VTH-beleid Harlingen 2023-2027

Bijlage 1: Bijlagenbundel VTH strategieën en werkprocessen

INLEIDING

Voor u ligt de bijlagenbundel van het vergunningen-, toezicht en handhavingsbeleid (hierna VTH-beleid) omgevingsrecht van de gemeente Harlingen voor de periode 2023-2027. Hierin vindt u de werkwijze en strategie van de gemeente bij de uitvoering van vergunningen, toezicht en handhaving op het gebied van de Wabo-taken. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet, waar later in het stuk (en in de handreiking VTH Omgevingswet gemeente Harlingen) meer over zal worden toegelicht, gaat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) over in de Omgevingswet. Voor de herkenbaarheid wordt in dit document echter nog wel gesproken over Wabotaken.

Met het VTH-beleid geeft de gemeente Harlingen het beleidsmatig kader voor de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhavingsbevoegdheden. Op basis van de verplichtingen die voortvloeien uit de Wabo omvatten deze taakvelden onder andere de deelterreinen bouwen, ruimtelijke ordening, milieu, slopen, kappen en in-/uitritten.

Dit VTH-beleid is vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad en is tevens een verplichting op grond van de Wabo en de kwaliteitseisen die ondergebracht zijn in de wet VTH (straks Omgevingswet en Omgevingsbesluit). Op grond van deze wet en de daarvan afgeleide Verordening Kwaliteit VTH hebben gemeenten, dan wel het college van burgemeester en wethouders, de plicht een integraal VTH-beleid te formuleren en dat jaarlijks uit te werken in een uitvoeringsprogramma. Hierin wordt omschreven welke activiteiten en acties ieder jaar worden ondernomen in relatie tot de beschikbare capaciteit. Het uitvoeringsprogramma is de ‘concretisering’ van het beleid. Het college informeert de gemeenteraad en partners over de uitvoeringsprogramma’s.

Het VTH-beleid heeft een ‘levensduur’ van vier jaar. Na verloop van deze termijn zal een volledige evaluatie plaatsvinden. Het beleid is echter een dynamisch document. Periodiek (jaarlijks) vindt evaluatie plaats waarbij het beleid samen met uitvoerders en beleidsmakers onder de loep wordt genomen. Hierbij wordt kritisch gekeken naar de huidige werkwijze, strategieën en afspraken en wordt ook bepaald of eventuele bijsturing van het beleid na aanleiding van actuele ontwikkelingen nodig en/of gewenst is.

Het VTH-beleid Fryslân FUMO basistaken vormt het raamwerk voor de Friese Uitvoeringsdienst Ruimte en Omgeving (FUMO). Dit geldt voor alle taken die de FUMO uitvoert. Voor Harlingen voeren zij alleen de basistaken uit. Het kader is onderdeel van de gezamenlijke beleidscyclus zoals wettelijk voor gemeenten, provincies en omgevingsdiensten is voorgeschreven in artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (onder de Omgevingswet artikel 13.5 en 13.6 van het Omgevingsbesluit). Met de vaststelling door alle deelnemers van dit gemeenschappelijke uitvoeringskader wordt voldaan aan deze bepalingen. Dit gemeenschappelijke uitvoeringskader beschrijft de algemene uitgangspunten en de strategieën die door de FUMO worden gehanteerd bij de uitvoering van de overgedragen VTH-taken (vergunningverlening, toezicht en handhaving op milieugebied) voor de gemeenten en de overgedragen provinciale Wabo-taken in de regio Friesland. Risicogericht werken en programmeren is hierbij het centrale uitgangspunt.

Vergunningverlening, toezicht en handhaving zullen door de gemeente Harlingen zo veel mogelijk op integrale wijze worden uitgevoerd. Dit betekent niet alleen dat de samenwerking wordt opgezocht met onze ketenpartners, maar ook dat er binnen de gemeente zo veel mogelijk afstemming en samenwerking plaatsvindt tussen verschillende afdelingen en disciplines. Dit doen wij zowel door overstijgende advisering als door elkaars oren en ogen te zijn op straat.

In 2023 worden de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen verwacht. Door de Omgevingswet worden regels voor ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving vereenvoudigd en samengevoegd. Door de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen zal een deel van de verantwoordelijkheden ten aanzien van de bouwtaken, die nu bij de gemeenten liggen, straks naar de markt verschuiven. De invoering van deze wetten heeft grote impact op vergunningverlening, toezicht en handhaving en zal voor bepaalde aspecten ook veranderingen teweeg brengen in het beleid. Alhoewel dit beleid in bepaalde opzichten al wel een doorkijkje biedt naar deze veranderingen zullen de daadwerkelijke wijzigingen op een later moment pas worden verwerkt in dit beleid. Dit beleid voldoet echter al wel aan procescriteria ten aanzien van de uitvoerings- en handhavingsstrategieën (nu in het Besluit omgevingsrecht artikel 7.2) die na inwerkingtreding de Omgevingswet in het Omgevingsbesluit (artikel 13.6) komen te staan.

Leeswijzer

Het gemeentelijke VTH-beleid bestaat uit twee onderdelen. Het eerste deel geeft op een visuele manier kort de hoofdlijnen weer van de visie, uitgangspunten, doelen, prioriteiten en strategieën op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het tweede deel is de voorliggende bijlagenbundel waar de strategieën en werkprocessen uit het eerste deel gedetailleerd worden uitgewerkt. 

1. VERGUNNINGENSTRATEGIE

1.1 Inleiding

De vergunningenstrategie biedt objectieve criteria voor het beoordelen van aanvragen, het beslissen over een omgevingsvergunning en het afhandelen van meldingen. Deze zaken worden in dit hoofdstuk beschreven. Daarnaast wordt hier de algemene werkwijze bij vergunningverlening beschreven. Hierbij wordt ingegaan op de Wabo (deel)activiteiten bouwen, afwijken bestemmingsplan, wijzigen monument, slopen, brandveilig gebruiken, milieu (m.u.v. de uitbesteedde basistaken) en vellen.

1.2 Objectieve criteria

De gemeente Harlingen hanteert objectieve criteria voor het beoordelen van aanvragen omgevingsvergunning en het afhandelen van meldingen. De criteria bestaan zowel uit wettelijke bepalingen als uit lokale beleidsregels en verordeningen. In de volgende paragrafen worden de criteria uiteengezet van landelijke naar gemeentelijke criteria.

Bouwbesluit 2012 (straks Bbl)

Het Bouwbesluit 2012 bevat voorschriften over veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en geluid. Alle bouw- en sloopactiviteiten en bouwwerken moeten aan die voorschriften voldoen. Het besluit bevat ook Europese voorschriften en toezeggingen aan de Tweede Kamer.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het Bouwbesluit vervangen door het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). In het Bbl komen er ook een aantal nieuwe maatwerkregels, zoals over EPC (dat wordt BENG), milieuprestatie (MPG) en bruikbaarheid. Zo mogen gemeenten straks in het Omgevingsplan voor aan te wijzen gebieden hogere eisen stellen aan de energie- en milieuprestatie dan het Bbl voorschrijft. Ook worden bestaande instrumenten omgezet in maatwerkvoorschriften, zoals bij de melding brandveilig gebruik, aanschrijving bestaande bouw en bouw- en sloopveiligheid. Bovendien komen er specifieke zorgplichten in het Bbl.

Activiteitenbesluit (straks Bal + bruidsschat)

Het Activiteitenbesluit is een besluit waarin regels staan opgenomen voor bedrijven die worden aangemerkt als inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Het besluit kent verschillende type regels voor de drie verschillende typen inrichtingen, te weten inrichtingen type A, B en C. De types zijn oplopend in de mate van milieubelasting. Inrichtingen type A zijn inrichten die minder milieubelastende activiteiten uitvoeren, zoals bijvoorbeeld veel kantoor- en schoolgebouwen. Inrichtingen type B zijn inrichtingen die bij de oprichting of een wijziging een melding moeten doen aan het bevoegd gezag. Inrichtingen type C zijn inrichtingen die een omgevingsvergunning milieu nodig hebben.

Onder de Omgevingswet verdwijnt het begrip ‘inrichting’ uit de Wet milieubeheer. Het wordt vervangen door een regulering per milieubelastende activiteit. De rijksregels hiervoor staan straks in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Daarnaast gaan er ook regels over milieubelastende activiteiten naar het omgevingsplan door middel van de bruisschat. De bruidsschat bevat regels die onder de Omgevingswet verhuizen van rijksniveau naar gemeenten. De gemeente kan deze regels vervolgens naar wens aanpassen. De regels ten aanzien van milieubelastende activiteiten die in de bruidsschat staan, gaan onder andere over lozing op de riolering of de bodem, maar bevatten ook thema’s als geluid, trillingen en geur (lokale overlastzaken). De bruidsschat moet worden verwerkt in het omgevingsplan.

Besluit lozen buiten inrichtingen

In het Besluit lozen buiten inrichtingen zijn regels opgenomen voor categorieën van lozingen die het gevolg zijn van activiteiten die plaatsvinden buiten inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet komen deze regels terecht in de Waterschapsverordening (hiervoor is de gemeente Harlingen geen bevoegd gezag) en in de bruidsschat.

Besluit mobiel breken bouw- en sloopafval

Het Besluit mobiel breken bouw- en sloopafval heeft betrekking op situaties waar bouw- en sloopafval met een mobiele installatie wordt gebroken op de locatie waar het materiaal vrijkomt. Hierbij kan sprake zijn van het breken van steenachtige bedrijfsafvalstoffen die vrijkomen bij het bouwen of slopen van wegen, gebouwen of andere bouwwerken, zowel buiten een inrichting als binnen een inrichting.

Onder de Omgevingswet komen de regels voor een deel terecht in de Omgevingswet zelf en in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob)

Deze wet Bibob stelt bestuursorganen in staat om zich te beschermen tegen het risico dat criminele activiteiten bestuurlijk worden gefaciliteerd. Dit als reactie op signalen dat de georganiseerde criminaliteit in toenemende mate doordringt in het economisch leven en een beroep doet op bestuurlijke faciliteiten. De Wet Bibob beoogt te voorkomen dat met gebruikmaking van vergunningen criminele activiteiten worden ontplooid en zwarte gelden worden witgewassen. Wie een omgevingsvergunning aanvraagt kan dus te maken krijgen met deze wet. Om te bepalen welke aanvragen hiervoor in aanmerking komen zijn er door OOV vaste criteria opgesteld.

Bestemmingsplan (straks Omgevingsplan)

Het bestemmingsplan is een gemeentelijk instrument waarin gebruiks- en bouwmogelijkheden zijn vastgelegd voor een specifiek gebied. Gemeenten zijn verplicht voor hun gehele grondgebied te beschikken over actuele bestemmingsplannen. De kern van het bestemmingsplan is geformuleerd in artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro). Op basis van dit artikel worden voor een goede ruimtelijke ordening aan de in het plan aangewezen gronden een bestemming toegewezen. Ook worden in verband met die bestemming in elk geval regels gegeven over het gebruik van de grond en de bouwwerken daarop en over de bouwwerken zelf.

Met de ingang van de Omgevingswet maken de verschillende bestemmingsplannen van iedere gemeente ruimte voor één Omgevingsplan voor het hele grondgebied. Het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte en een andere opzet: van conservatief naar gericht op ontwikkelmogelijkheden. Het beperkt zich niet meer tot de planologische aspecten, zoals de bestemmingsplannen wel deden, maar voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarnaast kan het ook andere regels bevatten over activiteiten. Het gaat dan om activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.

Algemene Plaatselijke Verordening (straks deels in het Omgevingsplan) 

In de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) staat gemeentelijke regelgeving rondom openbare orde en veiligheid en de fysieke leefomgeving. De regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving zijn onder andere regels over het vellen van houtopstanden, het parkeren van grote voertuigen of het veroorzaken van geluid bij collectieve of incidentele festiviteiten en evenementen, en werkzaamheden buiten een inrichting.

Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. Gemeenten kunnen daarbij wel andere keuzes maken dan nu in de APV is vastgelegd. Ze kunnen bijvoorbeeld een vergunningplicht vervangen door een algemene regel of andersom.

Commissie voor Welstand en monumenten (straks gemeentelijke adviescommissie) 

De Commissie voor Welstand en Monumenten toetst aanvragen voor bouwactiviteiten aan de criteria van de welstandsnota en adviseert Burgemeester & wethouders daarover. In de welstandsnota staat per gebied en soms ook per gebouw op welke regels wordt gecontroleerd. Ook aanvragen omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument worden voorgelegd aan de Commissie. Daarnaast adviseert de Commissie over aanvragen voor het wijzigen van monumenten en over plaatsing van panden op de monumentenlijst.

Onder de Omgevingswet is een gemeentelijke adviescommissie alleen verplicht voor het toetsen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een Rijksmonument. Er kunnen echter ook andere adviesrollen bij de commissie belegd worden. Gemeenten moeten voor de inwerkingtreding van de wet de inrichting van de verplichte adviescommissie hebben geregeld. Voor de gemeente Harlingen verandert hier in de praktijk niets aan omdat de commissie nu al is belast met de verplichte advisering en toetsing voor Rijksmonumenten, uitgebreid met een adviesrol voor de welstandscriteria. Wel gaan er veranderingen optreden in het adviesstelsel. De huidige Commissie Welstand en Monumenten (CWM) zal namelijk samengevoegd worden met de Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit (ARK) tot één gemeentelijke adviescommissie. Dit vergt een nieuwe integrale aanpak. Daarnaast wordt door deze samenvoeging meer en meer een rol verwacht in de advisering vooraf in plaats van een toetsing achteraf.

Bouwverordening (vervalt onder de Omgevingswet) 

De bouwverordening is een gemeentelijke verordening. Hierin staat, waar nodig, een aanvullende (stedenbouwkundige) regeling op zaken als bestemmingsplannen, voorschriften voor brandveiligheid, aansluiting op nutsvoorzieningen, plichten tijdens de bouw, zoals het afscheiden van bouwterreinen, melden van werkzaamheden en bescheiden die op een bouwplaats aanwezig moeten zijn, en plichten bij voltooiing en bij ingebruikname van een bouwwerk. De wettelijke grondslag van de bouwverordening is opgenomen in artikel 8 van de Woningwet.

De Omgevingswet voorziet in het vervallen van hoofdstuk II van de Woningwet waar ook dit artikel in is opgenomen. Daarmee zal bij inwerkingtreding van de Omgevingswet de bouwverordening (van rechtswege) vervallen.

Asbestverwijdering 

In het Asbestverwijderingsbesluit 2005 en het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften opgenomen die gelden tijdens de sloop ten aanzien van asbest bevattende bouwwerken. Er wordt aangegeven welke regels gelden wanneer asbest aanwezig is. De voorschriften gaan onder andere over de wijze van slopen, de veiligheid van het sloopterrein en de directe omgeving en het omgaan, verwerken en verwijderen van diverse soorten vrijkomen sloopafval, waaronder dus asbest.

Archeologie 

In de gemeente Harlingen is een Friese archeologische beleidskaart (FAMKE) van kracht waarbij voor gebieden verschillende archeologische verwachtingswaarden zijn benoemd. Dit betekent dat de aangewezen gronden, behalve voor de andere daar aangewezen bestemming(en), mede bestemd voor bescherming en het behoud van de aanwezige archeologische waarden. Voor ondergrondse waarden en archeologische monumenten geldt een relatie met aanlegvergunningen.

1.3 Werkwijze bij vergunningverlening

Hieronder worden de verschillende werkwijzen beschreven die Harlingen hanteert bij voorlichting, vooroverleg, vergunningverlening en het afhandelen van meldingen. Daarnaast wordt de werkwijze prioritair werken kort toegelicht. Een uitwerking hiervan is te vinden in hoofdstuk 8.

Voorlichting

De gemeente Harlingen heeft haar VTH-taken ingericht op het principe dat het overgrote deel van goed naleefgedrag voortkomt uit het goed communiceren van verwachtingen. Als gebruikers weten waaraan ze moeten voldoen, en ook weten wat de gemeente van hen verwacht, dan kunnen veel misverstanden bij voorbaat worden vermeden. Het expliciet maken van die verwachtingen gebeurt door de volgende uitgangspunten te hanteren in de voorlichting en communicatie naar de gebruikers van de leefomgeving:

Harlingen zorgt voor heldere en makkelijk te vinden informatie op de website van de gemeente www.harlingen.nl met links naar beschikbare informatieve sites zoals www.overheid.nl en www.ruimtelijkeplannen.nl. Daarnaast communiceert Harlingen via diverse social media (Facebook, Twitter en Youtube). Wie niet over internet beschikt, kan voor de op de website beschikbare voorlichting en informatie ook terecht bij het Klant Contact Centrum (KCC) van de afdeling Publiekszaken. Dit kan zowel telefonisch (via 14 0517) als door het maken van een afspraak op het gemeentehuis van de gemeente Harlingen. Daarnaast geven de medewerkers op straat, waar nodig, mondeling voorlichting.

Vooroverleg 

Voordat een initiatiefnemer een formele aanvraag doet, kan diegene een ‘vooroverleg’ indienen. Hiermee wordt, voordat er een vergunning wordt aangevraagd, nagegaan of bepaalde plannen haalbaar zijn. Op een verzoek om een vooroverleg volgt een advies. Dit is geen vergunning. Afhankelijk van de complexiteit duurt het ongeveer 2 maanden voordat een klant antwoord krijgt. Het verzoek om een vooroverleg kan digitaal worden aangevraagd via het omgevingsloket. Het eindresultaat is een schriftelijk advies/indicatie van de haalbaarheid van een initiatief.

De initiatiefnemer bepaalt hierbij zelf op welke facetten hij zijn plan beoordeelt wil hebben. Denk hierbij aan toetsing aan een bestemmingsplan of redelijke eisen van welstand. De aanvrager kan zijn initiatief zo nodig aanpassen en verder uitwerken en loopt zodoende tijdens de officiële aanvraag niet meer tegen onverwachte obstakels aan. Tevens kan de gemeente in het voortraject adviseren over de wijze van vergunningaanvraag (gefaseerd, deelactiviteiten). Bij ingrijpende of “gevoelige” plannen vindt tijdens het vooroverleg in elk geval terugkoppeling naar de portefeuillehouder plaats. De kwaliteit van de ingediende gegevens bepaalt de toetsingsmogelijkheden. De ervaring leert dat de meerderheid van de vooroverleggen leidt tot een formele aanvraag. De tijd die wordt gestoken in de behandeling van een vooroverleg, wordt in het formele stadium dus veelal teruggewonnen. Degene die het vooroverleg behandelt, behandelt doorgaans ook de uiteindelijke definitieve aanvraag.

Aanvraag omgevingsvergunning

Harlingen werkt zo veel mogelijk digitaal, met goed werkende koppelingen en systemen. Adviezen worden integraal beoordeeld en er is één aanspreekpunt voor de aanvrager, de vergunningverlener. Het is de taak van deze vergunningverlener om te zorgen dat alle onderdelen bij elkaar komen. Met deze vorm van casemanagement wil Harlingen voorkomen dat de klant niet weet waar hij/zij zijn moet en zelf gaat “shoppen" of van het "kastje naar de muur” wordt gestuurd. De vergunningverlener heeft de volgende taken en vaardigheden:

• •

  Is regievoerder en proceseigenaar.

• •

  Fungeert als enige contactpersoon richting de aanvrager.

• •

  Is procesbewaker en voortgangsbewaker. Houdt termijnen in de gaten en trekt aan de bel als het proces staakt. Zorgt voor de activering van vakdisciplines, zowel in-/extern, als nodig.

• •

  Verantwoordelijk voor het (parallel) uitzetten en verwerken van de (deel)adviezen.

• •

  Volgt de aanvragen tot en met de besluitvorming.

• •

  Stelt de beschikking op.

• •

  Zorgt voor tijdige en juiste advisering en bij tegenstrijdige adviezen zorgt hij/zij voor afstemming.

• •

  Als een bepaald omgevingsaspect dat vereist, schakelt/ligt de vergunningverlener externe partijen in.

• •

  Hanteert een oplossingsgerichte aanpak bij het doorlopen van de procedure. Als een procedure hapert, moet de vergunningverlener ingrijpen door de juiste personen te activeren. Hij/zij beschikt daartoe over een 'overall view'.

• •

  De vergunningverlener verzorgt de dossiervorming.

• •

  Heeft afdoende kennis over de omgevingsvergunning (bouw), relevante wetgeving en ICT.

In het vergunningenproces wordt er parallel geadviseerd. Bij een (ontvankelijke) aanvraag worden in bij voorkeur alle adviseurs in één keer door de vergunningverlener gevraagd om hun advies uit te brengen. Hierbij is het uitgangspunt dat geadviseerd wordt binnen 2 weken. De adviseurs zetten hun adviezen uit naar de vergunningverlener per mail of via Squit XO (straks Rx.mission). De vergunningverlener is voortgangsbewaker en zorgt voor tijdige en juiste advisering en bij tegenstrijdige adviezen zorgt hij/zij voor afstemming en een eindbeslissing. Voor het behandelen van verzoeken om van een bestemmingsplan af te wijken, is hiervoor een speciaal overleg gecreëerd met de afdeling RO. Bij dit overleg zijn verschillende disciplines vertegenwoordigd. De afdeling RO stelt integrale adviezen op die gebruikt worden om het wel of niet toestaan van een bestemmingsplanafwijking te motiveren.

Enkelvoudige omgevingsvergunningaanvragen voor de activiteit milieu worden uitgevoerd overeenkomstig het VTHbeleid Fryslân FUMO basistaken, wat inhoudt dat deze door de gemeente worden doorgestuurd naar de FUMO. Bij meervoudige aanvragen waar ook een onderdeel milieu bij zit is de FUMO adviseur van de gemeente (dit is echter alleen het geval als het een bedrijf betreft dat onder de basistaken valt).

Afhandelen van meldingen

In veel wet- en regelgeving worden de laatste jaren vergunningstelsels vervangen door een systeem van Algemene regels en meldingen. Dit is sinds jaren al een bekend fenomeen in de milieuwetgeving. Een voorbeeld hiervan is de melding Activiteitenbesluit. Ook voor het brandveilig gebruik en slopen is een systeem van meldingen opgenomen in het Bouwbesluit 2012.

Bij meldingen gaat de regelgever er vanuit dat voor bepaalde activiteiten volstaan kan worden met een mededeling aan het bevoegd gezag. Aan het bevoegd gezag is het de taak te beoordelen of de activiteit inderdaad meldingsplichtig is en of de melding volledig is ingediend. Een inhoudelijke beoordeling en acceptatie van de melding past niet op alle onderdelen in deze richting. Bij het Activiteitenbesluit, Besluit lozingen buiten inrichtingen en sloopmeldingen is een beoordeling van de melding soms toch noodzakelijk omdat dit het enige moment is waarop onderzoeken van de melder gevraagd kunnen worden of maatwerk opgelegd kan worden voor de laatste twee.

