Beleidskader verstrekking openbare en geheime informatie aan de raad 2023

Overheidsinformatie is in beginsel openbaar.¹ Alleen in door de wetgever aangemerkte gevallen kan worden afgeweken van de algemene stelregel van openbaarheid. Openbaarheid van informatie is daarbij de regel, geheime informatie de uitzondering. De Gemeentewet kent een actieve en passieve informatieplicht van het college en de burgemeester aan de raad.² Zij geven de raad alle inlichtingen, mondeling of schriftelijk, die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Dit betekent dat de raad over alle relevante aspecten van het door het college en de burgemeester gevoerde bestuur wordt geïnformeerd.

Om op een goede wijze invulling te geven aan de informatieplicht, kan het in voorkomende gevallen nodig zijn om informatie, die zich op juridische gronden (nog) niet leent voor openbaarmaking, onder geheimhouding (of embargo) te delen met de raad.

Via de procedure van geheimhouding of embargo kan de raad kennisnemen van deze niet openbare informatie. De Gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht en de Wet open overheid geven hiervoor regels, maar ook de gemeentelijke regelgeving, zoals het reglement van orde voor vergaderingen van de raad en de commissieverordening. Per 1 april 2023 kent de Gemeentewet een nieuwe regeling omtrent het opleggen en opheffen van geheimhouding. De regeling wordt nader geduid in een ministeriële circulaire.³

Om te waarborgen dat het aanbieden van geheime overheidsinformatie of informatie onder embargo zorgvuldig plaatsvindt, hebben de burgemeester, het college en de raad dit gezamenlijke afsprakenkader opgesteld.

De gemeente Rotterdam staat voor transparantie in het openbaar bestuur. Dit betekent dat het Rotterdamse gemeentebestuur de volgende uitgangspunten hanteert:

• -

  Een open bestuursstijl: zoveel mogelijk informatie is openbaar en gelijkelijk beschikbaar voor elk raadslid. De raad vergadert in de regel in het openbaar op basis van openbare stukken. De informatie wordt openbaar door plaatsing op het raadsinformatiesysteem.

• -

  Actieve, tijdige, volledige informatieverstrekking aan uw raad ten aanzien van de relevante besluitvormingsaspecten.⁴

• -

  Officiële besluiten en beleid worden via de officiële kanalen van de gemeente gepubliceerd. (Sociale) media is dus altijd aanvullend en nooit de primaire bron van officiële besluiten en beleid.⁵ Deze stukken worden eerst naar de raad gestuurd en daarna pas naar de (sociale) media.

• -

  Via het regime van geheimhouding en het embargo kan de raad kennisnemen van informatie die zich (nog) niet leent voor openbaarmaking. Het streven is en blijft om terughoudend om te gaan met het geheim verklaren van informatie.

• -

  (Geheime) informatie wordt aangeboden aan de (voltallige) raad. Geheimhouding rust alleen op dat wat echt geheim is.

• -

  De geheimhouding wordt gemotiveerd op grond van de Wet open overheid (Woo) en voorzien van een adviestermijn voor herbeoordeling van de geheimhouding.

• -

  Informatie blijft niet langer geheim dan noodzakelijk. Het college beoordeelt na afloop van de adviestermijn de informatie op openbaarheid en doet een voorstel aan de raad voor opheffen van de geheimhouding en openbaarmaking van de documenten.

• -

  De categorie ‘embargo’ maakt het mogelijk dat uw raad eerder wordt geïnformeerd over kwesties die op dat moment als vertrouwelijk worden beschouwd.⁶

• -

  Als informatie geheim is, is het belangrijk dat die informatie niet op enigerlei manier in de openbaarheid geraakt. Met niet openbare informatie wordt prudent omgegaan. Een besluit tot geheimhouding veronderstelt een bestendige lijn ten aanzien van de geheimhouding waarop door alle betrokkenen vertrouwd mag worden.

• -

  De raad wordt voorzien in de informatie die hij nodig heeft voor de uitoefening van zijn controlerende, kaderstellende, budgettaire en volksvertegenwoordigende taken. Actieve informatieverstrekking vindt onder andere plaats bij:

  • •

    Vaststelling en wijziging van de begroting en jaarrekening;

  • •

    Risicovolle projecten;

  • •

    Urgente ontwikkelingen op bestuurlijk, juridisch of financieel vlak;

  • •

    Ontwikkelingen die op korte termijn een ingrijpend besluit van het gemeentebestuur vereisen;

  • •

    Onderwerpen waarvoor een brede maatschappelijke of politieke aandacht is.

