| Organisatie | Almere |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidskader uitvoering- en handhaving Almere 2019-2022 |
| Citeertitel | Beleidskader uitvoering- en handhaving Almere 2019-2022 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 27-04-2023 | nieuwe regeling | 28-03-2023 |
Halverwege 2016 stelde de gemeente Almere de Nota integraal handhavingsbeleid vast, waarin is uitgelegd hoe de gemeente haar handhavingstaken invult in de fysieke leefomgeving. In het beleid geeft de gemeente duidelijkheid over de wijze van handhaving van regels over het bouwen en gebruik van gebouwen en de openbare ruimte.
Tweeënhalf jaar later wordt het beleid vervangen door het voorliggende beleid. De reden voor een nieuw beleidskader is een wettelijke plicht om naast handhaving ook de uitvoering op te nemen in het beleid (vergunningverlening en toezicht op het naleven van de vergunning). Deze plicht is door het Rijk opgelegd in de Wet VTH (2017).
De term “uitvoering en handhaving” is nieuw voor de gemeente Almere. We hanteren deze term omdat dit aansluit op de terminologie die landelijk wordt gebruikt in het Besluit omgevingsrecht. Waar relevant wordt de term uitgesplitst in de taken vergunningverlening, toezicht en handhaving.
1.2 Inhoud van dit beleidskader
Hierna wordt in hoofdstuk 2 toegelicht waarom dit uitvoeringsbeleid van belang is en wat de reikwijdte van het beleid is. In hoofdstuk 3 zijn de kaders toegelicht die van belang zijn voor dit beleid. Hoofdstuk 4 bevat de gemeentelijke visie op en uitgangspunten voor de uitvoering en handhaving. In hoofdstuk 5 is met een beleidsagenda aangegeven waar de gemeente zich op richt in de komende beleidsperiode. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 ingegaan op monitoring en evaluatie van dit beleid.
In de bijlage zijn een aantal randvoorwaarden voor goed toezicht nader uitgewerkt. Dit zijn kaders waaraan we ons houden in het dagelijks werk. Inwoners en bedrijven kunnen ons erop aanspreken wanneer we ons hier niet aan houden en niet motiveren waarom dat zo is. De bijlagen kunnen ook worden beschouwd als een nadere uitwerking van de uitgangspunten uit hoofdstuk 4.
2 Uitvoering en handhavingsbeleid in Almere
Sinds juli 2017 dient iedere gemeente een actueel uitvoering- en handhavingsbeleid op te stellen, waarin wordt aangegeven welke doelen de gemeente zichzelf stelt bij de uitvoering (behandeling vergunningaanvragen en meldingen/toezicht op het naleven van de vergunning/melding) en handhaving van het omgevingsrecht. Ook wordt daarin aangegeven welke activiteiten de gemeente daartoe uitvoert. Het huidige beleid van Almere gaat alleen over handhaving, dus moet het worden aangepast.
2.1 Waarom maken we uitvoering- en handhavingsbeleid?
Uitvoering en handhaving staan niet op zichzelf, maar leveren een bijdrage aan de duurzame ontwikkeling van Almere. De waarden uit de Almere Principles en het Coalitieakkoord staan hierbij centraal. In dit uitvoering en handhavingsbeleid zijn deze waarden vertaald naar een visie en een aantal concrete uitgangspunten en doelen over de uitvoering en handhaving. Deze taken worden onafhankelijk uitgevoerd ten opzichte van degenen die regels maken.
Met uitvoering en handhavingsbeleid maken we duidelijk hoe we toezien op het naleven van regels met vergunningverlening en toezicht en handhaving. Dit draagt bij aan de legitimiteit van het overheidsoptreden. Het maakt duidelijk hoe we optreden tegen mensen die regels niet naleven. Door duidelijk te maken waarom, hoe en waarop wordt gehandhaafd weet iedereen in Almere waar hij/zij aan toe is en kan de handhavingsorganisatie haar werk gericht doen. Niet handhaven tast het vertrouwen in de overheid, maar ook de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid aan. De door wet- en regelgeving gediende belangen zijn dan minder beschermd. Het vaststellen van een beleidskader vergroot de slagvaardigheid van het bestuur bij het afdwingen van naleving van wet- en regelgeving. De gemeente kan hier naar verwijzen in haar besluiten en daardoor sneller een eenduidig besluit nemen.
Uitvoering en handhaving zijn nauw met elkaar verbonden. Door de uitvoering en handhaving in één beleidskader op te nemen bevorderen we een samenhangende (integrale) taakuitvoering.
2.2 Definitie van uitvoering en handhaving
Er zijn door de overheid talloze regels bedacht om maatschappelijke doelen te realiseren. Regels variëren van verbodsbepalingen voor ongewenst gedrag (bijvoorbeeld vuil dumpen, wildplakken, de bodem verontreinigen, etc.) tot vergunningstelsels voor bijvoorbeeld het bouwen van woningen en het organiseren van evenementen. Regels ontstaan veelal als bestuurlijk antwoord op een maatschappelijk probleem, zoals de vervuiling van de stad of veiligheidsontwikkelingen. Kortom, regels zijn er om een veilige, gezonde, duurzame woon- en leefomgeving te garanderen. Regels hebben alleen effect als bewoners, bedrijven en instellingen zich er aan houden: ze naleven. Alles wat de gemeente doet om de naleving te bevorderen valt onder ‘uitvoering en handhaving’.
Als definitie wordt dan ook gehanteerd: Uitvoering en handhaving is het uitvoeren van toezicht en handhaving om te zorgen dat vastgestelde regelgeving wordt nageleefd. Onder deze taak valt het beoordelen van vergunningaanvragen, meldingen en algemene regels.
2.3 Doelstelling uitvoering en handhavingsbeleid
Uitvoering en handhaving is geen doel op zich. Uitvoering en handhaving dient om op een doeltreffende wijze de achterliggende beleidsdoelen te bereiken, zoals bijvoorbeeld het realiseren van een veilige samenleving, een beoogde ruimtelijke of milieukwaliteit of bescherming van natuur, landschap en grondstoffen. Het hoofddoel is om te komen tot een veilige, gezonde, duurzame woon- en leefomgeving. De basis voor het inzetten van uitvoering en handhaving is daarbij altijd landelijke, provinciale en gemeentelijke wet- en regelgeving (waarvoor de gemeente als bevoegd gezag is aangewezen).
In dit beleid zijn doelstellingen voor de lange termijn (strategische doelen) en middellange termijn (tactische doelen) opgenomen. Deze worden in uitvoeringsprogramma’s vertaald naar een doelmatige inzet van de beschikbare capaciteit. Hierbij wordt steeds een integrale afweging gemaakt, zodat het effect van de handhaving voor een veilig, gezond, leefbaar en duurzaam Almere zo groot mogelijk is.
2.4 Afbakening: uitvoering en handhavingsbeleid in relatie tot sectorale beleidskaders
In het uitvoering en handhavingsbeleid leggen we vast hoe we onze taken uitvoeren en waar onze prioriteit ligt. Het beleid heeft daarmee overlap met andere beleidskaders. Elders is namelijk al vastgelegd welke regels de overheid stelt en waarom. Ook is in een aantal gevallen al bepaald waar capaciteit op wordt ingezet en hoe deze capaciteit wordt gefinancierd. Denk hier bijvoorbeeld aan het lokale veiligheidsbeleid. De toegevoegde waarde van het uitvoering en handhavingsbeleid is dat het vastlegt hoe de gemeente haar VTH-taken uitvoert en waar de prioriteiten liggen, rekening houdend met al vastgestelde gemeentelijke kaders.
Handhavingstaken buiten dit beleidskader
Deze nota gaat over de handhavingstaken in de fysieke leefomgeving. De handhavingstaken binnen het sociaal domein (bijvoorbeeld de gemeentelijke sociale recherche) staan los van dit beleidskader. Dit staat een brede samenwerking bij de gemeentelijke handhaving echter niet in de weg. Zo werken toezichthouders/handhavers bijvoorbeeld gemeentebreed samen in de aanpak van woonfraude en –overlast.
Deze nota gaat over de uitvoering en handhavingstaken die door de gemeente Almere, in samenwerking met bewoners, bedrijven, politie, brandweer, omgevingsdienst en GGD worden uitgevoerd. De gemeentelijke taken worden vooral uitgevoerd door de afdeling VTH.
Voor de Omgevingsdienst is een apart regionaal afgestemd beleidskader vastgesteld. Dit beleidskader is van toepassing op de overige taken die zijn belegd bij de afdeling VTH.
Afstemming van beleid en uitvoering
In overeenstemming met het Besluit omgevingsrecht worden uitvoering- en handhavingstaken afgestemd met andere gemeenten en ook met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving. Afstemming over het beleid en de uitvoering vindt bijvoorbeeld plaats via Bestuurlijk en Ambtelijke omgevingsoverleg en regionaal overleg op individuele onderwerpen.
3.1 Wettelijke kwaliteitseisen aan uitvoering en handhaving
Om de kwaliteit bij de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht (nu en in de toekomst) voldoende te kunnen waarborgen is in het Besluit omgevingsrecht en de Ministeriële regeling omgevingsrecht de verplichting om beleid op te stellen en een aantal andere kwaliteitseisen aan VTH vastgelegd. Het gaat om kwaliteitseisen die gesteld worden aan het beleid en verantwoording hierover. Ook is bepaald dat vergunningverlenende en handhavende taken gescheiden moeten worden uitgevoerd. In Almere worden de vergunningverlenende en handhavende processen al geruime tijd gescheiden uitgevoerd.
De wettelijke kwaliteitseisen zijn alleen van toepassing op het omgevingsrecht en de hieraan gerelateerde wet- en regelgeving. Om het integrale karakter van de handhaving in Almere te bewaken zijn de kwaliteitseisen in Almere op alle uitvoering en handhavingstaken in de fysieke leefomgeving van toepassing: Hoe we toezien en handhaven willen we niet laten verschillen.
De kwaliteitseisen zijn gebaseerd op het model van de dubbele regelkring (ook wel beleidscyclus of Big Eight genoemd). De dubbele regelkring bevat zeven duidelijke stappen die samen op beleidsniveau en uitvoerend niveau een cyclus vormen van beleidsvorming, planning, uitvoering, evaluatie en bijstelling. Op grond van de dubbele regelkring komt de uitvoering en handhaving programmatisch tot stand op basis van inzichtelijke keuzes en is de uitvoering gericht op het bereiken van vooraf afgesproken resultaten. In nevenstaande figuur is deze regelkring weergegeven.