Registratie aanvragen en meldingen

Op dit moment komen aanvragen en meldingen lozen buiten inrichtingen en sloopmeldingen nog binnen via het Online Omgevingsloket (OLO) en worden deze geregistreerd in de vergunningenapplicatie Squit XO. Meldingen Activiteitenbesluit komen binnen via de AIMonline en volgen een andere route dan hierboven beschreven. Het is wel de bedoeling dat dit ook voor het BAL via het DSO zal gaan.

Onder de Omgevingswet gaat het OLO op in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Vervolgens worden de aanvragen en meldingen geregistreerd in de VTH-applicatie Rx.mission. In Rx.mission worden verschillende labels gehangen aan een aanvraag of melding. De labels geven de prioriteit en de verwachte tijdsbesteding aan.

Op die manier kan managementinformatie worden gegenereerd waardoor de gemeente de verwachte benodigde en beschikbare capaciteit goed in beeld kan houden. De uitkomst hiervan wordt jaarlijks uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma.

Werkwijze prioritair werken

Omdat er niet voldoende capaciteit is om alle vergunningaanvragen en meldingen volledig te toetsen betekent het opstellen van een VTH-beleid dat er keuzes moeten worden gemaakt. In dit VTH-beleid zijn daarom de VTH-taken geprioriteerd voor zowel bouw- als milieu activiteiten. Dit is gedaan door de VTH-taken op te delen in categorieën waar vervolgens een risicoanalyse op uitgevoerd is (zie hiervoor de risicoanalyses in bijlage 2 (voor bouw (VTH) en 3 (voor milieu (FUMO)). Op basis van het ingeschatte risico aan de hand van de risicoanalyse is een prioriteit gekoppeld aan iedere categorie. Het toetsniveau en de werkwijze bij de behandeling van aanvragen en meldingen hangt af van de prioriteit die de categorie heeft gekregen waarbinnen deze aanvragen en meldingen vallen.

2. NALEVINGSSTRATEGIE (PREVENTIE)

2.1 Inleiding

Vrij vertaald betekent handhaving: “het bevorderen of bewerkstellen van de naleving van regels”. De gemeente heeft hier allerlei middelen en instrumenten voor. Er zijn preventieve instrumenten (zoals waarschuwen en de last onder bestuursdwang/dwangsom) en repressieve of sanctionele instrumenten (zoals de bestuurlijke boete of bestuurlijke strafbeschikking). Daarnaast zijn er instrumenten als spoed-bestuursdwang en een reparatieve en een preventieve last onder dwangsom/bestuursdwang. Een nadere beschrijving van deze handhavingsinstrumenten en enkele keuzes van de gemeente Harlingen hieromtrent staan in hoofdstuk 4. De proactieve instrumenten die Harlingen gebruikt (zoals voorlichting en ‘oplossingsgericht werken’) en het beleid ten aanzien van gedogen, staan hieronder beschreven in hoofdstuk 5.

2.2 Strategie proactieve (stimulerende) instrumenten

‘Voorkomen is beter dan genezen’. Harlingen gebruikt zoveel mogelijk proactieve instrumenten. Hierdoor worden gedrag en naleving van burgers en bedrijven op een positieve manier beïnvloed en hoeven tijdrovende en kostbare reparatieve en repressieve instrumenten minder te worden toegepast.

Voorlichting/communicatie

De gemeente Harlingen geeft op passieve en actieve wijze voorlichting over dit VTH-beleid en de regels voor de bebouwde en onbebouwde omgeving. Als men de regels kent en begrijpt, worden deze beter nageleefd en zijn mensen gemotiveerd om hun omgeving hierop te wijzen. Er wordt dan ook ingezet op de communicatie omtrent (nieuw) beleid, regelgeving en de daaruit voortvloeiende handhaving.

De communicatie vindt gericht plaats aan de hand van deze communicatievormen:

• •

  Massacommunicatie: via websites en/of (lokale) media zo veel mogelijk mensen informeren over de regels en de handhaving ervan.

• •

  Doelgroepgerichte/gebiedsgerichte communicatie: een doelgroep of gebied informeren over de specifieke regels en handhaving die voor hun/dat gebied van toepassing zijn.

• •

  Individuele communicatie: persoonlijke voorlichting aan een burger of bedrijf over de regels en de handhaving ervan. 

Voor de communicatie wordt gebruik gemaakt van bestaande netwerken, zoals brancheverenigingen, ondernemersverenigingen, buurtverenigingen en websites. Daarnaast kan de klant worden bereikt door (doelgroepgerichte) nieuwsbrieven/folders en publicaties in de (lokale) media. De gemeentelijke toezichthouders (en BOA’s) spelen ook een grote rol bij de communicatie richting de klant. Zij functioneren als een “frontofficemedewerker in het veld”. Ook kunnen zij signalen uit de buurt opvangen zodat er samenlevingsgericht kan worden geacteerd. Daarnaast vindt goede communicatie aan de voorkant van het vergunningsproces plaats. Vooraf overleggen voorkomt in grote mate het (on)bewust overtreden van de regels.

Oplossingsgericht werken

Burgers en bedrijven vinden steeds meer zelf hun weg in gemeenteland. Veel zaken regelt men digitaal en nieuwe regelgeving is daar ook op gericht. Omdat veel informatie via internet wordt verzameld is ‘de ambtenaar’ minder nodig als eerste informatiebron. In plaats daarvan is die nodig als vertaler van regels naar begrijpelijke taal. De manier waarop burgers en bedrijven de gemeente benaderen verandert. De communicatie is laagdrempeliger, minder formeel en verloopt vaak via e-mail.

Dit vraagt om een andere vorm van communicatie tussen ambtenaren en burgers/bedrijven. De rol van ambtenaren verschuift van informatie-autoriteit naar gesprekspartner. Van een ambtenaar wordt verwacht dat deze kan luisteren en klanten met respect behandelt. Ambtenaren die kijken met een open blik en een meewerkende houding hebben, zonder daarbij de grenzen van de wet en de belangen van anderen uit het oog te verliezen.

Doorgaans maken burgers/bedrijven hun bezwaren, problemen en/of conflicten wel op formele wijze kenbaar.

Er worden juridische trajecten in gang gezet, zoals klachten-, zienswijzen-, bezwaar- of beroepsprocedures.

Het effect van deze procedures is vaak dat standpunten verharden en de verhouding met de gemeente verslechtert. Afstandelijkheid, juridisering en procedures bepalen het beeld waardoor de (achterliggende) problemen niet aan bod dreigen te komen. Gevolg van een formele gang van zaken is dat het vertrouwen van burgers/bedrijven in de gemeente afneemt.

Om dit proces tegen te gaan, werken ambtenaren van de gemeente Harlingen op een proactieve, oplossingsgerichte wijze. Bij ‘oplossingsgericht werken’ is communicatie een belangrijk aspect. Ambtenaren moeten zo goed mogelijk met de klant en de omgeving communiceren, bij voorkeur mondeling. Het accent ligt op de voorkant van het proces. In deze fase ligt de nadruk meer op het vinden van adequate oplossingen.

3. TOEZICHTSTRATEGIE

3.1 Inleiding

Onder toezicht wordt verstaan het controleren of de wettelijke bepalingen worden nageleefd. In dit hoofdstuk wordt de toezichtstrategie van de gemeente Harlingen uiteengezet. In Harlingen wordt gewerkt met verschillende toezichtsvormen. Deze worden ingezet om gecoördineerd en integraal toezicht te houden. Hierdoor vermindert de toezichtdruk voor burgers, bedrijven en instellingen en is het mogelijk om daadkrachtiger op te treden.

Dit stuk maakt onderscheid tussen de drie hoofdvormen van toezicht; vergunningsgericht, objectgericht en gebiedsgericht toezicht. Daarnaast worden drie overkoepelende vormen van toezicht gehanteerd, namelijk: thematisch toezicht, klachtentoezicht en signaaltoezicht. Al deze vormen worden in deze toezichtstrategie omschreven. Ook worden de voorbereiding en de rapportage beschreven.

3.2 Voorbereiding van toezicht

De gemeente Harlingen draagt zorg voor de kwaliteit van de uitvoering van toezicht. Er wordt voor gezorgd dat de controles door toezichthouders op een uniforme wijze worden uitgevoerd. Dit is onder andere mogelijk door een goede voorbereiding. Voordat een toezichtcontrole wordt uitgevoerd, worden altijd eerst de relevante documenten beoordeeld die bij een casus horen.

Als toezicht plaatsvindt naar aanleiding van een omgevingsvergunning zijn deze documenten samengevoegd in een dossier en terug te vinden in Squit XO (straks Rx.mission). De volledigheidstoets op de stukken is in dat geval al gedaan door vergunningverlening. Uitgezonderd hiervan zijn de documenten die nog aangeleverd moeten worden tijdens het proces (denk aan nader aan te leveren constructieberekeningen bijvoorbeeld).

Als een toezichtzaak nieuw binnenkomt, maakt de toezichthouder een dossier aan door alle relevante documenten te verzamelen. Vervolgens worden de stukken door de toezichthouders beoordeeld op volledigheid, actualiteit en relevantie. Afhankelijk van de toegekende prioriteit (zie bijlage 2: risicoanalyse in het visiedocument) worden ook de vergunningsvoorwaarden doorgenomen. Wanneer voor het betreffende bouwplan ook een bouwveiligheidsplan benodigd is, wordt ook deze getoetst op volledigheid en inhoud en op de naleving ervan. Indien gewenst wordt intern eerst een overleg gehouden tussen verschillende afdelingen alvorens een toezichtcontrole wordt uitgevoerd.

In het geval van milieutoezicht is er geen sprake van nieuwe dossiers bij de gemeente Harlingen. Deze worden uitgevoerd door de FUMO.

3.3 Hoofdvormen van toezicht

Vergunning gericht toezicht

Vergunning gericht toezicht is toezicht op verleende omgevingsvergunningen tijdens de uitvoeringsfase. Het gaat hierbij om toezicht op onder meer:

• •

  het naleven van de voorschriften van een verleende omgevingsvergunning voor bouw- en gebruiksactiviteiten waarbij wordt onder andere gecontroleerd op voorschriften uit het Bouwbesluit 2012, de bouwverordening en het bestemmingsplan voor zover deze regels betrekking hebben op die onderliggende vergunning.

• •

  het naleven van voorschriften uit het Bouwbesluit 2012, de naleving op eventueel aanvullend gestelde voorschriften.

• •

  het naleven van de voorschriften van een verleende omgevingsvergunning.

Om de frequentie van vergunning gericht toezicht te bepalen wordt gebruik gemaakt van de landelijke richtlijnen voor bouwen en slopen.

Objectgericht toezicht

Bij objectgericht toezicht gaat het om toezicht op aangewezen bestaande objecten tijdens de gebruiksfase. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het periodiek controleren van cafés op het gebied van brandveiligheid. De gebruiksfase begint nadat een object (bijvoorbeeld een gebouw) is opgericht, is ingericht en “gebruiksklaar” is. Objectgericht toezicht vindt plaats op grond van specifieke verleende omgevingsvergunningen (die cyclisch gecontroleerd moet worden op voorschriften) of bij bepaalde meldingsplichtige objecten (waarbij algemeen geldende voorschriften worden gecontroleerd). Het gaat hier om periodiek toezicht op:

• •

  ‘langlopende’ omgevingsvergunningen en/of op algemene voorschriften op het gebied van (brand)veiligheid en milieu.

• •

  evenementen op het gebied van (brand)veiligheid, milieu en leefbaarheid.

• •

  de instandhoudingstermijn van tijdelijke activiteiten, bouwwerken en/of tijdelijke ontheffingen.

Voor de uitvoering van objectgericht toezicht worden de prioriteringen gehanteerd die worden omschreven in bijlage 2 en 3.

Wijkgericht toezicht

Wijkgericht toezicht gaat over toezicht gerelateerd aan wijken/geografische gebieden. Hiermee is het mogelijk om gericht toezicht te houden op die aspecten die voor een bepaalde wijk van belang zijn.

Er zijn de volgende thema’s te onderscheiden:

• •

  Toezicht op ‘Bouwen en Wonen’: (strijdig) gebruik en illegaal oprichten/veranderen van bouwwerken en (openbare) gronden (zie bijlage 2).

• •

  Toezicht niet inrichting gebonden milieuactiviteiten, uitgezonderd de aan de FUMO overgedragen taken, waaronder Besluit Bodemkwaliteit (zie bijlage 3).

• •

  Toezicht op algemene gebruiksregels voor de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld APV).

Het gaat hier om toezicht op algemene wet- en regelgeving en niet op objectgebonden zaken. Het doel is door aanwezig te zijn en in gesprek te blijven met de wijk overtredingen te voorkomen. Daarom worden er met regelmaat controles uitgevoerd per wijk. Opzet van het wijkgericht toezicht is dat dit plaatsvindt door de toezichthouders (en BOA’s). Zij zijn de ‘ogen en oren’ op straat. Door hun gebiedskennis weten zij welke toezichtstaken in welke wijken specifieke aandacht vragen. Het toezicht vindt zoveel mogelijk integraal plaats. Voordeel hiervan is dat er meer toezicht op verschillende aspecten plaatsvindt en dat er daardoor sneller wordt gecorrigeerd. Dit heeft tot gevolg dat het naleefgedrag verbetert.

3.4 Overkoepelende vormen van toezicht

Thematisch toezicht

Thematisch toezicht is toezicht op handhavingstaken of gebieden die door bepaalde specifieke kenmerken of problemen, een andere aanpak vereisen of prefereren. Gedacht kan worden aan periodiek integraal toezicht op een industrieterrein, het buitengebied en het controleren van illegale brandplaatsen rond oud en nieuw of brandwerende gevelbekleding.

Dit vindt in principe ieder jaar plaats in het kader van de handhavingsestafette met OOV en politie. Per thema wordt een werkwijze opgesteld. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat specialisten en generalisten samen (integraal) gaan controleren. Bij thematisch toezicht kan ook gekozen worden om bepaalde aspecten van vergunningsgericht, objectgericht en wijkgericht toezicht te combineren.

Meldingentoezicht

Meldingentoezicht vindt plaats naar aanleiding van een melding van burgers/bedrijven (extern) of van andere afdelingen/collega’s/bestuur (intern). Meldingen kunnen per telefoon, schriftelijk, per e-mail binnenkomen. Meldingen moeten betrekking hebben op activiteiten waarin de gemeente (zelf) bevoegd is om op te treden. Daar waar de gemeente niet bevoegd is of de afhandeling is ondergebracht bij derden wordt de melding doorgezet en de melder hierover geïnformeerd. Hierbij geldt een uitzondering bij tijdelijke acute telefonische klachten over geluid of geur van aan de FUMO overgedragen bedrijven. De gemeente doet de constatering en draagt deze ter afhandeling over aan de FUMO.

Op basis van externe factoren, zoals politieke gevoeligheid, ruimtelijke uitstraling, ondermijning kunnen binnenkomende meldingen wel van lage naar hoge prioriteit opgeschaald worden, maar niet de andere kant op. Hoge prioriteit in het beleid blijft altijd hoge prioriteit, maar een lage prioriteitszaak kan wel hoge prioriteit krijgen op basis van andere factoren. In het geval van milieumeldingen wordt de FUMO ingeschakeld. Indien noodzakelijk wordt vervolgens handhavend opgetreden.

Indien is bepaald dat de gemeente bevoegd gezag is ambieert de gemeente Harlingen meldingen zo snel mogelijk en ‘aan de voorkant’ op te lossen. Hierbij verdient het de voorkeur dat bij conflictsituaties (bijvoorbeeld tussen buren) er, bijvoorbeeld in onderling overleg of met behulp van buurtbemiddeling wordt gezocht naar een oplossing. Bij de afhandeling van meldingen wordt de volgende werkwijze gehanteerd. Meldingen worden allereerst inhoudelijk beoordeeld. Er wordt vervolgens een onderscheid gemaakt tussen meldingen met en zonder acuut gevaar:

• 1.

  Acuut gevaar voor veiligheid en/of gezondheidsrisico: toezicht wordt direct opgepakt (dezelfde dag) en er is contact met de melder; 2. Geen acuut gevaar:

  • a.

    maar wel een hoge prioriteit (zie bijlage 2 en 3) dan wordt de controle zo spoedig mogelijk meegenomen in het te plannen toezicht. De planning wordt aan de melder aangegeven.

  • b.

    en ook geen hoge prioriteit (zie bijlage 2 en 3) dan wordt de controle opgepakt in lijn met de daarvoor afgesproken werkwijze prioritair werken (zie hoofstuk 8).

Een bestuurlijke visie op thema’s, klachten en/of handhavingsverzoeken bepalen geregeld de prioriteit die een bepaalde taak uiteindelijk krijgt. Dit kan afwijken van hetgeen in dit beleid vooraf is bepaald. Een dergelijke bestuurlijke interventie kan bijvoorbeeld voorkomen uit maatschappelijke onrust over een bepaalde taak.

Signaaltoezicht

Tijdens het houden van toezicht kan een toezichthouder iets tegenkomen wat in principe niet binnen zijn vakdiscipline valt. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een toezichthouder die tijdens een controle gebreken ziet op het gebied van brandveiligheid. Als de toezichthouder de situatie niet ter plekke kan oplossen en/of hier niet de expertise voor heeft dan kan de toezichthouder een signaal aan de desbetreffende expert (bijvoorbeeld aan iemand van de Veiligheidsregio Fryslân) afgeven. Dit noemen we signaaltoezicht; toezicht waarbij een toezichthouder een signaal doorgeeft als de geconstateerde overtreding buiten zijn expertise valt.

Signaaltoezicht is een overkoepelende vorm van toezicht en kan worden toepast bij elk van de hierboven beschreven vormen van toezicht. Aan de hand van digitale checklists kan een toezichthouder nagaan wie hij of zij moet benaderen bij het constateren van een overtreding. Eenvoudige zaken op een ander vakgebied worden meegenomen en voor complexe zaken wordt een specialist ingeschakeld.

3.5 Rapportage van toezicht 

Om de uitvoering te kunnen monitoren moeten zaken geregistreerd worden. De doorlopen stappen, de genomen beslissingen en verdere relevante documenten worden daarom door de toezichthouders verifieerbaar en transparant opgeslagen op de computer en in de toezichtzaak in Squit XO (straks Rx.mission).

In de basis moeten de controlerapporten, melding en/of signaal aan een aantal eisen voldoen. Hiervoor is een format ontwikkeld. Het format bevat (mits aan de orde) de volgende aspecten:

• •

  Basisgegevens

• •

  Beschrijving van de locatie

• •

  NAW-gegevens contactpersonen

• •

  Reden uitgevoerd controle

• •

  Soort controle

• •

  Relevante wetgeving/regeling/etc.

• •

  Voorgeschiedenis

• •

  Constateringen

• •

  Aard en omvang overtreding(en)

• •

  Afspraken

• •

  Eindconclusie

• •

  Ondertekening en dagtekening door toezichthouder.

Het controlerapport wordt niet actief gedeeld met betrokkenen en wordt alleen openbaar gemaakt op verzoek van belanghebbenden of in het kader van juridische procedures. Persoonlijke gegevens van derden en/of toezichthouders kunnen daarbij worden geanonimiseerd. De gegevens in de zaakrapportage leveren informatie over het effect van de handelingen die de gemeente uitvoert op het naleefgedrag van wet- en regelgeving. Als een activiteit niet het gewenst effect oplevert vormt dit input om de interventiestrategie aan te passen.

Op die manier draagt zaakrapportage op langer termijn bij aan de strategievorming. Daarnaast kan de analyse van de zaakrapportage gebruikt worden om onderwerpen voor toekomstige projectmatig(e) toezicht en handhaving te bepalen. 

4. HANDHAVINGSSTRATEGIE (SANCTIESTRATEGIE)

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de handhavingsstrategie omschreven die wordt gevolgd bij overtredingen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Deze handhavingsstrategie is het beleidskader voor de inzet van de verschillende bestuursrechtelijke- en strafrechtelijke handhavingsinstrumenten bij overtredingen op de onderscheiden handhavingstaken. Het beschrijft hoe de instrumenten worden ingezet en geeft de keuzes weer omtrent sancties, (begunstigings-) termijnen en dwangsombedragen.

Het doel van deze strategie is duidelijkheid verschaffen over de wijze van optreden bij overtredingen op de verschillende handhavingstaken. Naast een beoogde preventieve werking, wordt er door deze strategie in beginsel uniform en effectief gehandhaafd.

4.2 Algemene sanctiestrategie

Professionele handhaving kenmerkt zich onder andere door een consequente uitvoering bij geconstateerde overtredingen. Deze algemene sanctiestrategie geeft hier zoveel mogelijk invulling aan. Het maakt duidelijk hoe en in welke situatie de gemeente optreedt.

Deze sanctiestrategie stuurt de handhaver in de wijze waarop in principe op een overtreding moet worden gereageerd. Hierdoor komt er meer uniformiteit in de wijze van optreden. Dit betekent niet dat er volledige uniformiteit ontstaat, gemotiveerd afwijken kan. Wel moet dit schriftelijk worden vastgelegd. Hierdoor is de afhandeling reproduceerbaar en kan het duidelijk zijn dat er geen sprake is van willekeur. Goed onderbouwen van een beslissing met de strategie als uitgangspunt is daarom noodzakelijk, of de strategie nu gevolgd wordt of dat er van wordt afgeweken. Hiermee wordt vermeende willekeur voorkomen en wordt ingezet op rechtsgelijkheid. Dit biedt ondersteuning bij een eventuele rechtsgang..

Voor het consequent optreden bij overtredingen wordt in beginsel het in dit hoofdstuk beschreven stappenplan gevolgd. Na de eerste constatering van een overtreding wordt de overtreder schriftelijk gewaarschuwd en krijgt deze een hersteltermijn. Als na controle blijkt dat de overtreding niet is beëindigd, dan volgt een voornemen tot handhaven. Hierin krijgt de overtreder nogmaals een hersteltermijn en wordt in de gelegenheid gesteld te reageren op de voorgenomen sanctie (vaak een last onder dwangsom of bestuursdwang of het intrekken van een vergunning). Na de hersteltermijn volgt weer een controle, waarbij de toezichthouder verantwoordelijk en de jurist adviserend/ondersteunend is. Pas dan wordt bij voortdurende strijdigheid de voorgenomen sanctie middels een besluit opgelegd. Ook hieraan zit weer een hersteltermijn.

Bij aantoonbaar verwijtbaar handelen wordt de eerste waarschuwing in beginsel achterwege gelaten en krijgt de overtreder gelijk een vooraanschrijving. Ook bij een formeel handhavingsverzoek kan ervoor gekozen worden om de eerste waarschuwing achterwege te laten, gelet op de doorlooptijden en de wettelijke termijn die er staat voor behandeling van een verzoek om handhaving. Bij overtredingen met een acuut gevaar, onomkeerbare gevolgen, veiligheidsgevolgen en/of onduldbare geluid- of geurhinder wordt in principe direct opgetreden. Als de geconstateerde overtreding een afwijking van ondergeschikte betekenis betreft, dan wordt afgewogen of van handhavend optreden proportioneel is.

