| Organisatie | Ermelo |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota reserves en voorzieningen gemeente Ermelo 2023 |
| Citeertitel | Nota reserves en voorzieningen gemeente Ermelo 2023 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Nota reserves en voorzieningen gemeente Ermelo 2013.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 22-06-2023 | nieuwe regeling | 29-03-2023 | e220014512 |
Voor u ligt de Nota reserves en voorzieningen 2023. Deze beleidsnota geeft weer op welke wijze gemeente Ermelo omgaat met de reserves en voorzieningen, vaak aangeduid als de reservepositie. Op grond van artikel 12 van de Financiële verordening dient deze nota elke vier jaar geactualiseerd te worden. De huidige Nota reserves en voorzieningen dateert echter van 28 februari 2013. In de Kadernota 2018 zijn nog wel enkele onderdelen hiervan geactualiseerd. Deze nota treedt in werking met ingang van 1 januari 2023 en wordt aangehaald als de Nota reserves en voorzieningen gemeente Ermelo 2023.
Het doel van deze nota is het beleid van en de visie op reserves en voorzieningen te actualiseren, rekening houdend met actuele wet- en regelgeving. Met deze nota reserves en voorzieningen stelt de raad kaders vast en heeft de raad een transparant en actueel inzicht in welke reserves en voorzieningen de gemeente tot haar beschikking heeft. Dit alles kan bijdragen aan een transparante en gezonde financiële positie van de gemeente Ermelo.
Hoofdstuk 2 is een samenvatting van deze nota. In hoofdstuk 3 wordt een beknopte toelichting gegeven op relevante wet- en regelgeving. Daarna volgt een introductie op reserves en voorzieningen (hoofdstuk 4) en worden beide onderwerpen verder uitgewerkt (hoofdstuk 5 en 6). De relatie met de planning- en controlcyclus wordt gelegd in hoofdstuk 7. Hoofdstuk 8 bevat de voorgestelde adviezen als gevolg de actualisatie van de reserves en voorzieningen.
De bijlagen bestaan tot slot uit een financieel totaaloverzicht (9.1), een toelichting per reserve of voorziening (9.2) en relevante artikelen uit externe wet- en regelgeving (9.3).
De Nota reserves en voorzieningen 2023 geeft weer op welke wijze gemeente Ermelo omgaat met reserves en voorzieningen, vaak aangeduid als de reservepositie. Op grond van artikel 12 van de Financiële verordening dient deze nota elke vier jaar geactualiseerd te worden. De huidige Nota reserves en voorzieningen dateert echter van 28 februari 2013. In de Kadernota 2018 zijn nog wel enkele onderdelen hiervan geactualiseerd. Deze nota treedt in werking met ingang van 1 januari 2023 en wordt aangehaald als de Nota reserves en voorzieningen gemeente Ermelo 2023.
De huidige beleidsnota reserves en voorzieningen dateert echter van 28 februari 2013 en wordt geactualiseerd met deze nota. Daarbij is rekening gehouden met actuele wet- en regelgeving.
Met deze nota reserves en voorzieningen stelt de raad kaders vast en heeft de raad een transparant en actueel inzicht in welke reserves en voorzieningen de gemeente tot haar beschikking heeft. Dit alles kan bijdragen aan een transparante en gezonde financiële positie van de gemeente Ermelo.
Het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) bevat de wettelijke richtlijnen voor het beleid van reserves en voorzieningen. Hoewel reserves en voorzieningen vaak in één adem genoemd worden, is er op meerdere punten een wezenlijk onderscheid. Reserveren is een vorm van sparen. De raad kan aan reserves een bepaalde bestemming geven of deze bestemming wijzigen. Reserves zijn onderdeel van het eigen vermogen van de gemeente. Bij voorzieningen ligt dat anders. Voorzieningen (moeten) worden gevormd voor toekomstige verplichtingen of risico’s, voor egalisatie van toekomstige onderhoudslasten of voor beklemde middelen van derden. Voorzieningen hebben een meer verplicht karakter en zijn onderdeel van het vreemd vermogen van de gemeente. De gemeenteraad heeft beduidend minder keuzevrijheid bij voorzieningen dan bij reserves. Via de reguliere planning- en controlcyclus wordt de gemeenteraad periodiek geïnformeerd over reserves en voorzieningen.
De belangrijkste wijziging in deze nota zit in de visie over hoe gemeente Ermelo wil omgaan met reserves (zie 5.2). Er wordt een terughoudender beleid voorgesteld voor de inzet van reserves bij nieuwe investeringen. Dekking van structurele lasten uit de begroting heeft de voorkeur boven de inzet van reserves. Als een reserve tóch wordt ingezet voor investeringen dan wordt direct een groeimodel voorgesteld om ervoor te zorgen dat in de begroting ruimte ontstaat voor toekomstige vervangingsinvestering(en). Dit betekent op korte termijn een verzwaring van de begroting, maar op langere termijn een gezonder financieel beleid.
