Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2023 gemeente Aalten

‘ Aalten wil een gemeente zijn waarin inwoners veilig en gezond kunnen wonen, werken en recreëren’.

Een leefbare en veilige gemeente, dat willen we toch allemaal?

De kern van handhaving is ervoor zorgen dat regels worden nageleefd. Dat is de overheid aan haar stand verplicht, want als de overheid de door haarzelf opgelegde regels niet handhaaft, waarom legt ze die dan op? En waarom moet iemand zich dan aan de regels houden als de overheid er toch niet op handhaaft? Kortom, handhaving van regels is een wezenlijk onderdeel van de rechtstaat en bepalend voor het gezag van en het vertrouwen in de overheid.

Handhaving wordt vaak gezien als een eenvoudige taak, maar dit is een vertekend beeld. Er zijn doorgaans onvoldoende capaciteit en middelen beschikbaar om altijd en overal te kunnen controleren en te handhaven. Daarom moeten er keuzes worden gemaakt over hoe en wanneer de beschikbare handhavingscapaciteit het meest doeltreffend kan worden ingezet op de meest belangrijke risico’s voor de samenleving. Het is daarbij van belang dat bij het vaststellen van wetten en regels wordt uitgewerkt wat de doelen zijn en welk nalevingsniveau wordt beoogd. Aan de hand hiervan kan worden vastgesteld welke handhavingsactiviteiten verricht moeten worden om de beoogde doelen te bereiken.

Omdat handhaving ingrijpende gevolgen kan hebben voor de betrokkenen, worden er strenge eisen gesteld aan de zorgvuldigheid van het overheidsoptreden. Een overtreding moet aannemelijk gemaakt worden, overtreders krijgen de mogelijkheid, behoudens bijzondere omstandigheden, om de overtreding ongedaan te maken en het optreden van de overheid moet proportioneel zijn. Een handhavingstraject kan in sommige gevallen meerdere jaren duren, vooral als er rechtsmiddelen worden ingezet tegen de handhavingsbesluiten.

Het jaarlijks opstellen van een integraal uitvoeringsprogramma, waarin zowel handhaving- als toezichtstaken zijn opgenomen, is een wettelijke verplichting. Dit uitvoeringsprogramma beschrijft waar we in 2023 mee aan de slag gaan. Daarnaast vragen wij input van zowel interne als externe partijen met betrekking tot het programma.

Het onderhavige programma illustreert hoe toezicht en handhaving georganiseerd zijn bij verschillende onderwerpen. Het beschrijft de reguliere taken, eventuele projecten en de activiteiten die vanuit verschillende thema’s worden opgestart.

1.1 Inleiding uitvoeringsprogramma 2023

Handhaving heeft verschillende betekenissen. Eén daarvan is het toezicht houden door de overheid en zo nodig afdwingen van de naleving van de door haar gestelde regels. Voor u ligt het Handhavingsprogramma 2023 van de gemeente Aalten. De ambities van verschillende taakvelden zijn zoveel als mogelijk vertaald in dit handhavingsprogramma (hierna: HUP).

Doelstellingen zijn zoveel mogelijk SMART geformuleerd; de Deming-circle is zeer herkenbaar. Volgens de Plan-Do-Check-Act-cyclus en het strikt toepassen hiervan, is handhaven een dynamisch proces van leren en verbeteren.

Het HUP is het plan waar de doelen en prioritering in staan en waarin wordt weergegeven waar de capaciteit op wordt ingezet voor 2023. In 2023 worden deze werkzaamheden uitgevoerd. In het jaarverslag, gebaseerd op dit uitvoeringsprogramma, staat wat er feitelijk is gedaan en bereikt. Ervaringen die daaruit naar voren komen en die gedurende het jaar zijn opgedaan, worden weer meegenomen naar het volgende HUP.