Als er verschillende overtredingen tegelijk worden geconstateerd bij een locatie, dan moet de sanctiestrategie hierop worden afgestemd. Bij voorkeur worden de overtredingen in één keer aangepakt met één vooraf besproken en afgestemde strategie. De strategie wordt per casus afgewogen.

4.3 Stappenplan/criteria algemene sanctiestrategie

Hieronder worden de vier criteria uit het stappenplan van de algemene sanctiestrategie toegelicht. Het gaat om de volgende vier criteria om te bepalen welke stappen gezet moeten worden:

• 1.

  Acuut gevaar/onomkeerbare gevolgen/veiligheidsgevolgen/onduldbare (geluid)hinder?

• 2.

  Afwijking van ondergeschikte betekenis?

• 3.

  Legaliseerbaar?

• 4.

  Aantoonbaar verwijtbaar handelen?

Stap 1: Acuut gevaar/onomkeerbare gevolgen/veiligheidsgevolgen/onduldbare geluidhinder

Soms is een overtreding zodanig dat deze leidt tot acuut gevaar. Als hiervan sprake is, is direct optreden noodzakelijk. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om instortingsgevaar, explosiegevaar, brandgevaarlijke situaties, gevaar voor de (volks)gezondheid, veiligheid en openbare orde. Ook het risico van het ontstaan van onomkeerbare schade/gevolgen, bijvoorbeeld aan het milieu / flora en fauna, monumenten of andere gebouwen wordt beschouwd als acuut gevaar.

Als een overtreding leidt tot acuut gevaar, dan wordt mondeling gevraagd naar de zienswijze en deze wordt afgewogen bij de last onder dwangsom, die de eerste volgende werkdag schriftelijk wordt bevestigd. Als er sprake is van acuut gevaar dan wordt er direct opgetreden. Hierbij kan men denken aan het stilleggen van de bouw of sloop of aan het direct opruimen van schadelijk afval. De beschikking volgt dan zo spoedig mogelijk achteraf (artikel 5.31 Awb). Deze vorm van bestuursrechtelijke handhaving gebeurt soms ook ter bescherming van de belangen van de overtreder (immers, de overtreder kan de voor hem/haar niet duidelijk zichtbare risico’s niet opmerken of niet willen opmerken, of de overtreder heeft een vergunning nodig om de overtreding ongedaan te maken en dat is strijdig met de te beschermen belangen). Afwijken van deze richtlijn is mogelijk voor bijzondere gevallen, mits gemotiveerd.

Onduldbare (geluid)hinder wordt ook geschaard onder acuut gevaar. Bij onduldbare (geluid)hinder, waarvan het aannemelijk is dat deze wordt herhaald of herhaald kan worden, kan direct een last onder dwangsom worden opgelegd.

Sommige overtredingen kunnen beter (primair) strafrechtelijk of gezamenlijk gehandhaafd worden. Hierbij valt te denken aan eenmalige, kortdurende overtredingen of overtredingen (strafrechtelijk) met onomkeerbare gevolgen (gezamenlijk).

Stap 2: Afwijkingen van ondergeschikte betekenis en prioritering

Soms worden er kleine afwijkingen van een vergunning bouw of voorgeschreven situatie geconstateerd, die geen afbreuk doen aan het onderliggende regulerende kader. Het gaat hier om afwijkingen van ondergeschikte betekenis die, op zichzelf gezien, gelijkwaardig zijn met of zelfs beter dan de voorgeschreven maatregel. De afwijking is van een dusdanig ondergeschikte betekenis dat de gemeente onvoldoende daadkrachtig kan motiveren dat handhavend optreden evenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. In dergelijke gevallen wordt van handhavend optreden afgezien. Handhaven is een middel en geen doel op zich.

Afwijkingen van ondergeschikte betekenis kunnen bijvoorbeeld ontstaan doordat er tijdens de uitvoering geen rekening is gehouden met bepaalde zaken, of dat totaal onvoorziene omstandigheden nopen tot afwijking van een verleende vergunning/vrijstelling/ontheffing/voorschriften. Veelal gaat het om afwijkingen die minder cruciaal zijn. Indien nodig, wordt door middel van berekeningen en/of tekeningen door de overtreder aangetoond dat de gekozen/gerealiseerde oplossing een gelijkwaardige is. Van belang is dat belangen van derden niet onevenredig worden geschaad en dat er geen situatie ontstaat die is gelegen onder een wettelijke minimumniveau. Afwijkingen van ondergeschikte betekenis worden getoetst aan het volgende kader:

Het format bevat (mits aan de orde) de volgende aspecten:

• •

  Er mag geen situatie ontstaan die is gelegen onder een wettelijke minimumniveau;

• •

  De veiligheid en gezondheid zijn gewaarborgd;

• •

  Belangen van derden worden niet onevenredig geschaad;

• •

  Er mag geen onevenredige hinder of overlast voor derden ontstaan;

• •

  Het algemeen belang wordt niet onevenredig geschaad;

• •

  Indien nodig wordt door de overtreder door middel van berekeningen en/of tekeningen aangetoond dat de gekozen/gerealiseerde oplossing een gelijkwaardige is.

Bij het constateren van een afwijking wordt, voorafgaand aan de vraag of deze sanctiestrategie wordt toegepast, eerst onderzocht of sprake is van een afwijking van ondergeschikte betekenis. Bij twijfel stemt de betreffende toezichthouder de situatie af met een juridisch medewerker.

Stap 3: Legalisatieonderzoek

Het toezicht op bouwen kent een apart werkproces voor legalisatieonderzoeken. Hierbij wordt nagegaan of wat gebouwd is zonder vergunning of gebruikt wordt in strijd met een bestemmingsplan alsnog gelegaliseerd kan worden. De uitkomst hiervan bepaalt niet zozeer of er gehandhaafd gaat worden maar wel tot welk resultaat de handhavingsinzet moet leiden. Dit kan zijn gericht op het zorgen dat de situatie alsnog wordt vergund of wel wordt beëindigd. Na constatering van een bouwovertreding volgt het legalisatieonderzoek. Als een legalisatieonderzoek enige tijd gaat vergen, bijvoorbeeld omdat hiervoor extern advies nodig is, is het wenslijk om wel al eerst een waarschuwing te sturen waarin staat dat er een overtreding is geconstateerd. Dit heeft tevens een wrakende werking. Daarna kan een formele waarschuwing/vooraanschrijving volgen.

Aantoonbaar verwijtbaar handelen

Als er een overtreding wordt geconstateerd of dreigt te ontstaan, dan moet de toezichthouder beoordelen of er sprake is van aantoonbaar verwijtbaar handelen. Van aantoonbaar verwijtbaar handelen is in elk geval sprake in de volgende omstandigheden:

• 1.

  De betrokkene is in een eerder stadium op de hoogte gebracht van de voorschriften;

• 2.

  Er is sprake van herhaling;

• 3.

  Er worden algemeen bekende voorschriften overtreden;

• 4.

  Het is evident dat de handeling hinder en/of schade veroorzaakt;

• 5.

  Er is sprake van doelbewust handelen;

• 6.

  Er is sprake van aantasting geloofwaardigheid van de overheid;

• 7.

  De overheidscontrole wordt belemmerd;

• 8.

  Er is sprake van berekenend of onbetrouwbaar gedrag;

• 9.

  Als medewerking wordt geweigerd.

4.4 Brieven

In het stappenplan zijn verschillende soorten brieven beschreven. In deze paragraaf worden de soorten toegelicht.

Waarschuwingsbrief

De overtreder wordt door middel van een brief gewaarschuwd en gewezen op de overtreding. De overtreder krijgt de mogelijkheid binnen een gestelde termijn de overtreding te beëindigen en eventuele schade te herstellen. Er wordt nog niet direct met sancties gedreigd, maar de gemeente laat hiermee in elk geval zien dat de overtreding bij haar bekend is. De waarschuwingsbrief heeft tevens een wrakende werking.

Vooraanschrijving/voornemen

De overtreder ontvangt een brief met de mogelijkheid om binnen een bepaalde termijn de overtreding te beëindigen en eventuele schade te herstellen. Daarbij wordt duidelijk gemaakt dat het voornemen bestaat om, als de overtreding niet binnen de gestelde termijn wordt beëindigd, met een bestuursrechtelijke maatregel (last onder dwangsom of bestuursdwang) op te treden. De overtreder krijgt de mogelijkheid om zijn zienswijze in te dienen.

Definitieve aanschrijving/oplegging

De overtreder ontvangt een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Ook hierbij dient op basis van de Algemene wet bestuursrecht een begunstigingstermijn gesteld te worden waarbinnen de overtreding alsnog kan worden beëindigd. Na het verstrijken van de termijn wordt de sanctie geëffectueerd. In geval van acuut gevaar of calamiteit kan de sanctie ook onmiddellijk worden uitgevoerd, zonder dat een begunstigingstermijn hoeft te worden gegeven. De beschikking wordt dan achteraf op schrift gesteld.

4.5 Keuze sancties

Bij een overtreding kan gekozen worden tussen de volgende sancties: last onder bestuursdwang, last onder dwangsom, intrekken vergunning en/of proces-verbaal.

Keuze tussen (preventieve) dwangsom of bestuursdwang

De vraag of in een concreet geval definitieve aanschrijving door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang of het opleggen van een (preventieve) last onder dwangsom moet plaatsvinden, zal steeds beantwoord moeten worden aan de hand van feiten, omstandigheden en belangen die aan de orde zijn.

De gemeente Harlingen kiest in beginsel voor het opleggen van een last onder dwangsom, tenzij toepassing van dit middel in het concrete geval niet het meest zinvolle is. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen als het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet (artikel 5:32 Awb). Dit is bijvoorbeeld het geval bij (dreigend) acuut gevaar: dat vereist het onmiddellijk (of op zeer korte termijn) nemen van maatregelen. Bestuursdwang (eventueel zelfs zonder begunstigingstermijn) is dan een veel effectiever instrument. De dwangsom is juist een goed middel als er gevaar bestaat voor herhaling of voortzetting van een overtreding.

Een gelijktijdige toepassing van beide instrumenten voor dezelfde overtreding is niet mogelijk. De wet staat wel toe om, als een dwangsom niet effectief blijkt te zijn, alsnog bestuursdwang toe te passen. Daar is dan wel een nieuw besluit voor nodig. Ook kan na het verbeuren van het maximale bedrag van een last onder dwangsom een nieuwe last onder dwangsom worden opgelegd. Na het toepassen van bestuursdwang kan wel een preventieve dwangsom worden opgelegd om herhaling te voorkomen. Wat ook kan is gelijktijdig strafrechtelijk optreden. De gevallen waarin dat kan moeten zijn afgestemd met de strafrechtelijke keten.

Als het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt, dan wordt afgewogen of een preventieve last onder dwangsom/bestuursdwang wordt opgelegd. Een preventieve last kan als (beoogd) effect hebben dat van het begaan van een overtreding wordt afgezien.

Het opleggen van een preventieve sanctie is slechts mogelijk zodra het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt (artikel 5:7 Awb). Een overtreding zal met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moeten plaatsvinden. In het kader van rechtszekerheid moet in het besluit (tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom/bestuursdwang) de betreffende overtreding goed worden omschreven.

Keuze begunstigingstermijnen

In een handhavingsbeschikking, die strekt tot het ongedaan maken of voorkomen van een overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd of bestuursdwang wordt toegepast. Deze hersteltermijn is de zogenaamde begunstigingstermijn. Deze termijn moet redelijk zijn en in ieder geval voldoende lang om de overtreder ook daadwerkelijk in staat te stellen de last uit te voeren. De gemeente Harlingen houdt vast aan de landelijke handhavingsstrategie.

Keuze hoogte dwangsommen

Er is geen algemene richtlijn te geven voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximaal te verbeuren bedrag. Vereist is enkel dat het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang, de beoogde werking van de dwangsomoplegging en de hoogte van de kosten van de te treffen voorzieningen in relatie tot het genoten voordeel van de overtreder bij voortzetting van de overtreding. Over het bepalen van de hoogte van dwangsommen is veel jurisprudentie. Voor de gemeente Harlingen zijn de dwangsommen uitgewerkt in een financiële strategie.

De hoogte van de dwangsom moet doelgericht op de ernst van de overtreding worden afgestemd (evenredigheid) en tot doel hebben de overtreding tegen te gaan of te voorkomen (effectiviteit).

De hoogte van de bedragen moeten tot doel hebben de gevolgen van de overtreding ongedaan te (laten) maken of te voorkomen. De dwangsom moet in ieder geval zo hoog zijn dat er een voldoende prikkel van uitgaat om de overtreder te bewegen de overtreding te beëindigen of de gevolgen op te heffen. De wet stelt dat in een last onder dwangsom een maximum wordt vastgesteld waarboven geen bedrag meer wordt verbeurd. Als het maximum is bereikt en de overtreding duurt voort, dan wordt opnieuw bekeken welke maatregel getroffen wordt.

Bij het bepalen van een dwangsom moet rekening gehouden worden met de omvang van de overtreding, de omvang van de schade en de vereiste investeringen. Er kan bijvoorbeeld gekeken worden naar de omvang van de investering en het eventueel behaalde financieel voordeel. Bij de hoogte van een dwangsom kan ook onderscheid gemaakt worden tussen particulieren en bedrijven.

De hoogte van een preventieve dwangsom zal per casus worden bepaald en gemotiveerd. Uitgangspunt hierbij is wel dat de dwangsom zo hoog mogelijk moet worden gesteld aangezien de overtreding met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid gaat plaatsvinden. Er moet voldoende prikkel zijn zodat van het begaan van een overtreding wordt afgezien. Naast de hoogte van de dwangsom is de pakkans hierbij mede bepalend.

Wanneer strafrechtelijk optreden

Bij bepaalde overtredingen is het gewenst om, naast of in plaats van bestuursrechtelijk optreden, ook strafrechtelijk op te treden. Bijvoorbeeld als er sprake is van onherstelbare schade, recidivisme, verwijtbaar gedrag, illegale asbestverwijdering, bij dumping/verbranding van afval of als de geloofwaardigheid van de overheid in het geding is. Hiervoor is een goede samenwerking met politie en justitie belangrijk. Afspraken hierover staan in hoofdstuk 6. 

Optreden bij schade aan gemeentelijke eigendommen 

Als er schade wordt/is aangebracht aan gemeentelijke eigendommen, dan worden de kosten (indien mogelijk) op de overtreder verhaald. In het geval van schade door criminaliteit wordt er in beginsel aangifte gedaan bij de politie.

4.6 Inning verbeurde dwangsommen/kosten bestuursdwang

Als na het verlopen van de begunstigingstermijn niet is voldaan aan het gestelde in de beschikking, dan verbeurt de overtreder rechtens de opgelegde dwangsom. Volgens artikel 5:33 van de Awb wordt de verbeurde dwangsom binnen zes weken betaald nadat zij is verbeurd. Als de overtreder de verschuldigde dwangsom niet binnen zes weken betaald, dan moet de dwangsom worden ingevorderd. Invordering wordt afgehandeld door belastingen.

In principe worden alle verbeurde dwangsommen ingevorderd. Dit gaat met een invorderingsbeschikking. Een belanghebbende kan ook om een dergelijke invorderingsbeschikking verzoeken. In zo ́n geval moet het college van B&W binnen vier weken beslissen op het verzoek.

Bij niet-tijdige betaling van het bedrag raakt de overtreder in verzuim. Vanaf dat moment wordt de wettelijke rente over het verschuldigde bedrag in rekening gebracht. Het verzuim treedt in vanaf de dag na het verlopen van de betalingstermijn tot aan de dag der algehele voldoening. Daarnaast worden mogelijke buitengerechtelijke incassokosten (inclusief wettelijke rente) in principe ingevorderd. Kosten die gemaakt worden in het kader van een bestuursdwanguitoefening, zoals het verzegelen van een gevaarlijk pand, worden verhaald op de overtreder.

4.7 Rapportage

Om de juridische (of repressieve) handhaving goed te kunnen bewaken en monitoren wordt hierover gerapporteerd op de computer en in DJUMA. Van de rapportage worden alleen de relevante passages over de overtreding zelf gedeeld met de overtreder bij de vooraankondiging (in bovenstaande tekst waarschuwingsbrief genoemd), bij het voornemen en bij de definitieve beschikking. De rapportage wordt alleen actief gedeeld met ketenpartners als deze direct betrokken zijn, dan wel bevoegd gezag zijn voor regelgeving die ook van toepassing is. De rapportage wordt in beginsel niet openbaar gemaakt. Indien gewenst kunnen geïnteresseerden een verzoek indienen in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur, een zogeheten Wob-verzoek.

5. GEDOOGSTRATEGIE

5.1 Inleiding

Wanneer wet- en regelgeving wordt overtreden is het bevoegde gezag in beginsel verplicht om handhavend op te treden. Dit ter bescherming van het algemeen belang en ter voorkoming van precedentwerking. Volgens vaste jurisprudentie van de Raad van State kan alleen in bijzondere gevallen van handhavend optreden worden afgezien. Ook kan handhavend optreden in een bepaald geval onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Ook in dat geval moet van handhavend optredend worden afgezien. Dit kan zich vooral voordoen bij afwijkingen van ondergeschikt belang (bijvoorbeeld bij kleine afwijkingen in de bouw die geen gevolgen hebben voor de veiligheid of gezondheid).

5.2 Kader

Gedogen is alleen in uitzonderlijke situaties mogelijk, namelijk als het gaat om overmacht, een overgangssituatie of als er sprake is van onevenredigheid. Daarnaast mag er alleen uitdrukkelijk gedoogd worden op basis van een besluit. Dit is landelijk zo geregeld. Harlingen onderstreept dat het gedogen van een overtreding in principe ongewenst is.

Uitgangspunt is dat het afgeven van een gedoogbesluit met grote terughoudendheid moet worden betracht en als er toch wordt gedoogd, er in principe (op termijn) een concreet zicht op legalisatie bestaat. Wanneer gedogen toch nodig is, worden hiervoor voorwaarden opgenomen in het gedoogbesluit. Ook zal er een (zo kort mogelijke) gedoogtermijn worden vastgesteld.

5.3 Relatie bestuursrecht/strafrecht

Bij gedogen spelen de belangenafweging, aansprakelijkheidskwesties, en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (rechtszekerheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel) een grote rol. Het gedoogbesluit wordt genomen door het college en is een besluit in de zin van de Awb welke vatbaar is voor bezwaar en beroep door belanghebbenden.

De gedoogde situatie wordt periodiek gecontroleerd. Als er niet aan de voorwaarden van het gedoogbesluit wordt voldaan dan wordt er onmiddellijk actie ondernomen, zoals het intrekken van het gedoogbesluit en/of het opleggen bestuursrechtelijke/strafrechtelijke sancties. Gedogen betekent niet dat wordt afgezien van handhaving.

6. AFSTEMMING EN SAMENWERKING

6.1 Inleiding

Het VTH-beleid is afgestemd met de partners op dit terrein. De gemeente Harlingen heeft, overeenkomstig hoofdstuk 7 van het Bor (onder de Omgevingswet hoofdstuk 13 van het Omgevingsbesluit), afspraken gemaakt met de betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met handhaving. De afspraken gaan over de samenwerking bij, en de afstemming van, de werkzaamheden. Dit hoofdstuk geeft inzicht in die afspraken.

Het doel van de gemaakte afspraken is het overtreden van de regels minder aantrekkelijk te maken door het (sanctie-)risico voor de overtreder te vergroten. Ondersteund door gerichte communicatie heeft deze werkwijze een preventieve werking. Door de gemaakte keuzes over het (flankerend) toepassen van strafrecht naast of in plaats van bestuursrecht, wordt er doeltreffend opgetreden.

6.2 Interne afstemming

De interne afstemming van het VTH-beleid is voor een groot deel gewaarborgd door het feit dat zowel het VTHbeleid is opgesteld in samenspraak met de betrokken die een raakvlak hebben met de fysieke leefomgeving.

Wethouder vergunningverlening en handhaving 

De gemeente Harlingen heeft één wethouder voor (integrale) vergunningverlening en handhaving.

De portefeuillehouder is, naast de uitvoering van de handhaving, ook portefeuillehouder voor de in het kader van de handhaving vereiste (deel)adviezen. Hierdoor wordt bewerkstelligd dat handhavingszaken snel en doelmatig kunnen worden afgestemd met het college.

Afstemming met BOA ́s

In het centrumgebied wordt gecontroleerd door BOA’s. Er is structureel overleg waarin de onderlinge samenwerking met elkaar en de speerpunten in het gebied onderwerp van gesprek zijn.

6.3 Externe afstemming

Afstemming FUMO

Voor de door de FUMO uit te voeren taken is het VTH-beleid Fryslân FUMO basistaken opgesteld. Aan de hand daarvan wordt jaarlijks een uitvoeringsprogramma opgesteld voor de door de FUMO uit te voeren taken. Dit beleid is, net als dit beleid, gebaseerd op de landelijke handhavingsstrategie. De FUMO is gemandateerd voor het nemen van besluiten in dit kader. Voor het onderhouden van de contacten heeft Harlingen een specifieke beleidsmedewerker FUMO aangesteld. 

Afstemming Brandweer (Veiligheidsregio Fryslân) 

Om af te kunnen stemmen over zaken ten aanzien van de brandveiligheid is er overleg met de brandweer mogelijk.

Afstemming politie

Afhankelijk van de handhavingstaak en de aard van de overtreding kan de politie worden ingeschakeld bij de handhaving door de gemeente. 

7. UITVOERINGSORGANISATIE

7.1 Inleiding

Volgens artikel 7.4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (onder de Omgevingswet artikel 13.9 van het

Omgevingsbesluit) moet de gemeente Harlingen zijn uitvoeringsorganisatie zo inrichten dat het aan bepaalde eisen voldoet. Kort gezegd komt dit neer op het regelen van een scheiding van functies en een beschrijving van werkprocessen, procedures en bijbehorende informatievoorziening. In dit hoofdstuk worden deze zaken belicht.

7.2 Scheiding functies

Conform hoofdstuk 7 van het Bor (onder de Omgevingswet hoofdstuk 13 van het Omgevingsbesluit) is er bij Harlingen een scheiding tussen vergunningverlening, toezicht en handhaving en juridische ondersteuning. Dit betekent dat een vergunningverlener niet zijn eigen vergunning controleert. Er zijn afzonderlijke functiebeschrijvingen en aanstellingen voor vergunningverleners, handhavers (toezichthouders) en juridisch medewerkers.

7.3 Beschrijving werkprocessen, procedures en informatievoorziening

De beschrijvingen van werkprocessen, procedures en informatie voorziening staan voor een deel in deze bijlagenbundel. De basiswerkwijze voor het verlenen van een omgevingsvergunning is bij de gemeente Harlingen vastgelegd in een geautomatiseerd systeem (Squit XO), waarbij de processtappen worden doorlopen. De processtappen voor toezicht en handhaving worden doorlopen in het zaaksysteem DJUMA.

