| Organisatie | Lansingerland |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsregel prostitutie gemeente Lansingerland |
| Citeertitel | Beleidsregel prostitutie gemeente Lansingerland 2023 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 19-07-2023 | nieuwe regeling | 09-05-2023 |
De burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland,
Ieder voor wat het hun bevoegdheden betreft;
Tot vaststelling van de “Beleidsregel prostitutie gemeente Lansingerland”.
In deze beleidsregel worden de definities gehanteerd, zoals weergegeven in artikel 3:2 van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Lansingerland 2023 (hierna: APV).
Artikel 2. Bepaling vergunningen
Verlenging van deze vergunning in de zin van artikel 3:3, zesde lid, en artikel 3:11 van de APV geschiedt ten hoogste tweemaal, met steeds een periode van twee jaar, indien in de voorliggende periode, voordat tot verlenging wordt overgegaan, geen intrekking van de vergunning heeft plaatsgevonden op de gronden zoals genoemd in artikel 3:9 van de APV.
Voor een escortbedrijf geldt geen vergunningplicht in de zin van artikel 3:3, eerste lid, van de APV.
Artikel 4. Selectieprocedure schaarse vergunning
Ten behoeve van de besluitvorming met betrekking tot de vergunning, zoals bedoeld in artikel 3:3 van de APV wordt een selectieprocedure gehanteerd die waarborgen biedt voor onpartijdigheid en transparantie.
Thuiswerk is toegestaan indien wordt voldaan aan de criteria uit de tabel ‘criteria voor thuiswerk’ in de toelichting bij de voorliggende beleidsregel, waardoor er geen sprake is van een prostitutiebedrijf.
Artikel 6. Handhaving illegale prostitutie
Op grond van artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht wordt overeenkomstig deze beleidsregels gehandeld, tenzij dit voor één of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, zulks ter beoordeling van de burgemeester.
Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de dag volgend op die van de openbare bekendmaking.
Aldus vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland
Lansingerland op 9 mei 2023.
Mickel Beckers
Secretaris
drs. Pieter van de Stadt
Burgemeester
Toelichting Beleidsregel prostitutie gemeente Lansingerland 2023
Prostitutie is in Nederland een legaal beroep. Tegelijkertijd is het een sector die vatbaar is voor misstanden en gaat zij vaak gepaard met mensenhandel, ondermijning en andere vormen van criminaliteit. Momenteel zijn er in Lansingerland geen legale prostitutie- of andere seksbedrijven gevestigd. Buiten de algemene bepalingen in de APV kent Lansingerland momenteel geen specifiek beleid ten aanzien van de regulering van prostitutie en het handhaven op illegale vormen hiervan.
De voorliggende beleidsregels voorzien in aanvullende bepalingen op drie punten: 1) de voorwaarden voor vergunningverlening van legale prostitutie, 2) het vaststellen van criteria voor prostitutie vanuit woningen en 3) een handhaving matrix om te hanteren bij geconstateerde illegale prostitutie.
1.Vergunningverlening legale prostitutie
In 2000 werd met een wijziging van het Wetboek van Strafrecht het bordeelverbod opgeheven. Hiermee werd de exploitatie van prostitutie gelegaliseerd en werd gekozen voor beleid dat zich richt op normalisering en decriminalisering. Gemeenten hebben een grote invloed op de regulering van prostitutie op hun grondgebied: zij bepalen welke vormen van prostitutie zijn toegestaan, waar en onder welke voorwaarden en op welke manier dit gecontroleerd en gehandhaafd wordt. Het is echter niet mogelijk om door middel van een zogenaamd "nulbeleid" helemaal geen prostitutie toe te staan in een gemeente: de Raad van State heeft in 2002 vastgesteld dat dit in strijd is met de Grondwet.
Momenteel ontbreekt in Lansingerland een specifiek beleidskader aan de hand waarvan wij aanvragen voor het vestigen van een seksbedrijf kunnen beoordelen. Hierdoor kunnen wij, als er in de toekomst aanvragen binnenkomen, slechts beperkte invloed uitoefenen op de voorwaarden die wij hieraan kunnen verbinden. Hiernaast kan door het opstellen van aanvullende regels toekomstige aanvragen ontmoedigd worden. In de voorliggende beleidsregels geven wij hier invulling aan.
Prostitutie en seksbedrijven kennen verschillende vormen, waaronder het zogenaamde 'thuiswerk’. Indien thuiswerk niet bedrijfsmatig plaatsvindt is dit niet vergunningplichtig en daarmee niet illegaal. Om misstanden tegen te gaan is het belangrijk om een duidelijk onderscheid te maken tussen bedrijfs-matig en niet-bedrijfsmatig thuiswerk. De voorliggende beleidsregels voorzien in een set van criteria om dit onderscheid te maken.
3.Handhaving illegale prostitutie
Recentelijk zien wij een toename van het aanbod van illegale prostitutie in onze gemeente. Deze vorm van prostitutie onttrekt zich aan iedere vorm van toezicht en controle, waardoor het risico op misstanden en criminaliteit aanzienlijk is. Om de handhaving tegen illegale prostitutie te versterken leggen we in deze beleidsregel nadere bepalingen vast over de wijze van handhaven bij het constateren van overtredingen. Samen met de intensievere inzet op het signaleren van illegale prostitutie geven deze beleidsregels mogelijkheden om deze problematiek steviger aan te pakken, waardoor wij overlast beperken, bijdragen aan de bestrijding van ondermijning en vaak aan prostitutie gelieerde vormen van criminaliteit en dragen wij bij aan het beschermen van de positie van sekswerkers.
Het college is belast met de uitvoering van raadsbesluiten waaronder verordeningen, zoals de APV, op grond van artikel 160 van de Gemeentewet. De burgemeester is bevoegd voor zover het betreft het voor publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet. Het is afhankelijk van de specifieke aard van de seksinrichting welk bestuursorgaan in een concreet geval bevoegd is. Gelet op deze gedeelde bevoegdheid wordt deze beleidsregel zowel door de burgemeester als het college van burgemeester en wethouders vastgesteld, een ieder voor zover het hun bevoegdheden betreft.
In artikel 3:2 van de APV worden de volgende vormen van prostitutie-exploitatie onderscheiden:
1.Vergunningverlening legale prostitutie
Zoals in de aanleiding beschreven is het op grond van de huidige wetgeving juridisch niet mogelijk om een 0-beleid te voeren ten aanzien van het vestigen van prostitutie in onze gemeente. Zowel het bedrijven van prostitutie zelf als de exploitatie van een prostitutiebedrijf zijn immers legale activiteiten en het grondwettelijke recht op vrije keuze van arbeid is van toepassing. Overigens bevat het wetsvoorstel ‘Wet regulering prostitutie en bestrijding misstandenseksbranche’ (Wrp) wel de mogelijkheid om een 0-beleid te hanteren. Dit wetsvoorstel is in 2011 door de Tweede Kamer aangenomen maar door de Eerste Kamer aangehouden. Tot op heden is het wetsvoorstel nog niet vastgesteld, onduidelijk is of, in welke vorm en wanneer dit wetsvoorstel vastgesteld wordt. Het is niet mogelijk om op deze wetswijziging vooruit te lopen.
Het bovenstaande houdt in dat wij een toekomstige aanvraag voor het starten van een prostitutie en/of escortbedrijf niet zonder meer mogen afwijzen. Wel biedt de huidige regelgeving een aantal mogelijk-heden om deze te reguleren. De grondslag hiervan is hoofdstuk 3 van de APV (gebaseerd op de model-APV van de VNG). De APV biedt de volgende mogelijkheden:
Delen van de gemeente aanwijzen waar seksinrichtingen niet vergund worden. Naast de gehele inhoud van hoofdstuk 3 van de APV, waarin de lokale prostitutiebranche wettelijk is geregeld, bepaalt met name artikel 3:5 APV dat het college delen van de gemeente kan aanwijzen waarbinnen voor het vestigen van een seksinrichting geen vergunning kan worden verleend. Op grond van deze motieven wordt het beleidstandpunt ingenomen dat de vestiging van een seksbedrijf/-inrichting slechts mogelijk is in bepaalde gebieden binnen de gemeente Lansingerland. Daarbij wordt rekening gehouden met bepaalde voorzieningen zoals bijvoorbeeld dagopvang, scholen en zorginstellingen.
Een aanwijzingsbesluit is een concretiserend besluit van algemene strekking waartegen de mogelijkheid voor belanghebbenden bestaat tot het indienen van een bezwaar- en beroepschrift.
Op grond van deze afwijkende juridische status kan een aanwijzingsbesluit geen deel uitmaken van deze beleidsregel op grond waarvan dit aanwijzingsbesluit separaat wordt vastgesteld.
Strijdigheid met het omgevingsplan: In artikel 3.7, lid j van de APV is bepaald dat onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 wordt een vergunning geweigerd als ‘de voorgenomen uitoefening van het seksbedrijf strijd zal opleveren met het omgevingsplan of een bekendgemaakte ontwerp-wijziging daarvan.’
Naast het bovenstaande is vanzelfsprekend alle overige relevante wetgeving van toepassing, zoals Alcoholwet en de Wet milieubeheer. Hiernaast vindt er in alle gevallen een toets op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaarbestuur (Bibob) plaats.
Om te bepalen in hoeverre gebruik van de hierboven genoemde mogelijkheden om legale seksinrichtingen in onze gemeente te reguleren weegt het college van B&W de impact van deze activiteit af tegen het algemene belang.
Lansingerland kenmerkt zich door een dorps karakter. Stedelijke voorzieningen en amusement zijn beperkt aanwezig en gericht op de eigen inwoners, deze is in ruime mate aanwezig in de ons omringende gemeenten. Onze gemeente heeft dan ook met name een residentiele functie gericht op gezinnen en ouderen. De exploitatie van een seksinrichting in onze gemeente past niet bij dit karakter en heeft hiermee de potentie om de leefbaarheid ernstig aan te tasten. In dit kader gaan wij terug-houdend om met het verstrekken van vergunningen voor seksinrichtingen. Wij leggen de volgende regels vast ten aanzien van het vergunnen van seksinrichtingen.
Voor de vestiging van escortbedrijven, voor zover het administratieve handelingen betreft en er geen seksuele handelingen op locatie plaatsvinden, leggen wij buiten hetgeen vastgelegd in de relevante wetgeving geen aanvullende regels vast. De impact van escortbedrijven op de directe woon- en leefomgeving is, indien aan deze relevante wetgeving wordt voldaan, immers nihil.
Er is sprake van een ‘schaarse’ vergunning indien het aantal gegadigden het aantal beschikbare plaatsen overtreft. Vanwege het feit dat er slechts één vergunning wordt verleend voor de uitoefening van een seksbedrijf is deze vergunning door deze beleidsmatige schaarste aan te merken als een ‘schaarse vergunning’. Indien er sprake is van (een) te verlenen schaarse vergunning(en) mag deze in beginsel niet voor onbepaalde tijd worden verleend en moet de toewijzing op basis van transparante criteria plaatsvinden.
In het licht van het bovenstaande bepalen we dat een vergunning voor een seksbedrijf als bedoeld in artikel 3:3, eerste lid, van de APV wordt verleend voor de duur van één jaar. Op basis hiervan kan periodiek het functioneren van het bedrijf, dan wel de inrichting, en/of het gemeentelijk beleid worden geëvalueerd. Vanwege het van toepassing zijnde schaarse-vergunningen-aspect is in de APV een maximale verlenging van ten hoogste tweemaal opgenomen. De duur van de verlenging is afhankelijk van het functioneren van het bedrijf. Een totale geldigheidsduur van 5 jaar van de exploitatievergunning wordt door de VNG als een acceptabele tijdsduur aangemerkt op grond van de Dienstenrichtlijn. Wij sluiten ons in de voorliggende beleidsregels bij aan.
Bekendmaking beschikbare vergunning
Voor seksinrichtingen geldt een stelsel van schaarse vergunningen. Een schaarse vergunning is een vergunning waarvan er maar één of een beperkt aantal kan worden verleend, terwijl er meer (potentiële) aanvragers zijn. Dit houdt in dat de gemeente de beschikbaarheid en de aanvraagprocedure openbaar maakt.
Een vergunning voor de exploitatie van een seksinrichting heeft een geldigheidsduur van één jaar, waarbij een maximale verlenging van ten hoogste tweemaal twee jaar is opgenomen in de APV.
Na die maximale 5 jaar moet er opnieuw een vergunningsaanvraag worden ingediend. Op het moment dat de huidige vergunning voor de seksinrichting (onherroepelijk) is vervallen of ingetrokken maakt de gemeente bekend dat eenieder een aanvraag kan indienen voor het exploiteren van een seksinrichting. De bekendmaking vindt plaats op de website van de gemeente en in het huis-aan-huis blad.
Een ondernemer die een seksinrichting wil beginnen, wordt uitgenodigd voor een intake gesprek.
Tijdens dit intakegesprek krijgt de ondernemer informatie over het prostitutiebeleid en de vergunningprocedure. De ondernemer krijgt aan het eind van het gesprek de vergunningaanvraag mee.
De aanvraag voor een exploitatievergunning moet in ieder geval bevatten:
Een bedrijfsplan is waarin staat beschreven welke maatregelen worden getroffen op het gebied van hygiëne, de bescherming van de gezondheid, veiligheid en zelfbeschikkingsrecht van de prostituees. Er moet worden omschreven hoe de gezondheid van klanten wordt beschermd en op welke manier de exploitant voorkomt dat er strafbare feiten worden gepleegd. In het bedrijfsplan moet de exploitant uitwerken hoe zij de maatregelen concreet gaan vormgeven in de bedrijfsvoering.
Wanneer een aanvraag niet compleet is, stelt de burgemeester de aanvrager in de gelegenheid om binnen een bepaalde termijn de ontbrekende gegevens in te dienen. Als de ontbrekende gegevens niet (binnen de gestelde termijn) zijn ingediend, neemt de burgemeester de aanvraag niet in behandeling.
De beoordeling van een aanvraag
Als aan de criteria voor het in behandeling nemen van een aanvraag is voldaan, wordt de aanvraag beoordeeld. De aanvraag wordt vier weken ter inzage gelegd, zodat belanghebbenden en omwonenden de gelegenheid hebben om hun zienswijzen naar voren te brengen. De zienswijzen worden meegenomen in de beoordeling van de aanvragen.
Vervolgens wordt er een Bibob toets uitgevoerd. De Bibob toets wordt in eerste instantie uitgevoerd door de vakafdeling. Indien er aanleiding voor is (bijv. financiële onduidelijkheden in de bedrijfsvoering), kan er een advies gevraagd worden bij het Landelijk Bureau Bibob. Een advies van het Landelijk Bureau geldt twee jaar en gedurende die periode mag dit advies gebruikt worden ter onderbouwing van besluiten.
Als uit onderzoek blijkt dat de (aangevraagde) vergunning mogelijk gebruikt wordt voor het ondernemen en/of het faciliteren van criminele activiteiten, kan deze geweigerd of ingetrokken worden.
Prostitutie vanuit woningen (hierna: ‘thuiswerk’) lijkt in Lansingerland in toenemende mate voor te komen. Thuiswerk is niet illegaal als er sprake is van één sekswerker die, op het eigen adres, zonder uiterlijke kenmerken en zonder (uitvoerige) advertenties thuiswerk uitvoert is er sprake van een 'aan huis gebonden beroep' en niet van een prostitutiebedrijf 1 . Dergelijke activiteiten zijn niet vergunning-plichtig en daarmee niet illegaal.
Er zijn sekswerkers die bewust voor thuiswerk kiezen. Dit is aantrekkelijk omdat ze geen of weinig kosten hoeven te maken voor de huur van werkruimte, onafhankelijk zijn en zelf hun werkomstandigheden en –tijden bepalen. Dit levert niet per se overlast op voor de omgeving. Sommige gemeenten kiezen er daarom voor om in hun beleid ruime mogelijkheden te geven voor deze groep sekswerkers.
Het is echter van groot belang om te voorkomen dat er bedrijfsmatige prostitutie plaatsvindt vanuit woningen. Doordat deze vorm van prostitutie in de (ogenschijnlijke) privésfeer plaatsvindt is het lastig zicht te krijgen op eventuele misstanden zoals niet hygiënisch werken, onveiligheid van sekswerkers en klanten, beperkte toegang tot hulpverlening, mensenhandel, uitbuiting/dwang en belastingontduiking. Hiernaast is het niet wenselijk dat in woonwijken seksbedrijven worden geëxploiteerd. Dit geeft omwonenden een onprettig en onveilig gevoel en kan leiden tot vormen van overlast en/of aantasting van de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat. Juridisch gezien wordt een woning, wanneer deze gelegenheid biedt aan een bedrijfsmatig prostitutiebedrijf, feitelijk niet meer als woning gebruikt.
Criteria voor bedrijfsmatigheid
Gemeenten hebben de vrijheid om zelf criteria op te stellen aan de hand waarvan het begrip ‘bedrijfsmatig gelegenheid geven tot’ nader te duiden. Hierbij kan voor een strenge of minder strenge onderscheid gekozen, afhankelijk van de ruimte die de gemeente wil geven aan thuiswerk. Gezien de afweging in de vorige paragraaf kiezen wij voor een strenge benadering. Hierbij moet opgemerkt worden dat dit niet zonder risico is: een mogelijk gevolg van streng geformuleerde en gehanteerde definiëring van bedrijfsmatigheid brengt het risico mee dat sekswerkers de illegaliteit in gaan.
Het bepalen van bedrijfsmatigheid is maatwerk. Op basis van de geconstateerde feitelijke situatie is het de bevoegdheid van de burgemeester om hierover een beslissing te nemen. Bij de beoordeling van bedrijfs-matigheid hanteren wij onder andere de onderstaande criteria: het voldoen aan één of meer van deze criteria is een sterke indicatie dat er sprake is van bedrijfsmatigheid, de conclusie ten aanzien hiervan blijft echter maatwerk. Wij evalueren de toepasbaarheid van deze criteria regelmatig, in ieder geval een jaar na inwerkingtreding van deze beleidsregel.
3.Handhaving illegale prostitutie
De Politie en het Openbaar Ministerie zijn belast met het opsporen en via het strafrecht vervolgen van prostitutie waarbij sprake is van strafbare feiten (bijvoorbeeld mensenhandel of prostitutie door minderjarigen). Op basis van advertenties die hier aanleiding toe geven voeren zij inspecties uit en treden zij waar nodig via het strafrecht op. In gevallen waar dit geconstateerd wordt kan de gemeente, parallel aan het strafrechtelijk onderzoek, bestuursrechtelijk optreden. Het doel van dit bestuursrechtelijk optreden is het zo snel mogelijk beëindigen van de overlast- of misbruiksituatie en het herstel van de openbare orde en veiligheid.
Indien er geen vermoeden bestaat van strafrechtelijke overtredingen komt de politie in principe niet in actie (prostitutie is op zichzelf immers niet strafbaar). De signalering en handhaving hierop is een verantwoordelijkheid van gemeenten zelf. In de gemeente Lansingerland geven wij hier de laatste tijd meer aandacht aan, onder andere door het opleiden van handhavers en data-analisten die gespecialiseerd zijn in het signaleren van deze activiteiten. Waar het gefundeerde vermoeden bestaat dat er sprake is van illegale prostitutie worden in samenwerking met de politie huisbezoeken afgelegd en wordt bij het constateren van overtredingen gehandhaafd. Indien relevant wordt hierbij ook hulpverlening aangeboden aan de prostituee.
Het handhaven op illegale prostitutie is een bevoegdheid van de burgemeester. In de onderstaande handhavingsmatrix is vastgelegd welke handhavingsmaatregelen wij bij overtredingen hanteren. Ook voor deze matrix geldt dat wij de toepasbaarheid en werking van deze matrix regelmatig evalueren, in ieder geval een jaar na inwerkingtreding van deze beleidsregel.
ADVERTENTIES EN VERPLICHTINGEN EXPLOITANT
Hardheidsclausule (afwijkingsbevoegdheid)
De burgemeester kan bij zijn besluitvorming over te treffen bestuurlijke maatregelen afwijken van het beleid. Per geval wordt gekeken of de burgemeester hiervan gebruik maakt. De stappen in de handhavingsmatrix gelden daarbij uitsluitend als uitgangspunt. Als de feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven, kan de burgemeester afwijken van deze uitgangspunten. De burgemeester zal een afwijking van de handhavingsmatrix expliciet in zijn besluit motiveren.
Door een belanghebbende kan aan de burgemeester tussentijds schriftelijk worden verzocht de sluiting van een pand op te heffen. Als hoofdvereiste geldt dat in de regel alleen tot opheffing van een sluiting kan worden besloten als sprake is van een verzoek van een belanghebbende waarin gemotiveerd wordt aangegeven dat het op basis van nieuwe feiten en omstandigheden en maatregelen aannemelijk is dat er niet opnieuw een illegale seksinrichting wordt geëxploiteerd in of vanuit het desbetreffende pand. Bij de beoordeling van het verzoek, kan de burgemeester een advies van het AVIM vereisen over het al dan niet opheffen van de sluiting. Wanneer de pandeigenaar tijdens de zienswijze kan aantonen dat hijzelf door concrete maatregelen de illegale situatie heeft beëindigd (zoals het ontbinden van de huurovereenkomst en/of ontruimen van de inrichting, het bedrijfspand of de woning) en herhaling wordt voorkomen (bijvoorbeeld door aangepaste wijze van verhuur) kan van handhavingsmaatregelen worden afgezien of de duur hiervan aangepast worden.
Wanneer sprake is van ernstige overlast en loop op een pand/woning, kan ondanks maatregelen van de pandeigenaar toch een langere sluitingsduur worden opgelegd. Dit wordt in deze gevallen nodig geacht om de loop uit het pand te halen. Daarnaast kan in bepaalde gevallen de pandeigenaar of gebruiker als (mede)overtreder van de APV worden aangemerkt. In deze specifieke gevallen dient er sprake te zijn van een bewuste nauwe samenwerking tussen de pandeigenaar (of gebruiker) en de feitelijke overtreder (prostituee), waarbij zij samen de overtreding begaan. Niet noodzakelijk hierbij is dat de medepleger de overtreding in volle omvang begaat. Bijvoorbeeld het plaatsen van advertenties en het maken van afspraken voor een prostituee kan een vorm van medeplegen zijn. Of sprake is van medeplegen, zal moeten blijken uit feiten en omstandigheden.
Wat betreft de duur van de maatregelen bij illegale prostitutie is aansluiting gezocht bij het Damocles-beleid. Alhoewel de te beschermen belangen andere zijn, is ook bij deze panden van belang de bekendheid als seksinrichting ervan weg te nemen, de rust in de omgeving te laten wederkeren en de kans op recidive zo klein mogelijk te maken. Daarnaast speelt de signaalwerking die uitgaat van het opleggen van een sluitingsmaatregel een grote rol.
In de gevallen waarbij prostituees worden aangetroffen die eerder vanwege illegale prostitutie met de AVIM of het Regionaal controleteam Prostitutie en Mensenhandel (hierna: Controleteam) in aanraking zijn geweest, wordt een spoedsluiting toegepast, vanwege de bewezen grote kans op recidive. Ook kan een spoedsluiting toegepast worden wanneer de aangetroffen prostituee onder dubieuze en/of ongewenste omstandigheden werkzaam is. Een (spoed)sluiting houdt in dat het betreffende pand binnen een half uur nadat het onderzoek door de AVIM en/of het Controleteam is afgerond, wordt gesloten middels het aanbrengen van een afschrift van het bevel op of nabij de toegang of toegangen van de seksinrichting, vervanging van de sloten en verzegeling van het pand. Deze toepassing wordt nadien op schrift gesteld.