Probleemanalyses, prioriteiten, doelen en strategieën vormen samen een meerjarig Integraal uitvoering en handhavingsbeleid (bovenste kring). Het beleid vormt de basis voor keuzes over de uitvoering (onderste kring). Voor wat betreft Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn deze uitgewerkt in een meerjarig Uitvoeringsprogramma uitvoering en handhaving 2019-2022, waarin de voorgenomen activiteiten die de komende jaren worden uitgevoerd zijn opgenomen. Jaarlijks wordt de voortgang van dit programma gemeten en wordt het eventueel bijgesteld (onderste kring). Voor de overige onderwerpen waarop dit uitvoering en handhavingsbeleid van toepassing zijn andere kaders bepalend voor de uitvoering. Denkt u bijvoorbeeld aan het Actieplan Veiligheid.
3.2 Inhoudelijke ontwikkelingen in wet- en regelgeving
Er zijn veel ontwikkelingen te noemen die de uitvoering en handhaving in de komende jaren beïnvloeden. We beschrijven hier twee ontwikkelingen in wet- en regelgeving waarvan wij denken dat deze de uitvoering en handhaving in de komende periode het meest gaan beïnvloeden:
Met de Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. Zodat het straks bijvoorbeeld makkelijker is om bouwprojecten te starten. De Crisis- en herstelwet (Chw) maakt dit nu al mogelijk, bijvoorbeeld door bestaande regels aan te passen. Naar verwachting treedt de Omgevingswet in 2021 in werking.
Het bereiken en in stand houden van een gezonder fysieke leefomgeving behoort tot één van de (nieuwe) maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. Met de belangen van gezondheid moet rekening worden gehouden bij de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en bij het verlenen van omgevingsvergunningen voor een omgevingsplanactiviteit. Ook kan in bijzondere situaties een omgevingsvergunning worden geweigerd in verband met ernstige of mogelijk ernstige nadelige gevolgen voor de volksgezondheid.
De komst van de Omgevingswet betekent dat er veel verandert. De wet bundelt bijvoorbeeld 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Het is belangrijk dat de overheid zich nu al aan het voorbereiden is. Anders lukt het niet om de wet in 2021 goed in te laten gaan. Via diverse projecten in Almere doen we al ervaring op met de kansen en risico’s van de toekomstige Omgevingswet. We denken bijvoorbeeld aan de wijze van uitvoering en handhaving in Oosterwold en de voorbereiding op de Floriade.
Wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen (WKB)
In het wetsvoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: de WKB) wordt geregeld dat bij nieuwbouw niet de gemeente, maar een private partij een bouwwerk kan toetsen aan het Bouwbesluit. Op dit moment is het een taak van de gemeente om bij vergunningsaanvragen te toetsen of wordt voldaan aan het Bouwbesluit. Het gaat dan om bouwtechnische eisen aan de constructie, de brandwerendheid en het energiegebruik van gebouwen. De gemeente moet er ook op toezien dat hier tijdens de bouw niet van wordt afgeweken. In het wetsvoorstel komt deze taak bij een private partij te liggen. De gemeente toetst de aanvraag nog wel aan het bestemmingsplan, de welstandseisen en de bouwverordening. Met het wetsvoorstel wordt een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen geïntroduceerd. De inhoudelijke toetsing aan het Bouwbesluit verschuift – in eerste instantie voor een aantal categorieën bouwwerken - naar private partijen.
We volgen deze ontwikkeling kritisch en bereiden ons voor op de nieuwe situatie, die nu nog niet is uitgekristalliseerd. We hechten veel belang aan het verminderen en vereenvoudigen van de bouwtechnische regels, ongeacht of de toetsing van en het toezicht op die regels door de overheid of door de markt gebeurt. Het wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het Bouwen is recent aangenomen maar er zijn nog beslismomenten over het tijdstip van inwerkingtreden en uitwerking van hoofdlijnen uit de huidige wet. We onderzoeken in het komende jaar de kansen van een landelijke 10%pilot, waarin aanvragen al worden afgehandeld volgens de wet, voor inwerking treden daarvan.
Uitvoering en handhaving staan niet op zichzelf, maar leveren een bijdrage aan de duurzame ontwikkeling van Almere. De Almere Principles en het Coalitieakkoord staan daarbij centraal.
In het vorige coalitieakkoord van Almere was de volgende visie geformuleerd over het gemeentelijk handelen:
“Wij willen werken op basis van vertrouwen, respect en gelijkwaardigheid. Dit alles vraagt een gemeente waar dienstbaarheid en ambitie hand in hand gaan. Wij (en in ons verlengde de ambtelijke organisatie) zijn dienstbaar aan deze stad. Daartoe is het van belang dat we de stad, de Almeerders, de bedrijven en instellingen kennen én dat we naar hen luisteren. Dat luisteren doen we met een open houding. Als er kritiek is gaan we daar op in, omdat wij weerwoord zien als een kans voor verbetering. We gebruiken casuïstiek om ervan te leren. Dienstbaar zijn betekent voor ons niet dat elk belang wordt gehonoreerd. Luisteren is iets anders dan blind gehoorzamen. We zijn een aanspreekpunt, geen doorgeefluik. We geven onze mogelijkheden en grenzen aan.”
Deze visie is nog steeds onverminderd van toepassing op uitvoering en handhaving in Almere. Wetten en regels zijn noodzakelijk om kwetsbare, beschermingswaardige belangen te beschermen zoals veiligheid, een gezond leefmilieu of de openbare ruimte. Omdat we willen dat deze belangen worden geborgd, vinden we het belangrijk dat wetten en regels worden nageleefd. Dit voorkomt rechtsongelijkheid en willekeur. Het naleven van regels en voorschriften is in eerste instantie een verantwoordelijkheid van bewoners, bedrijven, verenigingen, instellingen en overheden zelf.
Uitvoering en handhaving bestaan uit een keten van activiteiten, gericht op het doen naleven van de regels en voorschriften. Het voorkomen van overtredingen heeft prioriteit. We zien het dus niet alleen als het afdwingen van naleefgedrag door bestraffing, maar als het gehele proces van opstellen van duidelijke regelgeving, voorlichting, toezicht, bemiddeling tot - in het uiterste geval - sanctionering. Wanneer we toezicht houden in de stad is het ons streven om op het juiste moment daar in de stad te zijn waar het nodig is. De gemeente heeft – als onafhankelijke partij- de bijzondere positie om regelnaleving af te dwingen. Met deze positie gaan we uiterst zorgvuldig om.
Vanuit deze visie op uitvoering en handhaving wordt het uitgangspunt voor ons handelen gevormd, met in achtneming van de Almere principles, het coalitieakkoord en de organisatievisie.
We werken vraaggericht en in verbinding met de stad. Vanuit het principe dat mensen de stad maken, stimuleren we eigen verantwoordelijkheid van bewoners, bedrijven en instellingen als het gaat om het leveren van een bijdrage aan de kwaliteit van de leefomgeving. Mensen maken de stad betekent ook dat de gemeente ruimte biedt aan wensen vanuit de stad. We geven hier op een vraaggerichte manier invulling aan door Almeerders uit te nodigen om mee te denken. Denk bijvoorbeeld aan de aanwezigheid van VTH-medewerkers bij gesprekken in de stad over het Actieplan veiligheid.
We zijn open en transparant. Om écht vraaggericht en in verbinding met de stad te kunnen werken is het belangrijk dat bewoners, bedrijven en instellingen weten waar ze aan toe zijn. De gemeente Almere wil duidelijk zijn over wat wel en niet is toegestaan en wat verwacht wordt van Almeerders.
4.2.1 Uitgangspunten voor de uitvoering
De gemeente zet zich in voor nieuwe initiatieven die de stad verrijken. Al sinds het eerste bouwwerk werd gebouwd stuurt de gemeente op groei. Daarbij wil de afdeling VTH het verschil maken door in een vroeg stadium kaders mee te geven over de veiligheid, gezondheid en bruikbaarheid van bouwwerken. Deze kaders zijn erop gericht dat de bouw probleemloos kan verlopen en gebouwen vervolgens veilig en gezond kunnen worden gebruikt.
Een belangrijk uitgangspunt in de vergunningverlening en toezicht op de naleving van vergunningen is dat de gemeente het verantwoord mogelijk maken van initiatieven belangrijk vindt. Dit betekent echter niet dat elke aanvraag tot een vergunning/positief besluit leidt. Kaders zoals wet- en regelgeving, beleid en bestemmingsplannen zijn leidend.
De gemeente is weliswaar hard op de inhoud maar zacht op de relatie. We noemen dit hartelijk en duidelijk. Dit betekent dat initiatiefnemers zo goed mogelijk worden begeleid in het realiseren van hun droom. Tegelijk neemt de gemeente het ontwerpwerk niet over. Er wordt uiteindelijk een goede en volledige aanvraag en hoge kwaliteit van bouwen verwacht.
Een ander streven voor de vergunningverlening is dat ambtenaren kostendekkend werken. Vergunningverlening en toezicht op de naleving van een vergunning worden bekostigd uit legesinkomsten. Daarbij is er in Almere net als in de meeste gemeenten sprake van kruisbestuiving. Degenen die grotere bouwwerken bouwen betalen hierdoor mee aan de vergunningverlening van kleinere en bijzondere bouwwerken, waarvan de vergunningverlening naar verhouding meer tijd in beslag neemt.
In overeenstemming met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht worden aanvragen zo integraal als mogelijk getoetst. Alle aspecten die van belang zijn worden in samenhang beoordeeld. De gemeente werkt met een vergunningenstrategie en integraal toets protocol tijdens de bouwfase. Beoordeling van nieuwe initiatieven is hiermee risico gestuurd.
Tot slot streeft de gemeente na om transparant te werken. Het openbaar maken van gegevens heeft de voorkeur ten opzichte van geheimhouding. We houden ons hierbij aan regels over privacy.
4.2.2 Uitgangspunten voor de handhaving
De voorgaande uitgangspunten gelden ook voor het toezicht op het toezicht en de handhaving van regels in en om bestaande gebouwen. In tegenstelling tot vergunningverlening en toezicht kunnen de kosten voor de handhaving niet worden gedekt uit legesinkomsten. Het toezicht en de handhaving in de bestaande stad wordt bekostigd uit algemene middelen en is dus niet kostendekkend.
In de bestaande stad hebben de uitgangspunten een andere dimensie. Dit geldt overigens ook voor het toezicht op de realisatie van vergunningen. Meer dan in de vergunningenfase is er sprake van een andere vorm van direct persoonlijk contact met mensen. Ambtenaren moeten duidelijk kunnen optreden met een houding die past bij de situatie/context. Een ander punt dat afwijkt is dat er in de uitvoering en het gebruik vaak een direct oordeel wordt verwacht over veiligheid en gezondheid van bouwwerken. Is er sprake van onveiligheid dan is het van algemeen belang om direct maatregelen te treffen.