1.2 Wettelijk kader

Met het inwerkingtreden van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn de kwaliteitseisen voor handhaving opgenomen in hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en hoofdstuk 10 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Hierin wordt voorgeschreven dat het handhavingsbeleid jaarlijks in een HUP moet worden uitgewerkt (artikel 7.3 Bor). Het HUP beschrijft welke van de voorgenomen activiteiten het bestuursorgaan het komend jaar uitvoert en wat de daarvoor benodigde en beschikbare personele middelen zijn. Bij het opstellen van het HUP moet onder andere rekening worden gehouden met vastgesteld beleid.

1.3 Plaats in P&C-cyclus

Vanuit de kwaliteitscriteria worden criteria gesteld aan het proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Er worden eisen beschreven die worden gesteld aan de beleidscyclus. Door de criteria te volgen wordt de cyclus, die begint met het opstellen van het beleid en via de uitvoering uiteindelijk leidt tot het bijstellen van het beleid, gesloten.

De criteria bieden kaders voor het kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag. De criteria geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn. Daarnaast moeten de criteria gebruikt worden voor de inrichting van de organisatie. Hiervoor wordt de dubbele regelkring gehanteerd, ook wel Big-8 benoemd.

2.1 Doelstellingen/gemeentelijk beleid

De ontwikkelingen op het gebied van handhaving van de fysieke leefomgeving staan niet stil. Om hier goed op in te spelen en aan de geldende regelgeving te voldoen, is het Beleidsplan 2021-2024 vastgesteld. Vergunningen, toezicht en handhaving staan centraal in dit plan. In het beleidsplan worden de uitgangspunten en visie op handhaving toegelicht. Dit is vervolgens weer het startpunt voor het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Toezicht en handhaving zijn belangrijke instrumenten die de gemeente Aalten inzet ten behoeve van het waarborgen en bevorderen van veiligheid, gezondheid en leefbaarheid.

2.1.1 Uitgangspunten

De algemene visie van de gemeente Aalten kan worden vertaald naar een zienswijze voor handhaving. Dat leidt tot onderstaande uitgangspunten.

• 1.

  De overheid houdt zich aan het recht en dwingt ook naleving van de regelgeving af.

• 2.

  Handhaving is een plicht (beginselplicht), waarbij altijd eerst de mogelijkheden voor legalisatie worden onderzocht.

• 3.

  Gedogen is slechts bij hoge uitzondering mogelijk, wordt goed gemotiveerd, wordt schriftelijk vastgelegd en kent een einddatum.

• 4.

  Handhaving voldoet aan de beginselen van rechtszekerheid, gelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.

• 5.

  Handhaving is een middel om naleving van regelgeving af te dwingen en geen doel op zich.

• 6.

  Handhaving vindt risico gestuurd en informatiegericht plaats.

• 7.

  Handhaving vindt, waar mogelijk, integraal plaats.

2.1.2 Doelstellingen / Gemeentelijk beleid

Het team Bestuursondersteuning & Veiligheid heeft als doel haar wettelijke taken op het gebied van handhaving op een professionele, transparante en eenduidige wijze vorm te geven. Een middel om dit te bereiken, is het realiseren van een Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving. Met de ontwikkeling van dit plan kan de gemeente onder meer:

• •

  de beschikbare capaciteit zo effectief mogelijk benutten (o.a. invoeren risicoafwegingsmethodiek);

• •

  inspelen op de komst van de nieuwe wet- en regelgeving;

• •

  prioriteiten stellen bij onvoorziene gebeurtenissen (bijv. COVID19);

• •

  integraal werken met zowel interne als externe partijen om de inhoudelijke doelstellingen vorm te geven en te behalen.

Verder is er natuurlijk een gewenst kwaliteitsniveau, zijn er organisatorische en inhoudelijke doelstellingen en is er een minimaal en gewenst handhavingsniveau. In dit programma wordt ingegaan op de inhoudelijke doelstellingen, die voortkomen uit de bestuurlijke prioritering. Die luiden als volgt:

Milieu en afval

• •

  een schone en veilige leefomgeving;

• •

  geen onaanvaardbare risico’s voor mens en natuur veroorzaakt door inrichtingen;

• •

  voorkomen van hinder en overlast door inrichtingen;

• •

  voorkomen aantasting van natuur en landschap;

• •

  voorkomen van bodemverontreiniging en onrechtmatige verwijdering van landschapselementen en bomen.

