Beleidskader VTH Breda

In artikel 1.3 van de Omgevingswet staan de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet omschreven:

“Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming enverbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang:

• •

  bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur,

  en

• •

  doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.”

Om deze ambitie te bereiken, kent de Omgevingswet vier verbeterdoelen:

• •

  Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht.

• •

  Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving.

• •

  Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving

• •

  Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Om de verbeterdoelen van de Omgevingswet te bereiken zijn de belangrijkste instrumenten van de Omgevingswet opgenomen in de beleidscyclus Omgevingswet: omgevings- visie, omgevingsprogramma, omgevingsplan en omgevings- vergunning.

Een continu en goed samenspel tussen deze vier instrumenten is nodig om initiatieven mogelijk te maken én de kwaliteit van de leefomgeving te behouden, dan wel te verbeteren.

Het omgevingsplan is gebaseerd op de strategische keuzes uit de Omgevingsvisie en vormt de basis voor vergunnen, toezicht en handhaven. Monitoring en evaluatie laten zien wat de staat van de fysieke leefomgeving is en of de gewenste kwaliteit is bereikt. De evaluatie en monitoring binnen de VTH-cyclus (BIG-8) is ook input voor de beleidscyclus Omgevingswet.

Deze terugkoppeling levert input voor eventuele wijzigingen/ aanpassingen die nodig zijn op strategische niveau. Zo leidt het cyclische proces tot nieuwe visievorming en daarmee mogelijk tot nieuwe maatregelen of regels in het omgevingsplan.

De Gemeente Breda heeft de ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn vastgelegd in de Omgevingsvisie Breda 2040. Bij het opstellen van de Omgevingsvisie Breda 2040 is rekening gehouden met:

• •

  Interim omgevingsverordening (na inwerkingtreding Omgevingswet: Omgevingsverordening) die voortvloeit uit de POVI.

• •

  energieregio haar keuzes beschrijft en veel nationale afspraken uit het Klimaatakkoord in de praktijk worden gebracht.

De Omgevingswet beschrijft de wettelijke vergunnings-, uitvoerings- en handhavingstaken voor de fysieke leef- omgeving, uit te voeren door gemeenten en omgevings- diensten.

De basis voor dit Beleidskader VTH is daarom de fysieke leefomgeving en de daaraan gerelateerde (APV-) onderwerpen zoals in- en uitrit, kappen, evenementen (exclusief openbare orde en veiligheid), standplaatsen, objecten in openbare ruimte, terrassen en uitstallingen.

Overige vergunning-, toezicht- en handhavingstaken die de gemeente heeft op basis van andere regelgeving vallen niet onder dit beleidskader.

Ook op het gebied van VTH-taken kan tegen ondermijnende activiteiten worden aangelopen. Als hiervan sprake is dan wordt dit gemeld bij de teams Veiligheid en Toezicht handhaving openbare ruimte (THOR) van de keten Veiligheid.

Op het gebied van milieu worden de VTH-taken uitgevoerd door de Omgevingsdienst Midden en West Brabant (OMWB). De uitgangspunten en de strategieën van deze milieutaken staan in de Gemeenschappelijke Regeling) van de OMWB.

In een dienstverleningsovereenkomst staan de praktische en zakelijke afspraken over de taken die de OMWB uitvoert.

Zo geven de deelnemers aan de Gemeenschappelijke Regeling invulling aan hun bestuurlijke verantwoordelijkheid.

De dienstverleningsovereenkomst heeft als bijlage een werkplan dat jaarlijks wordt geëvalueerd en bijgesteld (per taak staat het aantal uren dat de OMWB voor Breda werkt). De Brandweer Midden West Brabant voert het toezicht uit op de brandveiligheid in de volle breedte. De handhaving wordt uitgevoerd door het bevoegde gezag: Gemeente Breda.

De taken die de brandweer uitvoert staan in het basistaken- pakket van de Veiligheidsregio MWB.

Het VTH-taakveld werkt vanuit de volgende visie:

Een mooie, veilige en leefbare omgeving is fijn om te wonen, werken, studeren en opgroeien. En iedereen kan hierin een rol spelen.

Breda brengt het samen is het motto van Breda. VTH-beleid maakt dit als volgt concreet in haar missie.

We verbeteren continu onze diensten, samenwerking en onszelf om steeds beter bij te dragen aan mooi veilige en leefbare wijken en dorpen. Samen met collega’s, met partners, organisaties en inwoners.

Gemeente Breda bereikt deze missie door te werken aan 4 doelen. De doelen zijn geconcretiseerd in subdoelen. Deze doelen bereikt Gemeente Breda samen met haar partners, collega’s, organisaties en inwoners van de wijken en dorpen zelf. In het jaarlijkse Uitvoeringsprogramma VTH wordt uitgewerkt op welke doelen dat jaar focus ligt.

Met indicatoren wordt in beeld gebracht in hoeverre we de doelen behalen. Tevens maken we concreet hoe we die samenwerking inrichten om samen stappen te zetten.

Om stap voor stap richting de gestelde doelen te werken, voeren we VTH-taken uit: wettelijke VTH-taken en aanvullende lokale VTH-taken. Met de beschikbare capaciteit en middelen is het niet mogelijk altijd tijdig en correct de VTH-taken uit te voeren. Hierdoor bestaat een risico op ingebrekestellingen van verzoekers of niet naleving van de wet- en regelgeving omdat niet gecontroleerd wordt.

Met een heldere prioritering is Gemeente Breda in staat om verantwoorde keuzes te maken en willekeur te voorkomen. De wettelijke verplichting is dat wordt opgetreden tegen alle overtredingen. Dit is ook ons uitgangspunt. Een prioritering houdt daarom niet in dat bepaalde handhavingstaken niet opgepakt worden; we pakken alles op en de prioritering geeft enkel aan met welke spoed we dit oppakken.

Bij een teveel aan hoger geprioriteerde zaken worden lager geprioriteerde zaken later opgepakt. In het verleden betekende dit vaak dat deze niet meer aan bod kwamen. Om toch aan de wettelijke taken te voldoen, worden laag geprioriteerde taken gebundeld en in een projectmatige vorm opgepakt. De verzoeker/melder wordt hiervan op de hoogte gebracht.

De risicoanalyse is de basis, met toekenning van prioriteiten, die bepalend zijn voor de mate waarin toezichtactiviteiten en de eventuele afhandeling worden uitgevoerd. De risicomatrix is opgesteld op basis van de beschikbare capaciteit. De uitgewerkte risicomatrixen staat in Deel II.

Afwijkingen van de matrix in het werk worden besproken in teamoverleg en worden geregistreerd. Per kwartaal wordt dit besproken met de wethouder. Indien er sprake is van maatschappelijke impact wordt een afwijking afzonderlijk besproken. Op basis van de ervaringen wordt de risicomatrix mogelijk aangepast en de capaciteit daarop afgestemd.

De wijze waarop Gemeente Breda haar VTH-doelen wil bereiken, staat in de vijf uitvoeringstrategieën: hoe gaan we om met de vergunningverlening en naleving van de geldende wet- en regelgeving door burgers en bedrijven.

De strategieën zijn gebaseerd op 2 landelijke strategieën (gedogen en sanctioneren) en zijn aangevuld met 3 gemeentelijke strategieën (vergunnen, preventie en toezicht). Hiermee kunnen we reguleren, voorkomen, controleren en waar nodig op te treden danwel handhaving uit te stellen.

Hieronder is de samenhang tussen de strategieën weergegeven met een korte toelichting. In Deel II staan de strategieën nader uitgewerkt.

Jaarlijks doorlopen we de volgende stappen om het Uitvoerings- programma VTH op te stellen:

• •

  Bepalen waar de focus voor het komende jaar ligt om de gestelde doelen te bereiken. De te behalen doelen en de prioriteiten in de risicomatrix zijn hierbij leidend.

• •

  Bepalen welke acties worden ondernomen om die doelen te bereiken en welke instrumenten daarbij ingezet worden.

• •

  Afstemmen met de uitvoeringsplannen van de OMWB en Veiligheidsregio MWB.

• •

  Vaststellen van het Uitvoeringsprogramma VTH.

Het Uitvoeringsprogramma VTH is het startpunt van de operationele cyclus van de BIG-8. Daarna volgt voorbereiding (stap 4), uitvoering (stap 5) en monitoring (stap 6). Aan het eind van het uitvoeringsjaar wordt een jaarverslag gemaakt. Dit jaarverslag is de overgang terug naar de strategische cyclus. Hiermee bereiken we een lerend effect: resultaten uit de operationele cyclus worden in de strategische cyclus gebruikt om te bepalen waar bijstelling, versterking of andere koers nodig is. Dit kan zowel procesmatig als inhoudsgericht zijn.

• •

  Samenwerking partners / voorbereiding wetswijziging.

• Samenwerking met partners in het werkveld, o.a. OMWB, veiligheidsregio MWB, provincie, waterschap, GGD, levert kwalitatief sterke adviezen. Ze zijn dan gebaseerd op gedeelde informatie en uitgangspunten. In het Uitvoerings- programma VTH staan de gemaakte afspraken over af- stemming en samenwerking met andere VTH-partners, eventueel ook om een specifiek vraagstuk op te pakken.

• •

  Inrichten van systemen (o.a. het VTH zaaksysteem powerbrowser)

• De werkwijzen van vergunningverlening, afhandeling van meldingen en toezicht en handhaving worden vertaald naar specifieke procesbeschrijvingen. Iedere medewerker is hiermee bekend en nieuwe medewerkers worden ingewerkt aan de hand van deze werkbeschrijvingen.

• •

  Kwaliteitscriteria

• Professionele uitvoering van de VTH-taken vraagt continu aandacht; het takenpakket wordt regelmatig breder en de realiseren opgaven groter (zoals de energietransitie, de klimaatadaptatie en de woningbouwopgave). Om deze vaak complexe taken en omvangrijke opgaven goed te kunnen oppakken, dient de kwaliteit van de organisatie op orde te zijn. Om deze kwaliteit te borgen en te bevorderen heeft het Rijk kwaliteitscriteria vastgesteld met betrekking tot proces, inhoud en kritieke massa.

• •

  Dit laatste betreft de kwaliteiten die worden gevraagd van werknemers van de gemeente:

  • o

    voldoende opleiding en kennis;

  • o

    voldoende ervaring;

  • o

    onderhouden en borgen van opleiding, kennis en ervaring.

• De kwaliteitscriteria vormen de basis voor de vastgestelde Verordening ‘Uitvoering en handhaving omgevingsrecht Gemeente Breda’.

• •

  Capaciteit en middelen

• In het Uitvoeringsprogramma VTH staat wat nodig is qua randvoorwaarden, capaciteit en middelen om het werk goed te kunnen uitvoeren.

De capaciteit voor Omgevingsvergunningen wordt volledig gedekt door de leges. Met een jaarlijkse prognose van het aantal aanvragen bepalen we welke capaciteit nodig is. Met een flexibele schil kan de capaciteit snel aangepast worden bij afwijkend aantal aanvragen en/of legesopbrengsten.

Met de komst van de Wet kwaliteitsborging (Wkb) valt de technische bouwactiviteit onder ‘melding’ en hiervoor mag geen leges geheven worden. Daarmee vallen deze werkzaamheden niet meer onder de kostendekkendheid van de leges. Deze kosten worden tijdens de overgangsfase gedekt uit geld dat specifiek vrij gemaakt is voor de invoering van de Wkb en de Omgevingswet. Na de volledige invoering van de Wkb volgt de keuze welke werkzaamheden de gemeente uit blijft voeren en welke niet en welke capaciteit en middelen hiervoor wordt toegekend.

Voor handhaving zijn de kosten voor capaciteit opgenomen in de algemene middelen van de begroting.

De fase van uitvoering in de BIG-8 betreft de feitelijke werkzaamheden en administratieve afhandeling, zoals toezicht houden, vergunningen verlenen en adviezen verstrekken.

Per kwartaal worden cijfers geëvalueerd. Zo volgen we de voortgang in het behalen van de doelen uit dit Beleidskader VTH en de uitvoering van het jaarlijkse Uitvoeringsprogramma VTH. Indien nodig vindt bijstelling plaats. Ook kijken we bij monitoring naar de kwaliteit van de vergunningen en naar de juistheid van de opgelegde leges. Onderdelen hiervan zijn:

• •

  Registratie van de data gericht op de genoemde indicatoren.

• •

  Registratie van de toezichts- en handhavingsdossiers in registratiesysteem Powerbrowser en DJUMA: alle controlebezoeken, verzoeken om handhaving, meldingen, eigen constateringen en klachten worden geregistreerd (ook met lage prioriteit).

• •

  Registratie van signalen uit de stad (worden mogelijk ook gebruikt om beleid aan te passen).

De praktijk is weerbarstig; het komt voor dat meldingen, handhavingsverzoeken of eigen constateringen niet volgens de gestelde prioritering worden opgepakt. Bijvoorbeeld bij bijzondere, niet voorziene omstandigheden of vanwege een bestuurlijke keuze op dat moment. Bij de evaluatie analyseren we deze afwijkingen en de reden ervan. Dan kunnen we bekijken waar eventueel een aanpassing nodig is: in proces, in beleid of anders.

De komende beleidsperiode evalueren we de uitvoering van de nieuwe strategieën of met de gedane aanpassingen de gewenste resultaten worden behaald. Indien hiertoe aan- leiding is, zullen de strategieën op basis van deze monitoring en evaluatie worden herzien..

Jaarlijks rapporteren we op basis van het vastgestelde uitvoeringsprogramma over de uitvoering:

• •

  zijn de voorgenomen activiteiten uitgevoerd?

• •

  in hoeverre heeft deze uitvoering bijgedragen aan de voortgang van de beleidsdoelen uit het Beleidskader VTH.

Dit leggen we vast in een jaarverslag. Door tussentijds te rapporteren, wordt inzicht verkregen of de opgenomen activiteiten op schema liggen. In stap 8 Rapportage en evaluatie maken we een analyse van de ontwikkelingen en hoe de resultaten zich verhouden tot het Beleidskader VTH:

• •

  Indien nodig wordt het Beleidskader VTH aanpast op basis van de rapportage of wordt de uitvoeringspraktijk aangepast.

• •

  De resultaten van de evaluatie worden gebruikt bij het opstellen van het volgende uitvoeringsprogramma.

Periodiek, maar in ieder geval bij een nieuwe beleidsperiode is verstreken, evalueren wij het Beleidskader VTH. Hierin komt aan de orde:

• •

  Voortgang op de vastgestelde beleidsdoelen uit het Beleidskader VTH.

• •

  Relevante bevindingen uit evaluatie uitvoeringsprogramma.

• •

  Er is voldaan aan de afspraken die met externe partijen zijn gemaakt.

• •

  Deze evaluatie dient als startpunt voor de nieuwe strategische cyclus en kan daarmee leiden tot bijgestelde, andere of nieuwe doelstellingen, beleid en of prioriteiten.

De vergunningenstrategie beschrijft het operationele beleidskader voor Vergunningverlening: de werkwijze(n) voor het beoordelen en beslissen op aanvragen om omgevings- vergunningen én het afhandelen van meldingen.

Complexe aanvragen

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet geldt voor het verlenen van een vergunning bij complexe initiatieven het volgende:

• •

  De procedure van 8 weken is de standaardprocedure;

• •

  Bij een aanvraag voor meerdere overheden is de gemeente aanspreekpunt en verantwoordelijk voor de afhandeling in de gehele keten;

• •

  Bij de beoordeling van een vergunningaanvraag wordt integraal naar alle aspecten van de fysieke leefomgeving gekeken;

• •

  Bij het aanvragen van een vergunning moet de initiatiefnemer aangeven of en hoe participatie de omgeving/belanghebbenden is uitgevoerd aan de hand van de gemeentelijke Participatieleidraad;

• •

  De houding naar de initiatiefnemer is ‘ja, mits’ (i.p.v. ‘nee, tenzij’); dat betekent dat de overheid meer gaat adviseren hoe een aanvragen diens initiatief mogelijk kan maken.

Omgevingsoverleg

Om de wijze van vergunningverlening voor complexe initiatieven onder de Omgevingswet mogelijk te maken, werken we bij het omgevingsoverleg (vooroverleg) met de Intake- en de Omgevingstafel:

• 1.

  Een complex initiatief wordt besproken op de Intaketafel. Aan de Intaketafel zitten strategisch adviseurs die integraal

• 2.

  Als een initiatief wenselijk is, volgt een volgende stap, namelijk de uitwerking aan de Omgevingstafel. Daar komen de initiatiefnemer, de belanghebbenden en alle betrokken overheidspartijen bij elkaar. Het initiatief wordt aan de Omgevingstafel besproken vanuit de intentie om het mogelijk te maken. Deze dialoog levert de initiatief- nemer een passend ontwerp op en er wordt toegewerkt naar een conceptvergunning.

• 3.

  Een volgende stap is het indienen van de vergunning- aanvraag door de initiatiefnemer. Als de initiatiefnemer de aanvraag indient zoals besproken aan de Omgevingstafel, dan kan de vergunning eenvoudig in acht weken worden verleend.

Snelseviceformule eenvoudige aanvragen

Voor een betere dienstverlening wordt voor topactiviteiten de snelserviceformule ingericht. Topactiviteiten zijn de meest voorkomende aanvragen. De snelserviceformule heeft als doel: zorgen dat initiatiefnemers met eenvoudige verbouwingen in/ om het huis aan de voorkant in het omgevingsloket binnen een kwartier weten bij wat en hoe (uiterlijk) er gebouwd mag worden. De aanvrager doorloopt een vragenboom en als de aanvraag aan de regels voldoet, ontvangt de aanvrager binnen 10 werkdagen een vergunning en betaalt hier minder leges voor. In Breda wordt de snelserviceformule ingericht voor de volgende topactiviteiten: kappen, plaatsen dakkapel en bouwen erker. De komende periode wordt gekeken of er voor meer topactiviteiten regels opgesteld kunnen worden, zodat er meer aanvragen onder de snelservice gaan vallen.

Technische bouwactiviteit en Wkb

Tegelijk met de invoering van de Omgevingswet, wordt ook de Wet kwaliteitsborging ingevoerd (Wkb). Met de invoering van de Wkb en de Omgevingswet vindt er een splitsing plaats tussen de technische bouwactiviteit en de ruimtelijke bouwactiviteit (omgevingsplanactiviteit). Bij de technische bouwactiviteit:

• •

  toetst bevoegd gezag (de gemeente) niet meer inhoudelijk aan bouwtechnische voorschriften;

• •

  de vergunningsplicht wordt een meldingsplicht en de gemeente controleert de volledigheid;

• •

  of de opdrachtgever werkt met een toegelaten, geschikt instrument en een onafhankelijke kwaliteitsborger.

De Wkb wordt landelijk gefaseerd ingevoerd. Gestart wordt met gevolgklasse CC1, hieronder vallen onder andere eengezinswoningen, bedrijfspanden van max. 2 bouwlagen en kleine bouwwerken. Na een paar jaar zal er een evaluatie plaats vinden en zullen eventueel gevolgklasse CC2 en CC3 onder de Wkb gaan vallen. Totdat CC2 en CC3 ook onder de Wkb gaan vallen, blijft de gemeente bevoegd gezag bij de technische bouwactiviteit aanvraag voor gevolgklasse CC2 en CC3 en zal deze plannen inhoudelijk blijven toetsen en toezicht op houden op de bouw. De mate van toetsen en toezicht wordt bepaald aan de hand van de risicomatrix.

De invoering van de Wkb is een grote verandering in de wijze waarop we bij de Gemeente Breda werkzaam zijn. In Breda staat kwaliteit en veiligheid hoog in het vaandel bij het toezicht op het bouwen. De Gemeente Breda kiest er daarom voor om bouwmeldingen te controleren op risicovolle punten die vooraf bepaald zijn. De gemeente houdt daarmee zicht op de bouwkwaliteit van risicovolle onderdelen, zowel bij de toetsing, toezicht en handhaving.

• •

  Lokale risico’s:

  • -

    grondslag;

  • -

    trillingen (spoor).

• •

  Algemene risico’s:

  • -

    in de grond gevormde palen;

  • -

    breedplaatvloeren, overspanning meer dan 7 meter piegelsymmetrie (brandveiligheid en constructie);

  • -

    uitkragende constructies;

  • -

    grote vrije overspanningen meer dan 20 meter;

  • -

    experimentele bouw;

  • -

    ventilatie;

  • -

    brandveiligheid gevels hoge woongebouwen;

  • -

    brandveiligheid grote brandcompartimenten en gelijkwaardigheden.

Werkprocessen en -afspraken

Een goede interne en externe afstemming is nodig om aanvragen binnen de wettelijke termijnen compleet af te handelen en draagt daardoor in grote mate bij aan de klantbeleving van de dienstverlening. Integrale advisering is daarom bij het vooroverleg en vergunningverlening een onderdeel van de dienstverlening van een gemeente: goede afstemming tussen de initiatiefmanager of vergunnings- manager, adviseurs en externe ketenpartners.

Zo leveren een eenduidige, uniforme advisering en toetsing. Hiervoor zijn werkprocessen en procesbeschrijvingen opgesteld en werkafspraken gemaakt, zowel intern als met de keten- partners. Afstemming en adviesmomenten zijn verwerkt in deze werkprocessen en -afspraken. De werkprocessen en -afspraken die de organisatie aangaan worden in een afzonderlijk document vastgelegd.

Meldingen

Bij meldingen gaat de wetgever er vanuit dat voor bepaalde activiteiten volstaan kan worden met een mededeling (melding) i.p.v. een vergunning. De beoordeelt:

• •

  of de activiteit inderdaad meldingsplichtig is of de melding volledig is ingediend.

Een volledige inhoudelijke toetsing van een melding past niet binnen de systematiek van de meldingsplicht. Echter, een inhoudelijke toetsing van een melding vindt wél plaats voor wat betreft de relevante feiten van het gemelde bedrijf, bijvoorbeeld bij een milieumelding. Het accent van de taken van de gemeente met betrekking tot meldingen verplaatst zich naar het uitvoeren van handhaving.

Burgers en bedrijven zijn zelf verantwoordelijk voor het naleven van wet- en regelgeving en de gemeente kan onmogelijk toezien op alle gedragingen van al haar burgers en bedrijven. Daarom zetten we de preventiestrategie in, waarmee we ons meer richten op bewustwording bij burgers en bedrijven. Wij willen hiermee bereiken dat de wet- en regelgeving vaker spon- taan wordt nageleefd. Dat leidt tot minder overtredingen, waar- door er minder toezicht en repressieve handhaving nodig is.

De gemeente hanteert zoveel mogelijk een klantvriendelijke en positieve benadering, gericht op de voordelen van naleven en het benadrukken van het nut van de regels, voorbeeldgedrag, sociale normen en het voorkomen van overtredingen.

Preventie vindt doorlopend plaats en hiermee willen wij zoveel mogelijk voorkomen dat wij achteraf een formeel juridisch handhavingsprocedure moeten opstarten ten einde de overtreding te beëindigen. Wij willen de preventiestrategie meer actiever inzetten. Wij maken gebruik van de onder- staande proactieve instrumenten.

Communicatie en voorlichting

Door de inzet van communicatie en voorlichting streven we naar een meer effectieve en efficiënte handhaving. Wij willen burgers en bedrijven informeren over geldende wet- en regelgeving, waarbij wij ook uitleg geven over de achtergronden van de regels. Enerzijds informeren wij burgers en bedrijven via de toezichthouders, die “buiten” veelal het eerste aanspreekpunt zijn. Anderzijds gebruiken we (publicaties in) de (lokale) media en waar mogelijk op de gemeentelijke website. Op de gemeentelijke website en bij het Omgevings- loket (in de vorm van brochures) bieden wij informatie aan over onderwerpen m.b.t. toezicht en handhaving en onderwerpen die wij een hogere prioriteit toekennen. Vaak zijn het onder- werpen waarop wij ook op een hoog niveau toezicht houden. Verder publiceren wij minimaal 1x per jaar en via diverse kanalen (analoog/digitaal) informatie over actuele onder- werpen. Tevens kunnen wij bij communicatie bijvoorbeeld gebruik maken van vooraankondigingen van controles en de publicatie van de controleresultaten.

Door inzet van communicatie en voorlichting vestigen wij meer aandacht op de verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. De ervaring leert dat bij juist gebruik van een communicatie- vorm (professioneel, tijdig, herkenbaar etc.) een aanzienlijk deel van de potentiële overtreders zich alsnog en blijvend houdt aan geldende regelgeving.

Interne en externe afstemming & samenwerking

Om eensluidend en uniform naar buiten toe op te treden is enerzijds een goede (interne) afstemming van wezenlijk belang (ketengericht werken). Deze afstemming kan team- en afdeling overstijgend zijn. Ook kan het organisatie-overstijgend zijn: samenwerking met externen, zoals OMWB en Veiligheidsregio MWB is noodzakelijk om te komen tot een optimaal en integraal resultaat, waarbij de specifieke deskundigheid, ondersteuning, aanvulling en informatie van verschillende partijen over en weer worden benut.

Mediation

Vaak komen handhavingsdossiers voort uit problemen tussen mensen, waarbij de onderlinge verhoudingen zijn verstoord en ruzies veelal worden uitgevochten via wettelijke procedures. In die gevallen kunnen wij overwegen om het instrument ‘mediation’ in te zetten. Via bemiddeling door de gemeente zelf of door een externe mediator proberen wij dan het geschil tussen partijen bij te leggen en ook de strijdigheid te doen laten beëindigen. Inzet van mediation is, zeker in het geval van handhaving, maatwerk en afhankelijk van de omstandigheden van het geval.

Deregulering

Handhaafbaarheid van regelgeving is een kritische succesfactor voor een adequate handhaving. Binnen dit traject valt ook de deregulering. Als wij constateren dat een regel uit een verordening of beleidsregel niet meer voldoet of nodig is, bekijken wij of deze kan worden afgeschaft of bijgesteld. De toezichthouders bestaande stad en de juridisch medewerkers van handhaving bestaande stad vervullen hierbij een signaleringsrol.

Regels worden opgesteld om een gekozen doel te bereiken. Het is van belang dat de regels worden nageleefd. Met het uitvoeren van toezicht controleren onze toezichthouders of de wettelijke bepalingen worden nageleefd.

Toezicht is noodzakelijk ter bevordering van de naleving van de regels en om eventuele overtredingen te laten herstellen.

Toezicht kan uiteindelijk leiden tot handhavend optreden. Het bestuursrechtelijke juridisch handhavend optreden ziet de gemeente als een laatste in te zetten middel.

Er wordt onderscheid gemaakt tussen het ‘bouwtoezicht’ (nieuwbouw/verbouw) en het toezicht ‘bestaande bouw’. Onder het bouwtoezicht wordt verstaan: het houden van toezicht op bouwactiviteiten welke worden uitgevoerd ter realisering van een activiteit waarvoor een omgevings- vergunning is verleend. Deze vorm van toezicht wordt uitgevoerd door de bouwinspecteurs.

Bouwwerkzaamheden welke plaatsvinden na realisatie van de omgevingsvergunning of zonder omgevingsvergunning en in het geval van vergunningsvrije activiteiten wordt het toezicht uitgevoerd door de toezichthouders bestaande bouw. In deze fase wordt toegezien of bouwwerken en gronden worden gebruikt in overeenstemming met de wettelijke kaders, of sprake is van het bouwen of uitvoeren van andere werkzaamheden zonder omgevingsvergunning. Ook het toezicht op de bouwkundige en constructieve staat van bestaande bouwwerken behoort tot deze fase.

Bouwtoezicht

Door de sterke koppeling van bouwtoezicht en toetsen van vergunningen, is dit onderdeel opgenomen in de vergunningenstrategie.

Toezicht bestaande bouw

Onder de Omgevingswet is de rol van toezichthouders drastisch veranderd. Er wordt van toezichthouders verwacht te handelen ‘in de geest van de Omgevingswet’. Dit betekent minder vasthouden aan de regels en meer oog voor het doel van die regels. Dit vergt bepaalde competenties. Te denken valt hierbij aan overtuigingskracht, communicatieve vaardigheden en empathisch vermogen.

Bij het toezicht bestaande bouw kunnen wij onderstaande typen controles houden:

Periodiek toezicht, projectmatig toezicht en inventariserend toezicht betreffen zogenaamde “programmatische” controles. Dit betekent dat wij deze controles veelal vooraf via het jaarlijkse uitvoeringsprogramma plannen. De overige controles vinden ad hoc plaats. Het gaat hier om controles die veelal niet vooraf in het uitvoeringsprogramma te plannen zijn. Deze ad hoc controles kunnen invloed hebben op de programmatische controles in het kader van prioritering en aanwezige capaciteit.

Controles bestaande bouw

Om de kwaliteit van het toezicht te waarborgen worden con- troles door toezichthouders op eenduidige wijze uitgevoerd. Voor het uitvoeren van toezicht tijdens de fase ‘bestaande bouw’ worden in beginsel de onderstaande stappen doorlopen:

Voorbereiding onderzoek ter plaatse

• •

  De toezichthouder bereidt het bezoek voor. Er wordt dossieronderzoek verricht naar onder meer eigendoms- verhoudingen, gebruikers, toezichts- en handhavings- historie en overige bijzonderheden. Ook worden de van toepassing zijnde regels verzameld, zoals wetten, verordeningen, vergunningen, ontheffingen, maat- werkvoorschriften en/of bestemmingsplanregels.

• •

  Het doel van de controle wordt vastgesteld. Dit gebeurt indien nodig in overleg met adviseurs en/of ketenpartners;

• •

  De toezichthouder plant de controle in, desgewenst in overleg met betrokken adviseurs en/of ketenpartners. Afhankelijk van situatie wordt het bezoek vooraf aangekondigd bij betrokkenen en wordt hiervoor een afspraak gemaakt, of wordt juist gekozen voor een onaangekondigd bezoek.

Uitvoeren controle

• •

  Een toezichthouder deelt de reden van zijn komst mee en op verzoek wordt het legitimatiebewijs getoond. Als de toezichthouder zich laat vergezellen door bijvoorbeeld deskundigen, afgevaardigden van ketenpartners stellen deze personen zich voor en wordt meegedeeld in welke hoedanigheid zij bij de controle aanwezig zijn.

• •

  Tijdens de controle wordt zoveel mogelijke relevante data vastgelegd, zoals een beschrijving van de eigen waar- nemingen, het maken van foto’s, het opnemen van verklaringen en/of het vorderen van bescheiden. Deze data is nodig om in het vervolgproces te kunnen vaststellen of er sprake is van een overtreding. Tijdens de controle ligt de nadruk dan ook in eerste instantie op de vraag wat de situatie ter plaatse is, niet zozeer op de vraag of de situatie in overeenstemming is met de regels.

• •

  Als het onderzoek ter plaatse is afgerond, wordt uitleg gegeven over de vervolgstappen en waar mogelijk worden betrokken geadviseerd. Slechts wanneer tijdens het bezoek ter plaatse de consequenties van de bevindingen direct en volledig duidelijk zijn, worden de betrokken personen hiervan op de hoogte gesteld.

Afronding

• •

  Van het controlebezoek wordt door de toezichthouder altijd een proces verbaal van bevindingen opgesteld. Er wordt gebruik gemaakt van een standaard format. In dit proces verbaal wordt een feitelijke beschrijving gegeven van de situatie ter plaatse, een verslag van hetgeen besproken met de aanwezige personen en overige van belang zijnde zaken.

• •

  Op basis van het proces verbaal van bevindingen wordt een afzonderlijk eindrapport opgesteld. Interne adviseurs adviseren bij het opstellen van het eindrapport of schrijven delen hiervan. Waar nodig gaan toezichthouder en adviseurs met elkaar om de tafel zitten om te komen tot de juiste bevindingen en conclusies.

• •

  Het resultaat van de controle en het vervolgtraject wordt teruggekoppeld aan de betrokkenen.

De sanctiestrategie wordt gevolgd als er overtredingen worden geconstateerd die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Onder handhaving verstaan wij het beëindigen en/of herstellen van een overtreding of gevolgen.

De sanctiestrategie beschrijft hoe op een overtreding wordt gereageerd en welke bestuursrechtelijke- en strafrechtelijke handhavingsinstrumenten kunnen worden ingezet.

Ook beschrijft deze strategie de keuzes welke gemaakt kunnen worden ten aanzien van sancties, begunstigings- termijnen en de hoogte van dwangsommen. Met deze sanctiestrategie creëren wij eenduidigheid over de wijze van optreden bij overtredingen in de fysieke leefomgeving.

Algemene sanctiestrategie

De sanctiestrategie is erop gericht om een geconstateerde overtreding te beëindigen of te herstellen. Met het opstellen van een sanctiestrategie ontstaat er een uniformiteit in de wijze van optreden. Bij het opstellen van deze strategie is aansluiting gezocht bij de Landelijke Handhavingstrategie. Het doel van de landelijke handhavingsstrategie is dat handhavende instanties, zoals overheden, omgevingsdiensten, het Openbaar Ministerie en de politie op eenzelfde manier optreden bij overtredingen.

Voor het consequent optreden bij overtredingen in de fysieke leefomgeving worden in beginsel de volgende stappen doorlopen. Na de constatering van een overtreding ontvangt de overtreder een voornemen tot handhavend optreden. De overtreder krijgt een hersteltermijn en wordt in de gelegenheid gesteld te reageren op het voorgenomen handhavingsbesluit. Wanneer uit onderzoek is gebleken dat legalisatie van een overtreding mogelijk is door het alsnog verlenen van een omgevings- vergunning, wordt de overtreder in het voornemen uitgenodigd om een aanvraag hiertoe in te dienen. Na de hersteltermijn voert de toezichthouder opnieuw een controle uit. De situatie kan immers zijn gewijzigd. Als blijkt dat de overtreding niet of niet geheel is beëindigd wordt een handhavingsbesluit verzonden. Een handhavingstraject wordt opgeschort op het moment dat er een legaliserende aanvraag om omgevings- vergunning wordt aangevraagd.

Gedurende het handhavingstraject vindt doorlopend overleg plaats tussen de toezichthouder en de jurist. In het geval van overtredingen welke worden vastgesteld naar aanleiding van een melding of bij eigen constateringen is de toezichthouder verantwoordelijk en is de jurist adviserend en ondersteunend. In het geval van handhavingsverzoeken is de jurist verant- woordelijk voor het handhavingstraject.

Afwijken algemeen sanctiebeleid

De algemene sanctiestrategie geeft aan hoe de gemeente in beginsel reageert op een geconstateerde overtreding. Echter de praktijk is weerbarstig. Dit betekent dat er zich regelmatig situaties voordoen waar reden is om af te wijken van de algemene sanctiestrategie. De gemeente is hier, in het geval bijzondere omstandigheden, toe bevoegd op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Om willekeur en rechtsongelijkheid te voorkomen, dient afwijken altijd schriftelijk en gemotiveerd te gebeuren.

Acuut gevaar

Soms is een overtreding zodanig ernstig dat deze leidt tot acuut gevaar. In deze gevallen is direct optreden noodzakelijk. Te denken valt bijvoorbeeld aan instortingsgevaar, explosiegevaar, brand- gevaarlijke situaties, gevaar voor de (volks)gezondheid. Ook het risico van het ontstaan van onomkeerbare schade aan bijvoorbeeld monumenten en flora en fauna wordt aangemerkt als een acuut gevaar. Bij acuut gevaar wordt er direct opgetreden. Hierbij valt te denken aan het stilleggen van bouw- en sloop- werkzaamheden of het per laten staken van het gebruik van panden of gronden. De mogelijkheid tot het geven van een zienswijze wordt achterwege gelaten of in voorkomende geval- len mondeling afgenomen. De beschikking wordt zo spoedig mogelijk alsnog achteraf bekendgemaakt (art. 5.31 Awb).

Overtredingen van ondergeschikte betekenis

Als er sprake is van overtredingen welke met minimale inspanning beëindigd kunnen worden, kan voorafgaand aan het voornemen tot handhavend optreden een waarschuwings- brief worden verstuurd naar de overtreder. Voorwaarde is dat er, naar inschatting van de toezichthouder, sprake is van een goedwillende overtreder, die onbedoeld de regels niet heeft nageleefd en die gemotiveerd is de overtreding zo snel mogelijk zelf op te lossen. In de waarschuwing staat opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden ter beëindiging van de overtreding en binnen welke termijn. In een waarschuwingsbrief wordt ook opgenomen welke bestuurlijk handhavingsinstrument zal worden ingezet als niet aan de waarschuwing wordt voldaan. Na het verstrijken van de termijn voert de toezichthouder een nieuwe controle uit. Als blijkt dat de overtreding nog steeds bestaat dan volgt een voornemen.

Sancties

Herstelsancties

De meest voorkomende handhavingsinstrumenten welke de Gemeente Breda wij toepast binnen het Omgevingsrecht zijn bestuursrechtelijk en herstellend van aard, zoals een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang of het intrekken van een omgevingsvergunning. In de Omgevingswet staat geregeld dat in bepaalde gevallen gekozen kan worden voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit instrument wordt in Breda voor overtredingen in de fysieke leefomgeving vooralsnog niet toegepast.

In de ‘Handhavingsmatrix Breda 2020’ staat voor de meest voorkomende overtredingen aangegeven welk instrument wordt ingezet bij een overtreding. Echter in alle gevallen wordt beoordeeld of dit instrument, gelet op de feiten, omstandig- heden en belangen, het meest effectief is. In de meeste gevallen wordt gebruik gemaakt van de last onder dwangsom. Bij het opleggen van een last onder dwangsom krijgt de overtreder de verplichting opgelegd om de overtreding binnen een gestelde termijn te beëindigen op straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet en/of niet tijdig wordt uitgevoerd.

De last onder bestuursdwang wordt met name toegepast in spoedeisende situatie waar acuut optreden noodzakelijk is. Bij bestuursdwang wordt de overtreder verplicht binnen een gestelde, vaak korte, termijn de overtreding ongedaan te maken. Als hieraan niet wordt voldaan, zal de overtreding van gemeentewege en op kosten van de overtreder worden beëindigd. Als de overtreder niet bereid is mee te werken, kan de gemeente zelf, en indien noodzakelijk, zelfs zonder voorafgaande last feitelijk optreden.

De meest toegepaste vorm van bestuursdwang is de bouwstop. Wanneer een toezichthouder illegale activiteiten constateert, kan deze de betreffende activiteiten mondeling stilleggen.

Voordat hiertoe wordt overgegaan zal in onderling overleg een oplossing worden gezocht. De mondeling stillegging wordt zo snel mogelijk schriftelijk bevestigd. Met een stillegging wordt

voorkomen dat de situatie in ernst en omvang toeneemt. Bij een stillegging wordt door de toezichthouder duidelijk aangegeven op welke activiteiten de stillegging betrekking heeft. Als een toezichthouder concrete aanwijzingen heeft dat een overtreder geen gevolg geeft aan de stillegging,

bijvoorbeeld bij recidive of naar aanleiding van uitlatingen van de overtreder, kan besloten worden om gelijktijdig een last onder dwangsom op te leggen. Hiermee wordt voorkomen dat de overtreding wordt voortgezet.

Een bijzondere vorm van een last onder dwangsom of bestuurs- dwang is de preventieve last. Deze sanctie kan slechts worden toegepast als het gevaar van een overtreding klaarblijkelijk dreigt. Een overtreding zal met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moeten plaatsvinden in de toekomst. Met het opleggen van een preventieve last onder dwangsom of bestuursdwang wordt beoogd te voorkomen dat een overtreding gaat plaatsvinden.

Bestuurlijke boete

Naast de herstellende maatregelen is het bevoegd gezag in het omgevingsrecht bevoegd tot het opleggen van een bestraffende sanctie in de vorm van een bestuurlijke boete. Een bestuurlijke boete kan onder andere worden opgelegd bij een overtreding van de regels over bouwen, slopen, gebruik en in stand houden van bouwwerken. Maar ook bij het overtreden van erfgoedregels. Deze sanctie heeft een preventieve werking en valt onder het bestuursrecht. Tegen een bestuurlijke boete staat dan ook bezwaar en beroep open op grond van de Algemene wet bestuursrecht. De Gemeente Breda maakt binnen het omgevingsrecht nog geen gebruik van de optie tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Het is de bedoeling om te onderzoeken of de bestuurlijke boete een toevoeging kan zijn op de toegepaste herstelsancties.

Strafrechtelijke handhaving

In de Wet op de economische delicten worden bepaalde overtredingen uit het omgevingsrecht strafbaar gesteld. Strafrechtelijk optreden is mogelijk (niet verplicht), bij onder andere overtreding van regels over bouwen, slopen, gebruiken en het verstoren van rijksmonumenten. Na aangifte door het bestuursorgaan kunnen overtreders worden vervolgd door het Openbaar Ministerie. Landelijk wordt van de optie ‘aangifte doen’ van dergelijke misdrijven nauwelijks gebruik gemaakt, behalve bij bepaalde milieudelicten. Ook door Gemeente Breda wordt geen aangifte gedaan bij een strafbaar gestelde overtreding. Tijdens deze VTH-beleidsperiode van 4 jaar onderzoeken we of, naast de bestuursrechtelijke handhaving, de strafrechtelijke weg meerwaarde kan bieden als sanctie.

Hierbij is een goede afstemming noodzakelijk tussen de gemeente, politie en het Openbaar Ministerie gelet op prioritering, strafrechtelijke opvolging en capaciteit.

Begunstigingstermijnen

Bij het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang wordt een termijn gesteld waarbinnen de overtreder uitvoering kan geven aan de last zonder dat een dwangsom verbeurt of bestuursdwang wordt toegepast. Dit is de begunstigingstermijn. De begunstigingstermijn dient lang genoeg te zijn voor de overtreder om redelijkerwijs uitvoering te geven aan de last. Maar deze termijn mag niet onnodig lang zijn. Dit om te voorkomen dat belangen van derden worden geschaad of er een gedoogsituatie ontstaat.

In de Handhavingsmatrix Breda 2020 staat voor de meest voorkomende overtredingen een begunstigingstermijn opgenomen. Echter in alle gevallen dient beoordeeld te worden of deze termijn in het voorliggende geval, gelet op de feiten en omstandigheden, bijgesteld moet worden. Het afwijken van de in de matrix opgenomen hersteltermijnen gebeurt gemotiveerd.

Een overtreder kan verzoeken om de begunstigingstermijn te verlengen. In principe wordt een dergelijk verzoek afgewezen, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. Verlening kan eventueel mogelijk zijn, als de overtreder kan aangeven binnen welke termijn de overtreding opgeheven wordt en hij dit kan onderbouwen met feitelijke gegevens. Het instellen van bezwaar en (hoger) beroep schort de begunstigingstermijn niet op. Hiertoe kan overtreder een voorlopige voorziening vragen. bij de rechtbank of Raad van State. De voorlopige voorzieningen- rechter zal beslissen om de begunstigingstermijn al dan niet op te schorten.

Hoogte dwangsom

Voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom geldt een ruime mate van beleidsvrijheid. De hoogte van de dwang- som moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de overtreding. De dwangsom moet een prikkel opleveren voor de overtreder om uitvoering te geven aan de opgelegde last.

Aan een last onder dwangsom wordt een maximum gegeven waarboven geen bedragen meer worden verbeurd. Als het maximum wordt bereikt en de overtreding duurt voort, dan wordt besloten tot het opleggen van een nieuwe sanctie.

Voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom maken wij gebruik van de ‘Handhavingsmatrix Breda 2020’. In voor- komende gevallen kan er echter sprake zijn van omstandig- heden die het noodzakelijk maken om een dwangsom vast te stellen in afwijking van de handhavingsmatrix. Dit dient gemotiveerd te gebeuren.

Invordering dwangsom

Als door een overtreder niet wordt voldaan aan een oplegde last onder dwangsom, verbeurt de dwangsom van rechtswege. De overtreder is de dwangsom verschuldigd. Hij ontvangt hiertoe een invorderingsbeschikking. De gemeente heeft

een beginselplicht tot invordering en moet de dwangsom invorderen bij de overtreder. Wanneer er sprake is van bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk worden afgezien van invordering. Gelet op het zwaarwegende belang dat wordt toegekend aan de invordering van verbeurde dwangsommen zal van dergelijke bijzondere omstandigheden niet snel sprake zijn.

De gemeente legt bij elke overtreding op een gepaste en evenredige manier sancties op. Toch kunnen zich incidenteel bijzondere situaties voordoen, waardoor we besluiten van deze regel af te wijken. Dit is slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar is. In die uitzonderingsgevallen kan de gemeente besluiten om een bepaalde situatie te gedogen en dus: niet tot handhaving over te gaan. Hiervoor dient het landelijke kader voor gedogen te worden gevolgd. Gedogen van een uitzonderlijke situatie doen wij door een gedoogbeschikking op te stellen. Een gedoogbeschikking is geen handhavingsbesluit aangezien deze kaderstellend is zoals een (tijdelijke) vergunning.

De volgende uitzonderingssituaties zijn mogelijk:

• •

  Overgangssituaties: als met zekerheid kan worden aangenomen dat een aanvraag in de nabije toekomst kan worden gehonoreerd (concreet zicht op legalisatie).

• •

  Overmachtssituaties: bij een noodsituatie kan een overtreding worden gedoogd. Voorwaarde daarbij is wel dat die noodsituatie niet is veroorzaakt door de overtreder.

• •

  Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel: wanneer een bevoegd persoon toezeggingen heeft gedaan over het toestaan van een overtreding.

• •

  Onevenredigheid: in zeer uitzonderlijke gevallen kan handhaven een disproportionele werking hebben.

Als er besloten wordt om te gedogen, wordt er altijd een gedoogbeschikking opgesteld. Deze heeft alléén betrekking op die specifieke overtreding, geldt alléén voor een specifieke periode en/of persoon en bevat altijd strikte voorwaarden.

Om misbruik en precedentwerking te voorkomen, controleren we of deze voorwaarden strikt worden nageleefd. Voldoet iemand niet aan de voorwaarden, dan wordt de beschikking direct ingetrokken en volgt alsnog een sanctie conform de dan geldende normen. Eventuele derde belanghebbenden worden van de gedoogbeschikking op de hoogte gesteld zodat zij eventuele rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Buiten de hiervoor genoemde uitzonderingssituaties kan er niet tot gedogen worden overgegaan.