Ook transparantie heeft in de handhaving een andere dimensie. Het handelen van de overheid staat nog meer onder een vergrootglas. Denk bijvoorbeeld aan openbaarmaking en rechtsbescherming.
We willen investeren in samenwerking en samenhang. Wij ervaren bijvoorbeeld dat het niet logisch is om meerdere controles te doen namens één organisatie. We zijn in beginsel één gemeente. |
Op basis van de ontwikkelingen in landelijke regelgeving, de aanbevelingen uit de evaluatie van het handhavingsbeleid 2016-2019 (onderdeel van de voortgangsrapportage 2017) en de visie & uitgangspunten uit het vorige hoofdstuk is een beleidsagenda geformuleerd. Deze agenda bestaat uit beleidsonderwerpen waar we in de periode 2019-2022 extra aandacht aan willen besteden in het kader van de doorontwikkeling van uitvoering en handhaving. We zijn een lerende organisatie en willen blijven innoveren. Vanwege voortschrijdend inzicht kan de beleidsagenda gedurende de beleidsperiode worden bijgesteld of aangevuld. In de jaarlijkse voortgangsrapportage over uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zal aandacht worden besteed aan de voortgang van de beleidsagenda. Eventuele financiële gevolgen van de beleidsagenda worden meegenomen in een integrale afweging bij de besluitvorming over toekomstige programmabegrotingen.
5.2 Lange termijn agenda (strategische doelstellingen)
Met uitvoering en handhaving wordt bereikt dat algemene belangen uit regelgeving werkelijkheid worden. Voor de lange termijn is ons doel om te bereiken dat onze VTH-organisatie bijdraagt aan de veiligheid, gezondheid en duurzaamheid van Almere. Ook het inspelen op verwachtingen uit de stad is een belangrijk uitgangspunt.
Om dit doel te bereiken investeren we in een goede informatiepositie (informatie gestuurd werken) en ook in integrale samenwerking (voor inwoners zijn we één gemeente) en transparantie (bijvoorbeeld uit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid). We doen wat haalbaar is binnen de vastgestelde financiële kaders.
5.3 Middellange termijn agenda (tactische doelstellingen)
Op het gebied van uitvoering en handhaving zijn er veel ontwikkelingen gaande. Er zijn tientallen opgaven te noemen die voortkomen uit ontwikkelingen van landelijk en lokaal beleid. De veelheid aan opgaven maakt het noodzakelijk om keuzes te maken over de opgaven die met de hoogste prioriteit worden opgepakt. Voor de komende jaren wordt gekozen voor de volgende onderwerpen:
De reden om te kiezen voor deze doelstellingen is het volgende: Dit zijn wat ons betreft de opgaven die in de komende jaren het meeste gaan vragen van de organisatie en het meeste invloed hebben op de verandering van het handelen van de organisatie in de stad.
5.3.1 Soepele overgang naar werken onder omgevingswet & WKB
De omgevingswet zal een aanzienlijke impact hebben op de werkprocessen en werkwijze van de afdeling VTH. Er wordt een gemeentelijke programmaplan gemaakt op basis waarvan we in 2021 voldoende voorbereid zijn op de wet. De Rijksoverheid koerst ook op het inwerking treden van de Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen (WKB) gelijktijdig aan de omgevingswet. Ook hier bereiden we ons op voor. Een gedachte is bijvoorbeeld deelname aan een landelijke 10%pilot, waarin aanvragen al voor 2021 worden behandeld volgens de WKB.
5.3.2 Verantwoord mogelijk maken Floriade
In 2022 zal in Almere de Floriade plaatsvinden. De Floriade staat bijvoorbeeld in het teken van duurzaamheid en vraagstukken die samenhangen met klimaatverandering en energiewinning. Naast het inrichten van een wereldtuinbouwtentoonstelling, zal er een blijvende groene en gezonde stadswijk gerealiseerd worden. Het slagen van de Floriade is mede afhankelijk van een goed functionerend proces rondom de vergunningverlening en ook van de kwaliteit van bouwwerken en openbare ruimte die daar ontstaat. Veel initiatieven die in het kader van de Floriade worden ontwikkeld zijn vergunningplichtig en worden dus door VTH-medewerkers getoetst aan de geldende kaders. Ook toezicht en handhaving speelt een belangrijke rol als het gaat om veiligheid en leefbaarheid op en rond de Floriade.
Het mogelijk maken van de Floriade betekent extra werk voor vergunningverleners, toezichthouders en handhavers. Er zijn ingewikkelde vergunningsprocessen en veiligheidsvraagstukken te verwachten, bijvoorbeeld vanwege de experimenteerruimte in het Floriadeproject. In 2018 is daarom een werkeenheid gestart die zich met de aan de Floriade gerelateerde VTH-taken en de voorbereiding daarop bezighoudt. Uitgangspunt is dat de Floriade-plannen zo veel mogelijk aan de voorkant getoetst worden wat betreft vergunbaarheid en handhaafbaarheid. Om de werkzaamheden te kunnen beheersen vraagt dit om planning en duidelijke afspraken over verantwoordelijkheidsverdeling. Door vroegtijdige afstemming met partners en initiatiefnemers is van meet af aan duidelijk wie wat doet en van wie wat verwacht mag worden. We zetten in op volledig geïntegreerde en afgestemde vergunningverlening.
Het ondersteunen van initiatieven laat onverlet dat de VTH-medewerker haar publieke taak zelfstandig en onafhankelijk uitvoert. Er zijn Kritische prestatie indicatoren afgesproken en er is intensief contact met de betrokken organisatieonderdelen (ZPO en Floriade BV) en de aanvragende partijen. Dit draagt bij aan een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling en korte communicatielijnen in geval van frictie.
5.3.3 Bijdragen aan gebiedsontwikkeling Oosterwold
De Gemeente ontwikkelt samen met diverse partners (Initiatiefnemers, Provincie, waterschap, RVB en Zeewolde) het gebied Oosterwold. Deze organische ontwikkeling van dit gebied is geheel nieuw en vraagt in 2019 om bestendiging. Deze bijzondere wijze van gebiedsontwikkeling vraagt veel tijd van de VTH-medewerkers in vergelijking met andere ontwikkelgebieden.
In 2018 is door de gemeentelijke afdeling VTH een werkeenheid (Taskforce) Vergunningen Oosterwold geformeerd om met snelheid en betrokkenheid van alle partijen problemen op te lossen die in het gebied ontstaan. Door borging van de opgedane ervaringen kan in toekomstige vergelijkbare situaties winst behaald worden.
5.3.4 Aandacht voor leefbaarheid
Zowel de leefbaarheid van de openbare ruimte als de bebouwde omgeving heeft aandacht nodig. Dit is al duidelijk gemaakt in de voortgangsrapportage over handhaving uit 2018.
Er zijn een aantal opgaven die samenhang met elkaar hebben, maar tot op heden niet in samenhang worden opgepakt. Deze onderwerpen hebben allemaal een relatie met de leefbaarheid en gezondheid in de openbare ruimte. Denk hier bijvoorbeeld aan:
In de komende periode werken we aan meer samenhang in de aanpak.
Het beheer van gebouwen in Almere is in de eerste plaats de eigen verantwoordelijkheid van de eigenaren en gebruikers hiervan. Het niveau van beheer en de activiteiten die in gebouwen plaatsvinden zijn tegelijk van grote invloed op de uitstraling van woonwijken en bedrijventerreinen. De leefbaarheid wordt erdoor beïnvloed.
De afgelopen jaren is het aantal registraties van meldingen/handhavingsverzoeken sterk toegenomen. Het afhandelen van deze zaakregistraties is opgevangen door minder controles uit te voeren op basis van een vooraf vastgesteld plan (risicoanalyse en geplande controle). Er zijn minder gebiedsgerichte en branchegerichte controles uitgevoerd, bijvoorbeeld op brandveiligheid en naleving van bestemmingsplannen. We verwachten dat deze keuze het risico vergroot op ondermijnende activiteiten en achteruitgang van gebouwkwaliteit. Ondernemers en inwoners ervaren namelijk niet dat de gemeente langs kan komen voor een controle. In de voortgangsrapportage over het handhavingsbeleid heeft het college in 2018 aangegeven dat het wenselijk is om de capaciteit van de handhavingsorganisatie beter te laten aansluiten op de omvang en ontwikkelingen in de stad. Een gedachte hierbij is om capaciteit vrij te maken voor het actief integraal controleren van bedrijventerreinen.
Er zijn veel “VTH”-gerelateerde opgaven voor de toekomst. In de planvorming staan we bewuster stil bij de uitvoerbaarheid van nieuwe plannen in relatie tot VTH. We denken hierbij bijvoorbeeld aan opgaven op het gebied van wonen.
5.4 Korte termijn agenda (operationele doelstellingen)
De korte termijn agenda wordt weergegeven in jaarplannen per beleidsonderwerp. Het college bekijkt onderwerpen in samenhang en bewaakt op die manier de integraliteit.
In de jaarlijkse voortgangsrapportages over uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht wordt bezien in hoeverre activiteiten hebben bijgedragen aan de doelstellingen uit dit beleidskader en in hoeverre de doelstellingen van het beleid zijn bereikt en/of (moeten) worden bijgesteld.
In een voortgangsrapportage zal worden aangegeven op welke manier de uitgevoerde VTH-taken hebben bijgedragen aan de beleidsdoelstellingen. Jaarlijkse legt het college verantwoording af over de uitvoering van VTH-taken en de voortgang hiervan.
Dit gebeurt voor het omgevingsrecht in een Voortgangsrapportage uitvoering en handhaving. Het college presenteert de voortgangsrapportage in het eerste kwartaal van ieder jaar. De voortgangsrapportage bevat een terugblik (evaluatie) en een vooruitblik. Op basis van de evaluatie kan de programmering voor het volgende jaar direct worden bijgesteld
In deze bijlage beschrijven we de aanpak van de gemeente om naleving van regels met uitvoering (vergunningverlening en toezicht op het naleven van de vergunning) en handhaving.
Het totaal van strategieën dat wordt gehanteerd om de naleving van wet- en regelgeving te bevorderen noemen we de naleefstrategie. In hoeverre de gestelde regels ook daadwerkelijk worden nageleefd, wordt bepaald door een groot aantal factoren. Dit varieert van kennis van de regels, via het nut en de noodzaak ervan inzien, tot het bewust overtreden ervan. Een aantal van deze factoren is door de gemeente te beïnvloeden door consequent te toetsen, toezicht te houden en handhavend op te treden. De naleefstrategie bestaat uit een preventiestrategie, een toetsingsstrategie en een handhavingsstrategie. Deze laatste bestaat weer uit een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie. Zie ook de afbeelding hiernaast.