Tot slot zijn in deze nota de beleidsregels rond het instellen, opheffen en muteren van reserves en voorzieningen uitgewerkt. Per reserve of voorziening is actuele informatie weergegeven. Er worden in deze nota geen reserves of voorzieningen opgeheven.
Het externe kader van deze nota wordt vooral gevormd door het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV). Dit is het wettelijk voorgeschreven verslaggevingskader voor gemeenten. Het bevat voorschriften voor de inrichting van de begroting, het jaarverslag en de jaarrekening. Een deel van deze voorschriften heeft betrekking op het onderwerp reserves en voorzieningen.
Naast het BBV zijn ook de publicaties van de Commissie BBV kaderstellend. Deze commissie heeft als taak zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Dit doet zij onder meer door het uitbrengen van richtinggevende notities en het beantwoorden van praktijkvragen. De uitingen van de Commissie BBV zijn minimaal richtinggevend (aanbevelingen), maar vaak ook bindend (stellige uitspraken).
In de uitwerking van deze nota zijn de externe richtlijnen toegepast. De relevante artikelen zijn voor de leesbaarheid opgenomen in bijlage 9.3. Ten opzichte van de vorige nota reserves en voorzieningen (2013) zijn er diverse wijzigingen geweest in de externe wet- en regelgeving. De belangrijkste daarvan is de ‘vernieuwing BBV’ in 2017. Eventuele gevolgen van al deze wijzigingen zijn al eerder via besluitvorming verwerkt in het beleid van gemeente Ermelo. Nu worden deze wijzigingen ook verwerkt in de nota reserves en voorzieningen.
4 Introductie reserves en voorzieningen
4.1 Onderscheid reserves en voorzieningen
Reserves en voorzieningen worden vaak in één adem genoemd. Toch is er op diverse punten een wezenlijk onderscheid. Reserveren is een vorm van sparen. De raad kan aan reserves een bepaalde bestemming geven of deze bestemming wijzigen. Reserves zijn onderdeel van het eigen vermogen van de gemeente.
Bij voorzieningen ligt dat anders. Voorzieningen (moeten) worden gevormd voor toekomstige verplichtingen of risico’s, waarbij omvang en/of tijdstip van optreden nog onzeker zijn. Daarnaast worden voorzieningen gevormd voor de egalisatie van toekomstige onderhoudslasten en voor beklemde middelen van derden. Vanwege het meer verplichte karakter van voorzieningen kan de raad de bestemming van voorzieningen niet wijzigen. Voorzieningen worden naar hun aard tot het vreemd vermogen van de gemeente gerekend.
In onderstaande tabel is het onderscheid tussen reserves en voorzieningen samengevat.
Het instellen van, het toevoegen/onttrekken aan en het opheffen van een reserve is een bevoegdheid van de gemeenteraad. | Het instellen en opheffen van een voorziening is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Voor instellen, opheffen, toevoegen en onttrekken met betrekking tot voorzieningen geldt dat veelal sprake is van een verplichting. Er is voor college en raad daarom vaak een beperkte of geen keuzevrijheid. Voor zover toevoegingen aan en onttrekkingen uit voorzieningen niet passend zijn binnen de begroting moeten deze achteraf in de jaarstukken worden geautoriseerd. | |
Een toevoeging of onttrekking aan een reserve vindt plaats via de resultaatbestemming op grond van een besluit van de raad. | Een toevoeging (dotatie) aan een voorziening komt direct ten laste van de exploitatie in het betreffende boekjaar. Bij het zich voordoen van de voorziene gebeurtenis of risico worden de kosten rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt. De onttrekking uit de voorziening heeft dan geen effect meer op de exploitatie. | |
Raad is bevoegd om de bestemming te wijzigen. Voor ‘beklemde bestemmingsreserves’ is dit feitelijk niet mogelijk, omdat dat direct een nadelig effect heeft op de exploitatie (zie verder 5.1). | Alleen besteedbaar aan het voorziene doel. College en raad kunnen dit doel niet wijzigen, tenzij de verplichting wegvalt. | |
Geen rentetoerekening.1 | ||
|
|
4.2 Functies van reserves en voorzieningen
Reserves en voorzieningen kennen een aantal functies. De volgende functies zijn te onderscheiden2:
De reserves vormen een buffer voor het opvangen van onverwachte tegenvallers. De bufferfunctie komt tot uitdrukking in de Paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing in de begroting en jaarrekening. Daar is uitgewerkt in welke mate de reserves onderdeel zijn van de weerstandscapaciteit, waarmee risico’s kunnen worden opvangen. De Algemene Reserve (vrij besteedbaar) en de Algemene Risicoreserve zijn voorbeelden van reserves met een bufferfunctie.
Het is belangrijk om te realiseren dat de reserves en voorzieningen een boekhoudkundige werkelijkheid zijn. Zij zijn niet altijd volledig beschikbaar in liquide middelen. Gemeente Ermelo maakt - net als veel andere gemeenten - gebruik van het principe totaal-financiering. Daarbij kunnen onder andere de gelden uit reserves als intern financieringsmiddel gebruikt worden voor de realisatie van andere beleidsdoelstellingen. Hierdoor hoeft er minder geld van derden te worden aangetrokken. Dat wordt bedoeld met de financieringsfunctie. De keerzijde hiervan is dat dus niet alle reserves en voorzieningen volledig in geld beschikbaar zijn. Bij een eventuele bekostiging uit een reserve kan er dus nog steeds sprake van externe geldleningen.