Onder de Omgevingswet zullen de werkprocessen en procedures worden aangepast waar nodig. De aanpassingen zullen worden opgenomen in de nieuwe VTH-applicatie Rx.mission. Rx.mission gaat ook het proces voor toezicht faciliteren. (Juridische) Handhaving zal vooralsnog worden uitgewerkt in het zaaksysteem DJUMA. Bij herziening van dit beleid om te voldoen aan de Omgevingswet zullen deze aanpassingen ook worden omschreven.

8. WERKWIJZE PRIORITAIR WERKEN & WIJZIGINGEN ONDER DE OMGEVINGSWET

Omdat er nooit voldoende capaciteit is om alle taken uitputtend uit te voeren, betekent het opstellen van VTHbeleid ook keuzes maken en prioriteiten stellen. Dit is gebeurd aan de hand van een prioriteitstelling waar een risicoanalyse aan ten grondslag ligt. Hiermee maken wij keuzes ten aanzien van de inzet van capaciteit en middelen.

Om de medewerkers zo effectief mogelijk in te zetten, is bepaald welke activiteiten binnen de gemeente prioriteit hebben en welke minder (zie bijlage 2). De inzet op activiteiten met een lage prioriteit is minder dan op activiteiten met een hoge prioriteit. Hierbij kan gedacht worden aan de diepgang van toetsing van een vergunningaanvraag of een toezichtmoment, de bezoekfrequentie van toezicht en de wijze waarop handhavingszaken en meldingen in behandeling worden genomen (nu doen of later inplannen).

De risico inschatting voor bouwtaken beperkt zich niet meer tot alleen risico’s ten aanzien van het niet voldoen aan Bouwbesluit, zoals in de oude methodiek van prioriteren wel het geval was. Dit is ingegeven door ontwikkelingen als de komst van de Omgevingswet en de Wkb die maken dat er veranderingen gaan plaatsvinden in de uitvoering van VTH taken. De technische toetsing door de overheid vooraf neemt af. Er moet meer integraal gekeken worden naar veel bredere beoordelingskaders, waarin ‘ja, mits...’ het uitgangspunt wordt in plaats van ‘nee, want...’. De verwachting is dat er minder getoetst kan gaan worden volgens een vast kader en stramien en er meer maatwerk moet worden geleverd.

Risicoanalyse en prioritering bouw en milieutaken

Voor de risicoanalyse en prioritering in dit VTH-beleid is gebruik gemaakt van de risicoanalyses die reeds zijn opgemaakt voor het visiedocument VTH Harlingen en het VTH-beleid Fryslân FUMO basistaken. Deze zijn beiden opgenomen als bijlage bij dit VTH-beleid.

Overzicht veranderingen onder de Omgevingswet 

In dit VTH-beleid is al zo veel mogelijk in de tekst zelf beschreven wat de veranderingen zullen zijn onder de Omgevingswet voor de uitvoering van verschillende VTH-taken. Om het overzichtelijk te maken is er een handreiking VTH Omgevingswet gemeente Harlingen opgesteld. Deze handreiking is bijgevoegd als bijlage 4.

Bijlage 2: Visiedocument VTH Harlingen

1.Inleiding

Met ingang van 2022 is de gemeente Harlingen samen met de gemeente Terschelling een uitvoeringsteam gestart dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna VTH) in het omgevingsrecht op de Brikstaken (bouw, reclame, inrit, kap en sloop). Om ervoor te zorgen dat het werk op verantwoorde wijze, overeenkomstig de ambities van de gemeenten en kosteneffectief gebeurt, is het noodzakelijk dat zij beide een visie vastleggen op de uitvoering van de VTH-taken. Die visie moet zijn doorwerking krijgen naar beleid en de werkprocessen. De uitvoering van het beleid wordt jaarlijks in een programma vastgelegd en na afloop van het jaar verantwoord in een jaarverslag. Op deze manier kan optimaal samengewerkt worden en is er richting voor het team.

Onduidelijk was en is wanneer de Omgevingswet (Ow) in werking zal. Omdat het team hier en nu al moet kunnen werken overeenkomstig de ambities van beide gemeentebesturen wordt vooralsnog uitgegaan van het bestaande wettelijke kader. Ook na het in werking treden van de Ow zullen immers de bestaande beleidsdocumenten nog lange tijd de belangrijkste toetsingskaders blijven. Waar nodig zal al wel op de veranderende omstandigheden worden geanticipeerd.

2. Afbakening en aanpak

De kwaliteitscriteria voor vergunningen, toezicht en handhaving (hierna te noemen VTH) gelden voor de “fysieke leefomgeving”. Wat is dat dan, die fysieke leefomgeving? In de eerste plaats is dat de wet- en regelgeving die valt onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dat betreft met name:

• •

  De bouwregelgeving;

• •

  Gebruiksregels uit het bestemmingsplan;

• •

  Brandveilig gebruik;

• •

  Bescherming van monumenten en beeldbepalende panden;

• •

  Werken geen bouwwerken zijnde (aanleg);

• •

  Uitwegen;

• •

  Reclame-uitingen;

• •

  Sloop.

De kwaliteitscriteria die zijn vastgesteld voor de Wabotaken verplichten het college om beleid te ontwikkelen overeenkomstig de zogeheten procescriteria (zie kader).

Wat zijn dat, procescriteria en wat doen we ermee?

• 1.

  Outcome-criteria: Welke maatschappelijke doelen worden met het beleid beoogd? Deze doelen worden door en met het college vastgesteld en met de raad besproken.

• 2.

  Outputcriteria:  Hoe realiseert de organisatie deze maatschappelijke doelen bij vergunningverlening, toezicht en handhaving? Prioriteiten vastleggen.

• 3.

  Throughput: Werkprocessen en -afspraken om de output te realiseren.

• 4.

  Input: Welke personele, financiële en overige middelen staan de organisatie ter beschikking om de beoogde doelen te bereiken? Zijn zij toereikend en zo nee, welke gevolgen heeft dat voor de gestelde doelen? Hiermee wordt de basis gelegd voor het jaarlijkse werkprogramma.

• 5.

  Monitoring: Welke mogelijkheden heeft de organisatie om tijdens het proces te beoordelen of de uitvoering naar verwachting verloopt? Zo nodig moet kunnen worden gestuurd om gestelde doelen te bereiken of deze doelen bij te stellen.

• 6.

  Verslaglegging: Verantwoording van de uitvoering, die tevens dient als evaluatie van het beleid en aanleiding kan zijn tot aanpassing daarvan. Afwijking van de kwaliteitscriteria wordt hier verantwoord. In dit document worden de outcomecriteria -de maatschappelijke doelen- gedefinieerd en worden de verbindingen gelegd met de outputcriteria, de doorwerking naar vergunningverlening, toezicht en handhaving. 

In de kern zijn deze procescriteria de normale planning- en controlecyclus. De uitdaging ligt er vooral in om heldere maatschappelijke doelen te definiëren. Doelen die richting geven aan de uitvoeringsorganisatie en de basis leggen voor een verantwoorde programmering.

Figuur 1 Procescriteria in samenhang

In bovenstaande figuur zijn de verschillende stappen in het proces in onderlinge samenhang geschetst. Dit document is de eerste stap in het vastleggen van de procescriteria, de bestuurlijke visie. Met dit document wordt de basis gelegd voor de aansturing van de werkorganisatie. De volgende stap is dat de concrete doorwerking naar de uitvoering wordt gemaakt in het productenboek. Dat boek is op zijn beurt weer de basis voor het jaarprogramma dat sturing geeft aan de uitvoering. Gedurende het jaar wordt periodiek gemonitord of de uitvoering plaatsheeft conform de verwachtingen en afspraken. Na afloop van het jaar wordt hierover verantwoording afgelegd. Ook wordt dan bezien of het beleid moet worden aangepast, aangevuld of aangescherpt om te (blijven) voldoen aan de bestuurlijke verwachtingen.

3. Uitgangspunten voor het beleid

Vergunningverlening, toezicht en handhaving moeten optimaal bijdragen aan een veilige, aantrekkelijke, gezonde en duurzame leefomgeving en samenleving. Het college heeft uitgangspunten geformuleerd die betrekking hebben op zowel de taakuitvoering als op de wijze waarop de gemeente naar buiten treedt. Deze uitgangspunten zijn hieronder benoemd.

3.1 Uitgangspunten voor het beleid

Op 28 oktober 2021 is in een sessie uitgebreid gesproken over de zaken die het bestuur belangrijk vindt in het VTH-beleid en wat zij belangrijk vinden voor de mensen die het werk uitvoeren. Deze bestuurlijke uitgangspunten zullen hun doorvertaling krijgen in de beleidscyclus zoals eerder is aangegeven.

De volgende uitgangspunten moeten in het beleid de komende jaren uitdrukkelijk worden meegenomen.

• •

  De uitvoering van de VTH-taken is gekoppeld aan een risicoweging, die de basis vormt voor de inzet van middelen.

• •

  Het college stimuleert burgers en ondernemers om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen veiligheid en welbevinden. Dit krijgt zijn doorwerking naar de intensiteit waarmee aanvragen worden beoordeeld, toezicht wordt gehouden en handhaving wordt geprioriteerd.

• •

  Van initiatiefnemers verwacht het college dat zij hun plannen zorgvuldig voorbereiden en waar nodig daar draagvlak voor creëren. Het tijdig inschakelen van deskundige adviseurs door de initiatiefnemer is daar onderdeel van.

• •

  Het college onderkent dat aan gewenste ontwikkelingen medewerking moet kunnen worden verleend in afwijking van de regels. Hiervoor gelden de volgende randvoorwaarden:

  • o

    De waarden die met die regels worden beschermd zijn niet onevenredig in het geding; o  Het initiatief wordt goed gemotiveerd en onderbouwd; o  Het plan leidt niet tot ongewenste precedentwerking. Dit stelt hoge eisen aan de motivering van het besluit.

  • o

    Voor initiatieven die raken aan de belangen van anderen is met deze belanghebbenden overleg gevoerd over een optimale invulling.

• •

  Wij hebben oog voor de belangen van organisatoren en ondernemers door heldere regels te stellen en goed te communiceren.

• •

  Aan professionele partijen worden professionele eisen gesteld. Dit betekent dat er een volledig ingevulde aanvraag, inclusief onderliggende documentatie, mag worden verwacht van deze partijen. We zullen hier strenger in zijn dan voorheen. Dit zullen we vooraf actief aan de professionele partijen communiceren.

• •

  Waar mogelijk stimuleert het college bewoners en ondernemers om hun eigen verantwoordelijkheid te nemen en elkaar daarop aan te spreken. Buurtbemiddeling kan aanvullend een oplossing bieden.

• •

  Tegen bewuste overtreders van de regels wordt slagvaardig opgetreden. Handhaving is zichtbaar.

• •

  De uitgangspunten die zijn vastgelegd om onzelfstandige huisvesting tegen te gaan, zullen hun doorwerking krijgen naar de besluitvormingskaders en krijgen prioriteit bij de handhaving.

• •

  De gemeente geeft zelf het goede voorbeeld.

• •

  De energietransitie die de komende jaren zijn beslag moet krijgen zal ruimtelijke consequenties hebben. Hiervoor zal aandacht zijn.

• •

  Zowel in de programmering als in de uitvoering zal aandacht en ruimte zijn voor het tegengaan van ondermijning. De havens en vele bedrijfsgebouwen maken de gemeente Harlingen op dit punt kwetsbaar.

• •

  Jaarlijks legt het College verantwoording af over de wijze waarop uitvoering is gegeven aan het programma. Verantwoording wordt afgelegd over welke taken zijn uitgevoerd en welke niet (volledig).

  Ook wordt de programmering gebruikt om beleid te evalueren en waar nodig bij te sturen.

3.2 Uitgangspunten voor de organisatie

VTH voert de taken uit en de basis moet op orde zijn. Vergunningen worden verleend, toezicht wordt uitgeoefend en waar de regels worden overschreden wordt gehandhaafd. De medewerkers zijn klantgericht naar inwoners en ondernemers maar kunnen ook nee zeggen als het antwoord nee is of wanneer een professionele partij de stukken niet compleet aanlevert. Om de maatschappelijke doelen te bereiken die het gemeentebestuur stelt zijn regels nodig, die zo nodig verder worden uitgewerkt in beleid.

De kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken staat of valt met de kwaliteiten van de medewerkers. Om de continuïteit te waarborgen is van belang dat de medewerkers hun kennis en vaardigheden op peil houden. Ook is van belang dat bij personeelsmutatie weer deskundig personeel kan worden geworven. Gelet op de krappe arbeidsmarkt is dit momenteel lastig.

4. Wat betekent dit voor de uitvoering? 

Zoals wij hierboven al hebben benadrukt omvat het VTH-beleid een groot aantal taakgebieden en taken die allemaal aandacht vragen. Hieronder zijn die taken in onderlinge samenhang geschetst. Om focus aan te brengen op deze taken, moet voor elk van deze taken worden vastgelegd waar de prioriteiten moeten worden gelegd.

4.1 Gebiedsanalyse

Harlingen is een compacte gemeente, maar wel een met een aantal onderscheidende gebieden met elk hun eigen karakteristieke waarden en risico’s. Voor de analyse zijn de volgende gebieden onderscheiden, t.w.: 1. Binnenstad / Veerhavengebied / Nieuwe Willemshaven

• 1.

  Woonwijken

• 2.

  Bedrijventerreinen

• 3.

  Buitengebied

Niet in het overzicht opgenomen, maar wel van belang is de Waddenzee. De gemeente is hiervoor niet primair verantwoordelijk. Mogelijk moet wel in de uitvoering een aantal werkafspraken worden gemaakt om verantwoordelijkheden scherp af te bakenen.

4.1.1 Binnenstad / Veerhavengebied / Nieuwe Willemshaven

De oude binnenstad van Harlingen heeft grote cultuurhistorische waarde. Niet voor niets is de binnenstad aangewezen als rijksbeschermd stadsgezicht om deze waarde ook voor toekomstige generaties te beschermen. Gevolg van de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht is dat veel bouwwerken die in de andere delen van de stad vergunningvrij zijn, hier vergunningplichtig zijn. Het tegengaan van illegale bouw heeft hier een (nog) hogere prioriteit dan in andere gebieden. Dit komt omdat naast veiligheids- en gezondheidsrisico’s, waarbij de bebouwingsdichtheid in het centrum ook een rol speelt, de aantasting van vooral cultuurhistorische en recreatieve waarden gewicht in de schaal legt. Veel voorkomende illegale bouwwerkzaamheden zijn de aanleg van dakterrassen en het illegaal bouwen van allerhande bouwwerken op en bij de horeca. Aandacht verdient ook het plaatsen van zonnepanelen. Dit is in het beschermde stadsgezicht niet vergunningvrij, maar voorziet wel in een toenemende behoefte. Als er geen noemenswaardige uitstraling naar het openbare gebied is, zou dit mogelijk gemaakt moeten worden.

Hoge prioriteit krijgt ook het illegaal onzelfstandig wonen. Vaak is hierbij sprake van overbewoning met alle gevolgen van dien. Brandveiligheidsrisico’s, een toename van hinder en overlast en aantasting van de omgeving zijn de belangrijkste risico’s. Illegale recreatieve verhuur van burgerwoningen leidt ook tot aantasting van het leefklimaat. Toeristen leven in een ander ritme dan de overige bewoners wat leidt tot overlast en aantasting van omgevingswaarden. Op termijn kan dit ook de toeristische waarde zelf aantasten. Bij structurele verhuur van burgerwoningen leidt dit tot verdringing op de woningmarkt, wat gezien de woningtekorten ongewenst is. Bij overig strijdig gebruik moet worden gedacht aan illegale winkeltjes en bedrijvigheid op plekken die daarvoor niet zijn bedoeld. Als sprake is van hinder en overlast of andere aantasting van omgevingswaarden moet dit worden aangepakt.

Aantasting van monumenten is uiteraard onacceptabel. Het risico hierop is het grootst bij verandering van eigenaren en/of huurder. In het gebiedstoezicht moet dit bijzondere aandacht krijgen. Kanttekening daarbij: de meest effectieve manier om aantasting van monumenten te voorkomen is preventie. Voorlichting en begeleiding van eigenaren vergroot het bewustzijn van de waarden en verkleint de risico’s op onoordeelkundige bouwwerkzaamheden.

Veel illegale activiteiten betreft bouwwerkzaamheden die buiten de binnenstad vergunningvrij zijn. Denk hierbij aan erfafscheidingen en tuinhuisjes. Excessen moeten hier prioriteit krijgen. Illegale reclame-uitingen kunnen een aantasting opleveren van cultuurhistorische, toeristische en omgevingswaarden. Afhankelijk van de ernst van die aantasting zullen zij prioriteit krijgen.

4.1.2 Woonwijken

In de woonwijken spelen voor een goed deel dezelfde problemen als in de binnenstad. Ook hier moet aandacht worden gegeven aan illegaal onzelfstandig wonen en illegaal recreatief gebruik van woningen. De veiligheids- en gezondheidsrisico’s zijn wat lager ingeschat omdat in het algemeen brandgevaar en vluchtmogelijkheden wat minder groot zijn. Hinder en overlast en aantasting van de woonomgeving zijn vergelijkbaar. Ook zal naar verwachting door grotere sociale controle de kans op excessen wat lager zijn.

Illegale bouw scoort ook in de woonwijken hoog. Met name verbouwing van woningen zonder vergunning kan gevaar opleveren voor constructieve en brandveiligheid van zowel de betreffende woning als ook omliggende panden. In de categorie strijdig gebruik zal het ook hier om kleinschalige activiteiten gaan die vanuit woningen worden ondernomen. Als dit aantasting van het woonklimaat oplevert, moet daartegen worden opgetreden. Ook buiten het beschermde stadsgezicht zijn monumenten en beeldbepalende panden aanwezig die aandacht vragen. De scores zijn wat lager omdat de ensemblewaarde met de omgeving wat lager is. Zij verdienen uiteraard evenveel aandacht als de monumenten in de binnenstad.

De aanpak van bouwwerken die net niet voldoen aan de wettelijke criteria zijn formeel vergunningplichtig. Dit betreft vooral schuttingen, tuinhuisjes en dakkapellen. De ruimtelijke consequenties zijn beperkt maar het kan om aanzienlijke aantallen gaan. De aanpak hiervan zal zeer arbeidsintensief zijn en moet projectmatig worden opgepakt.

4.1.3 Bedrijventerreinen

De bedrijventerreinen zijn concentratiegebieden voor allerlei soorten bedrijvigheid, die zo veel als mogelijk ruimte moeten krijgen om hun activiteiten uit te voeren binnen de mogelijkheden die de wetgeving biedt. In deze gebied liggen dan ook de nadruk louter op het tegengaan van overtredingen die veiligheids-, gezondheids- of schaderisico’s opleveren.

Ook op het bedrijventerrein kan illegale bouw veiligheids- en gezondheidsrisico’s opleveren. Inpandige verbouwingen waarbij geen aandacht wordt gegeven aan brandveiligheidsregels zijn een aandachtspunt. Maar ook het plaatsen van zeecontainers verdient aandacht, omdat zij de bereikbaarheid voor hulpdiensten kunnen belemmeren. Tijdelijke bouwwerken leveren niet meer risico’s op dan andere bouwwerken. Het naleven van de tijdelijkheid is echter wel een aandachtspunt. Illegale bewoning van bedrijfspanden heeft prioriteit. Aanzienlijke veiligheids- en gezondheidsrisico’s voor de bewoners en kans op schade bij omliggende panden. Het overige strijdige gebruik scoort niet heel hoog omdat er alleen mogelijk enig risico is op aantasting van de omgeving. Daarop geldt echter één belangrijke uitzondering: het risico op criminele ondermijning. Leegstaande of leegkomende bedrijfspanden moeten gemonitord worden om elk risico uit te sluiten op vestiging van lieden met criminele intenties.

4.1.4 Buitengebied

Harlingen heeft geen omvangrijk buitengebied, dat bijzondere aandacht vraagt. Illegale bouw levert het grootste risico op. Naast veiligheids- en gezondheidsrisico’s betreft dit vooral aantasting van de omgeving in het open gebied. Een duidelijke welstandsnota kan helpen in de uitvoering van dit laatste punt onder andere door duidelijke regels te stellen over bijvoorbeeld het toegestane kleurgebruik.

Strijdig gebruik van gronden en opstallen vraagt voortdurende aandacht. De risico’s zijn beperkt als het bijvoorbeeld opslag van goederen of stalling van caravans etc. betreft. Echter, ook vrijkomende agrarische bedrijfsgebouwen zijn een risicocategorie waar het criminele ondermijning betreft. Wietplantages en drugslabs worden regelmatig aangetroffen in voormalige agrarische bedrijfspanden. Structureel toezicht is noodzakelijk.

Een gerichte aanpak hiervoor moet worden ontwikkeld.

In het buitengebied geldt een vergunningplicht voor verschillende werken, geen bouwwerken zijnde. Zo is het verharden van percelen en het afgraven, ophogen en egaliseren van gronden onder voorwaarden vergunningplichtig. Ook het leggen van kabels en leidingen en het maken van voorzieningen voor recreatief of educatief medegebruik is aan een vergunning gekoppeld. Tenslotte geldt het stelsel ook voor het slopen van delen van beeldbepalende panden. Het voorkomen van schade en het behoud van cultuur- en natuurhistorische waarden zijn de belangrijkste redenen voor de stelsels. Uiteraard wordt daarmee indirect ook aantasting van omgevingswaarden voorkomen.

Illegale reclame-uitingen in het buitengebied moeten worden tegengegaan omdat zij hinder en overlast kunnen opleveren en ook de toeristisch / recreatieve waarde aantasten.

4.2 Vergunningenanalyse

Het VTH team is verantwoordelijk voor de uitvoering van een groot aantal wettelijke uitvoeringstaken. Al deze taken hebben een doel, maar niet elk doel is van even groot belang. Als de organisatie kosteneffectief moet zijn, dan impliceert dit dat de meeste capaciteit moet worden vrijgemaakt voor de taken waarmee de grootste risico’s of bestuurlijke ambities zijn gemoeid. Dat vraagt afweging en een jaarlijkse inventarisatie welke regels aangepast of geschrapt kunnen worden.

Hierna zijn voor de belangrijkste vergunningstelsels risicowegingen gemaakt. In de doorwerking naar de werkprocessen, bij het vastleggen van de intensiteit van toetsing en toezicht, moeten de risicoprofielen hun doorwerking krijgen.

4.2.1 Vooroverleg

Initiatiefnemers kunnen om vooroverleg vragen als zij inzicht willen krijgen in de haalbaarheid van hun plannen. Dat kan uiteraard om allerlei activiteiten gaan, maar meestal betreft het wat minder routinematig af te handelen verzoeken.