Preventie richt zich op het vergroten van de bewustwording bij burgers en bedrijven. Het gevolg is dat er minder toezicht en repressieve handhaving hoeft plaats te vinden omdat er minder overtredingen worden begaan. Om spontane naleving mogelijk te maken moeten regels aan een viertal voorwaarden voldoen: ze moeten duidelijk, eenduidig, handhaafbaar en bekend zijn.
B1.1.1 Preventie en uitvoering
Bij vergunningverlening is de preventiestrategie gericht op het zo compleet mogelijk indienen van aanvragen en meldingen en het zo goed mogelijk uitwerken van presentatie en inhoud (van de formele aanvragen). Via onder meer voorlichting en vooroverleg wordt dit bereikt. Er wordt naar gestreefd om het opvragen van aanvullende gegevens en buiten behandeling laten van een aanvraag of melding zoveel mogelijk te voorkomen. Ook het onnodig indienen van een aanvraag of melding, wordt als een onderdeel van de preventiestrategie beschouwd.
B1.1.2 Preventie en handhaving
Bij handhaving is de preventiestrategie vooral gericht op het voorkomen van onbedoelde overtredingen, omdat regels niet duidelijk of onbekend zijn.
Veel van de regels die de gemeente Almere moet handhaven zijn landelijk bepaald. Voorbeelden hiervan zijn de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Woningwet, het Bouwbesluit, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening. De regels die de gemeente zelf vaststelt zijn verordeningen (APV, bouwverordening), beleid (welstand), bestemmingsplanvoorschriften en vergunningvoorschriften (milieu, bouw, sloop). Regels zijn handhaafbaar wanneer ze voldoen aan een aantal criteria:
Met deze criteria voor ogen toetst de gemeentelijke VTH-organisatie of nieuw op te stellen regels relevant, eenduidig en controleerbaar – en dus handhaafbaar – zijn.
Voorlichting aan spontane nalevers
De gemeente Almere gaat er in beginsel vanuit dat mensen het logisch vinden om regels na te leven. Wanneer regels niet bekend zijn bij degenen die geacht worden ze na te leven, neemt het risico toe dat regels worden overtreden. Voorlichting is daarom een belangrijk onderdeel van uitvoering en handhaving. Dit handhavingsinstrument zet de gemeente vooral in op de thema’s waarop de meeste overtredingen worden gesignaleerd en/of waarover veel onduidelijkheid blijkt te bestaan. Ook communicatie over de resultaten van ons werk valt hieronder.
Om inzicht te krijgen in de redenen waarom mensen de regels overtreden heeft het CCV (Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid) een interventiekompas ontwikkeld. Deze methodiek sluit aan bij de Landelijke Handhaving Strategie (LHS). Gedurende de komende beleidsperiode zal worden bekeken waar dit instrument iets toe kan voegen aan het bestaande instrumentarium van risicoanalyse die al gemaakt worden, bijvoorbeeld in het kader van veiligheid en de jaarlijkse handhavingsestafette.
Benadering naar houding in relatie tot naleving
De toetsingstrategie geeft op hoofdlijnen aan op welke wijze de gemeente vergunningsaanvragen en meldingen beoordeelt. Hierbij is onderscheid te maken in aanvragen in relatie tot bouwprojecten en aanvragen in relatie tot gebruik en beheer.
Aanvragen in relatie tot gebruik en beheer hebben een meer doorlopend karakter. Het zijn activiteiten, die ook een beheer- of gebruiksfase kennen. Het betreft dan vooral de activiteiten: exploiteren van een milieu-inrichting (belegd bij de omgevingsdienst) en het brandveilige gebruik van bouwwerken (belegd bij de afdeling VTH).
B1.2.1 Toetsing van aanvragen met een eenmalig karakter
De vergunningverleners en toezichthouders van de afdeling VTH van de gemeente Almere zijn belast met de uitvoering van de VTH-taken op grond van de Wabo. Bij de behandeling van aanvragen om vergunning en/of meldingen wordt gewerkt volgens de Procesbeschrijving Wabo vergunningen. Milieu-gerelateerde dossiers worden voor het overgrote deel (in mandaat) behandeld door medewerkers van de OFGV. De bouw-gerelateerde dossiers worden door de medewerkers van de afdeling VTH zelf behandeld.
De bouw-gerelateerde aanvragen worden door onze medewerkers zo veel mogelijk op uniforme wijze behandeld. Er wordt in het werk gebruik gemaakt van een vergunningen en toezichtprotocol, zoals dat is weergegeven in bijlage 2.
Soms schrijft de wet voor hoe te handelen, soms zijn er (aanvullend) werkafspraken gemaakt over hoe te handelen in bepaalde situaties en soms is maatwerk geboden.
De vergunningverlening is gebonden aan bij wet gegeven termijnen. Een aanvraag kan pas in behandeling worden genomen als deze volledig is (ontvankelijkheidstoets). In het geval de aanvraag incompleet is, wordt de aanvrager in gelegenheid gesteld de ontbrekende gegevens alsnog aan te leveren. Aanvragers krijgen 1x maal een hersteltermijn. Worden de gegevens niet (tijdig) ingediend of zijn deze nog steeds onvolledig, dan wordt de aanvraag buiten behandeling gesteld.
Een aanvraag wordt op grond van de Wabo getoetst aan onder andere het bestemmingsplan, het bouwbesluit, de bouwverordening en de redelijke eisen van welstand. Indien een aanvraag niet past binnen de regels van een bestemmingsplan, houdt een aanvraag tevens in een verzoek om af te wijken van die regels.
Indien een aanvraag n tvoldoet, bijvoorbeeld aan de redelijke eisen van welstand, maar na planaanpassing wel kan worden voldaan en dus vergund, wordt de aanvrager 1x in de gelegenheid gesteld om zijn/haar plan te passen. Gebeurt dit niet dan wordt de aanvraag voor het plan alsnog geweigerd.
Bij de beoordeling van de aanvraag om een Wabo-vergunning wordt het archeologisch belang meegewogen. Dit heeft tot doel om de wetenschappelijke waarde van het bodemarchief te beschermen en ook om de esthetische en cultuurhistorische waarde van archeologische vindplaatsen veilig te stellen. In beginsel wordt de bescherming van de archeologische waarden geregeld in het bestemmingplan.
Op grond van de Legesverordening kan voor het in behandeling nemen van een aanvraag een legesbedrag worden gevorderd. Tegen de beslissing op de aanvraag kan binnen 6 weken een bezwaarschrift worden ingediend.
Reguliere en uitgebreide procedure
De Wabo kent een reguliere procedure en een uitgebreide procedure. In de Wabo wordt voorgeschreven wanneer de reguliere procedure van toepassing is.
De reguliere voorbereidingsprocedure kent een aantal wettelijke eisen. Voor de reguliere procedure geldt hoofdstuk 4 van de Algemene wet bestuursrecht. De Wabo geeft hierop enkele aanvullingen.
Het verloop van de reguliere procedure in een notendop is als volgt: het bevoegd gezag stuurt de aanvrager onverwijld een ontvangstbevestigingen zo spoedig mogelijk een bericht over de procedure en rechtsmiddelen. Kennisgeving van de aanvraag vindt plaats volgens in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze. Binnen acht weken beslist het bevoegd gezag (eventueel verlengd met zes weken). Gebeurt dat niet dan is een vergunning van rechtswege verleend (dit betekent niet dat niet gebouwd hoeft te worden volgens de regels).
Voor de uitgebreide procedure geldt afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht De Wabo geeft hierop enkele aanvullingen. Het verloop van is voor en deel vergelijkbaar met die van de reguliere procedure maar kent een aantal extra en/of afwijkende bepalingen. Het bevoegd gezag stuurt de aanvrager onverwijld een ontvangstbewijs en stuurt de aanvrager zo snel mogelijk een bericht over de procedure en rechtsmiddelen. Wanneer een ander bestuursorgaan dan B&W bevoegd gezag is, ligt het ontwerpbesluit ook ter inzage in de gemeente waar het project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd (art. 3.12 lid 3 Wabo). Het bevoegd gezag stuurt aanvraag, ontwerpbesluit en/of het definitieve besluit aan bepaalde personen of instanties. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het orgaan dat de verklaring van geen bedenkingen afgeeft.
Iedereen kan zienswijzen op het ontwerpbesluit indienen maar alleen belanghebbenden kunnen in beroep gaan. De beslistermijn van zes maanden begint te lopen op de dag ná de dag van ontvangst van de aanvraag. Het bevoegd gezag mag de beslistermijn van zes maanden éénmaal verlengen, met ten hoogste zes weken. (Termijn van orde, geen vergunning van rechtswege).
De Wabo biedt de mogelijkheid om een vergunning gefaseerd aan te vragen en gefaseerd te verlenen. Voor elk project dat uit meerdere activiteiten bestaat, kan een vergunning gefaseerd aangevraagd worden. Het kan daarbij zowel gaan om activiteiten die ingevolge artikel 2.7 gelijktijdig moeten worden aangevraagd als om activiteiten waarvoor ook afzonderlijk een (deel)vergunning zou kunnen worden gevraagd. Het is aan de aanvrager om te bepalen of hij een vergunning gefaseerd aanvraagt. Het blijft dan één vergunning, maar de beoordeling van de aanvraag en de besluitvorming daaromtrent vindt in twee fasen plaats. Elke fase vormt een op zichzelf staand appellabel besluitgericht op rechtsgevolg. Beide besluiten, indien positief, vormen gezamenlijk de omgevingsvergunning. De activiteiten kunnen echter pas plaatsvinden als de besluiten voor beide fasen zijn verkregen. Bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase vermeldt de aanvrager uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan.
Soms is er geen omgevingsvergunning nodig en kan worden volstaan met een melding. Dit betreft bijvoorbeeld de sloopmelding en de melding brandveilig gebruik. In het Bouwbesluit is vastgelegd wanneer kan worden volstaan met een melding. Een melding moet tenminste 4 weken voor de start van werkzaamheden worden gedaan. Binnen deze 4 weken beoordeelt de gemeente of de melding compleet is en of er nog nadere voorwaarden moeten worden opgelegd. De voorwaarden zijn een aanvulling op de inhoudelijke voorschriften van het Bouwbesluit 2012.
B1.2.1 Toetsing van aanvragen met een doorlopend karakter
Bij deze activiteiten wordt gewerkt op basis van risico inschattingen. Vergunningen brandveilig gebruik worden in praktijk direct gecontroleerd. Meldingen worden schriftelijk getoetst en overgedragen aan het handhavingsteam, zodat deze mee worden genomen in de controlecyclus van bestaande gebouwen.
