| Organisatie | Pijnacker-Nootdorp |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Verordening participatie, inspraak en uitdaagrecht gemeente Pijnacker-Nootdorp 2023 |
| Citeertitel | Verordening participatie, inspraak en uitdaagrecht gemeente Pijnacker-Nootdorp 2023 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Inspraakverordening 2006.
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-10-2023 | nieuwe regeling | 30-03-2023 | 1398735/1247782 |
De raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp;
gezien het voorstel van het college van 14 februari 2023;
overwegende dat het van belang is lokale democratische processen door participatie van de samenleving van Pijnacker-Nootdorp te verrijken, de samenwerking tussen gemeente en die samenleving te versterken en helderheid te geven over de invulling van de participatieprocedure;
gelet op de artikelen 149 en 150 van de Gemeentewet;
vast te stellende volgende Verordening participatie, inspraak en uitdaagrecht gemeente Pijnacker-Nootdorp 2023:
Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen
Artikel 1 - Begripsbepalingen en reikwijdte
In deze verordening wordt verstaan onder:
participatie: het in een vroegtijdig stadium betrekken van ingezetenen, maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijke activiteiten zoals projecten, opgaven, programma’s, plannen, initiatieven en gemeentelijk beleid;
Vastgesteld in de openbare vergadering van 30 maart 2023.
Arjen van der Lugt
griffier
Björn Lugthart
voorzitter
Inspraak, participatie en ontwerpwetsvoorstel
De raad is verplicht om een inspraakverordening vast te stellen (artikel 150 van de Gemeentewet). Op 21 september 2022 is het wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau (voluit: Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba in verband met de participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners en lokale maatschappelijke partijen) aan de Tweede Kamer aangeboden. Strekking van het voorstel is om deze inspraak uit te breiden naar ‘participatie’ en eventueel ook ‘uitdaagrecht’.
Definitie participatie in wetsvoorstel wijziging Gemeentewet
Participatie omvat volgens de definitie het betrekken van inwoners (Gemeentewet spreekt over ingezetenen) en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid. In de memorie van toelichting op het ontwerpwetsvoorstel staat hierover het volgende.
‘Een vitale - lokale - democratie kan niet zonder goede verbindingen tussen inwoners en het bestuur. De representatieve democratie blijft het vertrekpunt, terwijl de kwaliteit van het bestuur en het draagvlak voor overheidsbeleid en uitvoering verder kan worden verhoogd met de aanvullende inbreng van inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en groepen.
Inwoners vragen steeds vaker om mogelijkheden invloed uit te oefenen op de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid en dit brengt nieuwe perspectieven, creatieve en praktische oplossingen voort. Decentrale overheden geven hier gehoor aan en zo is in de afgelopen jaren een rijke en veelvormige praktijk van burgerparticipatie ontstaan. De grote maatschappelijke opgaven waar we voor staan, maken het alleen maar belangijker om inwoners vroegtijdig en zorgvuldig te betrekken bij de vraagstukken in hun gemeenschap.
Participatie in de Omgevingswet
De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Daarom zijn in de Omgevingswet en in het Omgevingsbesluit regels over participatie opgenomen bij de toepassing van de gemeentelijke kerninstrumenten. Daarnaast zijn gemeenten verplicht participatiebeleid op te stellen waarin wordt vastgelegd hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden.
De Omgevingswet zegt over participatie: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden [...] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’. Met belanghebbenden bedoelt de wet burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden.
In het Omgevingsbesluit staan regels om participatie te waarborgen. Voor de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan geldt er een motiveringsplicht. Dit houdt in dat het bevoegd gezag bij het besluit aangeeft:
Bij het omgevingsplan (bevoegdheid raad) geeft de gemeente bovendien vooraf in de kennisgeving aan hoe het participatietraject eruit komt te zien (artikel 10.2, eerste lid, Omgevingsbesluit).
Voor de omgevingsvergunning (bevoegdheid college) is bepaald dat bij een aanvraag dient te worden aangegeven of belanghebbenden bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en zo ja, hoe en wat de resultaten daarvan zijn (artikel 16.55, zesde lid, Omgevingswet juncto artikel 7.4 Omgevingsregeling). Kortom, participatie bij een omgevingsvergunningstraject is dus niet verplicht. Bovendien mogen gemeenten geen aanvullende eisen stellen aan participatie bij omgevingsvergunningstrajecten. Hiermee wordt de vormvrijheid van het participatieproces bij omgevingsvergunningen verzekerd.
De gemeenteraad kan echter in een algemeen besluit gevallen aanwijzen waarbij participatie wél verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden ingediend (artikel 16.55, zevende lid, Omgevingswet). Voor die gevallen moet de initiatiefnemer aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan. De gemeenteraad kan een dergelijke aanvraag buiten behandeling laten indien niet aan participatie is gedaan. Er mogen echter ook in dit geval geen aanvullende aanvraagvereisten worden gesteld.
