten uit deze notitie goed het volgende onderscheid tussen de GR-en te maken:
Raads- , college-, dan wel gemengde regelingen. Van een raadsregeling is sprake als bevoegdheden om beleid te maken worden overgedragen. Van een collegeregeling is sprake als het een samenwerking betreft voor uitvoeringstaken. Van een gemengde regeling is sprake als zowel beleids- als uitvoeringstaken zijn overgedragen. Het is van belang dit onderscheid te maken voor de sturing en verantwoording.
Hoewel de focus nu op GR-en ligt is het natuurlijk niet uitgesloten dat in een later stadium ook andere verbonden partijen worden betrokken, of organisaties die niet een verbonden partij zijn maar daarmee wel gelijkenis vertonen en/of een partij zijn waarbij de grip ook beter georganiseerd kan worden.
In hoofdstuk 2 schetsen we het wettelijk kader en gaan we in op de laatste ontwikkelingen rondom verbonden partijen
In hoofdstuk 3 zoomen we in op de governance vanuit de vier deelprocessen: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. We geven per deelproces een beschrijving van die aspecten die we gezamenlijk regionaal kunnen oppakken en die aspecten die beter gedijen bij een lokale aanpak. Vervolgens benoemen we voor de gezamenlijke aspecten de regionale producten die de governance moeten verbeteren. Daaraan koppelen we de verschillende vervolgstappen die we moeten te nemen om te komen tot meer grip op de verbonden partijen.
Tenslotte doen we in hoofdstuk 4 aanbevelingen en komen we met een stappenplan waar de vervolgstappen (producten) worden opgesomd.
Hoofdstuk 2 Wettelijk kader en ontwikkelingen
Bij verbonden partijen kan het gaan om zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke rechtspersonen die een rol spelen in de uitvoering van een publieke taak. Voor beiden geldt dat het organisaties en instellingen zijn waar gemeenten zowel financieel als bestuurlijk zeggenschap over hebben. We spreken van een financieel belang als de gemeenten aansprakelijk zijn bij niet nakoming van verplichtingen of als er geen verhaal is bij faillissement. We spreken van een bestuurlijk belang als de gemeente zeggenschap heeft.
De verbonden partijen baseren hun rechtsgrond op verschillende wetten en regelgeving.
Na invoering van het dualisme vond de wetgever het van belang de bepalingen omtrent de begroting en verantwoording in de Gemeentewet te wijzigen, zodat de gemeenteraad meer op hoofdlijnen kan sturen en controleren. Daarmee ontstond het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) in 2004 en is voor het eerst de term verbonden partij geïntroduceerd. Er werd geconstateerd dat de informatie over dergelijke partijen niet als voldoende werd ervaren, terwijl het aantal verbonden partijen sterk toenam.
In het BBV is duidelijk vastgelegd wanneer er sprake is van een verbonden partij en dat de verbonden partijen worden vastgelegd in een speciale paragraaf van de gemeentelijke begroting en jaarstukken. Deze paragraaf moet aan bepaalde eisen voldoen. Daarnaast regelt het BBV welke informatie verstrekt moet worden per verbonden partij.
Hoofdregel is dat bij het aangaan van verbonden partijen via het publiekrecht wordt gehandeld, tenzij het privaatrecht bijzonder aangewezen is.
In de Wet gemeenschappelijke regelingen wordt de samenwerking geregeld tussen openbare lichamen. De Wgr bevat regels voor de inrichting en het functioneren van de samenwerking, oftewel voor het aangaan van een verbonden partij via het publiekrecht.
De grondregel van de Gemeentewet is dat publieke taken door de gemeente zelf worden uitgevoerd. Private rechtsvormen zijn slechts toelaatbaar: “indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang” (artikel 160 lid 2 Gw).
De Gemeentewet bepaalt dat het besluit (van het college) tot oprichting van een nv of bv (of deelneming daarin) niet wordt genomen dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.