In de praktijk blijken juist deze verzoeken soms onevenredig veel tijd te vragen van de ambtelijke organisatie. De komende tijd zal er naar moeten worden gestreefd hierin meer balans te brengen. Immers, van de initiatiefnemers zelf mag ook worden verwacht dat zij bereid en in staat zijn om de nodige onderzoekingen zelf uit te voeren.

4.2.2 Omgevingsvergunningen bouw

In de binnenstad van Harlingen staan meer dan 600 monumentale panden. We kennen een beschermd stadsgezicht. Behoud van de cultuurhistorische waarde van de stad en van individuele monumenten vraagt om maatwerk bij de vergunningverlening, waarbij tussen dit behoud en actuele wensen (bewoonbaarheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid, etc.) keuzes moeten worden gemaakt.

Voor de indeling van de categorie omgevingsvergunningen bouw wordt aangesloten bij de indeling zoals die zal gelden bij het in werking treden van de Wet kwaliteitsborging (Wkb). Een korte verklaring:

• •

  Bouwbesluittoetsvrij – dit zijn alle bouwwerken die onder de huidige wetgeving alleen vergunningplichtig zijn omdat zij niet worden gebouwd in achtererfgebied. Denk hierbij aan dakkapellen aan de voorzijde en schuurtjes en uitbouwen aan de voorzijde van een woning. Voor deze categorie zal bij het in werking treden van de Wkb geen voorafgaande bouwtechnische toetsing meer plaatshebben.

• •

  Gevolgklasse 1 bestaande locaties – dit betreft overwegend grotere verbouwingen waarbij bijvoorbeeld ook uitbreiding op een verdieping plaatsvindt. Voor deze categorie zal de private kwaliteitsborging gelden.

• •

  Gevolgklasse 1 nieuwe locaties – dit betreft nieuwbouw tot drie lagen, waaronder ook bijvoorbeeld solitaire woningen vallen. Ook voor deze categorie geldt de Wkb, maar het betreft hier wel meer risicovolle bouw dan uitbreiding van een bestaand gebouw.

• •

  Gevolgklasse 2 – dit betreft complexere bouw, zoals bibliotheken, schoolgebouwen en overige gebouwen tot 70 meter hoog. De verantwoordelijkheid voor de bouwtechnische toetsing van dit soort bouwwerken blijft bij de gemeente.

• •

  Gevolgklasse 3 – bijzondere bouwwerken zoals gebouwen met meer dan 15 verdiepingen en stadions. Zal in Harlingen niet of slechts zeer incidenteel aan de orde zijn.

Voor de categorie Bouwbesluittoetsvrij zal op termijn nog slechts een zeer marginale toetsing op veiligheid en gezondheid mogen plaatshebben. De ruimtelijke en esthetische inpassing zijn nog de enige criteria.

Datzelfde geldt voor gevolgklasse 1, al zal daar een stelsel van private kwaliteitsborging gaan gelden waarbij de gemeente opleveringsdossiers ontvangt die beoordeeld kunnen worden, waarna zij in het historisch archief kunnen worden opgenomen. Uitbreidingen op kwetsbare locaties, in het beschermde stadsgezicht en locaties met cultuurhistorische en landschappelijke waarden moeten uiteraard beoordeeld worden op het bouwen overeenkomstig de gestelde voorwaarden. Bouwbesluittoetsvrij en gevolgklasse 1 voor verbouwingen scoren daarbij vergelijkbaar in de risicoanalyse.

Voor nieuwe locaties moet daarenboven ook beoordeeld worden of daadwerkelijk wordt gebouwd op de afgesproken plaats en overeenkomstig de in de vergunning vastgelegde wijze. Om die reden scoren deze bouwwerken hoger in de risicoanalyse.

De beoordeling van bouwwerken in gevolgklasse 2 blijft, zoals gezegd, de verantwoordelijkheid van het college. Toetsing en toezicht van deze plannen moet en zal worden uitbesteed aan een partner die over de vereiste deskundigheid beschikt. Overigens betreft dit voor Harlingen naar verwachting op jaarbasis slechts enkele gevallen.

4.2.3 Overige omgevingsvergunningen en meldingen

Naast de omgevingsvergunning voor de bouw valt nog een aantal andere, op de fysieke leefomgeving gerichte, activiteiten onder de reikwijdte van de Wabo. Ook voor deze activiteiten is een risicoweging gemaakt die in onderstaand overzicht is opgenomen.

De vergunning voor werken geen bouwwerken zijnde hebben tot doel verschillende waarden in het gebied te beschermen. Verschillende delen van het gemeentelijk grondgebied hebben archeologische en/of aardkundige waarden. Ingrepen die diep de grond aangaan moeten worden beoordeeld op de gevolgen daarvan voor die waarden. Bij de overige vergunningstelsels voor werken zijn er ook bovengrondse -met name landschappelijke en natuurwaarden- in het geding. Zij scoren om die reden hoger en ook omdat er vaker mitigerende maatregelen moeten worden getroffen.

Het risicoprofiel van de sloopmelding wordt bepaald door het gezondheidsrisico dat asbest met zich brengt. Daarnaast moet aandacht worden gegeven aan het voorkomen van schade aan belendingen en kan sloop overlast meebrengen voor de omgeving¹. De opdrachtgever is primair aansprakelijk voor het correct slopen. De vergunning en melding brandveilig gebruik zijn vrijwel geheel gericht op één facet, de brandveiligheid. Deze vergunningplicht geldt voor onder meer hotels en pensions, basisscholen, kinderdagverblijven en verzorgings- en verpleeghuizen.

Bij de bescherming van monumentale waarden spelen geen veiligheids- of gezondheidsrisico’s. Vergunningen kunnen veelal wel worden verleend, alleen de voorwaarden waaronder dat gebeurt zijn strikt.

Uitwegen kennen een vergunningplicht. In het algemeen is vergunningverlening geen probleem. De afweging is wel breed: verkeersveiligheid, aantasting van groenvoorzieningen, omgevingswaarden en hinder en overlast. Ook als de aanleg zonder noodzaak ten koste gaat van een parkeerplaats kan de vergunning worden geweigerd. Ook kapvergunningen worden vrijwel altijd verleend. Het stelsel heeft tot doel het juiste moment voor de kap te kiezen (niet tijdens het broedseizoen) en voorwaarden te stellen aan herplantplicht.

Hierboven is bij de gebiedsanalyse al de nodige aandacht gegeven aan reclame-uitingen. Aantasting van omgevingswaarden en recreatieve waarden zijn de belangrijkste risico’s. Als reclame-uitingen onacceptabel zijn wordt de vergunning geweigerd.

4.3 Juridische handhaving

Voor toezicht is, evenals bij vergunningverlening, het college van burgemeester en wethouders in veel gevallen het bevoegd gezag. De gemeente Harlingen houdt straks actief toezicht op de hoog geprioriteerde zaken. Op de overige taakvelden wordt uitsluitend toezicht gehouden en gehandhaafd wanneer een verzoek door een belanghebbende wordt ingediend of wanneer sprake is van een situatie waarbij een onevenredige inbreuk op het leefklimaat wordt gemaakt.

Harlingen verzorgt de administratieve afhandeling van de controles van VRF en de FUMO. Wanneer bij een controle een overtreding wordt vastgesteld, is het college in beginsel gehouden hiertegen handhavend op te treden. Dit kan door middel van het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. We volgen hierbij de landelijke handhavingsstrategie. Voor de voornoemde werkzaamheden is de benodigde administratieve en juridische capaciteit beschikbaar.

Uitgangspunt is dat bestuurlijke inbreng plaatsheeft in de voorbereiding op de besluitvorming. Zodra het formele besluit genomen is, is het uitgangspunt dat de formeel-juridische weg wordt bewandeld. Elk handhavingsbesluit verdient een zorgvuldige voorbereiding. Tot die voorbereiding behoort ook om (naar verwachting) controversiële of politiek gevoelige zaken bestuurlijk te bespreken. In een concreet geval kan zo’n zaak op dat moment ook tot overleg met overtreders leiden. Alle aspecten die daarbij aan de orde komen kunnen in de voorbereiding worden betrokken.

Als een besluit eenmaal is genomen, dan staat daartegen bezwaar, beroep, hoger beroep en verzoeken om voorlopige voorziening open. Om juridische valkuilen te vermijden en de procedures overzichtelijk te houden zal het gemeentebestuur na formele besluitvorming niet, dan in zeer uitzonderlijke gevallen, ingrijpen in dit proces. Wie eenmaal A gezegd heeft, moet ook B durven zeggen.

5. Randvoorwaarden    

Om de VTH-taken naar behoren te kunnen uitvoeren moet aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan, die wij hier kort aanstippen.

5.1 Borging van middelen

Doel van het VTH-beleid is om kwaliteit in de uitvoering te definiëren en vast te leggen. De relatie met de maatschappelijke doelen is uiteraard evident. Naast kwaliteit is echter ook continuïteit wezenlijk.

Om die reden verplichten de kwaliteitscriteria tot het borgen van middelen.

Dat begint uiteraard met het beschikbaar stellen van de noodzakelijke middelen om kwaliteit te leveren.

Personele middelen, opleidingsbudgetten en de vereiste informatiesystemen zijn daar voorbeelden van. Maar hoe waarborg je de kwaliteit als de werklast sterk toeneemt, als er vacatures ontstaan, als mensen ziek worden, er bijzondere taken moeten worden uitgevoerd, enzovoorts? Daarvoor moet een flexibele schil worden gecreëerd. Daarmee kan de organisatie snel anticiperen op veranderende omstandigheden en zo nodig capaciteit bijschakelen. Voor de flexibele schil moeten uiteraard de financiële middelen beschikbaar worden gesteld.

In het schema hiernaast is een en ander geïllustreerd. Als de werklast te groot wordt moet de flexibele schil worden ingezet. Datzelfde geldt natuurlijk als de formatie, die nu als een rechte lijn is getekend, gaat fluctueren.

Over de inzet van de flexibele schil wordt verantwoording afgelegd in het jaarverslag.

5.2 Samenwerking met externe partners

Op een aantal bijzondere specialismen kan het voor de pool inefficiënt zijn om deskundigheid zelf in huis te ontwikkelen en te behouden. Dit zal het geval zijn als de werklast te klein is, waardoor kennis en ervaring onvoldoende wordt opgebouwd en onderhouden. Voor een groot deel van de taken geldt de eis dat zij binnen de overheid moeten worden belegd. Als de samenwerkingspool daartoe niet (of niet volledig) in staat is wordt in voorkomende gevallen extern advies gevraagd. In dat geval is of wordt bij voorkeur samenwerking in een gemeenschappelijke regeling of dienstverleningsovereenkomst met een publiekrechtelijke organisatie geregeld.

Voorbeelden van taken waar dit op gebeurt of kan gaan gebeuren:

• •

  Beoordeling van complexe bouwplannen die incidenteel worden voorbereid;

• •

  De Wet natuurbescherming voor zover dat een gemeentelijke taak is (m.n. voortoets; is Wnb van toepassing);

• •

  Advisering over archeologische waarden;

• •

  Beoordeling van asbestrapportages bij sloopmeldingen;

• •

  Advisering over bijzondere aspecten van brandveiligheid.

Voor een aantal zeer specifieke taken geldt niet de verplichting dat zij door de overheid zelf worden uitgevoerd. Als de eigen organisatie niet of niet volledig in staat is deze taken zelf uit te voeren is voor deze taken ook uitvoering door een marktpartij mogelijk (constructeurs, planeconomie). Uiteraard zal in dat geval worden gekozen voor de bedrijfseconomisch meest verantwoorde variant. Wel zal van de partij waaraan wordt uitbesteed worden geëist dat zij kan aantonen te voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen omtrent kritische massa, opleiding en ervaring.

6. Slotopmerking

In 2022 worden vergunningverlening, toezicht en handhaving gemandateerd aan de VTH-pool die overwegend vanuit Harlingen zijn werk zal doen. Idealiter stemt die uitvoering volledig overeen met de ambities die het college heeft en worden de personele, financiële en overige middelen ingezet om de bestuurlijke ambities te realiseren. Dit document beoogt daaraan richting te geven.

Toch zal het ongetwijfeld nog enige tijd duren voordat die afstemming optimaal is geregeld. De komende tijd zal dan ook nog wel de nodige energie gestoken moeten worden in het scherpslijpen van beleidsregels en werkafspraken. Open communicatielijnen tussen de pool en medewerkers, management en bestuur van de gemeente zijn daarvoor absoluut noodzakelijk. Alleen zo kunnen ambities en mogelijkheden optimaal met elkaar in balans worden gebracht en gehouden.

Bijlage 1 Big 8

In het omgevingsrecht is van belang dat verschillende overheden en uitvoeringsdiensten met elkaar samenwerken. Het is dan van belang dat al die overheden op een vergelijkbare wijze hun werk voorbereiden. Om die reden heeft de rijksoverheid de systematiek van de “Big 8” geïntroduceerd. In onderstaande figuur is deze systematiek samengevat.

De Big 8 wordt ook wel de dubbele regelkring genoemd. De bovenste kring bevat de -bestuurlijk vastgelegde- prioriteiten en maatschappelijke doelen van beleid en de strategie om die doelen te bereiken. Dit visiedocument dient daartoe.

De onderste kring is uitvoeringsgericht. Er worden processen, procedures, werkafspraken enzovoorts gemaakt om het werk te organiseren en de uitvoering gebeurt overeenkomstig.

Het uitvoeringsprogramma bevat de doorwerking van de vastgelegde ambities en is het startpunt voor de uitvoering. Daar zit dus zowel een sturings- als een verantwoordingselement in. De voortgang van het programma moet worden gemonitord. Zo nodig moet worden bijgestuurd, bijvoorbeeld door inzet van extra middelen om de kwaliteit te kunnen waarborgen. Na afloop van het jaar wordt een verantwoording gemaakt die tevens dient als beleidsevaluatie. Afwijkingen van het beleid of het programma en onverwachte gebeurtenissen worden toegelicht in het jaarverslag. De leermomentjes worden vervolgens weer verwerkt in doelen , prioriteiten, werkwijzen, procedures en/of het programma.

Bijlage 2 Uitleg risico-inventarisatie

Doel van de risico-inventarisatie is om een objectieve weging te maken van de bedreigingen

Daartoe is het grondgebied opgedeeld in deelgebieden met gelijke kenmerken. Dat zijn:

• 0.

  Hele gemeente. Aandachtspunten voor het gehele grondgebied

• 1.

  binnenstad/Veerhavengebied/Nieuwe Willemshaven

• 2.

  Woonwijken

• 3.

  Bedrijventerreinen

• 4.

  Buitengebied

Daarna is voor elk gebiedsdeel geïnventariseerd welke overtredingen met een zekere

Voor elk van die mogelijke overtredingen is beoordeeld welke waarden erdoor worden

De definitie van "risico" die daarbij is gehanteerd is de kans dat een overtreding wordt

0 = geen risico

1 = kleine kans en de gevolgen zijn beperkt

2 = grotere kans, de gevolgen zijn beperkt

3 = kleine kans, maar gevolgen kunnen ernstiger of moeilijk te herstellen zijn

4 = grotere kans, maar gevolgen kunnen ernstiger of moeilijker te herstellen zijn

5 = grote kans met ernstige gevolgen

De uiteindelijke integrale risicoscore is de optelsom van alle deelscores.

In de systematiek is een kolom opgenomen voor een correctiefactor om aan een

Ook is een correctiefactor grote risicokans opgenomen. Soms noodzaakt een situatie tot extra inspanning om weer in een beheersituatie te komen.

Bijlage 3: VTH-beleid Fryslân FUMO basistaken

Proloog

Voor u ligt het eerste gezamenlijke beleidsplan voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) van de Friese gemeenten en provincie. Dit uitvoeringsgerichte VTH-beleid gaat over de basistaken die door de FUMO voor alle deelnemers wordt uitgevoerd. Een gezamenlijk VTH-beleid voor het gehele werkgebied van de FUMO is wettelijk vereist. Dit VTH-beleid voor de basistaken is onderdeel van uw gemeentelijke of provinciale brede VTH-beleid. U heeft immers als gemeente en provincie nog andere (bedrijfsgerichte) VTH-taken die u zelf uitvoert of ook (gedeeltelijk) laat uitvoeren door de FUMO.

Zoals gezegd, het is de eerste keer dat gewerkt is aan het maken van gezamenlijk beleid, doelen en uitvoeringswerkwijze (strategie) zodat de uitvoering ervan als uniforme opdracht van alle Friese deelnemers aan de FUMO dient. Het beleid is ontwikkeld vanuit het principe van risicogericht werken. Op basis van een ontwikkeld informatie gestuurd risicomodel zijn de risico’s in kaart gebracht en vervolgens prioriteiten gesteld om de meest doeltreffende aanpak te kunnen kiezen.

Een mooi resultaat, maar hoe moet het uniforme VTH-beleid en -uitvoering nu worden geduid en worden gebruikt? Moet het beleid worden vastgesteld terwijl het traject van de financieringssystematiek en daarmee herijking van de kengetallen nog niet is afgerond? En zijn bijvoorbeeld de voorgestelde controlefrequenties acceptabel en ligt dit dan vast voor een lange periode?

In het VTH-beleid is rekening gehouden en uitgegaan van de huidige financiële kaders, dus budgettair neutraal voor opdrachtgevers en de FUMO. Budgettair neutraal betekent dat de uitvoering van het VTH-beleid niet tot meer, maar ook niet tot minder kosten voor gemeenten en provincie leidt. Dat is doorgerekend en dat past op basis van de huidige ervaringscijfers van de FUMO.

Met het VTH-beleid spreken de gemeenten en de provincie een uniform uitvoerings- niveau af. Het uniforme uitvoeringsniveau is de ondergrens; meer kan, minder niet. Meer kan voor de FUMO op twee manieren. Ten eerste kan een gemeente of provincie aangeven dat zij meer wil. Dit is dan maatwerk en leidt tot een aanvullende opdracht aan de FUMO met bijbehorende financiële middelen. Ten tweede kan tijdens de uitvoering blijken dat meer dienstverlening/productie – binnen de huidige financiële kaders – mogelijk is.

In vergelijking tot de situatie in 2020 leidt het voorliggende VTH-beleid tot meer dienstverlening, zoals meer controles. Dit komt onder andere door de risicogerichte aanpak.

Een wijziging van de kengetallen uit het traject van de financieringssystema- tiek heeft invloed op de uitvoering/productie van het voorliggende VTH-beleid. De eerste signalen zijn dat de nieuwe kengetallen leiden tot meer dienstverlening dan in voorliggend document is beschreven. Maar dat zal de praktijk nog moeten uitwijzen en ook zullen voorgenomen efficiency-slagen om op het gewenste niveau te komen wellicht nog tijd vergen.

Het advies is dit VTH-beleid vast te stellen omdat:

• 1.

  er inhoudelijk draagvlak is voor de prioriteiten, doelen en strategie;

• 2.

  latere vaststelling kan leiden tot een jaar vertraging in uitvoering en doelrealisatie;

• 3.

  in het voorliggende VTH-beleid garanties zijn ingebouwd met budgettair neutrali- teit en een uniform uitvoeringsniveau als ondergrens. Als de nieuwe kengetallen tot meer dienstverlening leiden, is dat mooi meegenomen. Met de garanties in het beleid is minder dienstverlening dan afgesproken of een hoger kostenniveau niet mogelijk;

• 4.

  er altijd ontwikkelingen en trajecten zullen zijn die invloed hebben op het VTH- beleid en de VTH-uitvoering. Denk bijvoorbeeld alleen al aan de implementatie van de Omgevingswet en de daaruit vloeiende gevolgen voor het basistakenpakket. Kortom, er is altijd wel een reden op ergens op te wachten;

• 5.

  het VTH-beleid niet in beton is gegoten en dat gedurende de uitvoering verande- ringen en afwijkingen mogelijk zijn.

Het VTH-beleid is flexibel. Hoe gaat dat in z’n werk? Het VTH-beleid wordt vertaald in het (jaarlijkse) uitvoeringsprogramma. Daardoor wordt voorafgaand aan het uitvoe- ringsjaar bijvoorbeeld precies duidelijk hoeveel controles en type controles worden gepland. Zijn er wijzigingen, bijvoorbeeld nieuwe kengetallen, dan wordt het uitvoeringsprogramma aangepast met inachtneming van de afgesproken garanties. De FUMO maakt in het uitvoeringsprogramma inzichtelijk waar men anders omgaat met bijvoorbeeld de controlefrequenties of verhouding aspect versus integrale controles. Ook kleine beleidswijzigingen als gevolg van ontwikkelingen kunnen in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma met elkaar worden afgesproken. Grote veranderingen vereisen aanpassing van het VTH-beleid. Maar ook dat kan. Het VTH-beleid heeft geen vaste looptijd en kan worden aangepast als ontwikkelingen hierom vragen. Zeker gezien de onduidelijkheden en onzekerheden die in de nabije toekomst bestaan. Denk hierbij aan het activiteitengericht werken onder de Omgevingswet.

Het VTH-beleid en -uitvoering moet tenslotte als groeimodel worden gezien. Het is de eerste keer, veel is nieuw en niet alles is bekend. Dit vraagt om ervaring op te doen, hiervan te leren en bij te stellen. Hierbij gaat het om alle facetten van het optimaliseren van de beleidscyclus en het verbeteren van de informatiehuishouding. Daarbij gaat het om:

• •

  De doorvertaling en het werken met het jaarlijkse uitvoeringsprogramma, goede beheersing hierop organiseren en adequate bijstelling en verantwoording verzorgen.

• •

  De voortgang van gestelde doelen kunnen monitoren op basis van kwalitatief goede gegevens. Er zijn goede stappen gezet bij het verbeteren van de gegevenskwaliteit, maar dit moet verder gaan.

• •

  Het verbeteren en uitbouwen van het informatie gestuurde risicomodel. Nog niet voor alle risicovariabelen is de informatie beschikbaar en nog niet alle risico’s zijn in beeld. Hierin moeten nog stappen worden gezet.

Samenvatting

In voorliggend document is het beleid voor vergunningverlening, toezicht en hand- having (VTH) van de basistaken in Fryslân uitgewerkt. De basistaken zijn de VTH-taken die de gemeenten en provincie wettelijk gezien verplicht bij een Omgevingsdienst moeten beleggen. De colleges van burgemeester & wethouders en Gedeputeerde Staten in Fryslân zijn bevoegd gezag voor het uitvoeren van deze taken. In het VTH- beleid maken we onderscheid in de volgende clusters van taken:

• •

  milieubelastende activiteiten bij inrichtingen;

• •

  bodem;

• •

  asbest.

Het voorliggend beleidsplan is uitvoeringsgericht beleid. Het beschrijft op welke wijze de gemeenten en provincie uitvoering willen geven aan de meer strategische ambities die zij in hun strategisch beleid hebben verwoord, bijvoorbeeld ten aanzien van de kwaliteit van de leefomgeving, milieu, ondermijning, externe veiligheid, energie- besparing en klimaatadaptatie. Dit VTH-beleid voor de basistaken is een aanvulling op het bredere VTH-beleid dat door ieder van de colleges is vastgesteld voor de uitvoering van hun Wabo-taken.

Diverse ontwikkelingen hebben gevolgen voor de VTH-taken. Denk daarbij met name aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2022, de toenemende aandacht voor nieuwe milieuthema’s zoals Zeer Zorgwekkende Stoffen, klimaat- adaptatie en circulaire economie én diverse interne ontwikkelingen binnen de gemeenten, provincie en FUMO. Waar mogelijk zijn deze ontwikkelingen verwerkt in voorliggend beleid; indien deze of andere ontwikkelingen in de nabije toekomst leiden tot wijzigingen van beleidsmatige keuzen, vindt bijstelling van het beleid plaats.

Uitgangspunten

Uit de beleidsplannen van de gemeenten en provincie, de Omgevingsanalyse Fryslân en in overleg tussen de deelnemers en de FUMO zijn de uitgangspunten voor de uitvoering van de basistaken geconcretiseerd. De algemene uitgangspunten zijn:

• 1.

  Aansluiting bij strategische doelen van de gemeenten en provincie. De inzet van VTH-instrumenten voor de basistaken levert een bijdrage aan het gemeentelijk en provinciaal beleid voor onder meer een veilige, duurzame en schone omgeving;

• 2.

  Risicogericht werken. VTH zetten we in op de activiteiten met de grootste risico’s. Op basis van risico’s bepalen we hoe diepgaand de toetsing van meldingen en vergunningen dient plaats te vinden, bij welke objecten en wanneer een controle het meest effectief is én welke toezichtsvorm hier het beste bij past;

• 3.

  Impuls voor ketentoezicht. De grootste risico’s zien we bij de ketens voor grond- en afvalstromen. Om te verdiepen in ketens als geheel bundelen we de kennis en expertise voor het ketentoezicht;

• 4.

  Intensieve samenwerking tussen ketenpartners. De samenwerking met verschillende partners gebeurt thema- of procesgericht. Met sommigen structureel, met anderen op incidentele basis;

• 5.

  Kwaliteitsborging. Door kwaliteit te borging trachten we onze doelstellingen te realiseren én te voldoen aan de wettelijke eisen. Beschikbaarheid van vakmanschap en expertise is daarbij cruciaal.

Doelstellingen

Door een evaluatie van het bestaande beleid, een inventarisatie van gemeentelijke en provinciale ambities én een analyse van problemen en risico’s bij ieder van de clusters van basistaken zijn we gekomen tot 13 doelstellingen voor de uitvoering van de basistaken.

• 1.

  Bedrijven hebben inzicht in hun bijdrage aan en verantwoordelijkheid voor een klimaatbestendig, circulair en energieneutraal Fryslân;

• 2.

  Emissies naar water en lucht door industrie en landbouw worden gereduceerd door een branchegerichte aanpak;

• 3.

  Verbetering van de gegevenskwaliteit van de voornaamste risicovariabelen, zodat het informatie gestuurd risicomodel voor de clusters van basistaken optimaal kan functioneren;

• 4.

  De meest risicovolle grond- en afvalstromenketens zijn in beeld door een gerichte inzet van het ketentoezicht;

• 5.

  De FUMO voldoet voor de basistaken aan de landelijke kwaliteitscriteria;

• 6.

  Objecten met één of meerdere melding- of vergunningplichtige milieubelastende activiteit(en) beschikken over een actuele melding/vergunning;

• 7.

  De branches in de hoogste risicocategorie vertonen in 2024 een verbeterd naleefgedrag ten opzichte van 2020;

• 8.

  De voorschriften die gelden voor de activiteiten met de grootste milieurisico’s worden in 2024 beter nageleefd dan in 2020;

• 9.

  Bij overige branches en activiteiten is in 2024 het naleefgedrag minimaal gelijk aan het naleefgedrag in 2020;

• 10.

  Verbetering van het naleefgedrag bij bodemsaneringen Wbb in 2024 ten opzichte van 2020;

• 11.

  Verbetering van het gedrag van de uitvoerder van Bbk-werken in 2024 ten opzichte van 2020;

• 12.

  Inzicht in illegale activiteiten en het risico van niet gemelde bodemwerken en bepalen van de structureel benodigde inzet voor toezicht op niet gemelde bodemwerken in 2021;

• 13.

  Verbetering van het gedrag van de uitvoerder van asbestsaneringen in 2024 ten opzichte van 2020.

Doorwerking van het beleid

Bovengenoemde doelstellingen zijn een onderdeel van een sluitende beleidscyclus. Zij zijn in bijlage 1 geconcretiseerd in indicatoren en normen. In het jaarverslag van de FUMO wordt jaarlijks verantwoording over de realisatie afgelegd.

Daarnaast zijn deze doelstellingen (wat we willen bereiken?) in de bijlagen uitgewerkt in een strategie (hoe we dit willen bereiken?). Deze strategie bestaat uit een aantal componenten: preventie, vergunningverlening, toezicht, sanctioneren en gedogen. Zij vormen de uitwerking op hoofdlijnen van de werkwijze en intensiteit van de werkzaamheden door de FUMO.

Jaarlijks vindt een uitwerking van dit VTH-beleid in een uitvoeringsprogramma plaats. In dit programma wordt benoemd welke VTH-instrumenten de FUMO concreet gaat inzetten en wat de formatieve en financiële gevolgen zijn. Eventuele aanscherping van ambities kan ook in dit uitvoeringsprogramma plaatsvinden.

1 Inleiding

Voor u ligt het uniforme beleid voor de uitvoering van vergunningen, toezicht en handhaving (hierna: VTH) van de basistaken die de FUMO voor alle gemeenten in Fryslân en de provincie Fryslân uitvoert.

De gemeenten, provincie en FUMO hebben een gemeenschappelijk belang en een gezamenlijke ambitie in het behouden van een duurzame, veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Door prioriteiten en beleidsdoelen met elkaar af te spreken, bevorderen we een duurzame naleving van wet- en regelgeving en kunnen we risico’s voor de leefomgeving beter beheersen. Met een uniforme manier van taakuitvoering en een gelijke behandeling van ondernemers en inwoners bij de uitvoering van de basistaken bevorderen we een gelijk speelveld in ons gebied. Met dit beleidskader leggen we hiervoor een basis.

Dit beleid geldt voor de basistaken die door de FUMO worden uitgevoerd voor alle gemeenten en provincie. Het betreft de taken die wettelijk verplicht door de gemeenten en provincie bij de FUMO zijn ingebracht. Het beleid is onderdeel van de beleids- cyclus en vormt voor de basistaken het raamwerk voor het uitvoeringsprogramma van de gemeenten en provincie. In dit beleid zijn de prioriteiten, doelstellingen en werk- wijzen opgenomen voor VTH en de samenwerking met externe partners. Het bevat dus zowel strategische, tactische als operationele elementen.

1.1 Achtergrond

Gemeenten en provincies zijn voor een groot deel verantwoordelijk voor de uitvoering van de VTH-taken binnen het omgevingsrecht. Het omgevingsrecht regelt de fysieke omgeving waarin wij leven. Daartoe behoren milieu, water, natuur en ruimtelijke ordening. Het omgevingsrecht is vaak aan veranderingen onderhevig en complex. Ondanks dat er veel wetgeving wordt vereenvoudigd, blijft er altijd regelgeving nodig voor de bescherming van het milieu en meer specifiek voor geluid, geur, lucht, licht, water, bodem, trilling, natuur, afval en externe veiligheid.

Ter bevordering van de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken binnen het omgevingsrecht zijn landelijk 29 omgevingsdiensten opgericht. Binnen de provincie Fryslân verzorgt de FUMO voor alle gemeenten en de provincie de basistaken. Voor enkele van deze deelnemers en Wetterskip Fryslân verzorgt de FUMO ook aanvullende taken (zogenaamde plustaken).

In 2017 is een wettelijke verplichting voor gemeenten en provincies ingevoerd om ten aanzien van VTH op het gebied van de wettelijke basistaken uniform VTH-beleid op te stellen; dit met het doel om de kwaliteit en uniformiteit van de VTH-taken binnen het omgevingsrecht te vergroten. Dit VTH-beleid voor de basistaken is tot stand gekomen met inbreng van deelnemers aan de Gemeenschappelijke Regeling van de FUMO, FUMO, veiligheidsregio en Wetterskip Fryslân, onder begeleiding van adviesbureau Arena Consulting. Vóór besluitvorming is dit beleid ter consultatie voorgelegd aan de omliggende omgevingsdiensten, veiligheidsregio (brandweer en GGD), Wetterskip Fryslân en het Openbaar Ministerie.

1.2 VTH-beleid in de beleidscyclus

Het voorliggend beleidsplan is uitvoeringsgericht beleid. Het beschrijft op welke wijze de gemeenten en provincie uitvoering willen geven aan de meer strategische ambities die zij in hun strategisch beleid hebben verwoord, bijvoorbeeld ten aanzien van de kwaliteit van de leefomgeving, milieu, ondermijning, externe veiligheid, energiebesparing en klimaatadaptatie.

In 2019 is door het bestuurlijk VTH-overleg Fryslân de Omgevingsanalyse Fryslân vastgesteld. Met deze analyse is per bestuurlijk thema (o.a. klimaatopgave, energietransitie, leefbare en vitale kernen, biodiversiteit en toekomstbestendige landbouw) uitgewerkt welke bijdrage VTH kan leveren aan de bestuurlijke ambities. In voor- liggend beleid is voor de basistaken, als onderdeel van de brede VTH-taken, een concretisering hiervan gemaakt. Dit VTH-beleid voor de basistaken is een aanvulling op het bredere VTH-beleid dat door ieder van de colleges is vastgesteld voor uitvoering van hun Wabo-taken.

In het omgevingsrecht worden regels gesteld waar het bevoegd gezag zich aan moet houden bij het uitvoeren van de VTH-taken. De eisen aan de inrichting van processen zijn wettelijk vastgelegd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de daarbij behorende algemene maatregelen van bestuur. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet worden de regels binnen dit nieuwe wettelijke kader van kracht.

Zowel in de huidige als in de nieuwe situatie zijn de zogenaamde procescriteria leidend voor het VTH-beleid. De procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de sluitende beleids- cyclus, de BIG-8 cyclus. Voorliggend VTH-beleid heeft betrekking op de bovenste drie stappen en is richtinggevend voor de operationele beleidscyclus. In het figuur hiernaast zijn deze groen weergegeven. Deze strategische beleids- cyclus wordt over het algemeen iedere vier jaar doorlopen, maar kan op basis van veranderende omgevingsfactoren, wetten of beleidsambities een andere frequentie hebben.

1.3 Basistaken

Zoals aangegeven geldt dit beleidsplan voor de basistaken die door de FUMO voor alle deelnemers worden uitgevoerd. De basistaken zijn in dit beleidsplan ondergebracht in drie clusters:

• •

  Milieubelastende activiteiten bij inrichtingen;

• •

  Bodem;

• •

  Asbest.

Dit betekent dat de volgende clusters van basistaken buiten dit beleidsplan zijn gehouden, omdat de FUMO deze taken niet, of alleen voor de provincie, uitvoert:

• •

  Majeure risicobedrijven (BRZO- en RIE-4 inrichtingen);

• •

  Vuurwerkevenementen;

• •

  Bouw-, reclame-, inrit-, kap- en sloopactiviteiten (BRIKS).

Voor ieder van bovengenoemde taken is door de provincie Fryslân specifiek provinciaal VTH-beleid uitgewerkt. Voor de majeure risicobedrijven geldt dit beleid tezamen met het beleid dat door de provincies Groningen en Drenthe is gemaakt in de Noordelijke maat.

1.4 Ontwikkelingen

Diverse ontwikkelingen hebben gevolgen voor de VTH-taken. Waar mogelijk zijn deze ontwikkelingen verwerkt in voorliggend beleid; indien deze of andere ontwikkelingen leiden tot wijzigingen van beleidsmatige keuzen, vindt bijstelling van het beleid plaats.

1.4.1 Omgevingswet

Het doel van deze wet is om de geldende regels voor inwoners, bedrijven en overheden inzichtelijker te maken en de ontwikkeling en het beheer van de fysieke leefomgeving beter beheersbaar te maken. Deze wet gaat ook uit van de eigen verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven. De uitgangspunten van de Omgevingswet zijn minder en overzichtelijke regels, meer ruimte voor initiatieven, lokaal maatwerk en vertrouwen. De inwerkingtreding van de Omgevingswet is op 1 januari 2022.

De Omgevingswet heeft voor de basistaken, op basis van de huidige juridische uitwerkingen van de Omgevingswet, met name de volgende impact:

• 1.

  alle vergunningprocedures, in principe, in acht weken;

• 2.

  het omgevingsplan vraagt om participatie en afweging bij de planvorming;

• 3.

  door duidelijke plannen is inzichtelijker wat wel en niet kan en zijn mogelijk minder vergunningen nodig en verschuift de focus naar toezicht en handhaving;

• 4.

  meer maatwerk, immers bij minder regels vergen de besluiten een goede afweging en onderbouwing;

• 5.

  taakvelden worden integraal samengevoegd: meer (keten)samenwerking;

• 6.

  processen worden straks nog meer dan nu geïnitieerd door inwoners en bedrijven en vragen om integrale afhandeling;

• 7.

  financiering kan wijzigen, doordat voor de milieuactiviteiten ook leges mogen worden geheven;

• 8.

  gedrag en cultuurverandering: competenties als oplossingsgericht denken, helicopterview en samenwerken worden belangrijker;

• 9.

  mogelijkheid voor financiële zekerheidsstelling bij afvalbedrijven;

• 10.

  overdracht van bevoegdheid van bodemtaken van provincie naar gemeenten; daarnaast gaat de bevoegdheid van enkele inrichtingen met IPPC-installaties van provincie naar gemeenten;

• 11.

  uitbreiding van het basistakenpakket, waardoor onder meer meerdere milieubelastende activiteiten onder de (verplichte) uitvoering door de FUMO plaatsvinden;

• 12.

  het begrip ‘inrichting’ vervalt; milieubelastende activiteiten staan centraler in de wetgeving en vragen een meer specifieke (op activiteiten gerichte) registratie;

• 13.

  transparantie van informatievoorziening. Alle digitale informatie is straks op één plek te vinden, het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Via het DSO kunnen initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden snel zien wat mag in de fysieke leefomgeving. De inwoner, ondernemer beschikt daarmee over dezelfde informatie als de overheid.

De gemeenten, provincie en FUMO streven ernaar om, vooruitlopend op de invoering van de Omgevingswet, al zoveel mogelijk in de geest van de Omgevingswet te werken. Tot inwerkingtreding van de Omgevingswet staat een deel van bovenstaande implicaties nog landelijk ter discussie. Voor de uitwerking in dit beleidsplan zijn we uitgegaan van de concept wetsteksten in januari 2020; indien de feitelijke implicaties bij inwerkingtreding afwijken, kan worden besloten tot actualisatie van voorliggend beleidskader of aanscherping middels het jaarlijkse uitvoeringsprogramma.

1.4.2 Aandacht voor nieuwe milieuthema’s

Een aantal milieuthema’s krijgt landelijk, provinciaal en lokaal steeds meer aandacht. Deze kunnen in de toekomst leiden tot actualisatie van voorliggend beleidskader of aanscherping middels het jaarlijkse uitvoeringsprogramma.

In het Klimaatakkoord worden verschillende afspraken gemaakt die de bevoegdheden van de provincie en gemeenten raken. In Fryslân wordt stevig ingezet op energie- besparing (25% ten opzichte van 2010) en duurzaam opgewekte energie (33% in 2030).

Intensivering van energiebesparing en het vergroten van het aandeel duurzaam opgewekte energie zijn belangrijke speerpunten van overheden. In het Energie- akkoord 2013 is vastgelegd dat gemeenten en provincies prioriteit moeten geven aan handhaving van de energiebesparingsverplichtingen in de Wet milieubeheer. Vanaf 1 juli 2019 geldt een meldingsplicht voor middelgrote en grote energieverbruikers om te komen tot energiebesparende maatregelen en er geldt een verplichting voor het opstellen van energieaudits voor grote bedrijven. Hierdoor kan gericht toezicht gehouden worden op bedrijven die nog niet voldoen aan de energiebesparingsplicht.

Een belangrijk en concreet aandachtspunt bij de voorgenoemde energietransitie is het overstappen van gas naar duurzame warmtebronnen. Omdat aardgas een fossiele brandstof is, zorgt het ook voor klimaatverandering. Om de klimaatdoelstellingen te halen moet Nederland van het gas af en overstappen op duurzame warmtebronnen voor onder meer verwarmen, koken en douchen.

In een circulaire economie worden afvalstoffen maximaal hergebruikt. Dit gebeurt nu nog vaak niet: veel bedrijfsafval wordt verbrand in plaats van het te gebruiken. De FUMO is één van de spelers die voor de uitdagende taak staan om bedrijven via vergunningen en toezicht aan te moedigen meer circulair te worden.

Er ontstaat steeds meer zicht op de impact van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) voor mens en natuur. Denk daarbij aan onder meer PFAS, microplastics, medicijnresten / antibiotica en nanodeeltjes. Om aantasting van gezondheid en omgeving te voorkomen zal bij vergunningverlening en toezicht hieraan steeds meer aandacht worden gegeven. Een goede registratie van bedrijven en toegepaste stoffen is noodzakelijk. In de loop van de tijd kan zo ook worden gevolgd of toepassing ervan wordt beperkt. ZZS herkennen en beoordeling ervan maken deel uit van de reguliere VTH-werkprocessen.

1.4.3 Interne ontwikkelingen

Er zijn diverse ontwikkelingen bij en tussen de gemeenten, provincie en FUMO die gevolgen (kunnen) hebben voor de uitvoering van de basistaken. De gevolgen van deze ontwikkelingen nemen we mee bij de operationalisering van het beleid in het uitvoeringsprogramma en actualisaties van beleid. Enkele van deze ontwikkelingen zijn:

• 1.

  het actualiseren van de financieringssystematiek en governance-structuur van de FUMO, onder meer door actualisering van de kengetallen, verduidelijking van de rol van bestuur en opdrachtgevers en verbetering van de financiële sturing.

• 2.

  het opstellen van een uniform mandaat met bijbehorende escalatieladder, waarbij wordt uitgewerkt in welke gevallen opschaling van casuïstiek naar het bevoegd gezag plaatsvindt.

• 3.

  overdracht van een aantal basistaken die tot en met 31-12-2019 nog bij enkele gemeenten belegd waren. Het betrof onder meer de beoordeling en het toezicht van meldingen Besluit bodemkwaliteit (Bbk) en sloopmeldingen én het beoordelen van meldingen en toezicht op diverse meldingsplichtige bedrijven. Door de FUMO is nog maar beperkte ervaring opgedaan bij de uitvoering van deze taken.

• 4.

  actualisaties van gemeentelijk VTH-beleid. Een aantal gemeenten beschikt niet over actueel VTH-beleid en actualiseert dit zodoende op korte termijn. Voor de basis- taken hanteren de gemeenten en provincie voorliggend beleid.

• 5.

  een provincie dekkende structuur voor de inzet van BOA’s domein II (milieu, welzijn en infrastructuur) is opgezet en wordt in de praktijk toegepast.

1.5 Leeswijzer

In het volgende hoofdstuk benoemen we de algemene uitgangspunten voor de uitvoering van de basistaken. De uitgangspunten die specifiek gelden voor de clusters van basistaken zijn uitgewerkt in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 is uitgewerkt op welke wijze doorwerking van voorliggend beleid plaatsvindt in strategieën en het jaarlijks uitvoeringsprogramma.

2 Uitgangspunten

Voor de uitvoering van de basistaken hebben de gemeenten in Fryslân en provincie Fryslân een aantal uitgangspunten bepaald. Deze uitgangspunten zijn afgeleid uit de beleidsplannen van de gemeenten en provincie, de Omgevingsanalyse Fryslân en in overleg tussen de deelnemers aan de FUMO geconcretiseerd voor de basistaken. Een deel van de uitgangspunten leidt ook tot specifieke doelstellingen (verwoord in kaders met grijze arcering), waarmee de bevoegde gezagen de voortgang van doelrealisatie de komende jaren willen blijven volgen. Over de mate van realisatie van deze doel- stellingen legt de FUMO jaarlijks in haar jaarverslag verantwoording af.

Dit hoofdstuk bevat de algemene uitgangspunten. In hoofdstuk 3 worden de uitgangspunten per cluster van basistaken (inrichtingen, bodem en asbest) benoemd. De uitgangspunten die specifiek gelden voor preventie, vergunningverlening, toezicht, sanctioneren en gedogen zijn uitgewerkt in de bijlagen 6 tot en met 10.

2.1 Aansluiting bij strategische doelen van de deelnemers

Dit VTH-beleidsplan voor de basistaken sluit aan bij en ligt in het verlengde van het brede gemeentelijke en provinciale VTH-beleid en de omgevingsanalyse Fryslân zoals deze in 2019 is opgesteld. Het brede VTH-beleid heeft betrekking op de overige VTH-taken van de gemeente (o.a. bouwen, ruimtelijke ordening, APV en bijzondere wetten) en de provincie (o.a. natuur, zwemwater, ontgrondingen).

De inzet van het VTH-instrumentarium voor de basistaken levert een bijdrage aan onder meer de volgende strategische doelen in het gemeentelijke en het provinciale VTH-beleid.

• •

  Fryslân wordt klimaatbestendig ingericht en is energieneutraal in 2050;

• •

  Bedrijven opereren veilig, duurzaam en schoon;

• •

  Luchtkwaliteit in Fryslân (gezondheid) blijft minimaal op het huidig niveau;

• •

  Uitstoot van stikstof, fosfaat en overige stoffen die schadelijk zijn voor kwetsbare natuurgebieden neemt af;

• •

  Ernstige verontreinigingen in de bodem worden beperkt en worden zoveel mogelijk ongedaan gemaakt; we zorgen dat kwaliteit van bodem en water niet verslechtert;

• •

  Kernen en het platteland blijven vitaal, leefbaar en bereikbaar;

• •

  Friese economie wordt vergroend en meer circulair gemaakt, met extra aandacht voor hergebruik van grondstoffen;

• •

  Stortplaatsen worden goed beheerd, zodat geen nadelige gevolgen voor de omgeving ontstaan;

• •

  Een veilige fysieke leefomgeving waarin de risico’s en mate van hinder op een aanvaardbaar niveau liggen;

• •

  Ondermijnende activiteiten zijn zoveel mogelijk in beeld en worden voorkomen.