Bij de dekkingsfunctie gaat het om de inzet van reserves en voorzieningen om (te zijner tijd) een activiteit mogelijk te maken. Middelen kunnen in een bestemmingsreserve worden gereserveerd voor toekomstige lasten. Het gereserveerde bedrag kan vervolgens worden ingezet ter dekking van eenmalige lasten, maar bijvoorbeeld ook voor jaarlijkse kapitaallasten (rente- en afschrijvingslasten). Hierdoor ontstaat een ‘beklemde’ reserve. Een belangrijk aandachtspunt bij het gebruik van de dekkingsfunctie van reserves is dat dit geen structureel dekkingsmiddel is3. Een reserve kan immers maar één keer ingezet worden. Dit kan tot financiële problemen leiden als bijvoorbeeld kapitaalgoederen in de toekomst vervangen moeten worden.
Voorzieningen worden gevormd om aan mogelijke toekomstige verplichtingen te kunnen voldoen. Daarmee vervullen ook voorzieningen een dekkingsfunctie. Voor voorzieningen geldt echter wel een verplicht bestedingsdoel.
Reserves en voorzieningen kunnen worden gevormd om tarieven of baten en lasten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Met een egalisatiereserve- of voorziening kunnen pieken en dalen in de exploitatie worden opgevangen. Daarmee kunnen stabiele tarieven aan derden in rekening worden gebracht. Dit geldt bijvoorbeeld voor de 100% kostendekkende tarieven, zoals Afval en Riolering. Voorbeelden van voorzieningen met een egalisatiefunctie zijn voorzieningen voor toekomstige onderhoudslasten.
In hoofdstukken 3 en 4 is ingegaan op het wettelijk kader het onderscheid tussen reserves en voorzieningen. Deze hoofdstukken vormen het vertrekpunt voor het beleid van reserves.
De reserves zijn vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken. In artikel 43, lid 1 van het BBV worden de reserves onderscheiden naar:
Het onderscheid tussen beiden is gebaseerd op bestuurlijke besluitvorming. Zodra de raad aan een reserve een bepaalde bestemming heeft gegeven, is sprake van een bestemmingsreserve.
De algemene reserve vormt het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente en kent geen specifieke bestemming. Ermelo kent twee algemene reserves: de Algemene Reserve (vrij besteedbaar) en de Algemene Risicoreserve. Tekorten en overschotten in de jaarrekening komen ten laste of ten gunste van de Algemene Reserve (vrij besteedbaar), tenzij de gemeenteraad een ander besluit neemt. De Algemene Risicoreserve heeft als belangrijkste functie het vormen van een buffer voor de financiële risico’s.
In artikel 43, lid 2 van het BBV wordt een bestemmingsreserve gedefinieerd als een reserve waar de raad een bepaalde bestemming aan heeft gegeven. Een bestemmingsreserve is te besteden aan het doel waarvoor deze is ingesteld. De bestemming kan door de raad worden gewijzigd en is dus vrij besteedbaar. Zolang de raad de bestemming kan wijzigen, is sprake van een vrij besteedbare bestemmingsreserve. Zodra de raad heeft besloten de reserve in te zetten ter dekking van toekomstige (kapitaal)lasten is de bestemmingsreserve beklemd. Dan is de reserve niet meer vrij besteedbaar (zie hieronder).
Aanvullend onderscheidt gemeente Ermelo binnen de bestemmingsreserves een afzonderlijke categorie voor ‘beklemde’ bestemmingsreserves. Voor deze reserves wordt de dekkingsfunctie toegepast (zie ook 4.2). De meeste beklemde bestemmingsreserves hebben als doel kapitaallasten (rente- en afschrijvingslasten) van een bepaalde investering te dekken. Hoewel de raad voor deze reserves de doelstelling formeel kan wijzigen, heeft een andere inzet direct een nadelig effect op de exploitatie. Een bestemmingswijziging is daarom niet wenselijk en feitelijk ook niet mogelijk. Zodoende wordt deze categorie bestemmingsreserves ‘beklemde bestemmingsreserves’ genoemd.
Gemeente Ermelo hanteert de volgende uitgangspunten als leidraad voor de omgang met reserves. Hier kan, mits goed onderbouwd, van worden afgeweken.
De Algemene Reserve (vrij besteedbaar) en de Algemene Risicoreserve hebben een zuivere bufferfunctie en zijn daarmee bedoeld om financiële risico’s en tegenvallers op te vangen. Binnen deze reserves worden geen claims gelegd voor specifieke bestemmingen of doelstellingen. Daarvoor is een bestemmingsreserve het passende instrument. Een uitzondering hierop vormt een eventuele claim voor een negatief (meerjarig) begrotingssaldo, waarvoor nog geen dekkingsplan is vastgesteld.