Verder staan in de Gemeentewet enkele bevoegdheden van het college benoemd waarvoor een actieve informatieplicht geldt, indien bij uitoefening sprake is van ingrijpende gevolgen.⁷

De burgemeester en het college informeren de raad actief over het door hen gevoerde bestuur en zien er gezamenlijk op toe dat informatie zo veel mogelijk via de weg van de openbaarheid wordt aangeboden. De aanbieding van (nog) niet voor openbaarmaking geschikte informatie vindt altijd plaats op grond van de criteria uit de Wet open overheid (Woo).⁸ Verstrekking van niet openbare informatie aan de raad kan plaatsvinden via het regime van:

• -

  Embargo

• -

  Geheimhouding

Stukken kunnen onder ‘embargo’ worden aangeboden aan de raad. De categorie ‘embargo’ maakt het mogelijk dat de raad eerder wordt geïnformeerd over kwesties die op dat moment als vertrouwelijk worden beschouwd. De burgemeester of (leden van het) college kunnen de (leden van de) raad onder embargo vertrouwelijk informeren (schriftelijk of mondeling). De categorie ‘embargo’ betreft een tijdelijke situatie. Om die reden geldt een minder stringent regime dan bij geheimhouding. Bij een embargo wordt aangegeven tot wanneer dit geldt. Hierna wordt de informatie openbaar. Burgercommissieleden en fractiemedewerkers mogen kennisnemen van informatie onder embargo. Met de categorie ‘embargo’ wordt uitvoering gegeven aan de motie ‘eerst de raad dan de media’.

De raad, de raadscommissies, het college en de burgemeester kunnen onder verwijzing naar (een van) de gronden van artikel 5.1, eerste en tweede lid, Woo op stukken geheimhouding leggen.⁹ Met de oplegging van geheimhouding wordt terughoudend omgegaan. De geheimhoudingsverplichting geldt voor iedereen (raadsleden, burgercommissieleden, bestuurders en ambtenaren) die van het behandelde of de stukken kennis neemt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd haar opheft, dan wel bij informatie die aan de raad is overlegd, de raad haar opheft.

Verstrekking geheime informatie aan de raad

Raadsleden hebben een gelijk recht om over dezelfde informatie te kunnen beschikken. De burgemeester of het college overleggen geheime informatie aan de (volledige) raad. Ook indien een individueel raadslid hierom verzoekt.¹⁰

Opheffen geheimhouding

Voor aan de raad overgelegde geheime stukken ligt het primaat tot opheffing van de geheimhouding bij de raad.

Aangezien er geen bekrachtigingseis meer is, doet het college voor de opheffing van de geheimhouding aan de hand van de adviestermijnen voor herbeoordeling actief voorstellen aan de raad (zie paragraaf 10). Voordat de raad overgaat tot opheffing van de geheimhouding, wordt de burgemeester of het college geraadpleegd conform het Reglement van Orde voor de Raad 2022. Het raadplegen van het college of de burgemeester biedt de mogelijkheid voor een nader advies of om bij belanghebbenden zienswijzen in te winnen. Het college of de burgemeester geeft aan binnen welke termijn een reactie volgt.

Samenloop Woo

Het opheffen van de geheimhouding betekent niet dat daarmee documenten automatisch voor een ieder openbaar zijn.¹¹ In dat geval dient ook (gelijktijdig) een openbaarmakingsbesluit te worden genomen op grond van de Woo en moet worden nagegaan of er redenen zijn om bepaalde delen van de informatie niet voor een ieder openbaar te maken. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer belangen van derden of van de gemeente geschaad (kunnen) worden door openbaarmaking van de informatie (zoals gegevens betreffende de persoonlijke levenssfeer of bedrijfsmatige gegevens). Dit kan leiden tot het onleesbaar maken van stukken en daarmee deels openbaar maken van informatie.