Deze bijdrage aan de gemeentelijke en provinciale doelstellingen richt zich voor de basistaken met name op de thema’s ‘Klimaat’, ‘Luchtkwaliteit’, ‘Energietransitie’, ‘Veiligheid en hinder’, ‘Bodem’ en ‘Ondermijning’. Voor de bijdrage van VTH aan deze thema’s zijn de volgende doelstellingen geformuleerd.

Doelstelling (zie bijlage 1 voor nadere uitwerking)

• 1.

  Bedrijven hebben inzicht in hun bijdrage aan en verantwoordelijkheid voor een klimaatbestendig, circulair en energieneutraal Fryslân.

• 2.

  Emissies naar water en lucht door industrie en landbouw worden gereduceerd door een branchegerichte aanpak.

2.2 Risicogericht werken

Onze inzet voor VTH bij de basistaken richt zich op de grootste risico’s. De activiteiten met de grootste kans op overtreding én de grootste effecten als het mis gaat, krijgen de meeste aandacht. Het risico is afhankelijk van een aantal variabelen. Zo is het milieurisico bij objecten met een grote stookinstallatie veel groter dan bij objecten waar een acculader in werking is. Iedere basistaak kent een aantal variabelen die het risico bepalen. Door een goed inzicht in deze variabelen en daarmee samenhangende risico’s kunnen we onze werkzaamheden gericht inzetten.

Om prioriteiten te kunnen stellen is een informatie gestuurd risicomodel uitgewerkt voor ieder van de clusters van basistaken. De effectiviteit van dit model wordt groter naarmate meer en betere informatie beschikbaar is. Deels is dit informatie waarvan de FUMO zelf bronhouder is (zoals controleresultaten, laatste controledatum en relevante activiteiten) en deels is dit informatie afkomstig van derden (zoals controleresultaten van andere inspectieorganen). De basis voor het model staat (zie bijlage 2); de komende jaren wordt gewerkt aan de gegevenskwaliteit om het model ook optimaal te kunnen inzetten.

Op basis van risico’s bepalen we hoe diepgaand de toetsing van meldingen en vergunningen dient plaats te vinden, bij welke objecten² en wanneer een controle het meest effectief is én welke toezichtsvorm hier het beste bij past.

Doelstelling (zie bijlage 1 voor nadere uitwerking)

• 3.

  Verbetering van de gegevenskwaliteit van de voornaamste risicovariabelen, zodat het informatie gestuurd risicomodel voor de clusters van basistaken optimaal kan functioneren.

2.3 Impuls voor het ketentoezicht

Een van de voornaamste redenen om landelijk te komen tot een stelsel van omgevingsdiensten is het verkrijgen van zicht en inzicht in complexe ketens van (milieugerelateerde) activiteiten. Het ketentoezicht is als instrument één van de basistaken die door de gemeenten en provincie bij de FUMO is belegd.

De FUMO geeft op twee wijzen invulling aan het ketengericht (milieu)toezicht:

• •

  Verbreding van het locatiedossier vindt plaats na signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht dat eerder of later overtredingen (kunnen) zijn begaan. Dit kan zijn op een eerder moment in de keten (bij toeleveranciers) of op een later moment in de keten (bij afnemers). De aanleiding is daarbij altijd een reguliere inspectie op een locatie bij een object of transport en het signaal is een min of meer toevallige bijvangst. Het ketentoezicht op deze wijze is reactief en beperkt zich tot de schakels rond de betreffende locatie. Het resultaat van ketentoezicht op deze wijze is dat overtredingen kunnen worden gevonden bij bedrijven die ervoor of erna in de specifieke keten werkzaamheden uitvoeren.

• •

  Verdieping in de keten als geheel vindt plaats als er meerdere (gelijke of samen- hangende) signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht worden ontvangen, signalen van andere inspectieorganen worden ontvangen of landelijke prioriteiten worden benoemd. Na dergelijke signalen wordt op basis van specifieke risicovariabelen met een strategische en tactische analyse een keten of deel van de keten in beeld gebracht. Deze beperkt zich dan niet tot de betreffende locatie; ook locaties en activiteiten van branchegenoten worden onderzocht. Het resultaat van ketentoezicht op deze wijze is een rangorde (bijv. Top 50) van te inspecteren plaatsgebonden of mobiele activiteiten: deze patronen, incentives en rangorde waren met alleen reguliere (locatiegebonden) inspecties niet boven water gekomen.

De afgelopen jaren voerde de FUMO het ketentoezicht met name uit door het verbreden van locatiedossiers bij signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht. Na een signaal bij een specifieke inrichting of transport dat in de keten ervóór of erna moge- lijke overtredingen zijn begaan, wordt samenwerking gezocht met strafrechtelijke en andere bestuursrechtelijke partners. Samen met hen wordt dit deel van de keten verdiept en waar nodig handhavend opgetreden. Voorbeelden van dergelijke dossiers zijn de puin- en afvalopslag zonder vergunning, afvoer van AVI-bodemas als schoon puin naar Rotterdam, papierslib in een weiland en toepassing van met plastic vervuild tomatenloof uit België. Daarnaast zijn projecten opgestart voor afvaldumpingen (Toezichtkring natuurhandhaving) en vuurwerkhandel en wordt op basis van keten- analyses van onder meer de politie op specifieke locaties toezicht gehouden. Behoud van het ketentoezicht om locatiedossiers te verbreden bij signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht is essentieel; daarmee komen zaken boven water die buiten de directe scope van het specifieke object of transport plaatsvinden. De inzet van de BOA-capaciteit voor ketentoezicht wordt vastgelegd in een jaarplan dat via het VTH-overleg Fryslân wordt vastgesteld.

Deze beperkte invulling van het ketentoezicht tot het verbreden van het locatiedossier komt enerzijds door de beperkt gespecificeerde opdracht van de deelnemers voor uitvoering van ketentoezicht en anderzijds door de wijze waarop de FUMO het ketentoezicht heeft georganiseerd. Uren voor het ketentoezicht zijn door de FUMO verdeeld over een groot aantal toezichthouders, juristen en BOA’s die ieder voor een klein deel van hun beschikbare uren ketentoezicht uitvoeren. Door een combinatie van beide redenen is door de FUMO afgelopen jaren maar beperkt proactief verdiept in ketens als geheel.

De grootste risico’s in ketens worden gezien:

• 1.

  bij bedrijven die meerdere schakels (activiteiten) in de keten in huis heb-ben, al dan niet verspreid over meerdere locaties (beperking administratie door intern transport), met stoffen die relatief gemakkelijk in een an-dere categorie zijn te brengen;

• 2.

  bij activiteiten met veel financieel gewin / bedrijven die een buitensporige groei doormaken;

• 3.

  waar met veel verschillende grond- en afvalstoffen wordt gewerkt;

• 4.

  waar activiteiten plaatsvinden in afgelegen gebieden, met daardoor een lage pakkans;

• 5.

  waar veel maatschappelijke kosten gemaakt worden als bedrijven regels niet naleven;

• 6.

  waar activiteiten buiten kantooruren plaatsvinden.

Om te verdiepen in ketens als geheel bundelen we de kennis en expertise voor het ketentoezicht in een team ketentoezicht. Dit team dient te voldoen aan de eisen gesteld in de kwaliteitscriteria; hiervoor ligt samenwerking met de omgevingsdiensten in Noord-Nederland en/of de ketenpartners in Fryslân voor de hand. Naast de bundeling van het ketentoezicht in dit team houden we ook ketentoezicht door het verbreden van het locatiedossier. Dit gebeurt na signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht dat eerder of later overtredingen (kunnen) zijn begaan.

Inzet van het team ketentoezicht is het meest noodzakelijk in de ketens grond- en afvalstromen. Beide ketens (1) worden door toezichthouders het meest risicovol gevonden, (2) blijken uit de risicoanalyse ketentoezicht uit 2015³ en grondstromen uit 2014 risicovol⁴, (3) hebben veel aandacht in de provinciale en landelijke media (4) zijn landelijke prioriteiten en daardoor zijn landelijke werkgroepen actief (5) worden door vrijwel alle gemeenten en provincie in hun VTH-beleidsplannen hoog geprioriteerd, (6) zijn door de FUMO afgelopen jaren ook de meeste ketenonderzoeken als verbreding van het locatiedossier uitgevoerd en (7) zijn verdiept in ketenonderzoeken van andere omgevingsdiensten.

Doelstelling (zie bijlage 1 voor nadere uitwerking)

• 4.

  De meest risicovolle grond- en afvalstromenketens zijn in beeld door een gerichte inzet van het ketentoezicht.

2.4 Intensieve samenwerking tussen ketenpartners

In de uitvoering van onze taken werkt de FUMO samen met betrokken collega’s van provincies en gemeenten, andere omgevingsdiensten en instanties als de politie, Rijkswaterstaat, veiligheidsregio (brandweer en GGD), Wetterskip Fryslân, Nederlandse

Voedsel- en Warenautoriteit, douane, Inspectie Leefomgeving en Transport, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Openbaar Ministerie. Door bundeling van kennis, taken en ervaring zorgen we voor een kwalitatieve en betrouwbare dienst- verlening. Ook de ondernemers en de inwoners profiteren hiervan. De kwaliteit van de leefomgeving verbetert, de administratieve lasten voor bedrijven en inwoners verminderen, procedures verkorten en voorschriften zijn op elkaar afgestemd. Hierdoor ontstaat een gelijk speelveld voor onze klanten.

De samenwerking met verschillende partners gebeurt thema- of procesgericht. Met sommigen structureel, met anderen op incidentele basis. Samenwerking vindt op drie niveaus plaats:

• •

  Strategisch niveau: afstemming over VTH-beleid en uitvoering, handhavingsprojecten, zoals een handhavingsestafette of een regionaal samenwerkingsprogramma.

• •

  Tactisch niveau: doelgroep- en ketengericht, analyses, trend, inzet van handhavingsinstrumenten, aanpak probleem, informatie en kennisdeling;

• •

  Operationeel niveau: casusbesprekingen, lokaal karakter, acties, projecten, integrale aanpak.

Tijdige en adequate afstemming met ketenpartners vereist een sterke politiek-bestuurlijke sensitiviteit van medewerkers.

2.5 Kwaliteitsborging

Cruciaal voor het leveren van kwaliteitsproducten is de beschikbaarheid van vakmanschap en expertise en de borging van de kwaliteit. Als kwaliteitsafspraken niet worden vastgelegd, gemonitord en gerapporteerd is er een sterke mate van afhankelijkheid van de individuele medewerker.

Kwaliteit is voor ons (1) het realiseren van de doelstellingen die we met elkaar hebben afgesproken en (2) het voldoen aan de wettelijke eisen. Deze doelstellingen zijn door B&W en GS vastgesteld en geven in de kern aan wat we vanuit VTH bijdragen aan de maatschappelijke opgaven.

Elk van de gemeenten en de provincie Fryslân heeft een Verordening kwaliteit VTH vastgesteld. In de verordening is een verplichting opgenomen om te voldoen aan de kwaliteitscriteria die in het Fries bestuurlijk VTH-Overleg zijn afgesproken en door B&W en GS zijn vastgesteld. Deze criteria zijn gebaseerd op de landelijke criteria en naar de Friese dimensie vertaald. De kwaliteitscriteria hebben zowel betrekking op de kwaliteit van de organisatie als de kwaliteit van de medewerkers.

Tevens is in de verordening een verplichting opgenomen om doelen uit te werken op de volgende onderwerpen:

• •

  Uitvoeringskwaliteit

• •

  Dienstverlening

• •

  Financiën

Voor de uitwerking van doelen voor ‘dienstverlening’ wordt verwezen naar de Producten- en Dienstencatalogus van de FUMO. Hierin staan servicetermijnen genoemd. Dit is primair een servicetermijn voor de gemeente en de provincie, maar werkt door naar burgers en bedrijven. Verder is onderstaande doelstelling 5 inzake de kwaliteitscriteria ook te linken aan dienstverlening. In bijlage 1 is de nadere uitwerking van deze doelstelling opgenomen en zijn ook dienstverleningsdoelstellingen verwoord.

De ambities ten aanzien van uitvoeringskwaliteit van de basistaken zijn in voorliggend VTH-beleid beschreven.

Om de kwaliteit te borgen zorgt de FUMO voor:

• •

  Functiescheiding op: o persoonsniveau tussen vergunningverlener en toezichthouder, o objectniveau voor toetsing en toezicht door specialismen;

• •

  Roulatie van toezichthouders vindt plaats om een vaste handhavingsrelatie te voorkomen en kennisniveau te verdiepen. Anderzijds is voor sommige doelgroepen meer bestendigheid gewenst; frequentie van roulatie is afhankelijk van de branche;

• •

  Functiebeschrijvingen worden bijgehouden waarin minimaal de eisen (aan de functie) zijn opgenomen die in de wet zijn bepaald en bevoegdheden zijn vastgelegd;

• •

  Volgen en bijhouden van actuele vakkennis en permanente scholing;

• •

  Registreren en stimuleren van medewerkers om te voldoen aan de kwaliteitscriteria;

• •

  Goed functionerende en voldoende automatisering, materiaal en materieel om de werkzaamheden uit te kunnen voeren;

• •

  Registreren van zaak- en procesgegevens, gebaseerd op de strategieën en werkprocessen die we met elkaar hebben afgesproken;

• •

  Registreren van gegevens van objecten met gebruik van authentieke gegevens uit basisregistraties;

• •

  Bijhouden van uitgewerkte procesbeschrijvingen, protocollen en werkinstructies die zijn gebaseerd op de vastgestelde strategieën;

• •

  Gebruik van projectdossiers die zijn opgebouwd volgens de wettelijke archiefeisen;

• •

  Vastleggen van regelingen voor aanbesteding en uitbesteding;

• •

  Vastleggen van bereikbaarheids- en beschikbaarheidsregeling buiten kantoortijden;

• •

  Inbedding in werkprocessen van vier ogen principe: toets door collega van alle besluiten en niet gestandaardiseerde brieven.

Doelstelling (zie bijlage 1 voor nadere uitwerking)

• 5.

  De FUMO voldoet voor de basistaken aan de geldende landelijke Kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.

3 Beleid per basistaak

Van de drie clusters van basistaken zijn in dit hoofdstuk de beleidsuitgangspunten beschreven. Deze zijn zoveel mogelijk gebaseerd op de risico’s van de basistaak. In onderstaande paragrafen zijn eerst de risico’s beschreven en op basis van deze risico’s de beleidsmatige uitgangspunten benoemd. De uitgangspunten zijn dus afgeleid van risico’s.

Er is nog maar beperkt informatie opgebouwd over de resultaten van de controles (naleefgedrag). Het bepalen van de risico’s is daardoor vooral nog gebeurd op basis van expert judgement van vergunningverleners, toezichthouders, boa’s en juristen en adviesbureau. Door te investeren in risicogericht werken (zie paragraaf 2.2) bouwen we een betere informatiepositie op. Dit zal er ook toe leiden dat periodiek geëvalueerd kan worden of de inzet op de juiste activiteiten wordt ingezet; in het jaarverslag blikken we jaarlijks terug en in het uitvoeringsprogramma actualiseren we doelstellingen en aanpak.

3.1 Milieubelastende activiteiten bij inrichtingen

In de provincie Fryslân zijn anno 2020 zo’n 3.565 inrichtingen waarvoor de FUMO de beoordeling van meldingen⁵ uitvoert en vergunningaanvragen in behandeling neemt⁶ voor één of meerdere milieubelastende activiteiten en het toezicht en de handhaving op deze milieubelastende activiteiten uitvoert. Dit zijn basistaken voor in ieder geval de objecten⁷ met een vergunning voor milieubelastende activiteiten en voor een deel van de objecten met meldingsplichtige activiteiten. Volgens de begroting worden in 2020 zo’n 500 vergunningaanvragen verwacht en zijn zo’n 598 reguliere 1e controles gepland (dus excl. hercontroles en handhavingscontroles).

3.1.1 Risico’s

De intensiteit van het beoordelen van meldingen en besluiten op aanvragen vergunningen, evenals het toezicht op milieubelastende activiteiten is beperkt bij wet vastgelegd. Zo geldt een plicht om regelmatig te bepalen of milieuvoorschriften in de vergunning nog toereikend zijn (actualiseringsplicht). In de Ministeriële Regeling omgevingsrecht (MOR) is verder vastgelegd dat elk object met een IPPC-installatie met grote milieurisico’s minimaal één keer per jaar een controlebezoek krijgt én elk object met een IPPC-installatie met beperkte milieurisico’s minimaal één keer per drie jaar een controle-bezoek krijgt.

Een gevolg van een dergelijk minimaal uitvoeringsniveau is dat veel objecten dan niet bezocht worden en daardoor na verloop van tijd niet over de juiste melding/vergunning voor uitvoering van hun activiteiten beschikken. Controles zijn immers belangrijke momenten om te constateren dat de melding/vergunning niet meer actueel is.

Daarnaast is (de dreiging van) een controle en eventueel daaropvolgende sanctie een belangrijke drijfveer om de melding/vergunningsituatie op orde te hebben. Een actueel bedrijvenbestand draagt bij aan het verlagen van de milieudruk en verbeteren van naleefgedrag. Een actuele melding/vergunning is ook beter toetsbaar en handhaafbaar. En met een actuele melding/vergunning kunnen onze beleidsambities (bijv. energiebesparing en reductie van afvalstoffen) beter worden gerealiseerd.

Met beperking van het toezicht op alle locaties waar milieubelastende activiteiten plaatsvinden, wordt de kans op en het effect van onomkeerbare situaties groter: hinder voor de omgeving, onveilige situaties voor omwonenden, verontreiniging van lucht, water en bodem met gevolgen voor gezondheid, aantasting van natuurwaarden, geen gelijk speelveld tussen bedrijven, ongewenste verschuiving van ondersteuning vooraf naar toezicht en handhaving, meer bezwaar- en beroepsprocedures, bouwwerken die later aangepast moeten worden en het niet realiseren van beleidsambities ten aanzien van bijvoorbeeld energiebesparing, inzet van duurzame energie en reductie van afvalstoffen.

In aanvulling op de algemene uitgangspunten (zie hoofdstuk 2) gelden, op basis van voorgaande beschrijving van de risico’s, voor de milieubelastende activiteiten bij objecten de volgende beleidsuitgangspunten:

• 1.

  Objecten met een of meerdere melding- of vergunningplichtige milieubelastende activiteiten beschikken over een actuele melding of vergunning. Bij iedere controle wordt beoordeeld of de vigerende melding of vergunning nog actueel is (actualiteitstoets).

• 2.

  Alle meldingen en aanvragen voor vergunningen voor milieubelastende activiteiten worden beoordeeld op volledigheid op basis van de landelijke indieningsvereisten.

• 3.

  Alle relevante milieuaspecten uit iedere melding en (vergunning)aanvraag voor milieubelastende activiteiten worden globaal beoordeeld. Op basis van de impact van de aangevraagde activiteiten (zie bijlage 3 voor de risicoanalyse van activiteiten), de politiek-bestuurlijke gevoeligheid van de activiteiten op deze locatie/ ligging van het object én de verwachte emissies / hinder voor de omgeving vindt intensievere inhoudelijke beoordeling plaats.

• 4.

  Het prioriteren van risicovolle objecten met een of meerdere milieubelastende activiteiten gebeurt informatie gestuurd. Op basis van risicovariabelen en input van deelnemers doet de FUMO jaarlijks een voorstel aan de bevoegde gezagen welke objecten integraal én welke objecten op specifieke aspecten een controlebezoek ontvangen.

  • a.

    Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de volledigheid van het overzicht van objecten met milieubelastende activiteiten (alle objecten in beeld). De deelnemer levert dit overzicht jaarlijks aan de FUMO, zodat de FUMO het voorstel voor te controleren objecten kan uitwerken. Het bevoegd gezag kan het beheer van het overzicht van objecten met milieubelastende activiteiten ook bij de FUMO beleggen.

  • b.

    De FUMO is verantwoordelijk voor de volledigheid van benodigde gegevens van ieder van de objecten onder het basistakenpakket (benodigde gegevens van objecten in beeld). Bij het uitvoeren van controles actuali-seert de FUMO de gegevens; de gegevens van objecten die langere tijd niet gecontroleerd zijn, zijn daardoor minder actueel dan gegevens van recent gecontroleerde objecten. Mutaties van gegevens geeft FUMO aan het bevoegd gezag door, zodat het bevoegd gezag daarmee de volledigheid van het overzicht met objecten actueel kan houden.

  • c.

    De volgende risicovariabelen worden in ieder geval in het risicomodel meegenomen:

    • i.

      Het risico van de milieubelastende activiteit(en) van het object. Zie bijlage 3 voor een uitwerking van de risico’s per activiteit.

    • ii.

      Het milieurisico van de branche waarin het bedrijf actief is. Om het risico van de branche te bepalen, wordt het naleefgedrag van de branche als geheel meegenomen én worden milieuas-pecten ten opzichte van elkaar gewogen. Deze weging, op basis van een risico-inschatting van deelnemers en FUMO, is:

      • 1.

        Externe veiligheid: zwaarte 5 van 5;

      • 2.

        Bodemkwaliteit: zwaarte 3 van 5;

      • 3.

        Geluid: zwaarte 3 van 5;

      • 4.

        Luchtkwaliteit en geur: zwaarte 3 van 5;

      • 5.

        Waterkwaliteit: zwaarte 2 van 5;

      • 6.

        Gezondheid: zwaarte 4 van 5.

        Zie bijlage 4 voor een uitwerking van de risico’s per branche.

    • iii.

      De politiek-bestuurlijke gevoeligheid van het object.

    • iv.

      De lengte van de periode dat geen milieucontrole heeft plaatsgevonden.

    • v.

      Het gedrag van de drijver/eigenaar.

  • d.

    De 10% objecten met de grootste risico’s vallen onder de categorie hoog risico. De 25% objecten die hierna het grootste risico hebben, vallen onder de categorie matig risico. De overige 65% objecten is categorie laag risico⁸.

  • e.

    Voor de objecten met een IPPC-installatie geldt: de objecten in de categorie hoog risico worden anderhalf keer per jaar gecontroleerd, met een matig risico één keer per jaar en met een laag risico één keer per drie jaar. In een toezichtplan per object met een IPPC-installatie wordt benoemd wanneer integraal en wanneer op een of enkele aspecten wordt gecontroleerd.

  • f.

    Voor de objecten zonder IPPC-installatie geldt: de objecten in de categorie hoog risico worden één keer per twee jaar gecontroleerd, met een matig risico één keer per vier jaar en met een laag risico minimaal één keer per 10 jaar. Van de controles bij objecten zonder IPPC-installatie is 50 tot 75% een aspectcontrole. In het uitvoeringsprogramma wordt door een efficiënte aanpak getracht de objecten met een laag risico frequenter te bezoeken dan één keer per 10 jaar.

  • g.

    Bij het ketentoezicht hebben de ketens van grond- en afvalstromen de hoogste prioriteit (zie hoofdstuk 2.3). Een onderbouwing en uitwerking van het ketentoezicht is opgenomen in bijlage 8.7.