Voor een reserve kan een minimale omvang (bodem) zijn vastgesteld. Zo is de vastgestelde minimale omvang van de Algemene reserve (vrij besteedbaar) € 5 miljoen4. En voor de Bestemmingsreserve Grondexploitatie geldt een bodem van € 1 miljoen. In hoofdstuk 9.2 is per reserve vermeld of sprake is van een bodem. Als het saldo van een reserve onder de vastgestelde bodem komt, worden zo spoedig als mogelijk passende maatregelen getroffen om de reserve (weer) op het gewenste niveau te brengen. Indien er geen bodem is vastgesteld is de minimale omvang € 0,- . Een bestemmingsreserve mag geen negatief saldo hebben.
Andersom kan voor een reserve ook een maximale omvang (plafond) zijn vastgesteld. Als het saldo van een reserve boven het vastgestelde plafond komt, worden zo spoedig als mogelijk passende maatregelen getroffen om de reserve (weer) onder het gewenste niveau te brengen. Een vrijvallend saldo wordt in beginsel toegevoegd aan de Algemene Reserve (vrij besteedbaar). Een voorbeeld hiervan is de Bestemmingsreserve Grondexploitatie, waarvoor een plafond van € 2 miljoen geldt.
Er vindt een kritische overweging plaats voordat gebruik gemaakt wordt van de dekkingsfunctie van reserves. Dit geldt nadrukkelijk als structurele lasten worden gedekt, zoals bij ‘beklemde’ bestemmingsreserves het geval is. Voor de toekomstige houdbaarheid van de financiële positie heeft structurele dekking uit de begroting de voorkeur boven het gebruik van reserves.
Als een reserve na de hierboven bedoelde overweging wordt ingezet voor de dekking van structurele lasten, dan wordt tevens een groeimodel voorgesteld om ervoor te zorgen dat in de begroting wel structurele ruimte ontstaat om de toekomstige vervangingsinvestering(en) te kunnen dekken. Dit betekent op korte termijn een verzwaring van de begroting, maar op langere termijn een gezonder financieel beleid. Deze beleidsregel geldt voor nieuwe investeringen die plaatsvinden na inwerking treden van deze nota.
Als kapitaallasten van een nieuwe investering gedekt worden uit een reserve wordt ook een nieuwe ‘beklemde’ bestemmingsreserve ingesteld. Elke investering wordt zo transparant gedekt uit een afzonderlijke bestemmingsreserve (zie ook 4.2). Deze beleidsregel geldt voor nieuwe investeringen die plaatsvinden na inwerking treden van deze nota5.
Het instellen van reserves is in het kader van het budgetrecht een bevoegdheid van de raad. Een bestemmingsreserve wordt ingesteld voor een specifiek doel. Om te voorkomen dat er onnodig middelen worden vastgelegd, moet een bewuste afweging en onderbouwing ten grondslag liggen aan de instelling van een reserve.
Het instellen van reserves moet via een raadsbesluit plaatsvinden. In de onderbouwing bij het raadsbesluit wordt het volgende opgenomen:
Deze informatie wordt vastgelegd in de zogenoemde onderbouwingsformulieren6.
Toevoegingen en onttrekkingen aan de reserve mogen gedurende het jaar plaatsvinden in lijn met het doel van de reserve. Deze mutaties moeten gedekt zijn door en passend zijn binnen een raadsbesluit. Deze besluitvorming kan plaatsvinden binnen de reguliere planning- en control cyclus; vooraf bij vaststelling van de begroting, tussentijds bij vaststelling van de bestuursrapportages of achteraf bij de resultaatbestemming van de jaarrekening.
Het is niet toegestaan om baten of lasten van een bepaalde activiteit rechtstreeks op een reserve te boeken. Deze baten of lasten worden in de exploitatie geboekt op het betreffende programma. Vervolgens vindt via de resultaatbestemming de toevoeging en onttrekking aan de reserve plaats.
Mutaties reserves op basis een reparatiebesluit
Stortingen in of onttrekkingen aan reserves moeten passen binnen de begroting. Een bijzondere situatie betreft het zogenaamde ‘reparatiebesluit’. Op basis van een door de raad vooraf vastgesteld reparatiebesluit kan het college specifiek benoemde bedragen in het lopende begrotingsjaar ten gunste of ten laste een reserve brengen.
Op basis van eerdere besluitvorming zijn in Ermelo de volgende reparatiebesluiten van kracht:
Algemene reserve (vrij besteedbaar); voor zover het calamiteiten, schadevergoedingen e.d. betreft;7
Bestemmingsreserve Grondexploitatie; verwerking budgettaire gevolgen van winstnemingen en de jaarlijkse herziening van de exploitatieopzetten;8
Het opheffen van een reserve kan alleen door een raadsbesluit. Opheffing kan plaatsvinden als:
Een eventueel vrijvallend saldo van een (bestemmings-) reserve wordt in beginsel toegevoegd aan de Algemene Reserve (vrij besteedbaar), tenzij anders door de raad besloten.