De privaatrechtelijke organisaties zijn in het Burgerlijk Wetboek nader geregeld. Het kan gaan om stichtingen, verenigingen, coöperaties en vennootschappen. In het laatste geval praat men over deelnemingen (participatie van de gemeente via aandelen).
Op het moment dat we de notitie schrijven zien we de volgende ontwikkelingen binnen het wettelijk kader:
Per 1 januari 2015 is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) op een aantal onderdelen essentieel gewijzigd. Deze wijzigingen gaan over zaken binnen de gemeenschappelijke regeling. Er is een bedrijfsvoeringsorganisatie geïntroduceerd als extra verschijningsvorm van een gemeenschappelijke regeling. Daarnaast gaat het over versterking van de controlerende positie van de gemeenteraden, door verbetering van hun mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de begroting van de gemeenschappelijke regeling. En is de huidige informatie- en verantwoordingsplicht van leden van het algemeen bestuur naar de gemeenten nader ingevuld en uitgewerkt.
In de onlangs verschenen brochure “Hoofdlijnen vernieuwing BBV” van het ministerie van BZK worden voornemens weergegeven, om ter verbetering van de grip op de verbonden partijen, nieuwe afspraken te maken over de informatievoorziening, bedoeld om de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad te versterken.
Daarnaast zien we de volgende landelijke en regionale ontwikkelingen ten aanzien van de samenwerkingsverbanden:
Door de decentralisaties binnen het sociaal domein zijn nieuwe samenwerkingsverbanden ontstaan. Gemeenten hebben nog veel onzekerheden voor wat betreft de financiële consequenties. Ze zijn nog zoekende naar het beheersen van de budgetten. Een belangrijke partij in deze context is de Uitvoeringsorganisatie Jeugdzorg IJsselland.
Hoofdstuk 3 De governance deelprocessen
Zoals geschetst in de inleiding is een ambtelijke werkgroep verbonden partijen aan de slag gegaan met als doel te kijken hoe vanuit het regionale perspectief de grip op verbonden partijen verbeterd kan worden. Gedurende het eerste overleg is besproken door welke oorzaken en uitingen er vragen zijn bij de grip op verbonden partijen. Tijdens het tweede overleg is o.a. dieper ingegaan op de vraag ‘Wat is grip?’. Onder grip werd voornamelijk de mogelijkheid tot sturen en invloed uitoefenen verstaan. De conclusie die gezamenlijk werd getrokken is dat het van belang is afspraken te maken op de vier deelaspecten van governance: sturen, verantwoorden, beheersen en toezicht. En hier vervolgens ook uitvoering aan te geven. Een goede governance, waaronder bijvoorbeeld goede informatievoorziening en sturingsmogelijkheden, is een kernvoorwaarde voor grip. Derhalve gaan we in dit hoofdstuk nader in op de governance deelprocessen en werken we aan de hand van deze deelprocessen de regionale producten uit.
Vertrouwen: de basis voor de onderlinge relatie!
De kwaliteit van de sturingsrelatie met een verbonden partij bestaat naast de vormgeving van de governance uit wederzijds vertrouwen. Vertrouwen is de belangrijkste randvoorwaarde voor een efficiënte samenwerking en is bepalend voor de onderlinge relatie. Zo is het belangrijk dat er tussen de verbonden partij en de gemeente vertrouwen is dat de ander zijn rol op een adequate manier invult. Hierbij is geloof in elkaars kennis en vaardigheden nodig en geloof in elkaars welwillendheid. Het geloof in elkaars kennis en vaardigheden is vooral afhankelijk van eerdere ervaringen die men met elkaar heeft opgedaan en geloof in elkaars welwillendheid wordt vooral bepaald door zaken als de bereidheid om energie te steken in een goede verstandhouding. Maar ook is het belangrijk dat er tussen de verbonden partij en de gemeente vertrouwen is in de wil van de ander om zich in te zetten voor het gemeenschappelijke doel en dat de ander transparant werkt en afspraken respecteert. Dit alles heeft te maken met het geloof in elkaars integriteit. Zie ook de volgende figuur waarin duidelijk wordt dat vertrouwen naast controlemechanismen staat, niet eronder!