De wet geeft het bevoegd gezag en de initiatiefnemer dus de vrijheid eigen keuzes te maken voor de inrichting van het participatieproces. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Participatie door de initiatiefnemer wordt gestimuleerd omdat het betrekken van de omgeving waardevolle inzichten op kan leveren en een initiatief beter kan maken. Daarnaast voorkomt het vroegtijdig betrekken van de belanghebbenden vaak bezwaren later in het traject. Er zijn natuurlijk ook gevallen waarin het niet nodig is om een (groot) participatietraject te starten, bijvoorbeeld als het initiatief geen consequenties heeft voor de omgeving. Om deze reden is participatie bij omgevingsvergunningstrajecten niet per definitie verplicht gesteld (uitgezonderd de door de raad aangewezen gevallen) en altijd vormvrij. Het ontbreken van een participatieproces is dan ook geen reden om een vergunning te weigeren. Als de gemeente onvoldoende informatie heeft om tot een goede belangenafweging te komen kan zij vragen om meer informatie of zelf extra informatie verzamelen om tot een goed besluit te komen.
Het participatiebeleid van de gemeente Pijnacker-Nootdorp bevat een stappenplan voor het participatieproces. Dit bestaat uit de volgende stappen:
Alternatieven voor participatie
Participatie is onderdeel van het totale besluitvormingsproces, een naar tijd en strekking begrensde fase daarin. Het moet onderscheiden worden van de andere mogelijkheden die men heeft om zich tot het gemeentebestuur te wenden. Te denken valt hierbij aan het spreekrecht bij beeld- en oordeelvormende raadsvergaderingen (zie artikelen 25 en 30 Reglement van orde van de raad van Pijnacker-Nootdorp 2016) en het burgerinitiatief waarmee ingezetenen een onderwerp op de agenda van de raad kunnen plaatsen (Verordening Burgerinitiatief Pijnacker-Nootdorp 2016). Andere mogelijkheden die buiten de hier geregelde participatie vallen zijn: het schrijven van brieven, het bezoeken van spreekuren en het houden van informatiebijeenkomsten. Participatie is uiteraard ook van een andere orde dan de mogelijkheid om de concrete uitkomsten van de beleidsvaststelling aan te vechten door middel van bezwaar en beroep.
Uitdaagrecht als specifieke vorm van participatie in de uitvoeringsfase
Het wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet bevat een (facultatieve) bevoegdheid om het uitdaagrecht te regelen. Bij de uitvoering van beleid is het uitdaagrecht – ook wel Right to Challenge – een bijzondere vorm van betrokkenheid van inwoners en lokale maatschappelijke partijen. Deze vorm houdt in dat inwoners van de gemeente of lokale maatschappelijke partijen de gemeente kunnen verzoeken om de feitelijke uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen als zij denken deze taak beter en goedkoper te kunnen uitvoeren.
De toelichting van het wetsvoorstel zegt hierover het volgende:
‘Het is van wezenlijk belang dat decentrale overheden ruimte bieden voor initiatieven van onderop en dat aan de samenleving een grote rol wordt toebedeeld bij het ontwikkelen van initiatieven voor algemene voorzieningen. Inwoners kennen hun buurt en hun gemeente, weten wat er leeft en spelen daarop in. Deze maatschappelijke initiatieven kunnen aanvullend zijn op de gemeentelijke initiatieven of kunnen sommige gemeentelijke initiatieven vervangen. Tegelijkertijd moet rekening worden gehouden met het gegeven dat de primaire verantwoordelijkheid voor de uitvoering van gemeentelijke taken bij het gemeentebestuur zelf berust.’
Bij het overnemen van gemeentelijke taken, na een succesvolle ‘uitdaging’, gaat het in de regel om de feitelijke uitvoering van een taak van burgemeester en wethouders. Burgemeester en wethouders – als de verantwoordelijken voor de uitvoering van de betreffende taak of taken – beslissen naar aanleiding van een verzoek of ‘uitdaging’ of de feitelijke uitvoering van die taak of taken aan inwoners of de lokale maatschappelijke partij kan worden gelaten.
Onder uitdaagrecht wordt ook het zogenaamde samenwerkingsrecht begrepen, want er is geen werkelijk onderscheid tussen deze twee begrippen.
Enkel die bepalingen die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader toegelicht.
Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.
Bij de omschrijving van participatie is aangesloten bij de tekst van het ontwerpwetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau waarbij een wijziging van artikel 150, eerste lid, van de Gemeentewet is voorzien. Hierin is bepaald dat de raad een verordening vaststelt waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid worden betrokken. Het huidige artikel 150 van de Gemeentewet omvat inspraak bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid; bij participatie wordt dit uitgebreid met uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid. De Omgevingswet voegt hier nog projecten en activiteiten aan toe.