In de toezichtstrategie staat de vraag centraal hoe de gemeente als bevoegd gezag het toezicht uitoefent. Hoe komt de gemeente erachter dat een overtreding plaatsvindt? Hoe actief is de gemeente om een overtreding op te sporen? Het aantal wetten en regels waar de gemeente toezicht op houdt, is groot en divers. In de toezichtstrategie is vastgelegd, welke verschillende vormen van toezicht de gemeente onderscheidt en wat de basiswerkwijze daarbij is.
De gemeente is medeverantwoordelijk voor het bewaken van algemene belangen. Vertrouwen is het uitgangspunt, maar op een aantal thema’s is het belangrijk dat we toezien of regels daadwerkelijk worden nageleefd. Wanneer regels niet (spontaan) worden nageleefd is ingrijpen noodzakelijk. De gemeente gaat dan vanuit haar toezichthoudende taak het gesprek aan over naleving van regels. Sanctionering is daarbij een uiterste maatregel.
Toezicht vindt bijvoorbeeld plaats op basis van verleende vergunningen en ontheffingen, in het kader van projecten en naar aanleiding van meldingen. De wijze waarop het toezicht wordt uitgevoerd, hangt af van de prioriteit die aan een taak is toegekend. Prioritering voor toezicht vindt plaats op basis van vragen uit de stad, risicoanalyses en bestuurlijke prioriteiten. Bij het uitoefenen van de toezichtstaak is ons streven dat we steeds op het juiste moment daar in de stad zijn waar het nodig is. Informatie gestuurde handhaving is daarbij cruciaal.
Prioritering van taken is niet bedoeld om een bepaalde volgorde in de handhaving aan te geven. Het is dus niet zo, dat eerst de hoge prioriteiten worden gecontroleerd, daarna de prioriteit gemiddeld en ten slotte de prioriteit laag. Prioritering bepaalt de intensiteit van het toezicht.
De uit te voeren taken worden jaarlijks vastgelegd in een jaarprogramma/voortgangsrapportage.
B1.3.2 Informatie gestuurd werken
Bij de uitvoering hanteert de gemeente een werkwijze van informatie gestuurd werken. De mogelijkheden om informatie te koppelen en in te zetten voor de operationele aansturing van handhavers nemen steeds verder toe. Informatiesturing zorgt ervoor dat de toezicht- en handhavingsorganisatie steeds effectiever en efficiënter wordt in de uitvoering van haar taken.
Kenmerken van het toezicht in relatie tot prioriteit
De handhelds bij Stadstoezicht zorgen voor actuele informatie over meldingen in de stad waarop de handhaver direct kan reageren. Deze informatie wordt ook benut voor het sturen op de inzet van handhavers, op vraagstukken over leefbaarheid en veiligheid. Een volgende stap die hierin kan worden gezet is een investering in betere informatieanalyse.
Een bijkomend effect van de verbetering van informatiesystemen is dat gemeenteraad, inwoners en bedrijven steeds beter geïnformeerd kunnen over de resultaten van het handhavingswerk.
Informatie gestuurd handhaven geeft de gemeente ook uitdagingen. Privacy van inwoners en bedrijven is randvoorwaardelijk. Nieuwe werkwijzen worden daarom ook gemeld bij de Autoriteit Persoonsgegevens.
We streven naar integraal werken. In de uitvoering hanteren we verschillende vormen van integraal toezicht/handhaving (zie hiernaast). Vaak wordt in Almere door één toezichthouder op meerdere regels tegelijkertijd gecontroleerd. Op straat kijken handhavers die worden ingezet op veiligheid bijvoorbeeld tegelijkertijd naar regels over parkeren, en afvaldumpingen. Het hierboven genoemde informatie gestuurd handhaven maakt het mogelijk dat iedere toezichthouder/handhaver op hoofdlijnen meerdere vakgebieden kan controleren.
Bij integrale handhaving is niet alleen ons eigen optreden van belang. Ook de samenwerking met andere (overheid)organisaties is hierin bepalend. Waar nodig creëren we instrumenten die ons helpen in deze samenwerking, zoals een signaleringstool voor woonoverlast en woonfraude. Ook voeren we jaarlijks gezamenlijk projecten uit, bijvoorbeeld de regionale handhavingsestafette.
Er kunnen omstandigheden zijn waarin we als gemeente niet bestuursrechtelijk op te treden, omdat een andere overheidsorganisatie al strafrechtelijke stappen neemt (bijvoorbeeld de politie). Samenwerking en afstemming zijn ook in dit geval sleutelwoorden.
Omdat we eigen verantwoordelijkheid van de stad belangrijk vinden, we de toezicht last bij bedrijven willen verminderen en het naleefgedrag willen bevorderen werken we met vormen van zelfcontrole. Bij deze aanpak worden checklists toegestuurd aan ondernemers en bevorderen we het gebruik van standaard registratie instrumenten. In de afgelopen jaren is vooral ingezet op zelfcontroles op het gebied van brandveiligheid. Er zijn meer vormen van zelftoezicht denkbaar. Bijvoorbeeld het gecertificeerd uitvoeren van controles op grondstromen door Rijkswaterstaat, Provincie en Gemeente.
In het uiterste geval gaat de gemeente over tot sanctionering. Om naleving van de regelgeving af te dwingen beschikt de gemeente Almere over bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten.
De gemeente treedt op volgens de door Rijksoverheid opgestelde richtlijn Landelijke Handhavingstrategie1.
We zijn in de handhaving gericht op herstel en het bereiken van regelnaleving. Tegelijkertijd is handhaving altijd maatwerk. Dit betekent dat het uiterste middel (sanctionering) soms sneller moet worden ingezet. Wanneer mensen bewust en/of langdurig regels overtreden is het belangrijk dat de gemeente daadkrachtig optreedt.
Wanneer daar aanleiding toe is beschrijven we in een bijzondere sanctiestrategie wanneer de gemeente welke instrumenten inzet. Een dergelijke bijzondere sanctiestrategie is bijvoorbeeld vastgesteld voor de aanpak van drugshandel (inclusief hennepteelt), voor regels uit de Drank- en horecawet en voor het toezicht op milieuregels door de omgevingsdienst.
B1.4.2 Bestuursrechtelijke sanctiestrategie
De bestuursrechtelijke sanctiestrategie wordt ingezet om de legale situatie te herstellen (illegale situatie beeindigen). Deze sanctiestrategie gaat in wanneer blijkt dat met communicatie of door overreding geen oplossing wordt bereikt. Voor de bestuursrechtelijke aanpak van overtredingen staan de gemeente Almere diverse instrumenten ter beschikking:
Opleggen van een last onder dwangsom: indien de overtreder niet binnen een bepaalde tijd de overtreding zelf ongedaan maakt wordt een geldbedrag in de vorm van een dwangsom opgelegd. Door middel van een brief wordt de overtreder gewaarschuwd en wordt aangegeven wat de gevolgen zijn indien geen gehoor wordt gegeven aan de waarschuwing. Duurt de overtreding na de her controle voort, dan volgt een formele beschikking waarbij de bestuursrechtelijke maatregelen worden opgelegd. Als bij een volgende controle blijkt dat de overtreding nog altijd voortduurt, dan wordt de dwangsom geïnd.
Opleggen van een last onder bestuursdwang: indien de overtreder niet binnen een bepaalde tijd de overtreding zelf ongedaan maakt, neemt de gemeente herstelmaatregelen en brengt de kosten in rekening brengt bij de overtreder. Hierbij wordt hetzelfde proces doorlopen als bij de last onder dwangsom, met als verschil dat de gemeente zelf voor herstel zorgt.
Intrekken van de vergunning: een vergunning die is afgegeven voor een gebruiksactiviteit (zoals horeca, kinderopvang) kan worden ingetrokken. Het is dan niet langer toegestaan om het gebouw te gebruiken zoals omschreven in de vergunning. Hierbij wordt hetzelfde proces doorlopen als bij de last onder dwangsom, met als verschil dat de gemeente de vergunning in het uiterste geval intrekt.
Afwijking van de strategie is mogelijk, mits goed gemotiveerd.
Hoogte van sancties en van lengte hersteltermijnen
De gemeente heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsvrijheid. In ieder geval moet het dwangsombedrag zodanig hoog zijn dat er voor de overtreder een prikkel vanuit gaat om de overtreding te beëindigen of te voorkomen. Het moet aantrekkelijker zijn om de overtreding ongedaan te maken dan om de dwangsom te betalen. Bij de hoogte van de dwangsommen houdt de gemeente rekening met:
In een handhavingsbeschikking wordt de hoogte van de dwangsom gemotiveerd. Het vaststellen van de hoogte en de maximaal te verbeuren dwangsom is altijd afhankelijk van de overtredingssituatie. In voorkomende gevallen kan het noodzakelijk zijn om, gezien de omstandigheden van een geval, dwangsom vast te stellen in afwijking van de genoemde bedragen.
Een begunstigingstermijn is de tijd die de overtreder krijgt om de overtreding te beëindigen. De begunstigingstermijn komt op een zorgvuldige wijze tot stand. Dat houdt in, dat de termijn voldoende lang is om als overtreder de opgelegde verplichtingen uit te kunnen voeren en gezien de omstandigheden van de situatie redelijk is. Een begunstigingstermijn mag niet langer zijn dan noodzakelijk. Hiermee wordt een open einde van het handhavingstraject voorkomen of dat de lengte van de begunstigingstermijn zodanig lang is dat sprake is van het gedogen van de overtreding. De gemeente hoeft geen rekening te houden met de termijnen van bezwaar en beroep. De begunstigingstermijn gaat lopen op de dag na dagtekening van de handhavingsbeschikking.
De gemeente verlengt in principe vastgestelde begunstigingstermijnen in Handhavingsbeschikkingen niet. Er kan echter een gegronde reden zijn waarom de gemeente de begunstigingstermijn verlengt of opschort. Dit kan onder meer het geval zijn wanneer:
Wanneer de begunstigingstermijn wordt verlengd, is dit een nieuw besluit waartegen voor alle belanghebbenden bezwaar en beroep openstaat. Het indienen van bezwaar of instellen van beroep schort de werking van de handhavingsbeschikking niet op. Dit betekent dat de bezwaarmaker bij de rechtbank een verzoek om een voorlopige voorziening moet indienen om bijvoorbeeld te voorkomen dat dwangsommen verbeuren. De begunstigingstermijn zal in de regel niet enkel worden opgeschort omdat een verzoek om een voorlopige voorziening is ingediend. De voorlopige voorzieningenrechter kan beslissen de begunstigingstermijn te schorsen tijdens bezwaar/ beroepsprocedures.
B1.4.3 Strafrechtelijke sanctiestrategie
Bij het strafrecht staat niet herstel maar bestraffing van de dader centraal. De gemeente Almere gebruikt in een aantal gevallen (bijvoorbeeld bij afvaldumpingen, hinderlijk gedrag of wildplassen) de bestuurlijke strafbeschikking. Met dit instrument kunnen buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) van de gemeente – zonder tussenkomst van de rechter – straffen opleggen voor een groot aantal overtredingen van de APV en de Afvalstoffenverordening (Asv).