Onder governance wordt het volgende verstaan: het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen. Alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.
We onderscheiden op basis van bovenstaande definitie vier governance-deelprocessen:
Sturen, beheersen en verantwoorden zijn hierbij gericht op de opdrachtgeversrol en kijken daarmee vooral naar de inhoud van het werk dat gedaan wordt door de verbonden partij. Het toezicht houden is gericht op de eigenaarsrol. Hiermee wordt vooral gekeken naar de financiële positie van de verbonden partij. Het is belangrijk dit onderscheid in het hoofd te houden bij elk deelproces.
De vier deelprocessen van governance zijn te verdelen over twee oriëntatierichtingen: interne of externe organisatie, voor de korte of lange termijn. In elk kwadrant kan een deelproces worden geplaatst (Deloitte, 2006). Zie onderstaand figuur:
De wijze waarop de governance processen vorm en inhoud krijgen zullen moeten passen binnen het stelsel van verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling volgens de Gemeentewet en dient te voldoen aan de voorschriften van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr).
Uitwerking governance deelprocessen
In onderstaande tabellen wordt per governance deelproces ingegaan op de definitie van het deelproces en het beoogde doel/visie op het deelproces. Voorts worden per deelproces aandachtspunten/onderwerpen benoemd waaraan we regionaal invulling kunnen geven en onderwerpen waar juist lokale invulling gewenst is. Vervolgens worden concrete (regionale) producten benoemd die gezamenlijk opgepakt kunnen worden en waarmee invulling wordt gegeven aan de aandachtspunten uit elk deelproces. Ter verduidelijking, met regionaal bedoelen we de gemeenten onderling en de gemeenten in samenwerking met de verbonden partijen. Met de invulling van uitwerking van de producten wordt niet alleen invulling gegeven aan de deelprocessen van governance, maar wordt tevens gezorgd dat verbonden partijen meer gaan ‘’leven’’, dat de samenwerking met de verbonden partijen intensiveert en dat daarmee het onderlinge vertrouwen groeit.
Hoofdstuk 4 Conclusie en vervolgproces
Overzicht mogelijke regionale producten
In het vorige hoofdstuk zijn mogelijke regionale producten geschetst om de governance (deelprocessen) op regionaal niveau verder vorm te geven. Samenvattend zijn de verschillende benoemde regionale producten in onderstaande tabel overzichtelijk weergegeven.
| |
| |
| |
| |
| |
| |
| |
8). Uitwerking van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verschillende (toezichthoudende) organen |
Voor de verdere uitwerking van het bovenstaande stellen wij de volgende (inhoudelijke) vervolgstappen voor:
Voor de GGD en/of de VGR formeren we een kernteam met 3 à 4 ambtenaren van de verschillende gemeenten en één (of meerdere) contactpersoon van de verbonden partij. De GGD is hiervoor een aangewezen partij. De GGD is namelijk zelf met een werkgroep, waarin ook gemeentelijke vertegenwoordigers zitting hebben, bezig om de governance te moderniseren. Naast de GGD is de VGR een belangrijke partner waarin dezelfde gemeenten deelnemen als de GGD en heeft de VGR aangegeven graag als pilot te willen dienen, maar ook zijn zij bereid mee te werken in een of meerdere van de andere producten die hierboven staan opgesomd.
De taken die worden belegd bij het kernteam:
In het pilotteam met de GGD en /of de VGR worden nadere afspraken gemaakt over bijvoorbeeld:
Met de GGD en/of VGR wordt tevens verkend of de vastlegging van de gemaakte afspraken meerwaarde biedt.