Zienswijzen en twee weken termijn

Op grond van de Woo kan informatie over derden niet zondermeer openbaar worden gemaakt zonder de belanghebbenden eerst te raadplegen of zij bezwaar zouden kunnen hebben tegen openbaarmaking (zienswijzenprocedure). Indien sprake is van mogelijke bezwaren van belanghebbenden kan feitelijke openbaarmaking pas twee weken na de bekendmaking van het raadsbesluit aan de belanghebbenden plaatsvinden. Belanghebbenden kunnen deze periode benutten om eventueel een voorlopige voorziening in te dienen om feitelijke openbaarmaking te voorkomen.

Bespreking van geheime informatie of informatie met een embargo

Bespreking van geheime informatie of informatie met een embargo vindt plaats in een besloten raads- of commissievergadering.¹² Informatie die in een besloten vergadering wordt gewisseld is geheim, tenzij anders wordt besloten. Een verplichting tot geheimhouding wordt in acht genomen door allen die van de informatie kennis dragen.¹³ Een digitale bespreking van geheime informatie behoort wettelijk nog niet tot de mogelijkheden.

Verstrekken geheime informatie aan anderen

Indien geheime informatie met de raad is gedeeld, is enkel de raad bevoegd die informatie met anderen¹⁴ te delen. De Gemeentewet laat echter ruimte om te bepalen dat ook het orgaan dat informatie geheim heeft verklaard, na het verstrekken van informatie aan de raad, alsnog zelf de kring van geheimhouders mag uitbreiden.¹⁵ De raad kan hiervoor in algemene zin regels stellen. Deze regels zijn opgenomen in dit door raad, college en burgemeester vastgestelde beleidskader en zijn:

• 1.

  Een burgercommissielid maakt deel uit van een raadscommissie. Zij kunnen kennisnemen van aan de commissie aangeboden geheime informatie.¹⁶ Een burgercommissielid kan slechts kennisnemen van aan de raad aangeboden geheime informatie, indien dit het aandachtsgebied betreft van de commissie(s) waarvan het burgercommissielid deel uitmaakt.

• 2.

  Fractiemedewerkers hebben toegang tot geheime informatie van de raad of aan de raad verstrekte geheime stukken indien zij beëdigd zijn.¹⁷ Zij kunnen kennisnemen van geheime informatie, indien dit het aandachtsgebied/beleidsveld betreft van de commissie(s) die zij ondersteunen. De griffie houdt dit bij.

• 3.

  Voor zover dit voor de werkzaamheden van de gemeenteraad¹⁸ noodzakelijk is, kan de gemeenteraad informatie waarop geheimhouding is opgelegd door het college, de burgemeester of een commissie, op grond van artikel 88, zesde lid, Gemeentewet ook delen met anderen.

• 4.

  Voor zover dit voor de werkzaamheden van (leden van) het college of de burgemeester noodzakelijk is, kunnen zij informatie waarop door hen geheimhouding is opgelegd en welke verstrekt is aan de raad, ook delen met anderen.¹⁹

Van de geheimhouding op de informatie wordt bij het verstrekken aan derden kennisgegeven.

Mondelinge geheime informatie

Het college of de burgemeester kunnen de raad mondeling informeren in een besloten raadsvergadering. In dat geval wordt de geheimhouding op de informatie die in die vergadering ter kennis van de aanwezigen komt in acht genomen totdat de raad haar opheft.²⁰ De geheimhouding geldt dan van rechtswege tijdens een besloten vergadering. Informatie die al (eerder) openbaar bekend is gemaakt aan commissie of raad valt dan niet onder die geheimhoudingsplicht.

Slechts in uitzonderlijke situaties, te weten bij strijd met het openbaar belang, kan informatie aan de raad worden onthouden (artikel 169 Gemeentewet).²¹ Voorbeelden waarbij een openbaar belang aan de orde kan zijn:

• •

  informatie die bij verstrekking de veiligheid van de staat of de openbare orde kan schaden;

• •

  informatie waarbij de belangen van Rijk, gemeente, provincie of het waterschap in het geding kunnen komen;

• •

  zaken die ‘onder de rechter’ zijn; of

• •

  informatie die onderdeel vormt van een strafrechtelijk onderzoek.

Een beroep op dit artikel wordt altijd gemotiveerd.²²

Artikel 2:5 Algemene wet bestuursrecht kent een algemene geheimhoudingsplicht voor een ieder die betrokken is bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan en daarbij de beschikking krijgt of heeft over informatie waarvan bekend is of waarvan men redelijkerwijs kan vermoeden dat deze informatie vertrouwelijk is. Bestuurders, medewerkers van fracties en burgercommissieleden vallen ook onder deze (vangnet)bepaling.²³ De geheimhoudingsplicht geldt niet indien enig wettelijk voorschrift, zoals de Woo, verplicht tot het openbaar maken van bepaalde gegevens. Ambtenaren, medewerkers, collegeleden, raads- en commissieleden moeten er zich verder van bewust zijn dat het ontbreken van een besluit tot geheimhouding niet betekent dat informatie daarom zonder meer openbaar gemaakt mag worden.

De raadsvoorzitter is - in afstemming met het presidium- belast met de handhaving en van de geldende normen en spelregels. De griffier brengt het kader bij de raad onder de aandacht.

Schending van het embargo of de geheimhoudingsplicht is strafbaar gesteld.²⁴ Het is niet toegestaan om geheime documenten of documenten voorzien van een embargo langs digitale weg te verspreiden of een afdruk, in welke vorm dan ook, hiervan te maken. De raad heeft de mogelijkheid om een lid van de raad of van een door de raad ingestelde commissie die de geheimhouding schendt voor de duur van maximaal drie maanden uit te sluiten van het ontvangen van geheime informatie. De raad kan dit ook besluiten voor fractiemedewerkers.

Werkwijze bij geheime stukken

Aanbiedingsvorm

De burgemeester en het college zijn verantwoordelijk voor de aanlevering van geheime stukken. Geheime informatie is voorzien van het stempel of watermerk ‘geheim’ en wordt aan de raad aangeboden via een openbare brief met de geheime informatie als bijlage. In de openbare brief wordt de geheime status van de informatie toegelicht en een adviestermijn gegeven voor de herbeoordeling van de geheimhouding.

Soms is niet alle informatie uit een document geheim. In die gevallen kan worden volstaan met het aanbieden van een openbare bijlage waarin de geheime passages onleesbaar zijn gemaakt. In dat geval wordt aan de raad ook een niet openbare versie aangeleverd waarbij de geheime informatie wel leesbaar is voor raadsleden.²⁵

Digitale kluis

Om te borgen dat alleen personen voor wie de geheime informatie bestemd is hiervan kennis kunnen nemen, geldt de volgende procedure. Geheime informatie wordt niet in de openbare informatiesystemen opgenomen, maar in een digitale kluis. Dit is het deel van het raadsinformatiesysteem dat alleen toegankelijk is voor raadsleden, commissieleden en fractiemedewerkers.²⁶ De digitale kluis is optimaal beveiligd. Hiertoe zijn (veiligheids)waarborgen ingebouwd op het niveau van de identiteit, de autorisatie en controleerbaarheid.²⁷

Soms nog een fysieke kluis

In het geval van extreem gevoelige informatie kunnen raad, het college of de burgemeester ervoor kiezen om de procedure van de fysieke kluis te volgen.²⁸ Sommige typen informatie lenen zich vanwege de aard van de informatie niet voor een digitale kluis. Het betreft bijvoorbeeld:

• -

  Informatie betreffende de veiligheid of de openbare orde;

• -

  Strafrechtelijke of politiële informatie;

• -

  Informatie betreffende de persoonlijke levenssfeer (integriteit / medische of gezondheidsinformatie / informatie over minderjarigen);

• -

  Informatie omtrent een (her)benoemingsprocedure van de burgemeester.

Werkwijze bij embargo

Stukken onder embargo worden aan de raad, door tussenkomst van de griffier, aangeleverd en zijn voorzien van het stempel of watermerk vertrouwelijk/embargo. Ook wordt op het stuk vermeld tot wanneer het embargo geldt (datum en tijd). De embargo stukken worden pas na afloop van het embargo in de openbare informatiesystemen opgenomen.

Werkwijze bij privacygevoelige gegevens

Bij het aanbieden van documenten aan de raad worden privacygegevens van burgers (naam, telefoonnummers en email) onleesbaar gemaakt. Dit vindt niet plaats via het regime van embargo of geheimhouding maar vloeit voort uit de AVG/Woo.

Overheidsinformatie is in beginsel openbaar. Dit impliceert ook dat overheidsinformatie niet langer geheim wordt verklaard dan nodig.²⁹ De geheimhouding rust op stukken zolang zij niet door de raad wordt opgeheven. Het is niet altijd nodig dat geheimhouding blijft voortduren. Zo kunnen stukken door tijdsverloop aan relevantie afnemen. Om te voorkomen dat documenten onnodig lang geheim worden verklaard en vanwege het vervallen van de bekrachtgingseis geldt het volgende:³⁰

• -

  Het college en de burgemeester voorzien geheime stukken van een adviestermijn voor herbeoordeling van geheimhouding;

• -

  Door de griffie wordt een (openbaar) overzicht bijgehouden van de geheime stukken met daarop de datum van de aanbiedingsbrief en de adviestermijn voor herbeoordeling van de geheimhouding;

• -

  De standaard herbeoordelingstermijn is vijf jaar. Voor dossiers betreffende de persoonlijke levenssfeer geldt een standaard termijn van 10 jaar.³¹ Wetten kunnen bovendien andere termijnen van geheimhouding voorschrijven.³²

• -

  In afwijking van de hiervoor genoemde herbeoordelingstermijn worden geheime documenten eerder beoordeeld:

  • •

    Bij een Woo verzoek. Dan kan de raad via die weg om opheffing geheimhouding worden verzocht.

  • •

    Voor afgeronde en/of gerealiseerde onderwerpen of dossiers vindt er binnen één jaar een herbeoordeling plaats.³³

• -

  Alleen documenten met een herbeoordelingstermijn die is verstreken worden (her)beoordeeld. Dit vindt periodiek (jaarlijks) plaats. In dat geval kan:

  • •

    de raad de geheimhouding opheffen en het stuk al dan niet gedeeltelijk openbaar maken.

  • •

    de raad de herbeoordelingstermijn van de geheimhouding verlengen met 1, 5, of 10 jaar omdat openbaarmaking nog niet mogelijk is.

• -

  Als de geheimhouding wordt opgeheven, worden persoonsgegevens (privacy/persoonlijke levenssfeer) weggelakt. Een Woo toets vindt plaats op gegevens die wel en niet openbaar gemaakt kunnen worden. Waar nodig worden zienswijzen ingewonnen bij derde belanghebbenden.

• -

  De raad besluit vervolgens, het college gehoord hebbend, over het opheffen van de geheimhouding en de openbaarmaking van informatie;

• -

  Zodra een voorstel tot opheffing van geheimhouding en openbaarmaking van informatie is aangenomen plaatst de griffier de desbetreffende stukken (al dan niet deels gelakt) op het openbare deel van het raadsinformatiesysteem, onder vermelding van genoemd besluit;

• -

  Waar nodig wordt in verband met derde belanghebbenden de twee weken termijn voor feitelijke openbaarmaking aangehouden.

Staatsrechtelijk geldt de actieve informatieplicht tussen het college/burgemeester en de raad. Het komt echter voor dat ambtenaren presentaties geven, feitelijke informatie verstrekken aan raadsleden of een toelichting geven tijdens een commissievergadering. Technische sessies met ambtenaren worden gehouden volgens het principe ‘openbaar, tenzij’. Er kunnen redenen zijn om technische sessies besloten te houden:

• -

  De veiligheid en bescherming van ambtenaren en derden.

• -

  De Woo stelt grenzen aan de openbaarheid van informatie. Niet alle informatie leent zich voor openbaarheid. Geheime en vertrouwelijke informatie wordt niet in het openbaar gedeeld.

• -

  Betrokkenen bepalen zelf of zij deelnemen aan een openbare technische sessie.

De afstemming over het openbaar zijn van een technische sessie vindt plaats in onderlinge afstemming tussen de raad en het college of de burgemeester.

Het beleidskader Verstrekking openbare en geheime informatie aan de raad 2020 wordt ingetrokken.

Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het gemeenteblad waarin het wordt geplaatst.

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidskader verstrekking openbare en geheime informatie aan de raad 2023.