B1.4.4 Bijzondere sanctiestrategieën
De algemene bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctiestrategieën zijn – gelet op de risico’s - niet van toepassing op de handhaving van overtredingen op het gebied van coffeeshops, drugshandel (inclusief hennepteelt), de Drank- en Horecawet en kinderopvanglocaties. Voor deze onderwerpen zijn meer specifieke sanctiestrategieën opgesteld. Deze strategieën worden afzonderlijk vastgesteld en bekendgemaakt.
In het algemeen belang dat gediend is met handhaving dient een bestuursorgaan in geval van een overtreding in beginsel gebruik te maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen, of mag het bestuursorgaan weigeren te handhaven.
Gedogen gebeurt ook in Almere bij hoge uitzondering en is beperkt tot die gevallen waarbij op korte termijn concreet uitzicht is op legalisering. In geval van gedogen wordt een gedoogbeschikking met heldere voorwaarden opgesteld die aan bestuursrechtelijk toezicht wordt onderworpen. Het gedoogprotocol is opgenomen in bijlage 3 van deze nota.
B1.6 Optreden tegen de eigen overheid
De gemeente moet zich ook zelf houden aan wetten en regels en heeft daarin een voorbeeldfunctie. Mocht het voorkomen dat door de eigen organisatie een overtreding wordt begaan, dan wordt tegen deze overtreding opgetreden als tegen iedere andere. Deze lijn geldt ook voor de handhaving van overtredingen die door andere overheden zijn begaan.
Bijlage 2 Toetsprotocol vergunningverlening en toezicht
Jaarlijks handelt de gemeente veel vergunningaanvragen af en wordt toezicht gehouden op de uitvoering ervan. Het is in dit proces praktisch niet mogelijk om alle voorschriften even uitputtend te toetsen. Ook is de complexiteit van een bouwplan van invloed op de benodigde toetsing en controle. Bouwplannen lopen zeer uiteen.
In dit toetsprotocol is vastgelegd met welke intensiteit bouwplannen getoetst worden aan wet- en regelgeving. Hierdoor wordt herleidbaar aangegeven welke toetsaspecten aandacht krijgen en hoeveel aandacht dit is. Dit toetsprotocol beperkt zich hierbij tot de Bouwbesluit-aspecten van de vergunningaanvraag.
1.1 Nut en noodzaak van dit toetsprotocol
Met het vaststellen en systematisch volgen van een toetsprotocol:
1.2 Legitimatie van dit toetsprotocol
De overheid kan zich, gemotiveerd, beperken tot het toetsen van die aspecten die zij het risicovolst
acht en dus prioriteit wil geven. Dit kan, omdat de verantwoordelijkheid voor de naleving van de
regelgeving in de Woningwet bij de marktpartijen is neergelegd (zorgplicht Woningwet). Inwoners en ondernemers worden geacht op de hoogte te zijn van de wet- en regelgeving en hebben de primaire verantwoordelijkheid zich hieraan te houden. De opdrachtgever van een bouwproject is ervoor verantwoordelijk dat de bouwwerkzaamheden goed en veilig worden uitgevoerd.
Dit neemt niet weg dat een gebouw moet voldoen aan de voorschriften die staan in het Bouwbesluit (artikel 2 Woningwet). De aanvrager van een vergunning is verantwoordelijk voor het indienen van een correcte aanvraag. Daartoe is het vaak verstandig dat deze een professionele partij in de arm neemt om een correcte en volledige aanvraag in te kunnen dienen.
Het bevoegd gezag moet beoordelen of de bij de aanvraag om een omgevingsvergunning overgelegde gegevens aannemelijk maken dat de bouwactiviteit voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 (conform artikel 2.10 lid 1 Wabo, voorheen artikel 44 Woningwet en artikel 2 Woningwet). Door dit ‘aannemelijkheidscriterium’ kan de diepgang van de toetsing van een bouwplan variëren en wordt de verantwoordelijkheid voor het bouwplan expliciet bij de aanvrager neergelegd. De eigen verantwoordelijkheid van de marktpartijen legitimeert de gemeente om zich te beperken tot het toetsen van die onderdelen van het Bouwbesluit die zij belangrijk acht zoals gezondheid en veiligheid.
In het uitvoering- en handhavingsbeleid is in een aparte naleefstrategie aangegeven hoe de gemeente de taken vergunningverlening, toezicht en handhaving uitvoert. In aanvulling daarop bevat dit toetsprotocol een toelichting op de inhoudelijke toetsaspecten van bouwplannen.
Het Toetsprotocol gaat uitsluitend over de toets van omgevingsvergunningplichtige bouwplannen aan de technische eisen uit het Bouwbesluit 2012.
De afgelopen jaren mogen steeds meer gebouwen/bouwwerken vergunningsvrij gebouwd worden. Hiervoor hoeft dus geen vergunningsaanvraag ingediend te worden. Deze bouwwerken moeten echter wel aan de voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 voldoen. Omdat geen aanvraag wordt ingediend, kunnen deze bouwplannen niet vooraf getoetst worden. Controle hiervan vindt plaats in de toezichthoudende en handhavende sfeer. Dit Toetsprotocol ziet dan ook niet toe op het vergunningsvrij bouwen.
Afwijkingen van bovenstaande zijn mogelijk. Dit zijn echter uitzonderingen die gemotiveerd worden (en vastgelegd in het gemeentelijke administratiesysteem). Afwijkingen in de toetsing worden gedaan in overleg tussen toetser en teammanager. Dit betreft zowel het zwaarder als het eventueel lichter toetsen dan de in dit protocol beschreven aanpak.
2 AFHANDELING PLANNEN MET EEN BOUWACTIVITEIT: VERGUNNINGVERLENING
In de onderstaande tabel is aangegeven welke toetsprotocollen er worden gevolgd bij het afhandelen van vergunningaanvragen.
In de bijgevoegde Matrix (zie bijlage 1) zijn niveaus van toetsing aan voorschriften opgenomen. Dit zijn de volgende niveaus van toetsing:
Op dit punt wordt de werkwijze in de komende periode gemonitord en bijgewerkt/verduidelijkt.
2.2 Afwijkingen van het toetsprotocol
Er zijn een aantal punten waarop de gemeente Almere afwijkt van de genoemde protocollen. Dit zijn de volgende punten:
Afwijkende momenten waarop we specifieke gegevens nodig hebben:
Conform de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) mogen aanvragers verzoeken om bepaalde stukken later in te dienen. Formeel is hiervoor een expliciet verzoek nodig. Wij accepteren echter dat stukken als bedoeld in art. 2.7 van het Mor later worden ingediend ook zonder een dergelijk expliciet verzoek. Dit is conform hetgeen in de praktijk landelijk gebruikelijk is.
In verband met de bijzondere Almeerse bodemgesteldheid en omdat we het wenselijk vinden dat aanvragers na vergunning verlening direct met het heiwerk kunnen starten, adviseren we om direct bij de aanvraag de volledige uitwerking van de constructie tot aan de begane grondvloer aan te leveren. Dit is niet af te dwingen maar we sturen er wel op aan.
Het Bouwbesluit 2012 is voor ons geen weigeringsgrond voor een vergunning die betrekking heeft op kleine bouwwerken zoals genoemd in art. 6g van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Wij toetsen bouwaanvragen voor deze kleine bouwwerken niet aan het Bouwbesluit 2012(denk hierbij aan bijbehorende bouwwerken, dakkapellen, etc.). De aanvrager hoeft bij zijn aanvraag ook geen stukken in te dienen die op het Bouwbesluit 2012 betrekking hebben.
Plannen met herhaling van eerder getoetste onderdelen
In het geval van plannen met herhalingselementen hoeven we de herhaalde onderdelen niet opnieuw te toetsen. Bij de eerdere plannen is al aannemelijk gemaakt dat ze voldoen aan het Bouwbesluit 2012 en voor de onderdelen die gelijk zijn aan die eerdere plannen is het dus aannemelijk dat het nieuwe plan voldoet aan het Bouwbesluit 2012. Dit gaat natuurlijk niet op indien de wetgeving inmiddels is aangepast of de situering van het plan gevolgen heeft voor dat onderdeel van het plan. Even checken bij toezicht kan wel handig zijn.
Om hiervoor in aanmerking te komen moet de aanvrager aangeven welke onderdelen een identieke herhaling van welk (vergunningnummer opgeven) eerder bij Almere goedgekeurd plan zijn. Tevens moet hij ervoor zorgdragen dat de aanvraag op deze onderdelen direct volledig is.
We voeren een snelle controle uit om te bepalen of het bouwdeel inderdaad identiek is. We vragen ook alle stukken op zodat doorpakken altijd mogelijk blijft. We toetsen deze onderdelen dus op niveau 1 conform de matrix bouwbesluit van BWT.
Deze werkwijze moet zowel ons als de aanvrager voordelen opleveren. Indien het bij een specifieke aanvraag meer werk lijkt om op deze wijze te toetsen dan op de traditionele wijze dan gaan we alsnog traditioneel toetsen. Voorwaarde hierbij blijft dan wel dat de reacties op de herhaalde onderdelen logisch aansluiten op de bij de eerdere toetsing gegeven reacties. Dus geen nieuwe/andere eisen tenzij hier een goede onderbouwing voor is. Zowel over het besluit om af te wijken van de herhalingsplan aanpak als over het besluit om andere/nieuwe eisen te stellen t.o.v. het eerdere plan moet de teammanager (achteraf) geïnformeerd worden.
In SBA/BRIS wordt vastgelegd welke onderdelen opnieuw zijn getoetst en van welke onderdelen op basis van een eerder plan is volstaan met toetsing op niveau 1. Hierbij wordt ook vastgelegd welk eerder plan dit betreft.
Toetsniveau gecertificeerde aanvragen
Onze aanname is dat gecertificeerde aanvragen van een goed niveau zijn. We zien daarom geen reden om een plan van een gecertificeerd bureau altijd volledig opnieuw te toetsen. Vanuit onze verantwoordelijkheid voor de veiligheid toetsen we bovengenoemde stukken wel. Dit doen we in principe op niveau 2. Daarnaast voeren we tijdens de behandeling van de aanvraag enkele steekproeven uit door per aanvraag ongeveer 5% van de overige toetspunten uit het bouwbesluit te controleren op niveau 2 en vragen we wel alle benodigde stukken op (= toetsing op niveau 1).
Formeel heeft gecertificeerde bouwplantoetsing nog steeds geen wettelijke verankering. De toetsing van de aanvraag aan het bouwbesluit is dan ook nog steeds een taak van het college. Door de stukken op te vragen (toetsniveau 1) en de steekproef en de toets op constructie en brandveiligheid te doen geven we hier op een acceptabele wijze invulling aan.