Vanuit de huidige werkgroep verbonden partijen stellen wij een format voor de paragraaf verbonden partijen op. Dit format wordt vervolgens gedeeld met de regionale verbonden partijen met als doel de verschillende gemeenten van input te voorzien op basis van dit format. Doel is dit format in januari op te stellen zodat de informatie ten behoeve van de jaarrekening op basis van dit format kan worden aangeleverd. Voor de GGD en VGR is reeds een standaard afgesproken. Hier kan mogelijk op verder gebouwd worden.
De werkgroep zorgt er voor dat er een bijeenkomst wordt geïnitieerd tussen de griffiers van de verschillende betrokken gemeenten om de mogelijkheden omtrent een werkgroep van raadsleden uit meerdere gemeenten te verkennen.
Vanuit de werkgroep verbonden partijen formuleren we kaders, samen met de GGD en VGR:
Ook bij dit punt is het belangrijk om te kijken naar wat er al is. Zo heeft de GGD recent beleid rondom risicomanagement vastgesteld. Waaraan geeft dit bijvoorbeeld aandacht en waar is nog invulling voor nodig?
Vanuit de werkgroep verbonden partijen worden de volgende inhoudelijke onderwerpen nader uitgewerkt en geconcretiseerd:
Naast de te volgen inhoudelijk stappen zal nagedacht moeten worden op welke wijze er procesmatig vervolg wordt gegeven aan dit initiatief. De ambtelijke werkgroep verbonden partijen komt sinds de zomerperiode 2015 circa één keer per maand bijeen. Het voorstel is dit voort te zetten voor het komende jaar 2016. De agenda voor dit jaar zal bestaan uit:
De organisatie van de ambtelijke werkgroep is in 2015 door een trainee van de gemeente Zwolle uitgevoerd.
Randvoorwaarden voor het vervolgproces
Portefeuillehouder: Wethouder mr. dr. S. de Jong
Informant: de heer G.J. Overweg
Onderwerp: Nota Verbonden Partijen – 2016
Het belang van verbonden partijen voor de realisatie van de gemeentelijke doelstelling(en) wordt steeds groter. Het is mede om die reden dat de gemeente Staphorst in de nota Verbonden Partijen heeft vastgelegd de manier waarop met verbonden partijen wordt om gegaan. De noodzaak hiervan is toegenomen nu een toenemend deel van de gemeentelijke middelen via verbonden partijen loopt.
In deze nota zijn beleidskaders opgenomen rond het starten en beëindigen van deelname aan een verbonden partij en de wijze waarop de relatie met verbonden partijen en andere betrokkenen daarbij vorm gegeven en onderhouden wordt.
Vanuit uw raad is de behoefte geuit om verbetering van de grip op de verbonden partijen te hebben (en te houden). In de nota wordt hier aandacht aan besteedt en zijn voorstellen opgenomen om de positie van uw raad te versterken.
Deze (bijgestelde) nota Verbonden Partijen – 2016 beoogt naast de kaders, bij te dragen aan een goede verbinding met en het hebben van voldoende grip tussen de gemeente Staphorst en de verbonden partijen. Dit met als doel dat de deelname bij zal dragen aan een efficiënte realisatie van de gemeentelijke doelstellingen.
In de nota zijn de risico’s beschreven.
De uitvoering van deze nota heeft geen budgettaire consequenties.
Deze nota vormt de basis voor het beleid met betrekking tot de verbonden partijen.
De nota zal worden vermeld in de begroting onderdeel: beleidskader.
De nota is als opiniërend stuk besproken in de vergadering van uw raad op …… ………… 2016.
Burgemeester en wethouders van Staphorst,
drs. T.C. Segers, burgemeester.
P.F.G. Rossen MPM, secretaris.
De raad van de gemeente Staphorst;
gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders d.d. 19-01-16
Aldus besloten in de openbare vergadering van de raad der gemeente Staphorst van