Bouwtoezicht/ruimtelijke ordening

• •

  gebruik gronden in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan;

• •

  behoud van rijks- en gemeentelijke monumenten;

• •

  constatering illegale bouw en mantelzorg woningen;

• •

  waarborgen van de ruimtelijke kwaliteit in het buitengebied en binnen de bebouwde kommen;

• •

  controle Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG).

Algemene plaatselijke verordening (Apv)/Bijzondere Wetten

• •

  veilige horecagelegenheden, waarbij geen sprake is van overlast en verstoring van openbare orde;

• •

  controleren op bepalingen uit de Alcoholwet;

• •

  veilige evenementen zonder verstoring van de openbare orde en voorkomen van klachten;

• •

  schoonhouden van de openbare ruimte en het voorkomen van illegaal gebruik daarvan: openbare ruimten niet als opslag- of parkeerplaats gebruiken;

• •

  veilige doorvoer van gevaarlijke stoffen en grote transporten door de gemeente.

Brandpreventie

• •

  veilige gebouwen, instellingen en evenementen conform brandpreventievoorschriften en brandpreventievoorzieningen.

Met de beschikbare capaciteit binnen het team Bestuursondersteuning & Veiligheid wordt er door het taakveld Toezicht en Handhaving risico gestuurd gewerkt. Op basis van de vastgestelde prioriteiten en het aantal fte’s wordt de inzet bepaald, om zo de doelstellingen zoveel mogelijk te bereiken. In hoofdstuk 3 wordt dit nader toegelicht.

Daarnaast is het noodzakelijk om ondermijnende criminaliteit te voorkomen. Voldoende toezicht en handhaving werkt preventief en repressief. In juli 2021 heeft de gemeenteraad de Beleidsnota Ondermijning vastgesteld. In hoofdstuk 3 van deze Beleidsnota, wordt in paragraaf 3.2.5 Taakveld Handhaving en Ondermijning, nader ingegaan op de rol van toezicht en handhaving bij ondermijning. De algehele conclusie is dat er steeds meer sprake zal zijn van gezamenlijke integrale controles met onze handhavingspartners.

2.2 Lokale situatie

De gemeente kan worden onderverdeeld in een aantal type gebieden die ieder hun eigen kenmerken hebben, te weten:

• 1.

  grote kernen (Aalten, Dinxperlo, De Heurne en Bredevoort);

• 2.

  kleine kernen (IJzerlo, Lintelo, Barlo, Dale en de Haart);

• 3.

  buitengebied (landelijk/agrarisch);

• 4.

  diverse bedrijventerreinen.

Bij de risicoanalyse voor het HUP 2023 (zie paragraaf 4.4) is rekening gehouden met de huidige situatie in de gemeente en de ervaringen uit het verleden. Aan veiligheid, bouwen, horeca, bestemmingsplan en openbare ruimte is extra gewicht toegekend. Daarbij is door de toezichthouders rekening gehouden met de lokale situatie. Verder zijn er politietaken (Wet Mulder) overgegaan naar de gemeente. Binnen het team Bestuursondersteuning & Veiligheid zullen deze worden meegenomen in de reguliere bedrijfsvoering.

De gemeente Aalten erkent haar maatschappelijke verantwoordelijkheid en wil een veilige en gezonde leefomgeving voor haar inwoners kunnen waarborgen. Daarvoor is het noodzakelijk dat democratisch geformuleerde spelregels op een verantwoord niveau door iedere inwoner worden nageleefd. Er is met andere woorden sprake van normconform gedrag. De ingezette lijn in de gemeente Aalten is om eerst het gesprek aan te gaan. In onderling overleg wordt dan gekeken of er een normconforme oplossing mogelijk is. Als blijkt dat dit niet mogelijk is en de regels worden nog steeds overtreden, dan wordt het handhavingstraject gestart.

In de gemeente Aalten wordt de volgende visie op handhaving gehanteerd:

“Aalten wil een gemeente zijn waarin inwoners veilig en gezond kunnen wonen, werken en recreëren.”