In BRIS toets wordt vastgelegd welke onderdelen op welk niveau zijn getoetst. Adviseurs die niet in BRIS werken (constructie en brandveiligheid) leggen dit direct in SBA vast
In het geval van gelijkwaardigheid toetsen we (conform de landelijke lijn) altijd op het hoogste niveau, niveau 4.
Op grond van de gelijkwaardigheidsbepaling mag op een andere manier aan een voorschrift uit het Bouwbesluit worden voldaan dan is aangegeven. Voorwaarde is dat de gekozen oplossing minstens dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als met het betreffende voorschrift is beoogd. Dit biedt bijvoorbeeld meer ruimte voor het toepassen van innovatieve oplossingen.
3 TOEZICHT OP DE REALISATIE VAN PLANNEN MET EEN BOUWACTIVITEIT
In de toezichtmatrix komt de prioritering van de activiteiten uit het uitvoering- en handhavingsbeleid samen met het niveau (de diepgang) van toezicht houden. In Almere werken we volgens de landelijke toezichtmatrix die is opgesteld in samenwerking met de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht.
In de bijgevoegde Matrix (zie bijlage 2) zijn niveaus van toetsing aan voorschriften opgenomen. Dit zijn de volgende niveaus van toetsing:
Op dit punt wordt de werkwijze in de komende periode gemonitord en bijgewerkt/verduidelijkt.
Het protocol dat de gemeente Almere volgt is hierna weergegeven.
Het bestuur kan besluiten tot gedogen over te gaan. Bij gedogen gelden in ieder geval de volgende randvoorwaarden:
Gedogen mag niet in de volgende gevallen:
De consequente handhaving van vooral de ruimtelijke ordening heeft een lange tijd een lage prioriteit gekend. Hierdoor zijn gecompliceerde situaties ontstaan van overtredingen met een lange voorgeschiedenis. Veelal zijn daarbij grote persoonlijke belangen gekoppeld aan de illegale situatie. Deze situaties kennen zelden een volledig vergelijkbare situatie.
Extra zorgvuldigheid is dan vereist. Wellicht treft niet alleen de overtreder blaam, ook de gemeente heeft hier mogelijk een taak (te lang) laten liggen. Indien een dergelijke situatie niet kan worden gelegaliseerd dient een zuivere koers te worden bepaald en moet vastgelegd worden hoe met deze situatie wordt omgegaan. Uitgangspunt is dat een illegale situatie niet mag voortduren wanneer het gebouw door iemand anders in gebruik wordt genomen. Een illegaal gebouwde opstal of illegaal gevoerde bedrijvigheid mag dus niet als zodanig worden doorverkocht. Daarnaast kan als richtlijn een gedoogtermijn worden voorgesteld van de helft van de periode, dat de overtreding bij de gemeente aantoonbaar bekend was. Per situatie kan deze periode worden bepaald, de richtlijn geeft een indicatie, de situatie is bepalend.
Gedogen vindt actief plaats door het opstellen van een gedoogbeschikking. Daardoor is gedogen openbaar en wordt de motivering kenbaar gemaakt. Daarnaast worden aan de gedoogbeschikking voorschriften verbonden ter bescherming van derden en/of het milieubelang. Een gedoogbeschikking is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en moet voldoen aan de eisen die daarbij gesteld zijn.
Eerst wordt getoetst of alle relevante informatie (voor zover mogelijk) beschikbaar is. Er wordt getoetst welke wet- en regelgeving op alle aspecten van het verzoek van toepassing is en kan zijn, en op basis van welke regelgeving zou moeten worden gedoogd. Daarnaast worden andere Handhavingspartners (zowel bestuurs- als strafrechtelijk) - voor zover betrokken - geraadpleegd. De betrokken partijen worden vervolgens schriftelijk op de hoogte gebracht van het voornemen tot het nemen van een gedoogbeschikking en worden ook in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven.
De gedoogbeschikking wordt onder voorwaarden en tijdsduur verleend en dient daarom periodiek gecontroleerd te worden. Als niet wordt voldaan aan de voorwaarden van de gedoogbeschikking dient het bestuur geadviseerd te worden de gedoogbeschikking in te trekken. Daarna kunnen nadere bestuursrechtelijke sancties worden opgelegd.
Er is geen sprake van gedogen als er al een handhavingsbesluit is genomen, maar er door goed onderbouwde redenen onder randvoorwaarden een langere termijn wordt gegeven waarin de belanghebbende in de gelegenheid wordt gesteld om zijn overtreding ongedaan te maken.
In de gedoogbeschikking moet een voorbehoud worden gemaakt met verwijzing naar de mogelijkheid dat derde-belanghebbenden alsnog tegen de toestemming bezwaar kunnen maken, respectievelijk een verzoek tot handhaving kunnen indienen. Het OM kan in bepaalde situaties alsnog besluiten om strafrechtelijk op te treden. In de gedoogbeschikking dient dan ook opgenomen te worden dat het besluit de verantwoordelijkheid van het OM voor de Strafrechtelijke rechtshandhaving onverlet laat. Ook andere risico’s, indien de situatie achteraf niet kan worden gelegaliseerd, blijven voor rekening van de verzoeker (overtreder). Gedogen legaliseert niet!
De risico’s die voortvloeien uit het niet legaal handelen (respectievelijk een illegale situatie) zijn voor degene die deze handeling verricht of in wiens opdracht deze worden verricht. Het besluit om de illegale handeling of situatie te gedogen verandert deze aansprakelijkheid niet. Ook kunnen andere overheidsorganen, die bevoegd zijn tot handhaven, tot handhaven overgaan. Het bevoegd gezag behoudt zich het recht voor te handhaven wanneer de aanvrager zich niet aan de voorwaarden - zoals gesteld in de gedoogbeschikking - houdt. Ook alle risico’s die daaruit voortvloeien zijn en blijven voor degene die de illegale handeling verricht en/of in wiens opdracht deze worden verricht. Dit risico en de aansprakelijkheid dienen duidelijk in de gedoogbeschikking te zijn opgenomen.
Gedoogbeschikkingen worden op de gebruikelijke wijze gepubliceerd, zodat belanghebbenden kennis kunnen nemen van het besluit dat een situatie wordt gedoogd. Hoeveel gedoogbeschikkingen per jaar afgegeven zullen worden is moeilijk in te schatten. Als er op basis van het uitvoeringsprogramma actiever wordt gehandhaafd, zal dit waarschijnlijk meer gedoogverzoeken opleveren.
Als er binnen een korte tijd meerdere gedoogverzoeken voor hetzelfde onderwerp worden gedaan, dient de oorzaak daarvan te worden achterhaald. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot het aanpassen van beleid, lokale regelgeving, een bestemmingsplan of een procedure, als deze kennelijk niet goed functioneert.
Bijlage 4 Probleem- en risicoanalyse
Dit onderdeel van het VTH-beleid is nieuw. De valkuil is wat ons betreft om een heel uitvoerige analyse te maken. Daar waar we dat in het verleden deden voor de handhaving gaf (een gedeelte van) de gemeenteraad, bij bespreking van dat beleid, aan behoefte te hebben aan meer éénvoud.
De analyse voor de uitvoering in dit beleid wordt daarom eenvoudig opgezet. In het volgende beleid zullen we bezien of een uitgebreider analyse nodig is voor een goede uitvoering van onze wettelijke taak.
In reactie op een conceptversie van dit beleid gaf de interbestuurlijk toezichthouder (provincie Flevoland) aan dat ze in deze probleemanalyse een beschrijving mist van de vergunningverleningstaken. Zoals een beschrijving van het aantal, aard en complexiteit van de te verwachten (bouw)vergunningen en voor het gebruiksdeel van de omgevingsvergunning een toets uitgevoerd naar de actualiteit van de verleende vergunningen. Ook ontbreekt een analyse voor het deel van de omgevingsvergunning waarvoor een goede ruimtelijke onderbouwing nodig is omdat deze afwijkt van het vigerende bestemmingsplan.
Deze punten hebben we nu niet verwerkt, maar zien we als een nader te onderzoeken uitwerking van de risicoanalyse in de komende jaren. Dit zijn punten waarop we bijvoorbeeld eerst meer ervaringscijfers willen opbouwen.
B4.1.1 Inhoud analyse uitvoering
We verwachten de meeste initiatieven voor een in de volgende gebieden:
Er zijn meer gebieden in ontwikkeling. We denken hier bijvoorbeeld aan ontwikkelingen in het centrum van Almere Buiten, in Almere Haven en de ontwikkelingen in Almere Poort.
Kortom er zijn allerlei bouwprojecten die moeten worden getoetst en waarop toezicht moet worden gehouden.
Over de volgende inhoudelijke onderwerpen zal de gemeente in ieder geval keuzes moeten maken in de komende jaren:
Het voorbereiden van deze keuzes is in meerderheid niet optimaal mogelijk binnen de bestaande ambtelijke capaciteit. Daar waar er knelpunten ontstaan worden die aangekaart in de perspectiefnota.
De hoogste prioriteit heeft: het tijdig (binnen wettelijke termijnen) behandelen van goede vergunningen, binnen de uitgangspunten uit hoofdstuk 4.2 en volgens het toetsprotocol uit bijlage 2.
Voor een aantal opgaven (Floriade, Oosterwold, Omgevingswet) zijn projectteams ingericht die monitoren wat er moet gebeuren voor een soepel verloop van het werk dat moet gebeuren.
Het toets protocol uit bijlage 2 heeft tot gevolg dat een aantal onderwerpen uit wetgeving beperkt worden getoetst.
B4.1.5 Risico’s en beheersmaatregelen (wat doen we om opgaven te beheersen?)
Personeel: Het is steeds moeilijker om aan goed personeel te komen. Zowel voor het maken van beleid als uitvoering van de VTH-taak zelf. Ondertussen nemen de verwachtingen over kwaliteiten van gemeentelijk VTH-personeel steeds hoger. Naast vakinhoudelijke kennis worden er wijzigende vaardigheden verwacht. Bijvoorbeeld omdat de omgevingswet sturing op hoofdlijnen/kaders nodig maakt.
Er is geen kant en klare oplossing te noemen om de risico’s te beheersen. Het benoemen van de risico’s is een eerste stap. De onderwerpen zijn onderdeel van de ambtelijke directie- en afdelingsplannen en zullen daar verder worden uitgewerkt in acties en beheersmaatregelen.
Verantwoording over risico’s en beheersmaatregelen is onderdeel van de begrotingsstukken en inhoudelijke jaarrapportages over de handhaving.