Een bestemmingsreserve is gevormd voor een specifiek doel. Als het oorspronkelijke doel van een reserve niet meer wenselijk of niet meer van toepassing is, maar er wel een nieuw gerelateerd doel aanwezig is, dan kan de bestemming van de reserve worden gewijzigd. Het wijzigen van de bestemming van een reserve vindt plaats door middel van een raadsbesluit.
Als er niet of nauwelijks sprake is van een relatie tussen het oorspronkelijke en het nieuwe doel, dan heeft het wijzigen van de bestemming niet de voorkeur. In die situatie wordt de bestaande reserve opgeheven en een nieuwe reserve ingesteld.
In lijn met de aanbeveling uit 2016 van de Commissie BBV9 wordt geen rentevergoeding over het eigen vermogen berekend. Vóór 2017 was het gebruikelijk om rente als ‘inflatievergoeding’ aan reserves toe te rekenen. De Commissie BBV is van mening dat deze fictieve rentelast leidt tot het onnodig opblazen van de programmalasten. Daarmee gaat het ten koste van de eenvoud en transparantie. Deze systematiek is overigens nog wel toegestaan, maar wordt afgeraden door de Commissie BBV. Daarom past gemeente Ermelo geen rentetoerekening aan reserves toe.
Bij het opstellen van de jaarrekening vindt de jaarlijkse actualisatie plaats van de beschikbare reserves. Daarbij worden de noodzaak en de omvang beoordeeld in relatie tot het door de raad vastgestelde bestedingsdoel. Eventuele toekomstige effecten op de reserves kunnen vervolgens worden verwerkt in de kadernota en – daarop volgend – de begroting.
Daarnaast vindt elke vier jaar een herbeoordeling plaats via de Nota reserves en voorzieningen.
De vorming van voorzieningen is veel specifieker en dwingender voorgeschreven door het BBV dan de vorming van reserves. Voorzieningen zijn onderdeel van het vreemd vermogen. De gelden in een voorziening hebben geen vrij bestedingsdoel.
6.1 Onderverdeling voorzieningen
In artikel 44 van het BBV is uitgewerkt wanneer de voorzieningen gevormd kunnen of moeten worden. Er is feitelijke sprake van drie hoofdcategorieën:
Hierna worden deze hoofdcategorieën nader toegelicht.
Categorie 1: Voorzieningen voor mogelijke toekomstige verplichtingen / verliezen / risico’s
Voorzieningen moeten worden gevormd voor:
De formulering voor het vormen van een voorziening bevat feitelijk twee criteria. Ten eerste hoe groot de kans is dat de verplichting, het verlies of het risico zich voordoet. En ten tweede hoe betrouwbaar de omvang van de impact daarvan is in te schatten. Afhankelijk van de beantwoording van bovenstaande vragen is sprake van een verplichte voorziening, een schuld of een toelichting in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing. Schematisch ziet dit er als volgt uit:
Een voorbeeld van dit type voorziening is de voorziening pensioenverplichting wethouders. De voorzieningen in deze categorie hebben een verplicht karakter. Ze moeten worden gevormd in het jaar waarin de toekomstige verplichting, het verlies of het risico bekend wordt. Dat betekent dat in datzelfde jaar de last in de exploitatie moet worden genomen.
Categorie 2: Voorzieningen voor egalisatie van toekomstige onderhoudslasten
Artikel 44, lid 1, sub c geeft de mogelijkheid om een voorziening te vormen voor toekomstige lasten, waarvan de oorsprong (mede) in dit begrotingsjaar ligt én waarbij de voorziening bedoeld is om lasten gelijkmatig te verdelen over meerdere jaren. Dit breed geformuleerde artikel wordt in de praktijk vooral toegepast als voorziening voor toekomstige lasten voor (groot) onderhoud. Door jaarlijks een vast bedrag toe te voegen aan de voorziening wordt een ‘pot’ opgebouwd voor toekomstige onderhoudslasten. De jaarlijkse stortingen in de voorziening komen ten laste van het betreffende programma van de begroting en hebben invloed op de exploitatie en daarmee op het resultaat. De werkelijke onderhoudskosten komen rechtstreeks ten laste van de voorziening en blijven zo buiten de exploitatie. Hierdoor kunnen de lasten voor de exploitatie gelijkmatige verdeeld worden. Hier is dus sprake van de egalisatiefunctie van een voorziening (zie 4.2). Een goed voorbeeld hiervan is de voorziening voor toekomstig groot onderhoud van gemeentelijke gebouwen.
Categorie 3: Voorzieningen beklemde middelen van derden
Middelen die van derden verkregen zijn en die specifiek besteed moeten worden, moeten worden opgenomen in een voorziening (artikel 44, lid 2)10. Dit artikel zorgt ervoor dat ontvangen baten uit tarieven, zoals riolering, afval of begraven, beschikbaar blijven voor het specifieke bestedingsdoel.
Het is ook mogelijk om te ‘sparen’ voor toekomstige vervangingsinvesteringen, mits hiervoor een tarief wordt geheven (art. 44, lid 1, sub d). Dit geldt bijvoorbeeld voor de toekomstige vervangingsinvesteringen met betrekking tot riolering.
6.2 Onderbouwing voorzieningen
Voorzieningen geven (bij benadering) de financiële omvang weer van de verplichtingen of risico’s waarvoor ze gevormd zijn. De omvang van voorzieningen wordt bepaald op basis van goed beargumenteerde berekeningen. Omdat er altijd een bepaalde mate van onzekerheid is over de toekomstige verplichtingen of risico’s bevatten deze berekeningen ook schattingselementen. De gevormde voorzieningen moeten toereikend zijn voor de gekwantificeerde verplichtingen of risico’s; niet lager, maar ook niet hoger.
De benodigde onderbouwing is afhankelijk van de aard van de voorziening. Zo wordt een verliesvoorziening voor een grondexploitatie gevormd op basis van een actuele exploitatieopzet. En een voorziening voor toekomstige pensioenverplichtingen (wethouders) wordt bepaald op basis van een actuele actuariële berekening. Een derde voorbeeld vormt de categorie onderhoudsvoorzieningen. Aan deze voorzieningen moeten meerjarige onderhouds- of beheerplannen ten grondslag te liggen11. Op basis daarvan worden de jaarlijkse stortingen in en onttrekkingen aan de voorziening bepaald. Gedurende de onderhoudsperiode wordt periodiek beoordeeld in hoeverre het verloop van de voorziening nog aansluit bij de actualiteit. De hoogte van onderhoudsvoorzieningen is deels afhankelijk van het te hanteren kwaliteitsniveau. De keuze voor het kwaliteitsniveau is een bevoegdheid van de raad.
6.3 Beleidsregels voorzieningen
Het instellen van een voorziening is in het kader van het budgetrecht een bevoegdheid van de raad. Vanwege het verplichte karakter van voorzieningen is de keuzevrijheid hierbij echter meestal zeer beperkt.
Het instellen van een voorziening moet via een raadsbesluit plaatsvinden. In de onderbouwing van het raadsbesluit wordt het volgende opgenomen:
Deze informatie wordt vastgelegd in de zogenoemde onderbouwingsformulieren.
Toevoeging aan voorzieningen vinden plaats ten laste van de exploitatie en zijn gebaseerd op de noodzakelijk berekende omvang van de voorziening of onderliggende onderhouds- of beheerplan. Onttrekkingen worden rechtstreeks ten laste van een voorziening geboekt en blijven per saldo buiten de exploitatie.
Voorzieningen mogen niet negatief zijn12. Bij tekorten moeten de voorzieningen (weer) worden aangevuld.
Voor de categorie voorzieningen met betrekking tot verplichtingen, verliezen of risico’s wordt bij de jaarrekening op basis van actuele informatie bepaald wat de noodzakelijke omvang moet zijn. Eventuele toevoegingen als gevolg hiervan zijn meestal niet opgenomen in de begroting en komen in de jaarrekening tot uitdrukking.
De categorie voorzieningen ter egalisatie van kosten is gebaseerd op vooraf vastgestelde onderhouds- of beheerplannen. De toevoegingen hiervan zijn al in principe al verwerkt in de begroting.
De omvang van de categorie voorzieningen beklemde middelen van derden wordt bij de jaarrekening bepaald op basis van werkelijke baten en lasten voor de betreffende activiteit.
Indien een voorziening een omvang heeft bereikt die hoger is dan het noodzakelijke niveau, bijvoorbeeld doordat verplichtingen wegvallen of risico’s afnemen, dan valt het meerdere vrij ten gunste van de exploitatie. Dit laatste geldt nadrukkelijk niet, als het gaat om voorzieningen die opgebouwd zijn uit bijdragen van derden, zoals voor afval en riolering. Als deze voorzieningen te hoog zijn, dan moet het overschot op redelijke termijn terugvloeien naar de inwoners. Dit kan bijvoorbeeld door de tarieven (tijdelijk) te verlagen.
Het muteren van voorzieningen is een collegebevoegdheid, voor zover passend binnen de begroting en de gestelde kaders. Afwijkingen ten opzichte van de begroting worden in de tussentijdse bestuursrapportage en/of jaarrekening toegelicht en door de raad geautoriseerd.
Vanwege het verplichtende karakter kunnen voorzieningen niet zomaar opgeheven worden. Dit is alleen mogelijk als de verplichting en/of het risico waarvoor de voorziening is gevormd is vervallen of is opgehouden te bestaan. Voorzieningen worden opgeheven na een besluit van de raad. Voor de meeste voorzieningen is er een koppeling aan beleid-, beheer- of onderhoudsplannen. Door deze koppeling moet de raad besluiten over het opheffen van deze voorzieningen.
Een eventuele vrijval van het saldo bij opheffing van een voorziening wordt verwerkt zoals hierboven beschreven onder ‘mutaties voorzieningen’.
Wijzigen bestemming voorzieningen
Het doel van een voorziening kan niet wijzigen vanwege het verplichtende karakter en de strakke kaders. Indien het doel niet meer bestaat of wijzigt, wordt de bestaande voorziening opgeheven en een nieuwe voorziening ingesteld. Daarbij gelden bovenstaande beleidsregels.
Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan (artikel 45). Uitzondering hierop zijn voorzieningen die tegen contante waarde zijn gewaardeerd. Bij deze voorzieningen is rente één van de componenten van de jaarlijkse waardering.
Een andere uitzondering in Ermelo betreft de toegerekende rente aan de kostendekkende tarieven voor Riolering, Afval en Begraafplaatsen.13 Een eventueel overschot op deze onderdelen wordt bij de jaarrekening toegevoegd aan de daarvoor bedoelde egalisatievoorzieningen. De toegerekende rente in de tarieven is één de componenten van dit saldo.
De jaarrekening is het gebruikelijke moment waarop de waardering van de voorzieningen wordt beoordeeld. Daarbij worden de noodzaak en omvang beoordeeld in relatie tot het vastgestelde bestedingsdoel. Dit kan leiden tot aanpassingen die in de jaarrekening tot uitdrukking komen.
Eventuele benodigde bijstellingen voor toekomstige jaren worden vervolgens verwerkt in de kadernota en – daarop volgend – de begroting.
Daarnaast vindt elke vier jaar een herbeoordeling plaats via de nota reserves en voorzieningen.
7 Reserves en voorzieningen in de planning- & controlcyclus
De reserves en voorzieningen maken onderdeel uit van de jaarlijkse planning- en controlcyclus. Hierna wordt per instrument beknopt uitgewerkt wat de rol van de reserves en voorzieningen daarin is.
In de kadernota wordt de actuele reservepositie (totaal van reserves en voorzieningen) weergegeven. De uitkomsten van de jaarlijkse beoordeling van de reserves en voorzieningen worden meegenomen bij de integrale afweging.
In de begroting worden de mutaties van de reserves en voorzieningen op programmaniveau toegelicht. Ook wordt inzicht gegeven in de stand van de reserves en voorzieningen en het verwachte meerjarig verloop daarvan. In de verschillende ‘paragrafen’ van de begroting wordt relevante informatie gegeven met betrekking tot reserves en voorziening.
Als integraal onderdeel van de begroting worden de mutaties van reserves en voorzieningen door de raad geautoriseerd.
Tussentijds worden grote afwijkingen ten opzichte van de begrote mutaties van de reserves en voorzieningen via de bestuursrapportage gemeld en geautoriseerd.
Bij het opstellen van de jaarrekening vindt de jaarlijkse actualisatie plaats van de beschikbare reserves. Daarbij worden de noodzaak en de omvang beoordeeld in relatie tot het door de raad vastgestelde bestedingsdoel. Eventuele toekomstige effecten op de reserves kunnen vervolgens worden verwerkt in de kadernota en – daarop volgend – de begroting.
In de jaarrekening worden de reserves en voorzieningen op basis van de gerealiseerde stortingen en onttrekkingen in het verslagjaar toegelicht. In de verschillende ‘paragrafen’ van de jaarrekening wordt relevante informatie gegeven met betrekking tot reserves en voorziening.
De mutaties van reserves en voorzieningen zijn integraal onderdeel van de jaarlijkse accountantscontrole door de accountant.
8 Voorgestelde wijzigingen reserves en voorzieningen
In bijlage 9.2 is een toelichting van alle bestaande reserves en voorzieningen opgenomen. De actualisatie heeft geleidt tot een advies per reserve of voorziening. Voor een aantal reserves en voorziening is al eerder in 2020 en 2022 besloten om deze op te heffen. Voor de overige reserves en voorzieningen adviseren wij om deze te handhaven.
Er worden geen wijzigingen in de reserves voorgesteld.
Er worden geen wijzigingen in de voorziening voorgesteld. Wél informeren wij u over wijzigingen die in de jaarrekening 2022 zullen worden verwerkt.
Nieuwe ‘Voorziening verlofsparen personeel’ in jaarrekening 2022
Met ingang van 2022 is in de CAO Gemeenten 2021-2022 geregeld dat ambtenaren bovenwettelijke vakantie-uren kunnen sparen en deze uren later kunnen inzetten op een manier die aansluit bij hun persoonlijke levens- en carrièreplanning. Het BBV schrijft voor dat voor deze toekomstige verplichting een voorziening getroffen dient te worden. Via deze nota wordt u voor de volledigheid reeds geïnformeerd over deze nieuwe voorziening.
Bij de besluitvorming over de jaarrekening 2022 zal deze voorziening formeel ingesteld worden. Daarbij zal ook op benodigde toevoeging aan deze voorziening plaatsvinden op basis van de inschatting. Daarna zal deze inschatting jaarlijks geactualiseerd worden. Zie verder de toelichting bij ‘Voorziening verlofsparen personeel’ in paragraaf 9.2.6.
Verwerking nieuwe onderhoudsvoorzieningen in jaarrekening 2022
In de 4e berap 2022 zijn drie nieuwe onderhoudsvoorzieningen ingesteld voor MJOP Hertenkamp, MJOP Patrijzenhof 16 en MJOP Patrijzenhof sanitaire units. Bij nader inzien hadden deze onderhoudsplannen in lijn met de andere gebouwen gekoppeld kunnen worden aan de gezamenlijke ‘voorziening gemeentelijke gebouwen (VRZ0030)’. In de jaarrekening 2022 zullen de saldi van de drie genoemde nieuwe onderhoudsvoorzieningen overgeheveld worden naar de gezamenlijke ‘Voorziening gemeentelijke gebouwen (VRZ0030)’. De drie nieuwe onderhoudsvoorzieningen worden vervolgens weer opgeheven. Om deze reden zijn de genoemde voorzieningen in deze notitie niet afzonderlijk uitgewerkt. Zie verder de toelichting bij de ‘Voorziening gemeentelijke gebouwen (VRZ0030) in paragraaf 9.2.5. Deze aanpassing zal onderdeel worden van de besluitvorming bij de jaarrekening 2022.
9.1 Totaaloverzicht reserves en voorzieningen
De gemeente Ermelo kent de volgende reserves (saldi per 31/12/2021):
De gemeente Ermelo kent de volgende voorzieningen (saldi per 31/12/2021):
Deze voorzieningen betreffen onderhoudsvoorzieningen voor de diverse gemeentelijke gebouwen. In de 2e Bestuursrapportage 2022 is besloten om deze voorzieningen samen te voegen tot één nieuwe onderhoudsvoorziening voor alle gemeentelijke gebouwen. In de ‘rapportage per voorziening’ (zie 9.2.5) is deze nieuwe onderhoudsvoorziening ‘Gemeentelijke Gebouwen’ (VRZ0030) uitgewerkt. De hierboven genoemde onderhoudsvoorzieningen per gebouw zijn om deze reden niet meer uitgewerkt.
Deze drie onderhoudsvoorzieningen zijn in 2022 ingesteld. Bij nader inzien hadden de betreffende onderhoudsplannen - in lijn met de andere gemeentelijke gebouwen - gekoppeld kunnen worden aan de nieuwe ‘Voorziening gemeentelijke gebouwen (VRZ0030)’. In de jaarrekening 2022 zal dit bijgesteld worden. De genoemde onderhoudsvoorzieningen zijn om deze reden niet meer afzonderlijk uitgewerkt, maar als onderdeel van de rapportage op de ‘Voorziening Gemeentelijke Gebouwen (VRZ0030)’.
In de 2e bestuursrapportage 2022 is besloten om deze voorziening te laten vervallen. In de ‘rapportage per voorziening’ (zie 9.2.5) is deze voorziening daarom niet verder uitgewerkt.
De voorzieningen voor dubieuze debiteuren worden in de jaarrekening (op grond van artikel 63, lid 8 BBV) gepresenteerd als onderdeel van de debiteurenpositie en niet als onderdeel van de voorzieningen. Bovenstaande presentatie van deze voorzieningen wijkt daarom af van de jaarrekening 2021.
Deze voorziening is nieuw en wordt via deze nota ingesteld. Bij de jaarrekening 2023 zal op basis van de eerste inschatting de benodigde toevoeging aan deze voorziening plaatsvinden.
9.2 Rapportage per reserve en voorziening
De onderbouwingsformulieren zijn in de publicatieversie niet opgenomen.
9.3 Externe regelgeving: relevante artikelen BBV
Het externe kader wordt gevormd door het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en de publicaties van de Commissie BBV. Deze commissie heeft als taak zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Dit doet zij onder meer door het uitbrengen van richtinggevende notities en het beantwoorden van praktijkvragen. De uitingen van de Commissie BBV zijn minimaal richtinggevend (aanbevelingen), maar vaak ook bindend (stellige uitspraken).
De meest relevante artikelen uit het BBV zijn hierna opgenomen:
Het overzicht van baten en lasten in de begroting bevat de beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves per programma.
De toelichting op het overzicht van baten en lasten bevat ten minste een overzicht van de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves.
Artikel 20, lid 2, onder d en e
De uiteenzetting van de financiële positie bevat de stand en het gespecificeerde verloop van de reserves en de stand en het gespecificeerde verloop van de voorzieningen.
De toelichting op de meerjarenraming bevat ten minste een overzicht per jaar van de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves.
Het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening bevat de werkelijke toevoegingen en onttrekkingen aan reserves.
De toelichting op het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening bevat ten minste een overzicht van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves.
Onder de vaste passiva worden afzonderlijk opgenomen het eigen vermogen, de voorzieningen en de vaste schulden, met een rente-typische looptijd van één jaar of langer.
Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan.
In het kader van het provinciaal toezicht op de gemeentelijke begroting worden beklemde bestemmingsreserves voor dekking van kapitaallasten overigens wel als structureel dekkingsmiddel gerekend. Dit neemt niet weg dat een reserve maar eenmalig gebruikt kan worden en daarmee geen structurele financiële dekking biedt.