Deze beleidsuitgangspunten zijn uitgewerkt in de vergunning- en toezichtstrategie in respectievelijk bijlage 7.4 en 8.4.

Doelstelling (zie bijlage 1 voor nadere uitwerking)

• 6.

  Objecten met één of meerdere melding- of vergunningplichtige milieubelastende activiteit(en) beschikken over een actuele melding / vergunning.

• 7.

  De branches in de hoogste risicocategorie vertonen in 2024 een verbeterd naleefgedrag ten opzichte van 2020.

• 8.

  De voorschriften die gelden voor de activiteiten met de grootste milieurisico’s worden in 2024 beter nageleefd dan in 2020.

• 9.

  Bij overige branches en activiteiten is in 2024 het naleefgedrag minimaal gelijk aan het naleefgedrag in 2020

3.2 Bodem

Bij de uitvoering van de Wet bodembescherming (Wbb) ontvangen de bevoegde gezagen meldingen in het kader van het Besluit Uniforme Saneringen (BUS) of aan- vragen voor saneringsbeschikkingen. Het toezicht tijdens het werk en de advisering over de sanctionering bij geconstateerde overtredingen aan het bevoegd gezag zijn basistaken. Dit geldt ook voor de beoordeling van het evaluatierapport en/of nazorgplan na afloop.

In het Bbk wordt het toepassen van schone en licht verontreinigde grond en bagger- specie geregeld. Het doel daarvan is voldoen aan het ‘stand still principe’: voorkomen van verdere achteruitgang van de bodemkwaliteit. De gemeenten zijn bevoegd gezag Bbk. Zowel de behandeling van meldingen Bbk als het toezicht op de uitvoering van het Bbk conform de melding en de landelijk geldende regels zijn basistaken.

3.2.1 Risico’s

Jaarlijks worden zo’n 120 werken gemeld in het kader van de Wbb. Het betreft zo’n 30 aanvragen voor saneringsbeschikkingen en zo’n 90 BUS-meldingen. De wet verplicht niet hoe intensief het toezicht Wbb dient plaats te vinden. Wettelijk gezien is het dus mogelijk dat het toezicht beperkt blijft tot het administratief beoordelen van en beschikken over het evaluatierapport en/of nazorgplan na afloop van het werk. Dit minimaal uitvoeringsniveau leidt tot een groot aantal risico’s, waarvan in bijlage 5 een selectie is opgenomen.

Er worden in de praktijk veel afwijkingen van de bepalingen in de vergunning Wbb geconstateerd op de saneringslocaties. Bij ontvangst van een aanvraag Wbb is, op basis van ontvangen gegevens, geen goed beeld van de verwachte naleving, waardoor niet bepaald kan worden op welke locatie een controle meer nodig is dan elders. In 2019 vonden 90 controles plaats bij bodemsaneringen Wbb. Dit leidde tot veel aanpassingen in de praktijk, 16 waarschuwingen (11 schriftelijk en vijf mondeling), drie bestuurlijke strafbeschikkingen en éé bodemsignaal aan de strafrechtelijke partners. De tekortkomingen vonden plaats op veel verschillende locaties. Het is niet mogelijk gebleken om vooraf in te schatten waar het mis gaat; dit noodzaakt om ieder werk met een saneringsbeschikking of melding Wbb minimaal één keer te bezoeken. We ambiëren hier een meer risicogericht toezicht (zie doel-stelling in paragraaf 2.2).

Volgens de begroting 2020 bedroeg in 2017-2018 het gemiddelde aantal meldingen Bbk jaarlijks 1.141. We verwachten op basis van intensivering van het toezicht Bbk dat 50% van de werken onterecht niet wordt gemeld⁹. Risico’s zijn door het (mogelijk bewust) niet melden hoger dan bij gemelde werken. Ook voor het Bbk is de intensiteit van het beoordelen van meldingen en het toezicht niet bij wet vastgelegd. Indien de uitvoering plaatsvindt op dit wettelijk niveau, worden de grootste risico’s gelopen bij werken met sterke twijfels bij de beoordeling van de melding Bbk, IBC-bouwstoffen, meldingen achteraf en toepassing immobilisatie (zie bijlage 5). Matige risico’s zijn er bij tijdelijke en kortdurende opslag, partijen met meer dan 5% bodemvreemd materiaal, samengevoegde partijen en meldingen met herkomst buiten Fryslân.

Als gevolg van de Omgevingswet verschuiven diverse bodemwerkzaamheden van een meldingsplicht naar een informatieplicht. Hierdoor is een beperktere beoordeling mogelijk.

In aanvulling op de algemene uitgangspunten (zie hoofdstuk 2) gelden, op basis van voorgaande beschrijving van de risico’s, voor bodem de volgende beleidsuitgangspunten:

• 1.

  Alle meldingen Bbk worden beoordeeld op volledigheid op basis van de landelijke indieningsvereisten.

• 2.

  Alle relevante aspecten uit iedere melding Bbk worden globaal beoordeeld. Op basis van de risicocategorie, lengte van de opslagperiode en samenstelling en omvang van de grondstroom vindt intensievere inhoudelijke beoordeling plaats.

• 3.

  Ieder werk met een saneringsbeschikking of melding Wbb wordt op locatie op alle aspecten uit de beschikking en melding gecontroleerd.

• 4.

  De meldingen Bbk worden ingedeeld in drie risicocategorieën op basis van een beoordeling van de milieutechnische risico’s én het gedrag van de uitvoerder. 10% van de meldingen wordt ingedeeld in de hoge risicocategorie, 25% in de matige risicocategorie en 65% in de lage risicocategorie.

• 5.

  De meldingen Bbk in de hoge risicocategorie worden allen gecontroleerd. De werken in de matige risicocategorie worden in 50% van de gevallen gecontroleerd en in de lage risicocategorie in 10% van de gevallen. Bij deze controles worden alle aspecten uit de melding gecontroleerd.

• 6.

  Bij het ketentoezicht hebben de ketens van grond- en afvalstromen de hoogste prioriteit (zie hoofdstuk 2.3). Een onderbouwing en uitwerking van het keten- toezicht is opgenomen in bijlage 8.7.

• 7.

  Het sterke vermoeden bestaat dat veel bodemwerken niet gemeld worden. De risico’s bij niet gemelde bodemwerken zijn over het algemeen groter dan bij de gemelde bodemwerken. Met een één jaar durende pilot wordt getracht dit vermoeden te onderbouwen en te bepalen welke toekomstige inzet structureel benodigd is om de risico’s bij niet gemelde bodemwerken te beperken.

Deze beleidsuitgangspunten zijn uitgewerkt in de vergunning- en toezichtstrategie in respectievelijk bijlage 7.5 en 8.5. Een specifieke uitwerking van het ketentoezicht is opgenomen in bijlage 8.7.

Doelstelling (zie bijlage 1 voor nadere uitwerking)

• 10.

  Verbetering van het naleefgedrag bij bodemsaneringen Wbb in 2024 ten opzichte van 2020.

• 11.

  Verbetering van het gedrag van de uitvoerder van Bbk-werken in 2024 ten opzichte van 2020.

• 12.

  Inzicht in illegale activiteiten en het risico van niet gemelde bodemwerken en bepalen van de structureel benodigde inzet voor toezicht op niet gemelde bodemwerken in 2021.

3.3 Asbest

Voor sloopwerken waarbij een bepaalde hoeveelheid asbest vrijkomt, geldt een landelijke meldingsplicht. Zowel de behandeling van bedrijfsmatige sloopmeldingen met asbest als het toezicht op de uitvoering van bedrijfsmatige sloopwerken met asbest, zijn basistaken. Volgens de begroting 2020 van de FUMO worden voor het jaar 2020 in totaal 3.622 bedrijfsmatige sloopmeldingen verwacht.

3.3.1 Risico’s

De intensiteit van het beoordelen van bedrijfsmatige sloopmeldingen met asbest en het toezicht op de uitvoering van bedrijfsmatige sloopwerken met asbest is niet bij wet vastgelegd. Door het benoemen van de risico’s en onderbouwing waarom het bevoegd gezag deze accepteert, is het mogelijk om op onderdelen de meldingen niet of minder diepgaand en vergunningen minder diepgaand te toetsen en/of toezicht hierop te houden. Dit minimaal uitvoeringsniveau leidt tot een grote kans op primaire en secundaire blootstelling met gevolgen voor de volksgezondheid.

Het risico op vezelemissie op het moment dat niet wordt voldaan aan de wet- en regelgeving is dusdanig groot dat in verhouding een groot risico voor mens en milieu bestaat. Een adequaat toezichtniveau is dus heel belangrijk in de saneringsfase. Daarnaast is het een bekend fenomeen dat het lucratief is om zich te onttrekken aan toezicht en illegale handelingen te verrichten. Financieel gewin speelt hierin een belangrijke rol. Door ook niet-gemelde saneringen op te sporen wordt deze vorm van illegaliteit aangepakt.

In alle gevallen geldt dat de maatschappelijke onrust groot kan zijn; asbest is een beladen onderwerp. Uit de praktijk blijkt dat de kwaliteit van de asbestinventarisatierapporten, ondanks het systeem van certificering, te wensen over laat. Het is daarom goed om te toetsen of het asbest- inventarisatierapport volledig is en aansluit bij de uit te voeren werkzaamheden.

3.3.2 Beleidsuitgangspunten

In aanvulling op de algemene uitgangspunten (zie hoofdstuk 2) gelden, op basis van voorgaande beschrijving van de risico’s, voor asbest de volgende beleidsuitgangspunten:

• 1.

  Alle bedrijfsmatige sloopmeldingen met asbest worden beoordeeld op volledigheid op basis van de landelijke indieningsvereisten.

• 2.

  Het asbestinventarisatierapport wordt in samenhang met de ingediende sloopmelding beoordeeld op basis van de landelijke checklist.

• 3.

  De sloopmeldingen worden ingedeeld in drie risicocategorieën op basis van de locatie, het gebruik van het object, de risicoklasse, de soort saneerder en het toezicht door derden. 10% van de meldingen wordt ingedeeld in de hoge risico- categorie, 25% in de matige risicocategorie en 65% in de lage risicocategorie.

• 4.

  De sloopmeldingen in de hoge risicocategorie worden allen gecontroleerd. De werken in de matige risicocategorie worden in 40% van de gevallen gecontro-leerd en in de lage risicocategorie in 7,5% van de gevallen. Bij deze controles worden de meest risicovolle aspecten uit het Landelijk Protocol – Locatiebezoek Asbestverwijderingswerkzaamheden gecontroleerd.

• 5.

  Bij het toezicht tijdens de bouw en sloop hebben ketenpartners (waaronder gemeenten) bijzondere aandacht voor illegale (niet gemelde) saneringen van asbest. Ketenpartners zorgen ook voor bewustwording van het (tijdig) melden.

• 6.

  Bij het ketentoezicht hebben de ketens van grond- en afvalstromen de hoogste prioriteit (zie hoofdstuk 2.3). Een van de thema’s binnen de keten afvalstromen is asbest. Een onderbouwing en uitwerking van het ketentoezicht is opgenomen in bijlage 8.7.Deze beleidsuitgangspunten zijn uitgewerkt in de vergunning- en toezichtstrategie in respectievelijk bijlage 7.3 en 8.3.

Doelstelling (zie bijlage 1 voor nadere uitwerking)

• 13.

  Verbetering van het gedrag van de uitvoerder van asbestsaneringen in 2024 ten opzichte van 2020.

4 Doorwerking van het VTH-beleid

Voorliggend VTH-beleid is onderdeel van een sluitende beleidscyclus, de BIG-8 cyclus (zie paragraaf 1.2). Dit betekent dat het strategisch beleid (wat we willen bereiken?) uit voorgaande drie hoofdstukken doorwerkt in operationeel beleid (hoe we dit willen bereiken?), ofwel de VTH-strategieën.

4.1 VTH-strategieën

De VTH-strategieën bestaan uit vijf componenten: preventiestrategie, vergunning- strategie, toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie. In onderstaand figuur is de onderlinge verhouding tussen de VTH-strategieën gevisualiseerd.

In de preventiestrategie beschrijven we hoe we bij de uitvoering van de basistaken trachten te bereiken dat inwoners en bedrijven van nature regels over leefbaarheid, veiligheid en duurzaamheid nakomen. Daarbij zetten we bijvoorbeeld in op heldere communicatie, voorlichting en het uitleggen van het doel van regels. De meeste in-woners en bedrijven blijken dan bereid de voor hen geldende regels na te leven. De preventiestrategie is uitgewerkt in bijlage 6.

De vergunningstrategie beschrijft de basiswerkwijze, het beoordelingskader en toets niveaus voor het behandelen en beoordelen van aanvragen en meldingen sloop, milieu en bodem. Op basis van de beleidsuitgangspunten in voorgaande hoofdstukken wordt de intensiteit en diepgang van toetsing van aanvragen en meldingen uitgewerkt in bijlage 7.

Net als bij de toetsing onderscheiden we ook bij het toezicht uitvoeringsniveaus. Ook hier geldt dat het toezicht niet 100% kan zijn. Immers, in dit geval zou de toezichthouder bij iedere activiteit continu aanwezig moeten zijn en alle aspecten moeten controleren. Deze toezichtniveaus zijn vastgelegd in de toezichtstrategie in bijlage 8.

We sanctioneren bij overtredingen conform de landelijke handhavingsstrategie (LHS). Deze strategie is overgenomen en nader uitgewerkt in bijlage 9. Ditzelfde geldt voor de landelijke gedoogstrategie in bijlage 10.

4.2 Jaarlijks uitvoeringsprogramma

Met de vaststelling van dit beleid behouden de bevoegde gezagen bestuurlijke afwegingsruimte. In het Fryslân brede uitvoeringsprogramma voor de taken die bij de FUMO zijn ondergebracht, vindt jaarlijks een specifiekere uitwerking en indien benodigd actualisering plaats van het strategisch en operationeel beleidskader. Daar is ook ruimte, binnen de kaders die in voorliggend beleid zijn uitgewerkt, voor inbreng van provinciale, regionale en lokale (politieke) inzichten, nieuwe ontwikkelingen en voorkeuren.

Het is mogelijk dat individuele deelnemers een hoger ambitieniveau ambiëren dan in voorliggend beleidsplan is uitgewerkt; met het uitvoeringsprogramma kan deze aanvullende opdracht aan de FUMO wordt vastgesteld.

Uitgangspunt bij het uitwerken van dit VTH-beleid was, dat de toekomstige uitvoering dient te passen binnen de huidige budgettaire kaders van de deelnemers. In het uitvoeringsprogramma en begroting wordt de financiële vertaling concreet gemaakt.

4.3 Verslaglegging

De uitvoering leidt tot resultaten. In hoeverre deze resultaten bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen is object voor monitoring, evaluatie en verantwoording.

De 13 doelstellingen in voorliggend document zijn in bijlage 1 vertaald in SMART- indicatoren en normen. Door het meten van deze indicatoren krijgen we periodiek inzicht in de mate waarin we onze doelstellingen realiseren en kunnen we tijdig bijsturen. De resultaten van de monitoring nemen we op in ons jaarverslag. Met dit jaarverslag voldoen we aan de wettelijke plicht om een jaarverslag op te stellen en om colleges, gemeenteraden en Provinciale Staten jaarlijks te informeren over de realisatie.

Bijlage 1 Operationalisering doelstellingen

Bijlage 2 Informatiegestuurd risicomodel

Om prioriteiten te kunnen stellen is een informatie gestuurd risicomodel uitgewerkt voor ieder van de clusters van basistaken. In het model wordt onderscheid gemaakt in twee vormen van risicogericht werken:

• 1.

  Op basis van gegevens uit aanvragen en meldingen.

• 2.

  Op basis van gegevens van objecten.

Ad 1. Risicogericht werken op basis van gegevens uit aanvragen en meldingen

We werken risicogericht op basis van gegevens uit de aanvraag of melding bij:

• A.

  toezicht op asbestsaneringen. Daarbij wordt de toezichtintensiteit bepaald op basis van de volgende kenmerken: de locatie, het gebruik van het object, de risicoklasse, de soort saneerder en het toezicht door derden. Zie 3.3.2 uit het VTH-beleid.

• B.

  beoordeling van meldingen Bbk. Alle relevante aspecten uit iedere melding Bbk worden globaal beoordeeld. Op basis van de risicocategorie, lengte van de opslagperiode en samenstelling en omvang van de grondstroom vindt intensievere inhoudelijke beoordeling plaats. Zie 3.2.2 uit het VTH-beleid.

• C.

  toezicht op Bbk-werken. Op basis van het milieutechnische risico’s én het gedrag van de uitvoerder vindt intensiever toezicht plaats. Zie 3.2.2 uit het VTH-beleid.

• D.

  beoordeling van aanvragen en meldingen milieubelastende activiteiten. Alle relevante milieuaspecten uit iedere melding en (vergunning)aanvraag voor milieubelastende activiteiten worden globaal beoordeeld. Op basis van de im-pact van de aangevraagde activiteiten (conform bijlage 4 uit het VTH-beleid), de politiek- bestuurlijke gevoeligheid van de activiteiten op deze locatie/ligging van het object én de verwachte emissies / hinder voor de omgeving vindt intensievere inhoudelijke beoordeling plaats. Zie 3.1.2 uit het VTH-beleid.

Bij iedere melding en aanvraag wordt daarbij, al dan niet met gebruik van een checklist, bepaald hoe intensief de beoordeling en het toezicht bij deze zaak dient plaats te vinden.

Ad 2. Risicogericht werken op basis van gegevens van objecten

Voor het toezicht op milieubelastende activiteiten bij inrichtingen werken we risico- gericht door gebruik te maken van gegevens van objecten. Bij de totstandkoming van het VTH-beleid voor de basistaken is door Arena Consulting tevens een betaversie van het risicomodel voor de ‘milieubelastende activiteiten bij inrichtingen’ uitgewerkt. Hiervoor is in het VTH-beleid opgenomen dat de 10% inrichtingen met de grootste risico’s anderhalf keer per jaar gecontroleerd worden indien ze een IPPC-installatie hebben en anders één keer per twee jaar. Ook voor de 25% inrichtingen met een matig risico en de 65% inrichtingen met een laag risico gelden controlefrequenties. Daarmee zorgen we ervoor dat we ons toezicht inzetten op de inrichtingen die ertoe doen én realiseren we met ons toezicht een toezichtniveau dat past bij de budgetten die de bevoegde gezagen beschikbaar stellen.

In overleggen met medewerkers van de FUMO zijn risicovariabelen I t/m X benoemd. Op basis van een score van deze variabelen ontstaat per inrichting een beeld van het risico. De gemeenten en provincie verwachten, conform paragraaf 3.1.2, dat de FUMO de I t/m V minimaal meeneemt in het bepalen van het risico per inrichting. Op basis van deze variabelen krijgt iedere inrichting ‘risicopunten’. Inrichtingen met de meeste risicopunten hebben het grootste risico en krijgen de hoogste prioriteit.

We zien het risicomodel als een groeimodel. Groei vindt plaats langs twee lijnen:

• 1.

  Voor het bepalen welke bedrijven in 2021 een reguliere controle dienen te ontvangen maken we gebruik van de risicovariabelen I tot en met V. Het risicomodel breiden we de komende twee jaren uit met overige risicovariabelen, zodat het programma van uiterlijk 2024 gebaseerd wordt op een risicoanalyse met meerdere risicovariabelen.

• 2.

  De gegevens voor de risicovariabele I tot en met V zijn nog niet volledig. In 2020 bouwen we deze gegevens op. De gegevens voor de risicovariabelen III., IV. en V. zijn bij de FUMO bekend. De milieubelastende hoofdactiviteit (risico-variabele I) is momenteel bij 47% van de inrichtingen onder het basistakenpakket bekend. De branche (risicovariabele II) bij 73%. We streven ernaar dat voor het uitvoeringsprogramma van 2021 de hoofdactiviteit én branche van alle inrichtingen onder het basistakenpakket bekend zijn.

De betaversie is functioneel bruikbaar. Deze kan meerjarig gebruikt worden. Door jaarlijks actuele gegevens in te lezen vindt een berekening van de risicopunten en daarmee een prioritering van de inrichtingen plaats met actuele data. Het exporteren van gegevens uit de huidige FUMO registraties, transformeren en daarna inlezen in de betaversie vereist enige tijd en expertise. Zolang de analyse eenmaal per jaar plaatsvindt (bij de samenstelling van de controlelijst voor het volgend jaar), lijkt dit nog acceptabel. Indien ook tussendoor aangepaste prioriteitstelling plaatsvindt en dus meerdere keren per jaar het risicomodel gevuld dient te worden, is een meer duurzame oplossing gewenst.

Deze duurzame oplossing wordt bij voorkeur dicht tegen de primaire registratie van de FUMO georganiseerd (LEEF). Dit kan mogelijk in een planningsmodule: veel van de data om het risicomodel te vullen is afkomstig uit LEEF. Door het risicomodel in LEEF op te nemen wordt alle data continu actueel bij elkaar gehouden, hoeft dezelfde data niet op meerdere plekken geregistreerd te worden én heeft de FUMO de mogelijkheid om meerdere keren per jaar analyses/controlelijsten te maken. De FUMO onderzoekt met leverancier Stadsbeheer wat de mogelijkheden zijn voor een dergelijke planningsmodule in LEEF.

Bijlage 3 Risicoanalyse activiteiten

Ieder van de activiteiten uit het Activiteitenbesluit is op basis van vijf risicofactoren ingedeeld in een risicocategorie. Voor de vulling is gebruik gemaakt van een model en uitwerking van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Deze is door toezichthouders van de FUMO op maat gemaakt door het aanpassen van enkele waarden én het toevoegen van twee activiteiten die niet specifiek in het Activiteitenbesluit benoemd zijn.

Toelichting van de risicofactoren:

• •

  Financieel: de mate waarin de activiteit kan leiden tot financiële risico’s voor de overheid;

• •

  Fysiek: de mate waarin de activiteit kan leiden tot risico’s voor de fysieke bebouwing (explosie, brand, instorten);

• •

  Kwaliteit van de leefomgeving: de mate waarin de activiteit kan leiden tot overlast in de leefomgeving (geur, geluid, trilling, luchtkwaliteit);

• •

  Natuur: de mate waarin de activiteit kan leiden tot korte en lange termijn schade aan flora en fauna;

• •

  Gezondheid: de mate waarin de activiteit op korte en lange termijn kan leiden tot gezondheidsklachten.

Het risico per activiteit is voor ieder van deze vijf risicofactoren door toezichthouders van de FUMO ingeschat. Daarbij is een schaal gehanteerd van 1 (geen risico) tot 10 (zeer groot risico). Het totaal van de risicofactoren leidt tot een risicoscore, waarbij een indeling is gemaakt in:

• –

  10-20: score 4

• –

  20-30: score 6

• –

  30-40: score 8

• –

  40-50: score 10