B4.2.1 Algemeen: toelichting methodiek
Omdat het voor de gemeente niet mogelijk is alle wet- en regelgeving waarvoor zij verantwoordelijk is te controleren, dienen er keuzes te worden gemaakt over de handhaving. De toezicht- en handhavingsinspanningen dienen zich, naast wensen uit de stad, te richten op die onderwerpen waar de risico’s het grootst zijn. Een veel gehoorde kreet in handhavend Nederland luidt ‘vissen waar de vis zit’. Een manier om te bepalen waar de ‘vissen zitten’ is door een risicoanalyse uit te voeren.
Op basis van de uitkomsten van de risicoanalyse kunnen prioriteiten worden gesteld voor de handhaving. Tegelijkertijd wordt duidelijk wat minder prioriteit heeft om te handhaven. Hoewel de risicoanalyse met cijfers werkt, is de uitkomst niet objectief maar subjectief. Het is het gevolg van een keuze. De risicoanalyse helpt bij het rationaliseren van de keuzes.
Bij het maken van de risicoanalyse maken we gebruik van het risicoanalysemodel dat door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie is ontwikkeld. In dit model wordt risico (R) gedefinieerd als negatief effect (NE) maal de kans (K) dat dit effect zich zal voordoen.
Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te maken van de prioriteit van handhavingstaken.
We onderscheiden in willekeurige volgorde zes soorten negatieve effecten die de overheid met gedragsvoorschriften trachten te voorkomen:
Per mogelijke overtreding is een inschatting gemaakt van de groot van de negatieve gevolgen eveneens op een schaal van 1 tot 5. Een 5 staat voor een groot negatief effect en een 1 staat voor vrijwel geen effect. De kans wordt bepaald door een inschatting te maken van de overtredingskans als niet wordt gehandhaafd. Een 5 staat voor een zeer grote kans en een 1 voor een zeer kleine kans. Het risico wordt bepaald door de gemiddelde score van de negatieve effecten te vermenigvuldigen met de kans op overtreding.
Het risicocijfer geeft richting aan de prioritering van de handhavingstaken. Toch zegt het cijfer nog niet alles over de prioritering. Zo zijn bij sommige handhavingstaken de negatieve effecten groot, terwijl de kans klein is. Deze taken scoren hooguit met een gemiddeld risico. Voor de handhaving kunnen deze taken echter prioriteit hebben, juist vanwege de negatieve effecten die het gevolg kunnen zijn.
Er zijn vier mogelijke uitkomsten van prioritering. Deze worden hieronder uiteengezet.
Prioriteit 1 = Heel Hoog (groot negatief effect/ grote overtredingskans)
Prioriteit 2 = Hoog (groot negatief effect/ kleine overtredingskans)
Prioriteit 3 = Gemiddeld (klein belang/ grote overtredingskans)
Prioriteit 4 = Laag (klein belang/ kleine overtredingskans)
In bovenstaande prioriteitenvolgorde is ervoor gekozen om het negatieve effect zwaarder te laten wegen in de prioritering dan de kans op regelovertreding. Een groot negatief effect met een kleine overtredingskans heeft hier immers een hogere prioriteit dan een klein belang met een lagere overtredingskans. Door de uitkomst van de risicoanalyse op deze wijze te prioriteren wordt duidelijk welke handhavingstaken de meeste aandacht verdienen.
B4.2.2 Wijze van uitvoering en rapportage over risicoanalyse
De bestaande risicoanalyses uit de Nota integraal handhavingsbeleid 2016-2019 en ook uit de Nota integraal handhavingsbeleid 2012-2014 zijn met elkaar vergeleken. Ook is een inschatting gemaakt van de actualiteit van deze analyses.
Geconcludeerd is dat de risicoanalyses op hoofdlijnen niet veel van elkaar verschillen en inhoudelijk actueel zijn. Gelet op het gesprek met de gemeenteraad over de Nota 2016-2019 concluderen we wel dat het wenselijk is om op andere wijze te prioriteren.
Hierna zijn de uitkomsten van de risicoanalyses opgenomen, waarbij de resultaten van de analyse uit 2016 zijn gebruikt maar op andere wijze (vereenvoudigd) weergegeven:
B4.2.3 Uitkomsten risicoanalyse
In voorgaande handhavingsnota’s werd het bovenstaande nader uitgesplitst in risicovolle activiteiten. In dit beleid beperken we ons tot de kaderstelling voor de uitvoering. De ambtelijke organisatie heeft het mandaat en de verantwoordelijkheid om binnen deze kaders nadere analyses en plannen te maken. Deze vertalen zich in inzet, zoals die wordt opgenomen in jaarprogramma’s. Overigens betekent dit niet altijd dat onderwerpen niet worden opgepakt vanwege een lage prioriteit. Via projecten (branchecontroles, gebiedscontroles, themacontroles et cetera) willen we zo’n goed mogelijk beeld houden over het naleven van regels in de gehele stad, voor zover dat past binnen de financiële kaders.
B4.2.3 Resultaat: Prioriteitstelling
De voorgaande analyse vertaalt zich in inzet, zoals die in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s is terug te vinden.
B4.2.4 (rest)risico’s en beheersmaatregelen
Restrisico’s doen zich met name voor in situaties waarin het toezicht op de naleving beperkt is als gevolg van de gestelde prioriteiten. Het beheersen van dit risico is onderdeel van het onderwerp “Aandacht voor leefbaarheid” dat is opgenomen in de beleidsagenda (hoofdstuk 5).
Bijlage 5 Borging wettelijke organisatorische randvoorwaarden die nog niet zijn benoemd in dit beleidskader
De in deze bijlage benoemde onderwerpen zijn zowel van toepassing op het werk dat wordt verricht in relatie tot de onderwerpen “Bouw en ruimtelijke ordening”, alsmede “Milieu”.
In overeenstemming met artikel 7.4 van het Besluit omgevingsrecht moet de gemeentelijke uitvoerings- en handhavingsorganisatie zodanig zijn ingericht dat een goede uitvoering van het beleid is geborgd.
Vastleggen personeelsinformatie
De personeelsformatie ten behoeve van de uitvoering en de handhaving en de bij de onderscheiden functies behorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden vastgelegd. In Almere wordt gewerkt met competentieprofielen en rolbeschrijving waarin deze onderwerpen zijn vastgesteld. Er is een gemeentelijk aanwijzingsbesluit van toezichthouders en een mandaatbesluit waarin is vastgelegd hoe omgegaan moet worden met het nemen van besluiten namens het college van B&W.
Op basis van artikel 7.4 van Het Besluit omgevingsrecht mogen personen die zijn belast met het voorbereiden van vergunningen voor de volgende activiteiten niet zijn belast met toezicht op de naleving van dezelfde vergunning en ook niet met handhaving ervan:
In Almere zijn deze functies gescheiden, zowel bij de afdeling VTH als bij de regionaal werkende omgevingsdienst. Deze functies hebben in het gemeentelijke HRM-systeem ook een andere rolbeschrijving.
Op basis van artikel 7.4 van het Besluit omgevingsrecht mogen ambtenaren die volgens artikel 5.10 en 5.11 van de Wabo zijn aangewezen om VTH-taken uit te voeren niet voortdurend worden belast met het toezicht op de naleving van regels met betrekking tot dezelfde inrichting.
In Almere is de werkafspraak dat werkzaamheden met betrekking tot eenzelfde inrichting periodiek wordt gerouleerd. Het management van de medewerkers die het werk verrichten, zowel binnen de afdeling VTH van de gemeente als binnen de omgevingsdienst, heeft de verantwoordelijkheid om hier in het dagelijks werk op toe te zien.
Op basis van artikel 7.4 van het Besluit omgevingsrecht moet de organisatie van de bestuursorganen en van de omgevingsdienst ook buiten de gebruikelijke kantooruren bereikbaar en beschikbaar is.
In Almere is er een piketregeling ingesteld. Dringende zaken kunnen ook buiten kantooruren worden gemeld via de alarmcentrale die te bereiken is via het nummer (036) 531 15 02. Mensen krijgen dan zo spoedig mogelijk bericht over de afhandeling.
De piketfunctionarissen maken een inschatting van de situatie en kunnen indien nodig een beroep doen op vak professionals uit de organisatie.
In de komende jaren wordt de piketregeling i.r.t. VTH ambtelijk geëvalueerd. Bijzonderheden worden vermeld in de jaarrapportage.
In overeenstemming met artikel 7.4 van het Besluit omgevingsrecht heeft de gemeente Almere werkprocessen en procedures beschreven in een gemeentelijk digitaal systeem. Deze beschrijvingen zijn in mandaat vastgesteld. Het management van de afdeling VTH is ervoor verantwoordelijk dat de uit te voeren werkzaamheden plaatsvinden overeenkomstig deze beschrijving.
Ter waarborging van een adequate en objectieve uitvoering van het uitvoerings- en handhavingsbeleid is in artikel 10.5 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht opgenomen dat de gemeente dien te zorgen voor:
De afdeling VTH van gemeente Almere heeft een afdelingsplan en maakt teamplannen die zijn gericht op een adequate uitvoering van taken. Processen en taken zijn omschreven. Ze worden actueel gehouden onder de verantwoordelijkheid van de teams.
Er is diverse meetapparatuur. De verantwoordelijkheid voor het onderhoud en kalibratie ligt bij de uitvoerende teams.
Inzicht in benodigde en beschikbare financiële middelen
Artikel 7.5 van het Besluit omgevingsrecht bepaalt het volgende:
Bestuursorganen hebben de verantwoordelijk om er voor zorg te dragen dat benodigde en beschikbare financiële en personele middelen voor de uitvoering en handhaving inzichtelijk worden gemaakt en in de worden gewaarborgd.
Voor uitvoeringsprogramma’s moeten er voldoende financiële en personele middelen beschikbaar zijn. Zo niet dan moeten deze middelen zo nodig worden aangevuld of de uitvoeringsprogramma’s worden aangepast.
De huidige uitvoeringsprogramma’s gaan vooral in op de inzet vanuit de beschikbaar middelen. In de komende jaren willen we een ontwikkeling doormaken waarbij er meer aandacht uitgaat naar in beeld brengen van de benodigde capaciteit.
Zowel het beleid als de uitgevoerde werkzaamheden moeten door de gemeente worden gemonitord. Dit is bepaald in artikel 7.6 van Besluit omgevingsrecht en artikel 10.6 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht.
Meer dan nodig op basis wettelijke bepalingen rapporteert de gemeente jaarlijks over:
Almere registreert de gegevens die zijn verkregen in het kader van de uitvoering en handhaving in het systeem Stadsbeheer Administratie (bebouwde omgeving) en in het systeem Citycontrol (Stadstoezicht). De omgevingsdienst heeft een eigen systeem. In de systemen zijn onder andere de volgende gegevens vastgelegd: