Wabobeleidsplan gemeente Landsmeer 2020

3.1.1 Kwaliteitscriteria

De kwaliteitscriteria hebben betrekking op het minimale kwaliteitsniveau dat nodig is voor een goede taakuitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving. De geformuleerde criteria hebben betrekking op:

• •

  De kritieke massa.

• •

  De inhoudelijke kwaliteit en prioriteiten.

• •

  De proceskwaliteit.

Kritieke massa

Met de kwaliteitscriteria voor kritieke massa kan een antwoord gegeven worden op de vraag of een organisatie in principe in staat is om de taken en onderliggende operationele activiteiten uit te voeren, gegeven de minimaal benodigde deskundigheid (opleiding, ervaring en kennis) voor de uitvoering van deze taken en de continuïteit daarvan. Volgens de Landsmeerse verordening, mag het college gemotiveerd afwijken van de kwaliteitscriteria voor de uitvoering van de thuistaken. Het college heeft gebruik gemaakt van deze mogelijkheid via de “kwaliteitscriteria voor thuistaken gemeente Landsmeer”. In de jaarlijkse evaluatie wordt nagegaan of, en in welke mate er is afgeweken van de door het college gestelde criteria en of de kwaliteit voldoende geborgd is.

Inhoudelijke kwaliteit en prioriteiten

Naast het opstellen van criteria voor kritieke massa zijn er ook inhoudelijke criteria. Dit zijn aanvullende criteria die een minimale ondergrens bepalen. De inhoudelijke criteria hebben betrekking op:

• •

  De inhoudelijke elementen van probleemanalyse, beleid, strategie en (uitvoering) programma.

• •

  De diepgang van de toetsing van vergunningsaanvragen.

• •

  De diepgang van inspectie en toezicht.

• •

  De wijze van inspectie en toezicht ter plaatse.

• •

  De landelijke sanctiestrategie.

• •

  De landelijke prioriteiten van inspectie, toezicht en handhaving.

Proceskwaliteit

De procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de beleidscyclus. Door de criteria te volgen wordt de cyclus die begint met het opstellen van het beleid en via de uitvoering uiteindelijk leidt tot het bijstellen van het beleid, gesloten. De criteria bieden de kaders voor het kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag. De criteria geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn. Daarnaast moeten de criteria gebruikt worden bij het inrichten van de organisatie, bijvoorbeeld om onafhankelijke oordeelsvorming te borgen. Voor het opstellen van de procescriteria is, in lijn met de professionalisering van de milieuhandhaving, op landelijk niveau beoordeeld of op alle kritieke punten van overdracht in het hoofdproces van vergunningverlening enerzijds en inspectie, toezicht en handhaving anderzijds goed is nagedacht over de borging van kwaliteit.

Daarbij wordt de BIG-8 gehanteerd. De BIG-8 is ten behoeve van kwaliteitsmanagement bij de overheid. Dit model maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid ten behoeve van kwaliteitsborging samen met een sluitende planning en control cyclus.

Rapportage en evaluatie

In essentie betreft deze stap het analyseren van allerlei relevante elementen dan wel veranderingen voor de vergunningverlenings- en handhavingsorganisatie.

Strategisch beleidskader

De volgende stap in het beleidsproces is het voorbereiden en voorleggen van prioriteiten en meetbare doelstellingen aan het bestuur van de vergunningverleningen handhavingsorganisatie, het bespreken van keuzes met de politiek en het nemen van besluiten over de te stellen doelen op het gebied van vergunningverlening en handhaving. De uitgevoerde beleidsevaluatie legt voor deze stap de basis.

Operationeel beleidskader

In deze stap moeten prioriteiten en doelstellingen worden vertaald in concrete strategieën en objectieve criteria. Voor de vergunningverleningsorganisatie worden prioriteiten en doelstellingen vertaald in een set van objectieve criteria voor toetsing. Voor de handhavingsorganisatie worden hier de prioriteiten en doelstellingen vertaald naar doelgroepen en in nalevingstrategieën (of indien reeds aanwezig het periodiek toetsen daarvan). Pas dan blijkt op welke wijze specifieke doelgroepen in de praktijk benaderd moeten gaan worden en hoe bepaalde beleidsaspecten (zoals strenger sanctioneren of minder gedogen) moeten gaan uitpakken.

Planning en control

Centraal in deze stap staat het toewijzen van de noodzakelijke capaciteit en financiële middelen die nodig zijn om de gestelde doelen te kunnen bereiken. Hiertoe worden organisatorische condities gesteld en een systematiek van interne borging ingericht voor de wijze waarop werkzaamheden beheerst kunnen worden uitgevoerd. De bouwstenen voor deze stap zijn de resultaten van de beleidsevaluatie, de prioriteiten daaruit, doelstellingen voor de komende periode en overeenstemming over te voeren strategieën.

Voorbereiden

De essentie van deze stap is een goede voorbereiding van de af te geven vergunning en het uit te voeren controlebezoek door eerst te kijken naar de resultaten van eerdere vergunningverleningsprocedures met gelijke initiatiefnemers en van eerdere controlebezoeken, de meldingen, klachten en incidenten, eventuele rapportageverplichtingen, van toepassing zijnde nalevingstrategieën, etc.

Uitvoeren

Dit kernelement betreft de uitvoering van de te verlenen vergunningen en het controlebezoek zelf (inclusief de hieruit volgende acties).

Monitoring

Het laatste onderdeel van de beleidscyclus is de monitoring van diverse zaken die relevant zijn voor bijsturing in de operationele cyclus (bijvoorbeeld het aantal/de aard/de complexiteit van de te verwachte vergunningen of het aantal gerealiseerde controles, het bestede aantal uren, etc.) of als input voor de beleidsevaluatie (zoals de verbetering of verslechtering van het naleefgedrag van bedrijven of de milieukwaliteit in de gemeente).

Figuur 1. BIG-8 cyclus

3.1.2 Doelen voor kwaliteit en kwaliteitscriteria

In de Verordening kwaliteit VTH voor de gemeente Landsmeer wordt gerefereerd naar criteria voor input, throughput, output en outcome. De outcome- en outputcriteria benoemen het ambitieniveau van de gemeente bovenop het minimale niveau dat is vastgelegd in de wet. Deze zijn in de vorm van doelstellingen opgenomen in dit beleidsplan. De outcomecriteria zeggen iets over de omgevingskwaliteit, veiligheid en gezondheid van de fysieke leefomgeving. Het gaat daarbij om het maatschappelijke effect van het beleid. De outputcriteria gaan over de concrete prestaties die worden geleverd om het beleidsdoel te realiseren, zoals het aantal vergunningen of toezichtacties. Bij het bepalen van de output- en outcomecriteria is uitgegaan van de thema’s dienstverlening, uitvoeringskwaliteit van producten en diensten, en financiën.

De throughputcriteria, ofwel procescriteria, beschrijven de processen die moeten leiden tot producten op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. In 2019 en 2020 heeft een verbeterslag plaatsgevonden zodat de gemeente weer voldoet aan de landelijk geldende procescriteria. De inputcriteria gaan over de middelen, mensen en tijd die nodig zijn om het proces goed te laten verlopen. Welke middelen en capaciteit er nodig zijn om het beleid uit te kunnen voeren, staat beschreven in het Wabobeleidsplan en in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Daarnaast beschrijft het door het college vastgestelde “kwaliteitscriteria voor thuistaken gemeente Landsmeer” welke eisen er worden gesteld wat betreft de kritieke massa (vakmanschap).

Figuur 2. Procesmodel output en outcome

3.1.3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Per 1 oktober 2010 is de Wabo van kracht geworden. Toezicht en handhaving komen allereerst in de wet zelf voor en wel in artikel 5.2. en 5.3. In artikel 5.2. wordt aangegeven dat het bevoegd gezag tot taak heeft zorg te dragen voor bestuurlijke handhaving, het verzamelen en registreren van daartoe relevante gegevens en het behandelen van klachten. Artikel 5.3. geeft aan dat bij AMvB regels gesteld kunnen worden met betrekking tot een doelmatige handhaving, strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de handhavingsbevoegdheden tussen bestuursorganen en afstemming van werkzaamheden tussen bestuursorganen en andere organen / ambtenaren.

Met de AMvB wordt in dit kader het Besluit Omgevingsrecht (Bor) bedoeld. In het Bor worden namelijk de kwaliteiteisen van de handhaving genoemd. Deze kwaliteitseisen komen veel overeen met de eisen die vanaf 1 januari 2005 gelden voor het milieu– of grijze kleurspoor. De wet– en regelgeving in het kader van de omgevingsvergunning, die door de Wabo wordt mogelijk gemaakt, verbreedt de eisen tot de andere kleursporen. Dit blijkt uit de volgende artikelen van de Bor:

• •

  Artikel 7.2: Handhavingsbeleid

• •

  Artikel 7.3: Uitvoeringsprogramma

• •

  Artikel 7.4: Uitvoeringsorganisatie

• •

  Artikel 7.5: Borging van middelen

• •

  Artikel 7.6: Monitoring

• •

  Artikel 7.7: Rapportage

3.1.4 Conclusie landelijke kwaliteitscriteria

Tussen de landelijke kwaliteitscriteria en de Wabo zijn ten aanzien van de eisen die gesteld worden aan vergunningverlening, toezicht en handhaving grote overeenkomsten te constateren. Beiden zijn gericht op een verdere professionalisering:

• •

  Vergunningverlening en handhaving zijn gebaseerd op duidelijke doelstellingen en prioriteiten en hebben een adequaat beleidsmatig fundament.

• •

  De uitvoering is gebaseerd op transparante jaarprogramma’s.

• •

  De uitvoeringsorganisatie is gebaseerd / afgestemd op het beleid en de jaarprogramma’s.

• •

  Er is sprake van een integrale aanpak.

• •

  Er is sprake van een cyclisch proces.

• •

  Vergunningverlening en handhaving geschieden zoveel mogelijk gestandaardiseerd.

3.2.1 Het omschrijven van bestaand beleid

De gemeente heeft in 2012 het Wabobeleidsplan 2012 vastgesteld. In dat plan is het beleid en uitvoeringsprogramma voor het beoordelen van bouw- en ruimtelijke wet- en regelgeving vastgelegd. Het Wabobeleidsplan is vastgesteld door het college. Hiermee is overeenstemming bereikt over het voor de gemeente te realiseren adequaat niveau van beoordelen. Met het Wabobeleidsplan laat de gemeente Landsmeer zien op welke onderdelen op welk niveau worden beoordeeld. Het huidige Wabobeleidsplan behoeft echter aanpassing aan de meest recente regelgeving en aanpassingen die uit jaarlijkse evaluaties naar voren zijn gekomen.

3.2.2 Het realiseren van een integraal kader

Het Wabobeleidsplan heeft tot doel om alle gemeentelijke taken met het aanwezige beleid op het gebied van de Wabo in beeld te brengen en te structureren en te vertalen naar een adequaat uitvoeringsniveau. Onder het begrip adequaat wordt verstaan het niveau dat is afgeleid van landelijke protocollen, vastgesteld beleid en de kennis en ervaring van de eigen medewerkers.

3.2.3 Het realiseren van transparantie

De gemeente is op basis van wet- en regelgeving verplicht ten aanzien van de fysieke omgeving vergunningverlening, toezicht en handhaving op haar grondgebied vorm en inhoud te geven. Ten aanzien van deze wet- en regelgeving is een taak voor de gemeente weggelegd omdat aan bepaalde activiteiten in de fysieke omgeving maatschappelijke risico’s zijn verbonden. Het toezien gebeurt in een aantal stadia, namelijk bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag, bij uitvoerende werkzaamheden naar aanleiding van een afgegeven vergunning en tijdens het reguliere gebruik.

De gemeente gaat na of burgers, ondernemers, beheerders en partijen die namens hen optreden (architecten, constructeurs, aannemers, uitvoerders) zich houden aan landelijke, provinciale en lokale wet- en regelgeving. De gemeente heeft als taak om na te gaan of deze partijen voldoende aannemelijk hebben gemaakt volgens de regels en voorschriften te handelen.

Een belangrijk begrip in dit kader is transparantie: het zichtbaar maken van welke publieke taken de gemeente op welke wijze uitvoert zodat voor burgers, ondernemers, beheerders, medewerkers, management en bestuur een eenduidig beeld en verwachtingspatroon ontstaat. Essentieel daarbij is dat bestuurlijke overeenstemming wordt bereikt over de reikwijdte van de taakopdracht en de afstemming met de beschikbare of nog beschikbaar te stellen middelen. Concreet betekent dit bezig zijn met het zoeken naar evenwicht tussen kwaliteit en kwantiteit. De taken van de gemeente kunnen op verschillende uitvoeringsniveaus worden gerealiseerd. Aan ieder uitvoeringsniveau hangt een prijskaartje. Dit prijskaartje wordt bepaald door de inzet van vooral capaciteit (personeel). Aan ieder uitvoeringsniveau hangt ook een risicoprofiel. Afhankelijk van het uitvoeringsniveau worden bepaalde risico’s wel of niet afgedekt. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven.

Figuur 3. Uitvoeringsniveau en risicoprofiel

Het Wabobeleidsplan heeft uiteindelijk een sterk operationeel karakter. Het is gericht op uitvoeringsbeleid en maakt keuzen hoe de gemeente de aannemelijkheidstoets op aspecten in het kader van wet- en regelgeving gaat uitvoeren. Er moeten in relatie tot het Wabobeleidsplan expliciete bestuurlijke keuzen worden gemaakt. Een nadere prioritering van taken moet plaatsvinden. De lijn ingezet door het Bouwbeleidsplan wordt doorgetrokken richting de andere activiteiten, die onder de Wabo vallen. De bestaande formatie is het vertrekpunt voor de keuzen.

3.3.1 Begrippenkader

In het Wabobeleidsplan worden de volgende begrippen gehanteerd. Een deel van deze begrippen is overgenomen uit het Bouwbeleidsplan:

• •

  Vergunningverlening heeft betrekking op het in behandeling nemen van een vergunningsaanvraag, het beoordelen van deze aanvraag en het nemen van een beslissing op de aanvraag in de vorm van een beschikking.

• •

  Onder toezicht worden vergunninggerelateerde controles verstaan in zowel de realisatiefase (zoals bij slopen, bouwen, kappen) als de beheer- of gebruiksfase (zoals bij het exploiteren van een inrichting en brandveiliggebruik van bouwwerken). Als in het kader van handhaving controles moeten worden uitgevoerd vallen deze ook onder het begrip toezicht.

• •

  Inspectie betreft controle op het uitvoeren van activiteiten zonder vergunning of melding naar aanleiding van eigen waarnemingen, klachten en meldingen. Als in het kader van handhaving controles moeten worden uitgevoerd vallen deze ook onder het begrip inspectie.

• •

  Handhaving is de (bestuurlijke) oordeelsvorming over bevindingen tijdens toezicht en inspectie, en het – waar nodig en bestuurlijk wenselijk geacht – plegen van interventies (maatregelen en sancties) met formeel juridische instrumenten, zoals het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van dwangsommen of het intrekken van een vergunning.

• •

  Aannemelijkheidstoets is de toets waaruit blijkt dat waarschijnlijk wordt voldaan aan wet- en regelgeving. De systematiek is als volgt: het is de taak van de aanvrager om aannemelijk te maken dat één en ander aan wet- en regelgeving voldoet. Het is de taak van de gemeente om op basis van beleid selectief na te gaan of dit ook zo is.

• •

  Kernbepalingen zijn onderdelen van wet- en regelgeving die een zodanig afbreukrisico hebben dat zij kunnen leiden tot maatschappelijk onacceptabele risico’s en hierdoor het speerpunt van de gemeente zijn bij het uitvoeren van de aannemelijkheidstoets.

3.3.2 Afbakening

Reeds eerder is aangegeven dat alle activiteiten vallend onder de Wabo, genoemd in artikel 2.1 en 2.2., onderdeel zullen uitmaken van het Wabobeleidsplan. Een aantal activiteiten zijn echter niet relevant vanuit het oogpunt van de gemeente. Deze activiteiten zullen dan ook niet worden uitgewerkt. Het betreft de volgende activiteiten:

• •

  Het slopen op basis van planologische gronden. In de gemeentelijke bestemmingsplannen zijn namelijk (nog) geen regels voor slopen geformuleerd.

• •

  Het slopen in beschermde stads- en dorpsgezichten. De gemeente kent namelijk geen beschermde stads- en dorpsgezichten.

• •

  Het voeren van handelsreclame. In artikel 4:15 van de Algemene Plaatselijke Verordening staat dat voor maken of voeren van bepaalde handelsreclame geen vergunning hoeft te worden aangevraagd. Er is sprake van algemene regels in verband met mogelijke overlast of hinder. Handelsreclame met constructieve aspecten valt onder de activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk.

• •

  Het opslaan van roerende zaken. Hiervoor geldt hetzelfde als bij het voeren van handelsreclame. Er wordt verwezen naar artikel 4:13 van de Algemene Plaatselijke Verordening.

In het Wabobeleidsplan wordt apart aandacht besteed aan het omgaan met tijdelijke omgevingsvergunningen, het intrekken van omgevingsvergunningen de relatie met de Wet Basisregistraties Adressen en Gebouwen. Daarnaast wordt nog aandacht besteed aan gebiedsgerichte inspecties en inspectie kwaliteit bestaande bouw.

3.3.3 Wijzigingen wet- en regelgeving

Wet en regelgeving ten aanzien van activiteiten in de fysieke omgeving zijn continu in beweging. De drie belangrijkste ontwikkelingen staan hieronder beschreven.

Wet Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH)

De wet VTH is op 14 april 2016 in werking getreden. Doel van deze wet is een veilige en gezonde leefomgeving, door het bevorderen van de kwaliteit en samenwerking bij de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht. Met de invoering van de wet VTH is iedere gemeente verplicht een verordening vast te stellen die de gemeentelijke zorg voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving regelt voor zover die gestalte krijgt in de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht. Deze wet bepaalt kwaliteitscriteria (omvang capaciteit, opleiding en werkervaring) waaraan de uitvoering van Wabo-taken en toezicht op de naleving van de hieruit voortvloeiende regelgeving, zou moeten voldoen.

In 2019 heeft de gemeente Landsmeer een verordening op basis van de wet VTH vastgesteld. Deze verordening legt vast dat de taken die worden uitgevoerd door de omgevingsdienst aan de kwaliteitscriteria 2.2 dienen te voldoen en dat voor de thuistaken gemotiveerd mag worden afgeweken. Dit doet het college middels de ‘Kwaliteitscriteria voor thuistaken gemeente Landsmeer’. In dit document is een startmeting gemaakt om te onderzoeken in welke mate de thuistaken voldoen aan de kwaliteitscritera. Deze startmeting heeft zich ten eerste gericht op de criteria voor kritieke massa (deze gaan over vakmanschap). De uitkomst van de startmeting voor vakmanschap is vergeleken met de daadwerkelijke uitvoering van de activiteiten zoals beschreven in de kwaliteitscriteria. Op basis van deze vergelijking is bepaald aan welke criteria voor vakmanschap de thuistaken moeten voldoen om de kwaliteit voldoende te borgen. In het evaluatieverslag wordt jaarlijks gemonitord in welke mate Landsmeer voldoet aan de door het college gestelde criteria. Het college kan deze criteria gemotiveerd bijstellen, bijvoorbeeld door veranderingen in werkaanbod.

Omgevingswet samenvoeging en vereenvoudiging groot aantal vergunningstelsels

De Omgevingswet bundelt wet- en regelgevign voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Daarmee vormt de wet de basis voor de samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Het gaat om de balans tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Het omgevingsrecht wordt inzichtelijker voor burgers, ondernemers en overheden. Er zijn minder regels en er is meer ruimte voor initiatieven.

In de gemeente Landsmeer is in 2019 een implementatieplan vastgesteld waarin beschreven staat op welke wijze de gemeente haar voorbereid op de komst van de Omgevingswet. In dit implementatieplan wordt onderscheid gemaakt tussen:

• 1.

  wet: de vormgeving van de kerninstrumenten van de Omgevingswet: de omgevingsvisie, programma, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning;

• 2.

  anders werken: integraal, in samenhang en onderlinge afstemming;

• 3.

  digitaal stelsel: Op 1 januari 2021 moet elke gemeente zijn aangesloten op het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Het DSO biedt het digitale loket waar je kan zien welke regels gelden op een locatie, vergunningen kan aanvragen en op termijn informatie kan raadplegen over de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

In 2019 zijn verschillende werkgroepen begonnen met het voorbereiden op de Omgevingswet. In 2020 worden deze voorbereidingen verder vormgegeven. Indien de Omgevingswet op 1 januari 2021 in werking treedt, leidt dit naar alle waarschijnlijkheid tot wijzigingen van het Wabobeleidsplan.

Wet Kwaliteitsborging Bouwen

Op 1 januari 2021 treedt naast de Omgevingswet ook de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in. De Wkb heeft als doel de bouwkwaliteit en het bouwtoezicht te verbeteren door inschakeling van private kwaliteitsborgers. Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van aannemers ten opzichte van particuliere en professionele opdrachtgevers uitgebreid. Met de Wkb wordt het bouwtoezicht op technische aspecten als taak van de gemeente overgeheveld naar de private sector. De handhaving op overtredingen zal een verantwoordelijkheid van de gemeente blijven. In eerste instantie geldt de wet alleen voor relatief eenvoudige bouwwerken zoals eengezinswoningen en verbouwingen (gevolgklasse 1). Later zal blijken of de wet ook gaat gelden voor ingewikkelde projecten (gevolgklassen 2 en 3). Het Wabobeleidsplan wordt gewijzigd bij het in werking treden van de Wkb.

5.2.1 Verwachte ontwikkelingen

Tot het inwerking treden van de Omgevingswet, worden er geen grote wijzigingen van de huidige bestemmingsplannen verwacht. In de afgelopen jaren hebben alleen wijzigingen op postzegelniveau plaatsgevonden, waarbij in de meeste gevallen de bestemming bedrijvigheid werd aangepast naar de bestemming wonen. In de toekomst wordt deze trend naar verwachting doorgezet. Vooralsnog worden er dus nog geen grote uitdagingen verwacht voor vergunningverlening in de nabije toekomst.

In het bestemmingsplan Het Lint 2015 is een paragraaf gewijd aan toekomstige ontwikkelingen, die nog niet bekend waren ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan of die nog niet voldoende waren uitgewerkt op dat moment. Deze zijn beschreven als de ‘onbekende toekomst’. In het bestemmingsplan staat dat na vaststelling van het bestemmingsplan een procedure wordt vastgesteld om initiatieven voor nieuwe ontwikkelingen te behandelen. De Toekomstvisie en de Woonvisie bieden een belangrijke houvast om te bepalen of een bepaalde ontwikkeling wenselijk is of niet. In de afgelopen jaren zijn aanvragen vaak gericht geweest op woningbouw. Naar verwachting zal dit in de komende jaren ook het geval zijn.

Per spoor van de toekomstvisie is uitgewerkt welke mogelijke gevolgen er zijn voor vergunningverlening door de beoogde ontwikkelingen.

Spoor 1. Economie, recreatie en toerisme

Zoals beschreven staat in de toekomstvisie, wil de gemeente Landsmeer onder meer investeren in toerisme en recreatie. Meer bezoekers en overnachtingen dragen bij aan deze doelstelling , maar moeten in evenwicht zijn met goed wonen en leven in Landsmeer. Overnachten kan bijvoorbeeld via bed and breakfasts (b&b’s). Voor b&b’s heeft de gemeente beleid vastgesteld. Dit beleid is voldoende werkbaar voor vergunningverlening.

Daarnaast worden woningen steeds vaker verhuurd voor toeristisch verblijf via platformen zoals Airbnb. Toeristisch verhuur van woningen, niet zijnde B&B is niet toegestaan in Landsmeer, omdat het in strijd is met de bestemmingsplannen. Landelijke ontwikkelingen met betrekking tot wet- en regelgeving worden nauw gevolgd.

De toekomstvisie beschrijft dat er in Landsmeer geen ruimte wordt geboden voor nieuwe grootschalige bedrijvigheid. Met name aan het Lint vindt al jaren een trend plaats waarbij bedrijvigheid plaats maakt voor woonbestemmingen. Dit gaat zowel via aanvragen via de uitgebreide procedure als via het aanvragen van postzegelbestemmingen. Deze trend zet naar verwachting de komende jaren door. Dit levert naar verwachting dan ook geen problemen op voor vergunningverlening.

Spoor 2. Wonen en leven

In de toekomstvisie staat beschreven de gemeente in 2025 wil dat er nog steeds mooi en goed geleefd wordt in Landsmeer en dat Landsmeer zowel voor jong als voor oud een aantrekkelijke gemeenschap is om in te leven. Advies vanuit ruimtelijke ordening speelt een belangrijke rol bij het bepalen van wenselijke en onwenselijke gebiedsontwikkelingen. Een belangrijk punt dat ook terugkomt in de gemeentelijke woonvisie is het realiseren van extra aanbod voor jongeren, starters, mensen met minder financiële draagkracht, ouderen en zorgbehoevenden. De gemeente verricht haalbaarheidsonderzoeken voor het bouwen op inbreidinglocaties om meer woningen te realiseren. Een voorbeeld hiervan is het haalbaarheidsonderzoek naar inbreidingslocatie de Oude Keern. Voor vergunningverlening leidt dit naar verwachting niet tot problemen.

Vanuit vergunningverlening kan actief worden bijgedragen aan de wens om de gemeenschap te versterken door vergunningaanvragen voor een activiteit die strijdig is met het bestemmingsplan (waar mogelijk) integraal te behandelen. (door bijvoorbeeld samen te werken met het sociale domein). Paragraaf 5.2.3 beschrijft op welke wijze integraal wordt gewerkt.

De toekomstvisie benoemt Landsmeer als tweede sportgemeente van Nederland, waarin zowel op breedtesport als op topsportniveau veel te bieden valt. De gemeente onderzoekt of de sporthal (Indoor Centrum Landsmeer) verplaatst kan worden in de nabije toekomst. Dit leidt in de toekomst mogelijk tot uitgebreide voorbereidingsprocedure.

Spoor 3. Ruimte en mobiliteit

Het derde spoor gaat over hoe ruimte benut wordt en de visie op het gebied van mobiliteit. Het behouden van het landelijke karakter met groene en waterrijke landschap is een belangrijk uitgangspunt. Daarnaast worden ingrijpende uitbreidingen of veranderingen op het gebied van mobiliteit worden komende jaren nog niet verwacht. Beide thema’s geven geen aanleiding om problemen te verwachten voor vergunningverlening.

5.2.2 Ontwikkeling vergunningaanvragen

Het tweede deel van de analyse van inzichten richt zich op de het te verwachten aantal en soort vergunningen van de komende jaren. Deze verwachting is gebaseerd op de vergunningsaanvragen van afgelopen jaren. Een relatief groot deel van bouwactiviteiten waarvoor een vergunning wordt aangevraagd blijkt na toetsing vergunningsvrij te zijn. Een goede informatievoorziening kan mogelijk helpen om minder aanvragen voor vergunningsvrije activiteiten te ontvangen. Daarnaast worden ook relatief veel vergunningaanvragen buiten behandeling gesteld. Indien stukken ontbreken bij een vergunningsaanvraag worden indieners daarvan verzocht aanvullende stukken aan te leveren binnen een bepaalde termijn. Het niet tijdig aanleveren van ontbrekende stukken is in de meeste gevallen de oorzaak van het buiten behandeling stellen van de vergunningsaanvraag.

Tabel 1. Vergunningaanvragen gemeente Landsmeer

Verreweg het grootste deel van de aanvragen is voor de activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1a) die binnen de reguliere procedure worden behandeld. Te denken valt aan bouwwerken zoals dakkapellen, het uitbouwen van bestaande bouwwerken, dakopbouw, het bouwen van een bijgebouw, grondgebonden en nieuwbouwwoningen. Ongeveer 20% van de aanvragen is voor een activiteiten die in strijd is met de regels van het planologisch kader (artikel 2.1c). Voor de aanvraag van binnenplanse afwijkingen zijn er beleidsregels vastgesteld. Buitenplanse afwijkingen komen zeer weinig voor. Jaarlijks gaat het om slechts enkele aanvragen.

De activiteit het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk met het oog op brandveiligheid (artikel 2.1d, 2.13) en de activiteit het exploiteren van een inrichting (artikel 2.1e, 2.14) worden beoordeeld door de omgevingsdienst. De beoordeling op constructieve veiligheid wordt gedaan door een technisch bureau.

Er wordt het komende jaar geen grote toeloop aan aanvragen verwacht. Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt juist een terugloop van aanvragen verwacht, doordat er mogelijk meer activiteiten vergunningsvrij worden.

5.3.1 Resultaten risicoanalyse

Gemiddeld genomen worden de risico’s lager ingeschat dan in 2008. Dit komt voornamelijk doordat bepaalde overtredingen in de afgelopen jaren weinig hebben plaatsgevonden in de gemeente Landsmeer (bijvoorbeeld op het gebied van esthetische inpassing). Ten aanzien van de risicoanalyse van 2008 worden grotere risico’s verwacht voor met name de thema’s gebruiksveiligheid, toegankelijkheid, afvalwater en riolering, energiezuinigheid en bodem.

5.3.2 Prioriteiten

Op basis van de analyse van inzichten zijn prioriteiten bepaald. De thema’s en bouwwerkcategorieën met een hoog risicoprofiel krijgen een hogere prioriteit en worden uitgebreider getoetst dan thema’s met een laag risicoprofiel. Tabel 4 geeft de prioritering per type bouwwerkcategorie aan. De thema’s constructieve veiligheid en brandveiligheid hebben het hoogste risicoprofiel en blijven een hoge prioriteit houden. De prioriteiten zijn vertaald naar een toetsingsmatrix. Hoofdstuk 5.5.1 behandelt de toetsing uitgebreider.

Tabel 4. Prioriteiten voor vergunningverlening

5.4.1 Dienstverlening

De gemeente stelt haar bewoners centraal en streeft naar een korte doorlooptijd.

5.4.2 Uitvoeringskwaliteit

De gemeente streeft ernaar producten te leveren welke voldoen aan de juridische doelen en welke bijdragen aan de omgevingsdoelen.

5.4.3 Financiën

De gemeente streeft ernaar financiële middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten in relatie tot de kwaliteit van de geleverde diensten en producten.

5.5.1 Activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1a, 2.10)

Artikel 2.1. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het (ver)bouwen van een bouwwerk. Vervolgens stelt artikel 2.10: de omgevingsvergunning moet worden geweigerd indien het bouwen niet voldoet aan het Bouwbesluit, de gemeentelijke bouwverordening, het bestemmingsplan, de beheersverordening, algemene ruimtelijke regels die door de provincie of het Rijk zijn gesteld, redelijke eisen van welstand, een advies van de Commissie voor de tunnelveiligheid, of het exploitatieplan.

Het (ver)bouwen van een bouwwerk is met andere woorden één van de activiteiten die valt onder de Wabo en waarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Aanvragen voor deze activiteit worden naast de genoemde toetsingskaders beoordeeld op ontvankelijkheid. Op grond van artikel 2.1 van de Wabo is het verboden om te bouwen zonder vergunning van burgemeester en wethouders (omgevingsvergunning). Hierop is echter een aantal uitzonderingen van toepassing. Deze staan genoemd in het Besluit omgevingsrecht (Bor). In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van vergunningsplichtige bouwwerken. De toetsingskaders voor aanvragen voor het (ver)bouwen van een bouwwerk liggen vooraf vast. Ten aanzien van bepaalde kaders kunnen keuzen worden gemaakt in de mate van detail van toetsing. Dit geldt in ieder geval niet voor het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand (welstandsnota). Toetsing vindt altijd in detail aan deze kaders plaats. Er is het kader van het Wabobeleidsplan niet voor gekozen om bijvoorbeeld de toets aan het bestemmingsplan voor bepaalde type bouwwerken uit te sluiten of de welstandstoets over te slaan of minder diepgaand te doen. Wanneer hierover ideeën of suggesties bestaan zullen de toetsingskaders moeten worden aangepast. Ten aanzien van de technische voorschriften is eveneens een formeel kader aanwezig in de vorm van het Bouwbesluit. Het is echter onmogelijk om 100% aan deze kaders te toetsen. Vanuit de gedachte van de aannemelijkheidstoets is dit ook niet noodzakelijk. Voor de technische toetsing van aanvragen voor het (ver)bouwen van een bouwwerk is het daarom noodzakelijk tot een lokaal toetsingskader te komen dat aangeeft hoe de gemeente Landsmeer aannemelijk maakt of aan wet- en regelgeving wordt voldaan. Dit toetsingskader, dat in het Bouwbeleidsplan is terug te vinden, komt tot stand door de volgende vragen te beantwoorden:

• 1.

  Welke bouwwerken worden met welke diepgang technisch beoordeeld?

• 2.

  Hoe wordt omgegaan met de toets van het constructieve hoofdprincipe bij de aanvraag om vergunning?

• 3.

  Hoe worden deelgoedkeuringen beoordeeld?

• 4.

  Hoe wordt omgegaan met de toets van omgevingsveiligheid?

Technische beoordeling

Landelijk is reeds over het beantwoorden van de eerste vraag nagedacht en wel in de vorm van het project Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwvergunning (CKB). Dit project is een initiatief geweest van de afdelingen bouw- en woningtoezicht van zevenentwintig grote gemeenten, voorheen verenigd in het Platform Bouw en Woningtoezicht Grote Gemeenten, en nu onderdeel vormend van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland. Onder het motto ‘100% toetsen kunnen we niet’ hebben deze gemeenten een systeem ontwikkeld dat laat zien hoe en wat er wel getoetst wordt. Dit project sluit aan bij de visie van de gemeente Landsmeer op het beoordelen van een aanvraag voor het (ver)bouwen van een bouwwerk. Het Wabobeleidsplan maakt dan ook gebruik van onderdelen van de ontwikkelde methodiek, en wel als volgt:

• •

  In het Wabobeleidsplan wordt ook gewerkt met een bouwwerktypologie net zoals bij het CKB. In verband met beleidsontwikkeling wordt wel een beperkter aantal categorieën gebruikt.

• •

  Het Wabobeleidsplan neemt de thema’s en werkniveaus van het CKB grotendeels over.

• •

  Het Wabobeleidsplan voegt een risicoanalyse toe aan de methodiek van het CKB om afgewogen keuzen te kunnen maken.

• •

  Het Wabobeleidsplan neemt ook de factor locatie als een invalshoek voor het beleid. Deze ontbreekt in het CKB.

De risicoanalyse voor Landsmeer (zie bijlage I) wordt gewerkt met dezelfde bouwwerktypologie en thema’s wet- en regelgeving zoals wordt gebruikt bij de landelijke Collectieve kwaliteitsnormering Bouwervergunning. In verband met beleidsontwikkeling wordt wel een beperkter aantal categorieën gebruikt.

Bouwwerktypologie

De intensiteit van toetsing wordt allereerst afhankelijk gesteld van het type bouwwerk. Het type bouwwerk is zowel voor de toetsing als het toezicht een zeer belangrijk vertrekpunt. Immers een tuinhuisje vraagt bijvoorbeeld een andere benadering dan een appartementengebouw. Op basis van de samenstelling van de bouwstroom in de gemeente Landsmeer, de risico’s die aan bepaalde type bouwwerken zijn verbonden en het kwaliteitsbeeld dat van toepassing is op bepaalde type bouwwerken is gekozen voor het onderscheid tussen 10 verschillende bouwwerkcategorieën. Per type bouwwerk is apart beleid geformuleerd ten aanzien van de technische toetsing van de aanvraag omgevingsvergunning (zie tabel 5).

Thema’s wet- en regelgeving

De intensiteit van toetsing wordt ook afhankelijk gesteld van de onderdelen van het bouwwerk (thema’s uit wet- en regelgeving), die in het geding zijn. In combinatie met vooral het type bouwwerk wordt de mate van belangrijkheid van de verschillende thema’s beoordeeld. De thema’s zijn afkomstig uit de Woningwet en bijbehorende wet- en regelgeving zoals bestemmingsplannen, welstandsnota en Bouwbesluit. In de vergunningenstrategie worden de bouwwerktypologie, de thema’s wet- en regelgeving en de toetsingsniveaus verder uitgewerkt (zie tabel 6).

Tabel 5. Bouwwerkcategorieën

Tabel 6. Thema’s wet- en regelgeving

Ligging bouwplaats

De factor locatie wordt voor het beleid als een minder bepalende factor gezien dan het type bouwwerk. De factor zal vooral worden gebruikt bij het toezicht van bouw- en sloopwerkzaamheden. Dit gebeurt in verband met risico’s en aansprakelijkheid. Tegen deze achtergrond worden de begrippen aandachts- en risicolocatie geïntroduceerd. Onder deze locaties worden verstaan bouwlocaties die door de aard van de werkzaamheden respectievelijk de aard van de omgeving een meer dan gemiddeld risico met zich meebrengen en tegen die achtergrond nadrukkelijker aandacht vragen voor omgevingsveiligheid. Met andere woorden, het betreft locaties waar een verhoogde kans op gevaar aanwezig is voor passanten, omwonenden en belendende percelen. (Ver)bouwen in het centrum vraagt vanuit het oogpunt van omgevingsveiligheid bijvoorbeeld een andere aandacht dan bouwen in het buitengebied. Uit jurisprudentie kan worden afgeleid dat onvoldoende toezicht vanuit algemeen belang bij problemen kan leiden tot aansprakelijkheidsstelling van de gemeente.

Of sprake is van een aandachts- of risicovolle locatie wordt door verschillende criteria bepaald. Het eerste criterium heeft te maken met de aard van de belendende bouwwerken. Afhankelijk van het type bouwwerk en dan vooral de wijze van fundering (op staal, op houten / betonnen / stalenbuispalen e.d.), het materiaal waarin ze zijn opgetrokken (beton, staal, steen, hout e.d.), de ouderdom en staat van onderhoud is er een bepaalde gevoeligheid voor trillingen, veranderingen in grondwaterniveau, ontgravingen en slopen. Deze gevoeligheid in combinatie met de aard van het te realiseren bouwwerk en de wijze van bouwen bepalen de mate van risico. Een tweede criterium heeft te maken met de veiligheid op en om de bouwplaats. Een derde en laatste criterium heeft betrekking op de hinder en overlast voor omwonenden, gebruikers van omliggende panden en passanten. Het betreft dan zaken als geluidhinder, trillinghinder, verkeershinder en stankhinder.

Betrokken partijen

Bij (ver)bouwen zijn verschillende partijen betrokken: van particulier tot professionele bouwer. De dagelijkse praktijk laat zien dat er grote kwaliteitsverschillen zijn in enerzijds presentatie en uitwerking van tekeningen / berekeningen en anderzijds in de uitvoering van werkzaamheden. De zorgplicht zou hierop kunnen worden afgestemd. In het onderhavige beleid is dat niet gebeurd. Het standpunt is ingenomen dat aanvragen ongeacht kwaliteit van de betrokken partijen aan een bepaald kwaliteitsniveau moeten voldoen. De kwaliteit van de betrokken partijen wordt pas een factor van belang geacht zodra sprake is van certificering.

Werkniveaus

De intensiteit of zwaarte van toetsing wordt afhankelijk gesteld van ingeschatte risico’s (thema naar type bouwwerk). Het beleid bestaat uit overeenstemming over de diepgang waarop werkzaamheden uitgevoerd moeten worden. Er wordt gewerkt met vooraf gedefinieerde werkniveaus. Deze zijn afgeleid van het landelijke project CKB. Zie tabel 7.

Tabel 7. Werkniveaus

Conversie risicoanalyse naar werkniveau

De risicoanalyse van bouwwerkcategorie per thema en de conversie van de uitkomsten naar het te hanteren werkniveau zijn terug te vinden in bijlage 1 en 2.

Beleid

Op basis van de zojuist genoemde beleidsonderdelen is per type bouwwerk de diepgang van toetsing bepaald. Deze zijn terug te vinden in de toetsprotocollen. Zij zijn samengevat in de tabel op de volgende pagina. Het werkniveau van toetsing betreft het aanvangsniveau. Het principe dat is gekoppeld aan de werkniveaus is het principe van ‘opbouwen van vertrouwen’. De gemeente Landsmeer inventariseert bij een aangegeven thema de risico-elementen en gaat hierbij na wat van een plan de cruciale secties zijn. Voorbeelden van secties zijn een bouwlaag, een woningtype, een gebouwvleugel, een trappenhuis, een galerij of een specifieke ruimte. Minimaal één vijfde van de elementen van de cruciale secties worden op het afgesproken werkniveau getoetst. Afhankelijk van het vertrouwen dat hieruit blijkt kan voor repeterende elementen het werkniveau worden verlaagd of verhoogd. Bijvoorbeeld thema daglicht: er wordt gekeken welke ruimten van een bouwplan het meest kritisch zin ten aanzien van dit thema. Van deze ruimten wordt 20% beoordeeld op het aangegeven aanvangsniveau. Afhankelijk van de toetsresultaten wordt de toets vervolgd op een hoger of lager niveau.

De gemeente Landsmeer besteedt aan alle technische onderdelen / thema’s, die volgens wet- en regelgeving van toepassing zijn, aandacht. Er is een duidelijk verschil in aandacht waar te nemen tussen de verschillende bouwwerkcategorieën :

• •

  Bij nieuw- en verbouw van woon- en logiesgebouwen, overige nieuw- en verbouw van publiekstoegankelijke bouwwerken en kantoren en nieuwbouw grondgebonden woningen worden veel thema’s minimaal op niveau 2 beoordeeld. De beoordeling is minder intensief op het gebied van watervoorziening, beperking invloed schadelijke stoffen en opstelplaatsen.

• •

  Bij het veranderen en vergroten van een woonfunctie worden vooral thema’s op het gebied van veiligheid en gezondheid op minimaal niveau 2 beoordeeld. Ten opzichte van de bouwwerken vallend onder het vorige punt wordt nu ook minder intensief beoordeeld op ruimten, daglicht en toegankelijkheid.

• •

  Bij alle overige bouwwerkcategorieën concentreert zich de aandacht op constructieve veiligheid, brandveiligheid en gebruiksveiligheid. Alleen deze thema’s worden op minimaal niveau 2 beoordeeld. Een uitzondering hierop vormt de categorie kleine bouwwerken geen gebouw zijnde: de veiligheidsaspecten worden gezien de beperkte risico’s op niveau 1 beoordeeld.

Ten aanzien van de thema’s kan worden geconcludeerd dat de kernbepalingen bestaan uit:

• •

  Constructieve veiligheid, brandveiligheid en gebruiksveiligheid: zij worden bij 8 à 9 van de 10 bouwwerkcategorieën minimaal op niveau 2 beoordeeld.

• •

  Ventilatie, geluid, afvalwater & riolering, ruimten en vocht: zij worden bij 4 à 5 van de 10 bouwwerkcategorieën minimaal op niveau 2 beoordeeld.

• •

  Ruimtelijke inpasbaarheid, esthetische inpasbaarheid en bodem worden altijd op niveau 4 beoordeeld, dat wil zeggen dat zij altijd volledig aan de aanwezige beleidskaders worden beoordeeld. Deze thema’s maken dan ook onderdeel uit van de kernbepalingen.

Tabel 7. Toetsingsmatrix

De tabel is gesorteerd naar type bouwwerken en thema’s met de hoogste score. In de toetsingsmatrix is een vergelijking gemaakt tussen het voorgestelde gemeentelijke niveau en het landelijke collectieve ambtelijke niveau. De rode cellen geven aan waar de gemeente minder intensief toetst dan landelijk, de groene cellen geven aan waar de gemeente juist intensiever toetst. Bij de gele cellen is het toetsniveau gelijk. Op landelijk niveau worden geen uitspraken gedaan over ruimtelijke inpasbaarheid, esthetische inpasbaarheid en bodem. Deze kolommen hebben daarom geen kleur.

Het toetsbeleid wordt geflankeerd door aanvullend beleid. In dit verband wordt in het bijzonder gewezen op enkele aspecten:

• •

  Het toetsbeleid betekent dat een aanscherping heeft plaatsgevonden van de ontvankelijkheidseisen voor de technische voorschriften. Er is een landelijke regeling die aangeeft welke bescheiden aanwezig moeten zijn op het moment van indiening van een aanvraag. In relatie tot het beleid voor toetsing is nagegaan hoe per bouwwerkcategorie moet worden omgegaan met de landelijke vereisten. Dit heeft er toe geleid dat uit een aanvraag wat betreft presentatie en uitwerking nadrukkelijker naar voren moet komen dat aan bepaalde aspecten is gedacht. Op basis van het toetsbeleid is nadrukkelijker geformuleerd dat uitwerking van de thema’s correct op de vergunningstekening moet staan. De gemeente gaat hier als volgt mee om. Indien de aanvrager onvoldoende aannemelijk maakt dat wordt voldaan aan wet- en regelgeving wordt nadrukkelijk gevraagd om tekeningen en berekeningen voordat vergunningverlening plaatsvindt aan te passen. Hiervoor zal voor zover noodzakelijk het instrument van verdaging van het besluit worden ingezet. Wanneer de aanvrager voldoende aannemelijk maakt dat aan de zorgplicht wordt voldaan, maar kleine aanpassingen noodzakelijk zijn wordt, om niet tot verhoging van administratieve en bestuurlijke lasten te komen, als volgt te werk gegaan. Als sprake is van toetsniveau 1 wordt de aanpassing in rood op tekening gezet, als sprake is van hogere toetsniveaus wordt de aanpassing zowel in rood op tekening gezet als in de voorwaarden genoemd.

• •

  Toetsing van bepaalde onderdelen vindt plaats door specialisten, die beschikken over de nodige kennis en ervaring. Ten aanzien van de constructies is in de volgende paragrafen apart beleid ontwikkeld. Voor de thema’s ten aanzien van brandveiligheid en bouwfysica is in onderstaande tabel aangegeven wanneer specialisten worden geraadpleegd. Hiervan zal overigens alleen sprake zijn als de plantoetser beoordeelt dat thema’s voor het bouwplan zodanig relevant zijn dat specialistische kennis nodig is. Voor het beoordelen van deze thema’s heeft de gemeente een afspraak met een technisch bureau.

Tabel 8 Beoordeling technisch bureau

Beoordeling constructieve veiligheid

De tweede vraag betreft de beoordeling van het constructief hoofdprincipe van een aanvraag voor het (ver)bouwen van een bouwwerk. Constructieve veiligheid is naast brandveiligheid het belangrijkste thema. Dit blijkt uit de toetsingsmatrix van de vorige paragraaf. In het Bor wordt aangegeven dat vooraf inzicht moet worden gegeven in het hoofdprincipe van de constructie. Detailtekeningen en berekeningen mogen na afgifte van de vergunning worden ingediend. Het Bor biedt interpretatieruimte, die gezien het belang van het thema, niet wenselijk is. Vandaar dat ook op dit terrein een lokaal toetsingskader wordt geformuleerd. Dit kader is overgenomen van het Bouwbeleidsplan.

Strategie

Als uitgangspunt is geformuleerd dat afhankelijk van het type bouwwerk, zoals geformuleerd in de vorige paragraaf, vooraf gegevens moeten worden ingediend die aannemelijk maken dat wordt voldaan aan de eisen van constructieve veiligheid. De gegevens moeten worden beoordeeld door een ter zake deskundig iemand, waarbij de diepgang van beoordeling vooraf is afgesproken. Er wordt aangesloten bij de werkniveaus geformuleerd in de vorige paragraaf. De beoordeling vindt plaats door een technisch bureau.

Beleid

Het beleid is terug te vinden in de tabellen op de volgende pagina. De eerste tabel is voor een belangrijk gedeelte gebaseerd op het landelijke plan van aanpak constructieve veiligheid. De bouwwerkcategorieën uit de vorige paragraaf zijn teruggebracht tot een drietal categorieën. Aangegeven is welke bescheiden voor de ontvankelijkheid moeten worden ingediend. In de tweede tabel is aangegeven op welk niveau de gegevens inhoudelijk worden beoordeeld. Deze tabel is een uitwerking van de toetsmatrix omgevingsvergunning activiteit (ver)bouw.

Tabel 9. Aanpak constructieve veiligheid

Tabel 10. Toetsmatrix constructieve aspecten categorie 2 en 3

Voor grotere bouwwerken geen gebouw zijnde is door de diversiteit in type bouwwerken geen kolom in de tabel opgenomen. Bij dit type bouwwerk is steeds sprake van maatwerk.

Beoordeling deelgoedkeuringen voorwaarden vergunning

De derde vraag betreft de controle van deelgoedkeuringen ten aanzien van constructieonderdelen en installaties. Een vergunning kan onder voorwaarden / beperkingen worden verleend. Veel voorkomende voorwaarden / beperkingen hebben betrekking op het op een later tijdstip indienen van tekeningen en berekeningen. Het betreft dan vooral constructieve tekeningen en berekeningen en installatietechnische tekeningen en berekeningen. In het Bor is het op een later tijdstip indienen van dergelijke zaken wettelijk geregeld. Bij één vergunning kan sprake zijn van meerdere deelgoedkeuringen.

Strategie

Het feit dat aanvullende voorwaarden worden geformuleerd bij de vergunning geeft aan dat het niet reëel was om ten tijde van de vergunningsaanvraag een beoordeling te doen. Aangezien sprake is van voorwaarden zijn de beoordelingen vanuit het oogpunt van de gemeente Landsmeer wel noodzakelijk. Handhaving van deze voorwaarden wordt van groot belang geacht omdat het vaak belangrijke onderdelen ten aanzien van veiligheid (constructie en brand).

Beleid

Ten behoeve van de vergunning is sprake van een aantal (standaard) voorwaarden. De van toepassing zijnde voorwaarden worden steeds per vergunning uit deze lijst geselecteerd. De vergunninghouder is verantwoordelijk voor het tijdig aanleveren van de bescheiden (drie weken voor aanvang van het desbetreffende onderdeel). De toezichthouder bewaakt dit en gaat na of onderdelen niet worden gerealiseerd alvorens de bescheiden zijn beoordeeld en geaccordeerd. Wanneer bij aanvang van werkzaamheden de bescheiden niet tijdig zijn ingediend vindt in principe stillegging van de werkzaamheden plaats. In andere situatie vindt een nadere afweging plaats of tot stillegging moet worden overgegaan. Iedere set tekeningen / berekeningen die wordt ingediend wordt beoordeeld. De constructieve tekeningen en berekeningen worden gecontroleerd door het technisch bureau op het werkniveau zoals aangegeven bij beoordeling constructieve aspecten. De installatie technische tekeningen en berekeningen worden eveneens door het technisch bureau beoordeeld. Controle vindt plaats op het niveau aangegeven in de toetsmatrix in paragraaf 1.2.

Beoordeling omgevingsveiligheid

De factor locatie speelt, zoals aangegeven, in de uitwerking van het gemeentelijke beleid een rol. In de fase van vergunningverlening vindt door de gemeente een locatieanalyse plaats om de risico’s ten aanzien van omgevingsveiligheid in te schatten. In tabel 11 is aangeven welke onderwerpen in de locatieanalyse betrokken worden. Tabel 12 geeft aan hoe vanuit de locatie-analyse gekomen wordt tot een risico-inschatting en wat dit betekent voor het opnemen van voorschriften in de vergunning.

Tabel 11. Onderwerpen locatie analyse

Tabel 12.Conclusie locatieanalyse

5.5.2 Activiteit het uitvoeren van een werk (artikel 2.1b, 2.11)

Artikel 2.1. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk geen bouwwerk zijnde of van werkzaamheden, in gevallen waarvan dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald. De omgevingsvergunning moet worden geweigerd als het werk of de werkzaamheid in strijd is met de bepalingen of met de ruimtelijke regels.

In verschillende bestemmingsplannen binnen de gemeente Landsmeer is het verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren. Welke werken en werkzaamheden het betreft is afhankelijk van het bestemmingsplan. Gedacht moet worden aan de volgende werken en werkzaamheden:

• •

  het afgraven of ophogen van gronden;

• •

  het egaliseren van gronden;

• •

  het planten van diepgewortelde beplanting;

• •

  het scheuren van grasland;

• •

  het wijzigen van de waterhuishouding, zoals draineren, uitdiepen, dempen, graven en / of verleggen van waterlopen;

• •

  het aanleggen of aanbrengen van oeverbeschoeiing, kaden of aanlegplaatsen;

• •

  het bebossen van gronden;

• •

  het aanbrengen / aanleggen van oppervlakteverhardingen;

• •

  het aanbrengen of verwijderen van ondergrondse of bovengrondse transport-, energie- of communicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties en apparatuur.

In ieder bestemmingsplan met dit soort regels zijn ook uitzonderingen op het verbod geformuleerd. Een vergunning is bijvoorbeeld niet vereist als:

• •

  het normale onderhoud, gebruik en beheer van agrarische gronden betreft;

• •

  het werken en werkzaamheden betreft die in de agrarische bedrijfsvoering van geringe omvang en ondergeschikte betekenis zijn;

• •

  de werken en werkzaamheden noodzakelijk zijn voor de realisering van een bouwwerk waarvoor vergunning is verleend op het moment dat het bestemmingsplan van kracht wordt.

Centrale vraag

Welke werkzaamheden worden op welk niveau beoordeeld?

Strategie

Er is een methodiek opgezet naar analogie van de activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk.

Werkzaamheidtypologie

De intensiteit van beoordelen wordt allereerst afhankelijk gesteld van het type werkzaamheid. Per type werkzaamheid is apart beleid geformuleerd ten aanzien van de toetsing. De volgende type werkzaamheden worden onderscheiden:

Tabel 13. werkzaamheidtypologie

Thema’s wet- en regelgeving

De intensiteit van toetsing wordt ook afhankelijk gesteld van de onderdelen van de werkzaamheid (thema’s uit wet- en regelgeving), die in het geding zijn. In combinatie met vooral het type werkzaamheid wordt de mate van belangrijkheid van de verschillende thema’s beoordeeld. De volgende thema’s worden onderscheiden:

Tabel 14. Thema’s wet- en regelgeving

Werkniveaus

De intensiteit of zwaarte van de toetsing wordt afhankelijk gesteld van ingeschatte risico’s (thema naar type werkzaamheid). Het beleid bestaat uit overeenstemming over de diepgang waarop werkzaamheden uitgevoerd moeten worden. Er wordt gewerkt met vooraf gedefinieerde werkniveaus. Deze zijn overgenomen van de activiteit (ver)bouwen.

Risicoanalyse

Aan het opstellen van de regels in het bestemmingsplan of beheersverordening ligt een gebiedsanalyse ten grondslag, die kan worden beschouwd als risicoanalyse.

Beleid

De gebieds- i.c. risicoanalyse heeft geleid tot specifieke regels in de bestemmingsplannen of beheersverordeningen. Het beoordelen van deze regels vraagt bij ieder werk in de gebieden waar het stelsel van toepassing is maatwerk. Vandaar dat de beoordeling van werkzaamheden op het hoogste niveau (integraal) moet worden getoetst. Dit leidt tot de volgende matrix:

Tabel 15. Toetsingsmatrix

5.5.3 Activiteit in strijd met regels van het planologisch kader (artikel 2.1c, 2.12)

Artikel 2.1. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1. derde lid of 4.3 derde lid van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7 vierde lid, tweede volzin, van die wet.

Inleiding

In de gemeente Landsmeer kennen alle gebieden een bestemmingsplan of beheersverordening. Voor vergunningsaanvragen zijn dit de eerste toetsingskaders. Mocht een activiteit in strijd zijn met de ruimtelijke regels dan is een beleidskader aanwezig om na te gaan of een afwijking van de regels mogelijk is. Het streven is echter om zoveel mogelijk in de bestemmingsplannen zelf en de daarin opgenomen afwijkingsmogelijkheden te regelen.

Centrale vragen

Op welke wijze is het afwijkingsbeleid vorm en inhoud gegeven?

Strategie

Er is gekozen voor een beleidskader waarin voor de meest voorkomende situaties handvatten voor de afweging zijn vastgelegd. Voor minder frequent voorkomende situaties is een sprake van meer maatwerk, waarbij steeds per aanvraag een unieke afweging wordt gemaakt. Hiervoor is het zogeheten “bouwplanoverleg” ingesteld. In deze wekelijkse bijeenkomst overlegt de regisseur vergunningverlening met ten minste een beleidsmedewerker ruimtelijke ordening. Daarnaast wordt ernaar gestreefd om aanvragen met een multidisciplinaire component zoveel mogelijk integraal af te handelen. Overleg kan bijvoorbeeld plaatsvinden met medewerkers werkzaam in het fysieke of sociale domein.

Beleid

Het beleid voor binnenplanse afwijkingen, vallend onder de reguliere procedure van de Wabo, is opgenomen in de regels van bestemmingsplannen.

Voor grotere afwijkingen, de zogenaamde projectafwijkingsbesluiten, is altijd sprake van maatwerk: per aanvraag vindt een afzonderlijke afweging plaats. Op basis van onze recent vastgestelde visies woonvisie, mobiliteit, duurzaamheid, toekomst) wordt per project bekeken of het bijdraagt aan de realisatie van de gewilde doelen.

5.5.4 Activiteit het wijzigen van een monument (artikel 2.1f, 2.2b, 2.15 en 2.18)

Artikel 2.1. en 2.2. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stellen dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een monument te slopen, te verstoren, te herstellen of te (laten) gebruiken waardoor het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht. De omgevingsvergunning moet worden geweigerd als de activiteit waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met de monumentenzorg. De verschillende artikelen in de Wabo over monumenten zijn in dit beleidsplan voor het gemak gebundeld.

Inleiding

Naast de Wabo vormen de Monumentenwet 1988 en de gemeentelijke erfgoedverordening de kaders om activiteiten aan een monument te beoordelen. Aangezien monumenten op zich uniek zijn vindt steeds een specifieke afweging plaats. Hiervoor is geen algemeen toetsingskader te ontwikkelen. Bij ingrijpende herbestemmingen, ingrijpende reconstructies of sloop moet de aanvrager voor zover nodig geacht door de gemeente een historisch onderzoek indienen. Op basis van artikel 6.4 van het Besluit Omgevingsrecht (Bor) moet in specifieke situaties dan ook advies worden gevraagd aan de rijksdienst of provincie. De gemeente beschikt over de wettelijk verplichte monumentencommissie.

Het wordt nodig geacht ten aanzien van de activiteiten in relatie tot monumenten expliciet aandacht te besteden aan één aspect dat nog om beleid vraagt, namelijk de situaties waarbij cultuurhistorische waarden en bouwvoorschriften zoals opgenomen in het Bouwbesluit elkaar niet verdragen. Gezien de noodzaak bij de Wabo om te komen tot afstemming van voorschriften is het van belang voor deze afstemming een helder beleidskader te hebben. Er moet gekomen worden tot een kader hoe afwegingen op dit terrein het beste kunnen plaatsvinden. In het Bouwbesluit is bovendien aangegeven, dat als ten aanzien van de activiteit wijzigen van een monument specifieke voorschriften zijn opgenomen deze voorrang hebben boven die geformuleerd bij de activiteit (ver)bouwen.

Centrale vragen

Hoe vindt afweging plaats tussen cultuurhistorische waarden en technische bouwvoorschriften?

Strategie

De activiteit wijzigen van een monument vindt vaak tegelijk plaats met de activiteit verbouwen van een bouwwerk. Eén van de zaken die bij deze samenloop regelmatig speelt is de afstemming i.c. inpassing van de technische vereisten uit het Bouwbesluit in relatie tot de monumentale waarden van een bouwwerk. Het realiseren van technische eisen bij monumenten vraagt met andere woorden dus regelmatig om de nodige afwegingen: enerzijds moet het pand voldoen aan de technische eisen; anderzijds mag er weinig tot geen afbreuk aan het monumentale karakter worden gedaan. Het beleidskader bestaat uit een soort afwegingsmodel waarin geschetst wordt hoe te werk moet worden gegaan bij afstemming van het monumentale karakter met de technische voorschriften Bouwbesluit.

Beleid

Nadat de technische norm op basis van het Bouwbesluit is bepaald wordt nagegaan of zonder aantasting van het monumentaal karakter de norm kan worden gerealiseerd. Hierbij zijn bepalend: de redengevende beschrijving, het resultaat van een eventueel bouwhistorisch onderzoek en het advies van de monumentencommissie, rijksdienst of provincie. Wanneer zonder problemen aan de technische norm kan worden voldaan is er geen vuiltje aan de lucht. Wanneer er wel problemen zijn moet het risico dat verbonden is aan de technische norm worden bepaald. Het risico wordt afgeleid van het toetsprotocol omgevingsvergunning activiteit (ver)bouwen. Er is sprake van een hoog risico als het toetsniveau 2 of hoger is. Bij een toetsniveau 0 of 1 is sprake van een laag risico.

Bij een hoog risico wordt uitgegaan van nieuwbouw criteria. Achtereenvolgens worden de volgende opties nagegaan:

• 1.

  Is een gelijkwaardige oplossing mogelijk?

• 2.

  Kunnen bouwkundige voorzieningen worden aangebracht die omkeerbaar zijn, met andere woorden niet leiden tot permanente aantasting van het karakter?

• 3.

  Kan aan de norm worden voldaan door het gebruik te beperken?

• 4.

  Kunnen acceptabele bouwkundige voorzieningen worden aangebracht die onomkeerbaar zijn, met andere woorden leiden tot permanente aantasting van het karakter?

• 5.

  Is ontheffing van de norm mogelijk?

  • a.

    Door verlaging tot het technische niveau bestaand

  • b.

    Van enig voorschrift, dat wil zeggen de norm helemaal loslaten.

Wanneer optie 4 leidt tot ongewenste oplossingen of bij optie 5 ontheffing niet vanwege risico’s mogelijk is moet het gebruik worden uitgesloten als de andere opties niet reëel zijn. Het plan kan dan niet in de huidige vorm worden gerealiseerd. Bij een laag risico worden alleen de opties 1 en 5 bekeken.

Een essentiële voorwaarde voor toepassing van het afwegingsmodel is dat reeds in een vroeg stadium van het vergunningverleningsproces gekeken wordt naar de inpassing van technische voorschriften. Ten behoeve van een principe beslissing bij functiewijzigingen van monumenten moet een quickscan op bovenstaande wijze plaatsvinden. Dit geldt ook bij overige principe verzoeken ten aanzien van monumenten en de intake van aanvragen om omgevingsvergunning activiteit wijzigen monument. Door dit te doen wordt reeds op een relatief vroeg tijdstip inzicht verworven of sturing vanuit gemeentewege noodzakelijk is. Met andere woorden, wanneer sprake is van een monument moet reeds in een vroeg stadium gekeken worden naar de afstemming met de technische voorschriften. Het toetsprotocol omgevingsvergunning activiteit (ver)bouwen moet op dat moment worden gehanteerd en worden ingevuld. Bij de activiteit wijzigen van een monument is dus sprake van vooroverleg.

5.5.5 Activiteit het aanleggen, beschadigen of wijzigen van een weg (artikel 2.2d, 2.18)

Artikel 2.2. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat het aanleggen van een weg of pad betreft zoals vastgelegd in een provinciale of gemeentelijke verordening. Vervolgens stelt artikel 2.18: de omgevingsvergunning moet worden geweigerd indien het aanleggen of wijzigen niet voldoet aan de gronden gesteld in de desbetreffende verordening.

Inleiding

In artikel 2:11 lid 1 van de Algemene plaatselijke verordening staat vermeld dat het verboden is zonder vergunning een weg aan te leggen, de verharding van de weg op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg. In lid 2 staat vermeld dat deze vergunning wordt verleend als omgevingsvergunning indien de activiteiten verboden zijn bij een bestemmingsplan, beheersverordening of voorbereidingsbesluit.

Centrale vraag

Hoe worden aanvragen voor aanleggen, beschadigen of veranderen van een weg beoordeeld?

Strategie

Bij de beoordeling van een aanvraag zijn de algemene weigeringsgronden genoemd in artikel 1:8 van de Algemene plaatselijke verordening van toepassing.

Beleid

Een vergunning wordt geweigerd in het belang van:

• •

  De openbare orde.

• •

  De openbare veiligheid.

• •

  De volksgezondheid.

• •

  De bescherming van het milieu.

5.5.6 Activiteit het aanleggen of veranderen van een uitweg (artikel 2.2e, 2.18)

Artikel 2.2. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat het maken of veranderen van een uitweg betreft zoals vastgelegd in een provinciale of gemeentelijke verordening. Vervolgens stelt artikel 2.18: de omgevingsvergunning moet worden geweigerd indien het maken of veranderen niet voldoet aan de gronden gesteld in de desbetreffende verordening.

Inleiding

In artikel 2:12 van de Algemene plaatselijke verordening is aangegeven dat verboden is om zonder vergunning een uitweg naar een weg te maken, van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg en / of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.

Centrale vraag

Hoe worden aanvragen voor aanleggen of veranderen van een uitweg beoordeeld?

Strategie

Bij de beoordeling van een aanvraag zijn de weigeringsgronden genoemd in artikel 2:12 van de Algemene plaatselijke verordening van toepassing. Als aanvulling hierop is de beleidsregel “Uitwegvergunningen gemeente Landsmeer 2015” vastgesteld.

Beleid

Een vergunning wordt geweigerd:

• a.

  indien daardoor het verkeer op de weg in gevaar wordt gebracht;

• b.

  indien dat zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;

• c.

  indien het openbaar groen daardoor op onaanvaardbare wijze wordt aangetast;

• d.

  indien er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen.

Het beleid is verder uitgewerkt in de beleidsregel “Uitwegvergunningen gemeente Landsmeer 2015”.

5.5.7 Activiteit het vellen van houtopstand (artikel 2.2g, 2.18)

Artikel 2.2. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat het kappen of vellen van houtopstand betreft zoals vastgelegd in een provinciale of gemeentelijke verordening. Vervolgens stelt artikel 2.18: de omgevingsvergunning moet worden geweigerd indien het kappen of vellen niet voldoet aan de gronden gesteld in de desbetreffende verordening.

Inleiding

In de APV is opgenomen in artikel 4.11 opgenomen dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning houtopstanden te vellen of te doen vellen die staan vermeld in de Bomenlijst (bijlage 1), en op welke gronden de vergunning kan worden geweigerd.

Centrale vraag

Hoe worden aanvragen voor het vellen van houtopstanden beoordeeld?

Strategie

Aanvragen voor het vellen van houtopstanden worden slechts bij uitzondering verleend.

Beleid

Een vergunning kan allereerst worden geweigerd in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Daarnaast wordt een vergunning alleen verleend als er wordt voldaan aan de volgende criteria uit artikel 4 van de APV:

• a.

  de natuurwaarde van de houtopstand;

• b.

  de landschappelijke waarde van de houtopstand;

• c.

  de waarde van de houtopstand voor stads- en dorpsschoon;

• d.

  de beeldbepalende waarde van de houtopstand;

• e.

  de cultuurhistorische waarde van de houtopstand; of

• f.

  de waarde voor de leefbaarheid van de houtopstand.

Aan een vergunning kan een herplantplicht of een financiële voorwaarde onder nader te stellen voorschriften worden opgelegd.

5.6.1 Beleidskader vergunningverlening, toezicht en handhaving 2019-2022

Het Beleidskader VTH 2019-2022 legt de ambitie, prioriteiten en kaders neer voor de uitvoering van de VTH-taken op het gebied van milieu voor de komende jaren. Hiermee wordt beoogd het level playing field binnen en buiten de regio verder te vergroten. Het beleidskader noemt daarnaast ook de andere toezicht- en handhavingstaken die door enkele gemeenten bij Omgevingsdienst IJmond zijn belegd, onder meer op het gebied van brandveiligheid, bouw- en woningtoezicht, Drank- en Horecawet en de Havenverordening. Vanuit het streven naar integraliteit en vermindering van de toezichtlast bij bedrijven en instellingen is het gewenst de wijze waarop de uitvoering van deze taken wordt ingevuld eveneens mee te nemen in dit kader.

5.6.2 Programmering en prioritering

De programmering en gekozen prioritering door de Omgevingsdienst IJmond is gebaseerd op landelijke prioriteitstelling, op bovengenoemde - door de gemeenteraad - vastgestelde kaders en op basis van een gebieds- en risicoanalyse.

Gebiedsanalyse

De afgelopen jaren is Omgevingsdienst IJmond gestart met een gebiedsgerichte aanpak bij de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De uitvoering is daarbij ingericht naar regio’s. Door de uitvoering van VTH in de regio’s te beleggen wordt gerealiseerd dat een scherper beeld ontstaat van de problematiek in een gebied, zijn de lijnen met partners in toezicht en van andere domeinen korter en kan effectiever ingezet worden op gewenste resultaten.

Landsmeer is een landelijke groene gemeente, met ruim 10.000 inwoners, omringd door beschermd natuurgebied. Gemeente Landsmeer heeft een dorps karakter en bestaat uit de dorpskernen Purmerland, Den Ilp en Landsmeer. De kernen zijn met elkaar verbonden door lintbebouwing. De bedrijven in Landsmeer bevinden zich van oudsher voornamelijk in deze lintbebouwing. De bedrijvigheid is deels agrarisch van aard; het houden van melkrundvee en paarden.

In gemeente Landsmeer wordt al jaren uitvoering gegeven aan integraal toezicht en handhaving op het gebied van milieu, brandveiligheid en drank en horeca. Het naleefgedrag, duurzaamheid en energiebesparing spelen een belangrijke rol bij de integrale projecten. De gebiedsgerichte aanpak kan daarnaast ook een goede basis vormen voor de realisatie van beleidsdoelstellingen van de gemeente op andere vlakken dan sec toezicht en handhaving.

Risicoanalyse

De uiteindelijke prioritering bij de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving is gebaseerd op een inschatting van het risico op negatieve effecten bij overtreding van de verschillende handhavingsthema’s. Om die risico’s te kunnen inschatten is een risicoanalyse gemaakt met betrekking tot de verschillende inrichtingbranches. De risicoanalyse brengt het risico in beeld dat aan elk van de handhavingsthema’s is verbonden.

Op basis van informatie gestuurde handhaving en activiteiten worden jaarlijks zogenoemde aandachtsbedrijven geselecteerd waar een verhoogde controlefrequentie op wordt toegepast. Dit kan zowel veiligheid als duurzaamheid gerelateerd zijn.

Op bedrijventerreinen in Landsmeer is een diversiteit aan bedrijven gevestigd en spelen verschillende onderwerpen een rol bij de fysieke leefomgeving. Bedrijven op een bedrijventerrein hebben te maken met wet- en regelgeving op het gebied van onder andere milieu, ruimte, wonen, gezondheid en duurzaamheid.

6.1.1 Toezicht tijdens bouwfase

In de meeste gevallen wordt er bij nieuwbouw en verbouw volgens de wet- en regelgeving gebouwd. Tijdens de bouwfase zijn de meest voorkomende geconstateerde tekortkomingen afwijkingen van het Bouwbesluit. Hieronder vallen zowel afwijkingen met een relatief hoog risicoprofiel zoals constructieve afwijkingen en afwijkingen in de brandwering, als afwijkingen met een laag risicoprofiel, zoals afwijkingen ten aanzien van de normen voor isolatie. Afwijkingen met een hoog risicoprofiel komen in de regel weinig voor. De buitendienstinspecteur ziet erop toe dat deze afwijkingen worden gecorrigeerd. Daarnaast wordt er in sommige gevallen ook afgeweken van de bouwtekeningen, waarvoor meestal een laag risicoprofiel geldt. Brandveiligheid en constructieve veiligheid zijn al langere tijd aangemerkt als aandachtspunten waar een hoge prioriteit naar uit gaat, wat de komende periode niet zal veranderen.

6.1.2 Inspectie

Door de verruiming van vergunningsvrij bouwen komt er meer verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer te liggen. De gemeente ziet niet meer toe op de naleving van de wet voor deze activiteiten. Hiermee nemen de risico’s op overtredingen toe, waaronder die op het gebied van constructieve veiligheid en brandveiligheid. De wetgever beschouwt de risico’s echter vals dusdanig klein dat een voorafgaande toets niet nodig wordt geacht. Tijdens inspectierondes worden soms bouwwerkzaamheden opgemerkt die door de initiatiefnemer als vergunningvrij worden gezien, welke volgens de wet echter wel vergunningplichtig zijn.

Andere zaken die de afgelopen jaren geconstateerd zijn tijdens inspecties zijn:

• •

  illegale bouw en gebruik van bouwwerken;

• •

  het illegaal ontgraven en verplaatsen van (vervuilde) grond;

• •

  te hoge erfafscheidingen;

• •

  slopen of het verwijderen van asbest zonder vergunning of melding;

• •

  het illegaal in gebruik nemen van gronden;

• •

  bouwterreinen die niet op de juiste wijze zijn afgeschermd.

In het hoofdstuk ‘Inspectiebeleid’ worden deze thema’s uitgebreider behandeld.

6.1.3 Handhaving

Aanschrijvingen en handhavingszaken die voortkomen uit het toezicht tijdens de realisatiefase van de bouw hebben voornamelijk betrekking op afwijkingen van de aanvraag van de omgevingsvergunning. Het gaat daarbij doorgaans om afwijkingen met een laag risicoprofiel. Daarnaast wordt er in sommige gevallen illegaal gebouwd zonder omgevingsvergunning. Daarbij kan sprake zijn van opzettelijke illegale bouw, of van onduidelijkheid over de regels omtrent vergunningsvrij bouwen (te denken valt bijvoorbeeld aan onduidelijkheid over wat precies het voor- en achtererf is). Bij illegale bouw wordt altijd eerst gekeken of een bouwwerk alsnog te legaliseren is voordat er over wordt gegaan op handhaving.

Illegaal gebruik is de afgelopen jaren ook meerdere malen geconstateerd. Daarbij is meestal sprake van illegale bewoning of illegaal vakantieverhuur in een woning. Bij illegale bewoning speelt risico’s met betrekking tot brandveiligheid vaak een grote rol.

Handhavingsverzoeken en klachtmeldingen gaan vaak over afwijkingen van het bestemmingsplan met een laag risicoprofiel en bouwen zonder vergunning waar een bouwwerk wel vergunningsplichting is. Voordat over wordt gegaan tot handhaving wordt altijd eerst geprobeerd met behulp van pre-mediation tot een oplossing te komen.

5.4.1 Dienstverlening

De gemeente stelt haar bewoners centraal en streeft naar een korte doorlooptijd.

Tabel 18. Doelstellingen dienstverlening vergunningverlening

5.4.2 Uitvoeringskwaliteit

De gemeente streeft ernaar producten te leveren welke voldoen aan de juridische doelen en welke bijdragen aan de omgevingsdoelen.

Tabel 19. Doelstelling uitvoeringskwaliteit vergunningverlening

5.4.3 Financiën

De gemeente streeft ernaar financiële middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten in relatie tot de kwaliteit van de geleverde diensten en producten.

Tabel 20. Doelstelling financiën vergunningverlening

7.1.1 Algemeen

De gemeente Landsmeer heeft de taak te controleren of gebouwd wordt conform omgevingsvergunning en wet- en regelgeving. Naast het gestelde in de Wabo zijn in het Bouwbesluit in hoofdstuk 1 en 8 voorschriften opgenomen met betrekking tot plichten tijdens de bouw, zoals afscheiding van het bouwterrein, aanwezigheid bescheiden op de bouwplaats en het melden van start en einde van de werkzaamheden. Tijdens de uitvoering kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust. Bovendien laat de kwaliteit van de uitvoering van werkzaamheden nog al eens te wensen over waardoor bijsturing van gemeentewege noodzakelijk is. In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van vergunningsplichtige bouwwerken. Voor bouwwerken, die zonder omgevingsvergunning (voor de activiteit (ver)bouwen) kunnen worden gerealiseerd gelden overigens wel regels. Zij moeten ook voldoen aan wet- en regelgeving.

Centrale vraag

Welke (ver)bouwactiviteiten worden op welke momenten, op welke onderdelen en met welke frequentie gecontroleerd?

7.1.2 Bouwtechnische inspecties

Strategie

Het antwoord op deze vraag is onderwerp geweest van een landelijk project, namelijk het project Toezicht protocol. Dit project is een initiatief van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland. Het Toezicht protocol zorgt voor een uniforme en transparante werkwijze bij het houden van toezicht op (ver)bouwactiviteiten. Dit project sluit aan bij de visie van de gemeente Landsmeer op het inspecteren van (ver)bouwactiviteiten. Het Wabobeleidsplan maakt gebruik van onderdelen van de ontwikkelde methodiek, en wel als volgt:

• •

  In het Toezicht protocol wordt uitgegaan van een andere bouwwerktypologie dan in het project CKB. Er wordt uitgegaan van enkele gebouwfuncties in combinatie met enkele bouwsomklassen. In het Wabobeleidsplan wordt in verband met het ketengericht werken de bouwwerktypologie van de aanvraag voor het (ver)bouwen van bouwwerken voor het toezicht overgenomen. Hierdoor zijn geen verschillen waarneembaar ten opzichte van het Bouwbeleidsplan.

• •

  Het Wabobeleidsplan neemt de werkniveaus van het Toezicht protocol over. Ten opzichte van het Bouwbeleidsplan zijn geen wijzigingen doorgevoerd.

• •

  Ten behoeve van het Wabobeleidsplan is een eigen methodiek ontwikkeld om het aantal controles te bepalen. De uitkomsten van het landelijke protocol ten aanzien van de controlefrequentie worden als te algemeen beschouwd. Ten opzichte van het Bouwbeleidsplan zijn geen wijzigingen doorgevoerd.

• •

  Het Wabobeleidsplan neemt ook de factor locatie als een invalshoek voor het beleid. Deze ontbreekt in het Toezicht protocol. Tevens wordt in het protocol geen aandacht besteed aan thema’s als ruimtelijke en esthetische inpasbaarheid.

Bouwwerktypologie

De intensiteit van toezicht wordt allereerst afhankelijk gesteld van het type bouwwerk. Hierbij wordt aangesloten bij de bouwwerktypologie van de toetsing van de vergunningsaanvraag. Hierdoor is afstemming mogelijk tussen de vergunningverlening en inspectie. Per type bouwwerk is apart beleid geformuleerd ten aanzien van het toezicht.

Thema’s wet- en regelgeving

De intensiteit van toezicht wordt ook afhankelijk gesteld van de onderdelen van het bouwwerk (thema’s uit wet- en regelgeving), die in het geding zijn. Ook ten aanzien van de thema’s wordt aangesloten bij de indeling van de toetsing van de vergunningsaanvraag. In combinatie met vooral het type bouwwerk wordt de mate van belangrijkheid van de verschillende thema’s beoordeeld.

Werkniveaus

De intensiteit of zwaarte van toezicht wordt afhankelijk gesteld van ingeschatte risico’s (thema naar type bouwwerk) en het geformuleerde toetsniveau. Het beleid bestaat uit overeenstemming over de diepgang waarop werkzaamheden uitgevoerd moeten worden. Er wordt gewerkt met vooraf gedefinieerde werkniveaus. Deze zijn afgeleid van het landelijke project Toezicht protocol, zie tabel A.

Bouwfasen

Een bouwwerk wordt in een aantal fasen gerealiseerd. Aandacht voor bepaalde thema’s uit wet- en regelgeving kunnen alleen in bepaalde fasen worden gecontroleerd. In het beleid wordt dan ook rekening gehouden met de fasen. In tabel B zijn de bouwfasen onderscheiden.

Beleid

Op basis van de zojuist genoemde beleidsonderdelen is per type bouwwerk het aantal controles, de te controleren onderdelen en de controlediepgang bepaald. Deze zijn terug te vinden in de toezichtprotocollen. Zij zijn samengevat in de volgende twee tabellen. Het werkniveau van toezicht betreft het aanvangsniveau. Het principe dat is gekoppeld aan de werkniveaus is het principe van ‘opbouwen van vertrouwen’ zoals reeds eerder uiteengezet. De 1e tabel is gesorteerd naar type bouwwerken en thema’s met de hoogste score. In de 2e tabel zijn per type bouwwerk de controlefasen en de controlefrequentie weergegeven.

Tabel 21. Werkniveaus

Tabel 22. Fase

Het toezichtniveau heeft een bepaalde relatie met het werkniveau van de toetsmatrix aanvraag omgevingsvergunning activiteit (ver)bouwen. Toetsniveau 4 wordt op controleniveau 3 afgehandeld, toetsniveau 3 en 2 worden op controleniveau 2 afgehandeld en toetsniveau 1 wordt niet gecontroleerd of op controleniveau 1 bekeken. Bij het thema brandveiligheid is op de zojuist genoemde regel een uitzondering gemaakt (zie tabel 23).

In de toezichtmatrix is een vergelijking gemaakt tussen het voorgestelde gemeentelijke niveau en het landelijke collectieve ambtelijke niveau. De rode cellen geven aan waar de gemeente minder intensief controleert dan landelijk, de groene cellen geven aan waar de gemeente juist intensiever controleert. Bij de gele is het werkniveau gelijk. Op landelijk niveau zijn geen uitspraken gedaan over de thema’s ruimtelijke inpassing, esthetische inpassing en bodem. Deze kolommen hebben dan ook geen kleur (zie tabel 24).

Tabel 24. Toezichtmatrix aantal controles

Toelichting:

• •

  Per type bouwwerk is het aantal controles per bouwfase af te lezen. Zo kent een nieuw- en verbouw van een woon- of logiesgebouw gemiddeld 20 inspecties, waarbij drie controles in de aanloopfase, vier inspecties in de onderbouw etc.

• •

  Deze controles zijn inclusief eventuele overleggen en besprekingen zoals een heioverleg.