De omschrijving van participatiegerechtigden (ingezetenen en belanghebbenden) vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Hieraan zijn ter verduidelijking toegevoegd maatschappelijke organisaties en bedrijven. Het begrip belanghebbende is in artikel 1:2 van de Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor wetgeving buiten de Awb, zoals deze verordening.
Bij de omschrijving van het begrip uitdaagrecht is aangesloten bij de memorie van toelichting op het wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau. Het uitdaagrecht berust bij ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen. In de begripsomschrijving is ‘lokale’ ter verduidelijking van de tekst van het wetsvoorstel toegevoegd in aansluiting op de memorie van toelichting, waarin is toegelicht dat afhankelijk van de lokale omstandigheden het bijvoorbeeld kan gaan om lokale verenigingen of stichtingen, buurtcomités, woongroepen, vrijwilligersorganisaties, een maatschappelijke organisatie, sociale bedrijven zonder winstoogmerk of een georganiseerd collectief van inwoners die geen formele rechtsvorm hebben.
Artikel 2. Onderwerp van participatie
In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of participatie mogelijk is. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Het begrip omvat in elk geval raad, burgemeester en wethouders en burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan participatie onderwerpen, of niet.
Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als participatie geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij raadsvergaderingen, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden wordt geregeld.
Het college kan zijn bevoegdheid om te besluiten of participatie mogelijk is mandateren aan de portefeuillehouder of een ambtenaar. Dit hangt af van de in het participatiebeleid gedefinieerde categorieën 1 :
De categorie ‘klein’ kan in beginsel ambtelijk afgehandeld en de categorie ‘middel’ door de portefeuillehouder.
Artikel 3 – Participatieproces
In artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet staat dat inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, voor zover in de verordening niet anders is bepaald. In geval van participatie maakt het bestuursorgaan bij de start van een participatieproces bekend hoe die wordt vormgegeven. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft dus niet per se te worden toegepast.
Het bestuursorgaan legt in een participatieplan of een participatieparagraaf een aantal zaken vast met betrekking tot de participatie. Om zoveel mogelijk duidelijkheid te verschaffen, somt het tweede lid hiertoe op dat moet worden ingegaan op: doel van de participatie, beïnvloedingsruimte, kaders, communicatie, werkwijze, tijdspad (zie voor nadere invulling het participatiebeleid van de gemeente Pijnacker-Nootdorp), democratische waarborgen en begroting van de kosten van de procedure. Of er gekozen wordt voor een participatieplan of een, minder uitgebreide, participatieparagraaf hangt af van de categorie. Bij de categorie ‘klein’ kan worden volstaan met een participatieparagraaf.
Wanneer de bevoegdheid om te besluiten of participatie mogelijk is gemandateerd is aan de portefeuillehouder of een ambtenaar valt onder dit mandaat ook de bevoegdheid tot het vaststellen van de participatieparagraaf.
Bij beïnvloedingsruimte kan worden gedacht aan en een keuze worden gemaakt uit de participatieniveaus: mee-weten, meedenken, meedoen en meebeslissen, of een combinatie daarvan (zie verder participatiebeleid).
Hierbij valt te denken aan inhoudelijke (onder andere beleidsruimte: waarover kan wel en niet worden geparticipeerd. Bijvoorbeeld dat nieuwbouw komt staat al vast in een ander besluit, er is alleen participatie mogelijk over hoe de nieuwbouw wordt ingevuld), financiële en procedurele kaders voor de participatie.
Democratische waarden zijn bijvoorbeeld: gelijkwaardigheid, transparantie en verantwoording.
Artikel 4 - Eindverslag participatie
Er is hier niet gekozen voor verwijzing naar afdeling 3.4 van de Awb. In artikel 3:17 van de Awb wordt namelijk slechts bepaald dat een verslag wordt gemaakt van hetgeen tijdens de procedure mondeling naar voren is gebracht.
Onder overzicht van het gevolgde participatieproces wordt verstaan: Hoe is het proces feitelijk verlopen, wanneer is het beleidsvoornemen ter inzage gelegd, wat was het doel van de participatie, wie hebben meegedaan, welke activiteiten/vormen van participatie zijn ingezet, wat heeft dat opgeleverd, wat is er mee gedaan, enz.
Het eindverslag dient een volledig overzicht te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke participatiereacties. In het eindverslag kan worden volstaan met een korte zakelijke weergave van de naar voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen die hun opvatting naar voren hebben gebracht. De schriftelijke participatiereacties kunnen aan het eindverslag worden gehecht.
Als het sluitstuk van participatie wordt voorgeschreven dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de resultaten van de participatie wordt gedaan.
De bekendmaking van de resultaten van het participatieproces is uitermate belangrijk. Dit rondt het participatieproces daadwerkelijk af. Het ligt voor de hand om degenen die hebben geparticipeerd een exemplaar van het eindverslag te sturen. Daarnaast kan het eindverslag algemeen worden gepubliceerd in de krant en op de gemeentelijke website. Als het aantal participanten omvangrijk is, kan worden gekozen voor het volstaan met een algemene bekendmaking. Het is belangrijk om aan het begin van het participatieproces al duidelijkheid te verschaffen over de communicatie en de besluitvorming.
Artikel 6 - Procedure inspraak
In artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet is bepaald dat inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, voor zover in de verordening niet anders is bepaald. Ter uniformering en deregulering is in het eerste lid afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard op de inspraak. In de artikelen 3:11 tot en met 3:17 van de Awb is de inspraakprocedure te vinden. Na terinzagelegging en bekendmaking van het voorgenomen besluit kunnen belanghebbenden gedurende zes weken schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen.
Als het bestuursorgaan de procedure van afdeling 3.4 van de Awb niet passend acht voor een voorgenomen besluit, kan op grond van het tweede lid een andere procedure worden gevolgd.
Artikel 7 - Eindverslag inspraak
Er is hier niet gekozen voor verwijzing naar afdeling 3.4 van de Awb. In artikel 3:17 van de Awb wordt namelijk slechts bepaald dat een verslag wordt gemaakt van hetgeen tijdens de procedure mondeling naar voren is gebracht.
Onder overzicht van de gevolgde inspraakprocedure wordt verstaan: Hoe is de procedure feitelijk verlopen? Is afdeling 3.4 van de Awb onverkort toegepast? Wanneer is het beleidsvoornemen ter inzage gelegd, enz.
Het eindverslag dient een volledig overzicht te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke zienswijzen. In het eindverslag kan worden volstaan met een korte zakelijke weergave van de naar voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen die hun opvatting naar voren hebben gebracht. De schriftelijke zienswijzen kunnen aan het eindverslag worden gehecht.
Als het sluitstuk van inspraak wordt voorgeschreven dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de zienswijze wordt gedaan.
De bekendmaking van de resultaten van de inspraakprocedure is uitermate belangrijk. Dit rondt de inspraakprocedure daadwerkelijk af. Het ligt voor de hand om degenen die hebben ingesproken een exemplaar van het eindverslag te sturen. Daarnaast kan het eindverslag algemeen worden gepubliceerd in de krant en op de gemeentelijke website. Als het aantal insprekers omvangrijk is, kan worden gekozen voor het volstaan met een algemene bekendmaking. Het is belangrijk om aan het begin van de inspraakprocedure al duidelijkheid omtrent de communicatie te verschaffen.
Artikel 8 - Onderwerp van uitdaagrecht
In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen taken besluit of het uitdaagrecht mogelijk is. Het zal hier meestal gaan om taken van burgemeester en wethouders als in de regel het verantwoordelijke bestuursorgaan voor de uitvoering van gemeentelijke taken (artikel 160, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet).
In het derde lid is opgenomen voor welke taken het niet mogelijk is om de uitvoering van het gemeentebestuur over te nemen. Er kan ten aanzien van deze taken dus geen uitdaagrecht worden toegepast.
Onder lopende uitvoeringstrajecten vallen ook taken die al zijn aanbesteed of gecontracteerd.
Als de opdrachtwaarde boven de Europese drempelwaarde uitkomt, geldt dat in die gevallen aanbesteding is vereist.
Artikel 9 - Procedure uitdaagrecht
Bij het in het eerste lid genoemde bestuursorgaan gaat het uiteraard om het bestuursorgaan dat de betreffende taken uitvoert. Meestal zijn dat burgemeester en wethouders en een verzoek om overname van hun taken dient dus bij hen te worden ingediend.
De mate van ondersteuning wordt in overleg tussen verzoeker en bestuursorgaan bepaald.
Artikel 10 - Evaluatie en monitoring
De evaluatie van de werking van deze verordening in de praktijk is wenselijk. Daarom wordt de uitvoering van deze verordening na twee jaar geëvalueerd. Vervolgens vindt eenmaal per vier jaar evaluatie plaats. Bij iedere evaluatie ontvangt de raad een verslag.
Over de in het tweede lid genoemde gegevens verzamelen burgemeester en wethouders systematisch informatie.
Artikel 11 - Intrekking oude regeling
Met deze bepaling wordt de bestaande Inspraakverordening 2006 ingetrokken. Er wordt geen tijdstip vermeld waarop de oude verordening wordt ingetrokken. Dat is ook niet nodig. De datum waarop de oude verordening vervalt, is de datum waarop de Verordening participatie, inspraak en uitdaagrecht in werking treedt te weten 1 oktober 2023 (zie artikel 12).