Deze visie geldt niet alleen voor alle kleursporen – grijs (milieu), rood (ruimtelijke ordening en bouwen), blauw (water) en groen (natuur en landschap) – maar ook voor handhaving op het gebied van de Apv, veiligheid en volksgezondheid. De visie is uitgewerkt in drie kernpunten:

• 1.

  Voorkomen van overtredingen verdient de hoogste prioriteit;

• 2.

  Handhaving vindt onderbouwd, planmatig en transparant plaats;

• 3.

  Communicatie over de inhoud van het handhavingsbeleid is noodzakelijk.

Ad 1. Binnen de gemeente Aalten ligt de nadruk op preventie. Aan het voorkomen van overtredingen wordt de hoogste prioriteit gegeven. Preventie begint bij helder en duidelijk beleid en regelgeving met een groot draagvlak. Goede en tijdige communicatie met belanghebbenden en burgers bij beleidsontwikkeling- en implementatie is dan ook een absolute noodzaak.

Door het vergroten van het draagvlak zal het naleefgedrag worden verbeterd. Daarmee wordt veel repressieve handhaving voorkomen.

Ad 2. Goede handhaving verloopt volgens een plan. De gemeente maakt dat plan in de vorm van een HUP. In dat programma wordt toegelicht dat niet alles (tegelijk) kan worden opgepakt en dat daarin keuzes gemaakt moeten worden. Er worden, na een goede afweging, prioriteiten gesteld. Risico’s en naleefgedrag bepalen in hoeverre een handhavingstaak prioriteit heeft. Negatieve effecten op een veilige en gezonde leefomgeving, bij niet naleving van regels, spelen een belangrijke rol in de sturing van de handhavingsinspanningen. De handhaving op de gekozen terreinen geschiedt volgens vaste, transparante processen. Vergelijkbare situaties worden op vergelijkbare wijze afgehandeld. Consistent en consequent handhaven is van groot belang. Daarmee is voor eenieder duidelijk wat hij of zij van de gemeente kan verwachten.

Ad 3. Naast communicatie over het hoe en waarom handhaven, is ook communicatie over de inhoud van het handhavingsbeleid van belang. Men moet weten waar men aan toe is, maar handhaving moet ook aansluiten bij de beeldvorming van wat de inwoners verstaan onder consistent en consequent handhaven.

In relatie tot het programmatisch handhaven zijn drie stappen vereist om te komen tot een maximaal rendement ter verbetering van veiligheid en leefbaarheid. Vanuit de visie, inventarisatie van handhavingstaken en het stellen van prioriteiten, komen we tot een uitvoering van het HUP. Het effect van alle inspanningen dient een verbetering te zijn van de leefbaarheid en veiligheid in de gemeente Aalten. Omdat de gemeente een veelheid aan handhavingstaken heeft, ontkomen we er niet aan om prioriteiten te stellen en duidelijke keuzes te maken.

4.1 Afwegingen en risico’s

Voor het maken van een risico-afweging voor handhavingstaken die door de gemeente worden uitgevoerd, is gebruik gemaakt van ambtelijke expertise. Betrokken medewerkers binnen het taakveld Handhaving hebben vanuit hun kennis en ervaring de risico-afweging en daarmee de prioritering vastgesteld. Daarnaast zijn de inzichten van alle collegeleden en van de politie meegenomen in het bepalen van de prioritering.

In onderstaand figuur is aangegeven welke fasen in dit proces – idealiter – worden doorlopen.

Bij het toepassen van de afwegingsmethodiek worden drie fasen doorlopen.

Fase 1: het bepalen van de prioriteiten (“de afweging”). Dit zijn de stappen 1 tot en met 4a in figuur 1. In deze fase worden de prioriteiten bepaald en de handhavingstaken tegen elkaar afgewogen. In deze afweging wordt bepaald wat hoge prioriteit heeft en wat minder prioriteit heeft. Dit bepaalt in belangrijke mate de inzet van middelen in de toekomst.

Fase 2: het plannen. Dit zijn de stappen 5 en 5a. In deze fase worden via strategieën en stappenplannen kengetallen gekoppeld aan de diverse taken op het gebied van handhaving. Zo kan de benodigde tijdsinzet bepaald worden. Daarnaast wordt de inzet voor taken, die niet direct uit wettelijke verplichtingen voortvloeien, geprogrammeerd. Deze inzet omvat bijvoorbeeld het geven van informatie en het voeren van overleg.

Fase 3: het schrijven van het handhavingsbeleidsplan. Dit is stap 6. Alle verzamelde en opgestelde informatie (beleidsuitgangspunten, de afweging, strategieën, stappenplan, etc.) wordt strategisch aan elkaar geschreven, zodat een goed leesbaar en praktisch beleidsplan ontstaat voor alle handhavingstaken voor het taakveld Handhaving van team Bestuursondersteuning & Veiligheid.

Door middel van het stappenplan kan een beleidscyclus doorlopen worden. Met het realiseren van het handhavingsbeleidsplan, zijn de in figuur 1 aangegeven groene stappen voltooid. Voor een volledige beleidscyclus dienen ook de rode stappen (uitvoeren en evalueren) te worden doorlopen.

4.2 Handhavingsthema’s

Het is onmogelijk om voor elke handhavingstaak een prioriteit te stellen, laat staan een handhavingsprogramma op te stellen. De belangrijkste handhavingstaken zijn hierom geclusterd tot zogenaamde handhavingsthema’s. De thema’s zijn verdeeld over de hoofdstukken Veilige woon- en leefomgeving, Bedrijvigheid en veiligheid, Veiligheid en Fysieke veiligheid.

4.3 Relatie prioriteit-handhavingsambitie

De prioriteit van de thema’s komt tot uitdrukking in de Handhavingsambitie. Naarmate de prioriteit lager is (4 en soms ook bij 3) kan in meer gevallen volstaan worden met een handhavingsambitie die gelijk is aan de vereiste van het (wettelijk) minimum. In deze gevallen wordt gecontroleerd naar aanleiding van een klacht. Juridische vervolgtrajecten zullen per geval worden afgewogen. Bij burenruzies en eenvoudige zaken waarvoor een verzoek tot handhaving is gedaan, maar die relatief veel capaciteit kost, beslist het college óf en hoe hierop wordt gehandhaafd. Het college wenst dat de inzet van capaciteit in verhouding staat tot de te dienen belangen (het algemeen belang). Bij de thema’s met een hoge prioriteit (1 en 2) is meestal sprake van actief toezicht. Het aantal controles wordt vooraf structureel gepland. Overtredingen binnen deze thema’s zijn doorgaans niet te legaliseren. Uitgangspunt is dat op alle geconstateerde overtredingen actie wordt ondernomen. Bestuurlijke belangen worden meegenomen in de prioritering. Ondanks de lage prioriteit op sommige thema’s, is het ambitieniveau hier hoog.

4.4 Matrix risicoanalyse/prioritering

In de tabellen hieronder zijn de hoofdstukken toegespitst in thema’s. Deze thema’s hebben een prioritering gekregen welke is weergegeven met een getal. In paragraaf 4.3 is de betekenis van deze getallen al nader toegelicht. Bij het toekennen van prioritering aan een thema wordt onder andere gekeken naar de gevolgen als een overtreding zich daadwerkelijk voordoet.

4.5 Inzet uren

Op basis van de prioriteitenlijst en de toezichts- en controlestrategie komen we uit op een inschatting voor de benodigde capaciteit. De benodigde capaciteit kan vervolgens vergeleken worden met de beschikbare capaciteit. Bij het in kaart brengen van het aantal beschikbare en het aantal benodigde uren, is onderscheid gemaakt tussen de tijd die geraamd is voor het uitvoeren van de controles zelf, de administratieve inzet en de juridische opvolging.

4.5.1 Beschikbare capaciteit

De handhavingscapaciteit van de gemeente Aalten is onder te verdelen in toezichthouders/boa’s en de backoffice. Voor de uitvoering van de in het HUP 2023 opgenomen thema Brandveiligheid beschikt de gemeente over de inzet van medewerkers van de VNOG. De VNOG blijft nadrukkelijk betrokken bij het toezicht op brandveiligheidseisen tijdens de realisatie van bouwprojecten en het toezicht op het brandveilig gebruik van gebouwen en bij evenementen. De aandacht gaat uit naar het voorkomen van brand. Onveilig gedrag leidt sneller tot brand. Om die reden wordt steeds meer aandacht besteed aan het vergroten van het veiligheidsbewustzijn bij de inwoners en ondernemers door hen meer te betrekken bij preventie. Andere voorbeelden van werkzaamheden van de VNOG zijn adviseren over beleid zoals het IVP en het HUP en het beoordelen van installaties en ontruimingsplannen.

Voor wat betreft de handhaving op het gebied van milieu geldt dat het toezicht, de handhaving en de juridische ondersteuning van milieu-inrichting gerelateerde zaken bij de ODA liggen. De ODA maakt, in opdracht van de gemeente Aalten, een HUP voor milieu- inrichting gerelateerde zaken. Om die reden wordt de capaciteit bij de ODA in het HUP buiten beschouwing gelaten.

Het team Bestuursondersteuning & Veiligheid heeft in totaal een toegekende formatieruimte van circa 7,38 fte (12.168,2 uur op jaarbasis) wat betreft toezicht en handhaving. In de onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de huidige beschikbare capaciteit op het gebied van handhaving. De capaciteit van de betreffende medewerkers die op het gebied van vergunningverlening, veiligheid, zorg of andere zaken wordt ingezet, is hier niet in opgenomen. Voor de berekening van de beschikbare capaciteit is uitgegaan van 1648,8 uren op jaarbasis per fte. In de berekening van deze uren op jaarbasis zijn vakantie-uren niet opgenomen. Het gaat dus enkel om de daadwerkelijk in te zetten uren. Het aantal in te zetten uren op jaarbasis voor 2023 ligt hoger dan het aantal uren dat in 2022 beschikbaar was.

In totaal zijn er dus 12.168,2 uren in te zetten. Hiervan worden ruim 3.000 uren aan de backoffice besteed. Hieronder valt de administratieve afhandeling, het maken van brieven en het bijwonen van overleggen. De overige ruim 9.100 uren worden aan de frontoffice besteed (toezicht en handhaving op straat).

4.5.2 Verdeling inzet

Bij de besteding van de uren wordt een onderscheid gemaakt tussen de indirect productieve uren (beleidsvorming, automatisering, informatievoorziening, opleiding, overleg) en de direct productieve uren. Onderdeel van de direct productieve uren is ook het contact met de burger, zowel telefonisch als in persoon. Voor de indirect productieve uren wordt 20% van het totaal aantal werkbare uren per fte gerekend. Dit komt neer op het volgende: 1648,8:100 x20 = 329,8 uren. Voor de direct productieve uren blijft dan 1319 uren over voor één fte. Omgerekend naar het totaal aantal fte wat inzetbaar is voor handhaving, komt dit neer op een totaal aantal indirect productieve uren van 2.433,9 en een totaal aantal direct productieve uren van 9.734,3.

Er zijn verschillende vaste taken waarvoor inzet gereserveerd moet worden. Voor verzoeken om handhaving (klachten, meldingen, verzoeken portefeuillehouders), calamiteiten en speciale projecten wordt 20% van de capaciteit gereserveerd. Op deze manier wordt flexibiliteit ingebouwd voor onverwachte zaken. Aan deze taken gaat 20% van de direct productieve uren op. Dit komt neer op 1.946,9 uren.

De overige 80% van de uren wordt besteed aan de verschillende thema’s zoals die in de prioritering zijn weergegeven. In totaal is nog (afgerond) 7.790 uren te besteden. In de tabel hieronder staat de besteding weergegeven. De afhandeling van zaken in de backoffice (o.a. brieven opstellen) zijn ook hierin opgenomen.

In bovenstaande uren zijn zowel de uren van het frontoffice (toezicht en handhaving op straat) als de uren van de backoffice (administratieve afhandeling, overleggen, brieven) opgenomen.