• •

  Bij bepaalde type bouwwerken is in het toezicht protocol vooroverleg start bouw opgenomen. Dit vooroverleg is niet als een controle beschouwd.

Tabel 23. Toezichtmatrix diepgang van toetsing

De gemeente Landsmeer besteedt aan veel technische onderdelen / thema’s, die volgens wet- en regelgeving van toepassing zijn, aandacht. Er is een duidelijk verschil in aandacht waar te nemen tussen de verschillende bouwwerkcategorieën:

• •

  Bij nieuw- en verbouw van woon- en logiesgebouwen en overige nieuw- en verbouw van publiekstoegankelijke bouwwerken en kantoren worden veel thema’s minimaal op niveau 2 beoordeeld. Niveau 2 betekent: beoordeling op hoofdlijnen; op het oog en met eenvoudige hulpmiddelen worden elementaire controles uitgevoerd; er worden alleen algemene projectspecifieke tekeningen geraadpleegd; bij twijfel vindt raadpleging van detailtekeningen plaats. De thema’s watervoorziening en beperking invloed schadelijke stoffen worden niet beoordeeld.

• •

  Bij nieuwbouw van grondgebonden woningen en het veranderen / vergroten van de woonfunctie worden nog steeds relatief veel thema’s bekeken. Een aantal thema’s wordt op een lager niveau geïnspecteerd dan de bouwwerken bij het vorige punt. Het betreft dan brandveiligheid en constructieve veiligheid. Meer thema’s worden ten opzichte van de bouwwerken bij het vorige punt niet geïnspecteerd: toegankelijkheid, sociale veiligheid en opstelplaatsen.

• •

  Bij alle overige bouwwerkcategorieën concentreert zich de aandacht op ruimtelijke en esthetische inpasbaarheid, bodem en veiligheid. Op de overige thema’s vindt in het algemeen beperkt toezicht plaats. De thema’s ventilatie en ruimten vormen hierop een uitzondering.

Ten aanzien van de thema’s kan worden geconcludeerd dat de kernbepalingen bestaan uit:

• •

  Ruimtelijke inpassing, esthetische inpassing en bodem: zij worden altijd op niveau 3 beoordeeld.

• •

  Brand-, gebruiks- en constructieve veiligheid: zij worden bij zeker 8 van de 10 bouwwerkcategorieën minimaal op niveau 2 beoordeeld.

• •

  Ventilatie, ruimten, vocht., geluid en afvalwater & riolering : zij worden bij zeker 4 van de 10 bouwwerkcategorieën minimaal op niveau 2 beoordeeld.

De meeste controles vinden plaats in de fasen als aan het casco wordt gewerkt. Zodra het casco wind- en waterdicht is neemt het aantal controles af. Vooral bij woongebouwen en overige nieuw- en verbouw van publiekstoegankelijke bouwwerken en kantoren is sprake van een relatief hoge controlefrequentie. Bij nieuwbouw van grondgebonden woningen, nieuw- en verbouw van industrie en grotere bouwwerken geen gebouw zijnde ligt het aantal controles veel lager: 5 à 9. Bij de overige type bouwwerken is het aantal controles zeer beperkt: 1 à 2.

De toezichtmatrixen worden gebruikt als uitgangspunt voor de buitendienstinspecteur. In de praktijk kan het voorkomen dat de toezichthouder op basis van eigen kennis en ervaring gemotiveerd afwijkt.

Het toezichtbeleid wordt geflankeerd door aanvullend beleid. In dit verband wordt in het bijzonder gewezen op enkele aspecten:

• •

  Naar aanleiding van het toezichtbeleid is aanvullend beleid ontwikkeld voor handhaving bij bouwen in afwijking van de vergunning. Naarmate het inspectieniveau hoger wordt, wordt strenger opgetreden bij afwijkingen.

• •

  Bij bepaalde type bouwwerken wordt vooroverleg, alvorens de uitvoerende werkzaamheden starten, standaard.

• •

  Er is beleid ontwikkeld in het kader van toezicht omgevingsveiligheid.

7.1.3 Inspecties omgevingsveiligheid

Zoals reeds aangegeven speelt bij toezicht voor de activiteit (ver)bouwen, en in wezen ook voor de activiteit slopen, omgevingsveiligheid. Het betreft een oog in het zeil houden bij werkzaamheden die gevaar, hinder en overlast kunnen veroorzaken voor de directe omgeving. Op basis van een locatieanalyse is in de fase van vergunningverlening nagegaan in hoeverre gevaar, overlast en hinder voor het direct aangrenzende gebied met haar gebruik en gebruikers en gevaar voor belendende bebouwing aanwezig is. Er wordt daarbij een onderscheid gemaakt in drie type locaties.

Het toezicht op de omgevingsveiligheid vindt plaats tegelijkertijd met de controles op de uitvoering van (ver)bouw- en / of sloopwerkzaamheden. Wanneer sprake is van een bouw- of sloopveiligheidsplan wordt toezicht gehouden op hetgeen hierin is vastgelegd. Bij de overige locaties wordt toezicht gehouden op hetgeen in de voorschriften is vermeld en regels uit het Bouwbesluit. Het betreft dan vooral regels opgenomen in hoofdstuk 8. De gemeente zal tijdens het toezicht nagaan of voldoende maatregelen zijn genomen voor de veiligheid in de omgeving en het voorkomen van geluid-, trillings- en stofhinder. Tevens zal toezicht worden gehouden op activiteiten die leiden tot zodanige wijzigingen van de grondwaterstand dat dit gevaar kan opleveren voor de veiligheid van belendingen. Het niveau van inspectie is maximaal 3, uitgaande van de eerder genoemde werkniveaus.

De gemeente zal geen aandacht besteden aan de regels over het scheiden van afval en de aanwezigheid van bescheiden op de bouwplaats.

9.1.1 Preventiestrategie

De preventiestrategie richt zich op het vergroten van de bewustwording bij burgers en bedrijven. Het doel is om de betrokkenheid en het draagvlak voor spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten. Het gevolg is dat er minder inspectie en repressieve handhaving hoeft plaats te vinden, omdat er minder overtredingen worden gepleegd. Vanuit de gedachte dat burgers en bedrijven zelf primair verantwoordelijk zijn voor het naleven van wet- en regelgeving en dat de gemeente onmogelijk op alle wet- en regelgeving kan toezien speelt de preventiestrategie een belangrijke rol.

Voor de preventiestrategie wordt een aantal trajecten onderscheiden:

• •

  Beleidsontwikkeling. Bestuurlijk moet worden besloten om in elk beleidsdocument een paragraaf op te nemen waaraan expliciet aandacht wordt besteed aan de handhaving. Tevens kan gedacht worden aan advisering om te komen tot duidelijke en handhaafbare wet- en regelgeving respectievelijk beleid.

• •

  Communicatie en voorlichting. Door de inzet van communicatie en voorlichting wordt een meer effectieve en efficiënte handhaving nagestreefd. De ervaring leert dat bij juist gebruik van een communicatievorm (professioneel, tijdig, herkenbaar etc.) een aanzienlijk deel van de potentiële overtreders zich alsnog en blijvend houdt aan geldende regelgeving.

• •

  Publicatie. Tevens kan bij communicatie bijvoorbeeld gebruik gemaakt worden van vooraankondigingen van controles, publicatie van de controleresultaten, het publiekelijk maken dat er een overtreding is geconstateerd en welke sanctie daaraan is gekoppeld. Het publiceren van de overtreding en de daaraan gekoppelde sanctie kan de effectiviteit van de opgelegde sanctie vergroten. Bij het gebruik van een persbericht dient wel de nodige zorgvuldigheid in acht te worden genomen.

• •

  Samenwerking met derden. Bij een actieve programmatische benadering van inspectie en handhaving is samenwerking met externen een ‘must’. Samenwerking is een must om te komen tot een optimaal en integraal resultaat, waarbij de specifieke deskundigheid, ondersteuning, aanvulling en informatie van verschillende partijen over en weer worden benut.

• •

  Drempelverlaging om burgers en bedrijven eerder overtredingen te laten melden.

Tafel van Elf

Een belangrijk instrument voor de preventiestrategie is de Tafel van Elf. De Tafel van Elf (T11) is een instrument waarmee een inschatting van het verwachte naleefgedrag van een doelgroep gemaakt kan worden en in aansluiting daarop de relatie met de benodigde handhavingsinzet kan worden bepaald. De T11 gaat uit van vier doelgroepen:

• 1.

  De spontane nalevers: deze groep is geneigd de regels na te leven en doet dat ook daadwerkelijk;

• 2.

  De per ongeluk overtreders: deze groep is geneigd de regels na te leven, maar overtreedt per ongeluk de regelgeving; het gaat hier dus om vergissingen;

• 3.

  De afgedwongen nalevers: het gaat hier om de groep die geneigd is te overtreden, maar wordt afgeschrikt door controle en sancties;

• 4.

  De bewuste overtreders: de groep die geneigd is te overtreden en dat ook daadwerkelijk doet.

De T11 gaat er vanuit dat de grootte van bovengenoemde doelgroepen afhangt van elf variabelen. Deze variabelen zijn onder te verdelen in de volgende clusters:

• a.

  Kennisfactoren: deze factoren geven de bekendheid met de regels bij de doelgroep weer en in hoeverre zij in staat is de regels na te leven. Deze cluster is van invloed op de omvang van de “per ongeluk overtreders”;

• b.

  Motivatiefactoren: deze factoren zeggen iets over de normen en waarden van de doelgroep. Deze cluster heeft betrekking op mensen en bedrijven die geneigd zijn wetten te overtreden;

• c.

  Controle- en sanctiefactoren: deze factoren geven de mate van afschrikking weer vanuit de perceptie van de doelgroep. Deze cluster bepaalt de omvang van de groep die daadwerkelijk overtreedt (“de bewuste overtreders”).

In bijlage 5 staat dit instrument volledig beschreven.

De gemeente streeft naar een zo groot mogelijke groep spontane nalevers zodat de gemeente zo veilig, gezond, duurzaam en leefbaar mogelijk is. Voor iedere doelgroep is bepaald op welke wijze naleving van de wet kan worden gestimuleerd.

Spontane nalevers en per ongeluk nalevers

Voor de groep spontane nalevers en per ongeluk nalevers geldt dat de gemeente voornamelijk inzet op heldere communicatie zodat beide doelgroepen bekend zijn en blijven met de wet- en regelgeving. Op de gemeentelijke website is informatie te vinden over de landelijke en gemeentelijke relevante wet- en regelgeving. Daarnaast kunnen bewoners vragen stellen per e-mail, aan de balie of telefonisch. Omdat het voor bewoners niet altijd duidelijk is wat de regels voor vergunningvrij bouwen, is het vanaf 2020 mogelijk voor hen om een afspraak in te plannen met het zogeheten Bouwloket. Het Bouwloket is bedoeld om bewoners meer informatie te geven over de regels die gaan over vergunningvrij bouwen. Daarnaast kunnen bewoners hulp krijgen bij het indienen van een aanvraag. Ten slotte biedt de Omgevingswet de mogelijkheid om wet- en regelgeving minder omvangrijk en duidelijker te maken. In de komende jaren wordt er ingezet op de ontwikkeling van een Omgevingsplan met heldere en begrijpelijke regels.

Afgedwongen nalevers

Voor de groep afgedwongen nalevers wordt een mix van instrumenten ingezet. Zo wordt er gebruik gemaakt van communicatie om bijvoorbeeld een geconstateerde overtreding publiekelijk te maken. Dit vergroot niet alleen de effectiviteit van de opgelegde sanctie, maar geeft tegelijkertijd ook een duidelijk signaal naar anderen. Daarnaast wordt het melden van een klacht zo laagdrempelig mogelijk gemaakt voor burgers en bedrijven. Dit bevordert informele controle.

Bewuste overtreders

Tegen bewuste overtreders wordt handhavend opgetreden. In sommige gevallen worden instrumenten zoals een Bibob-onderzoek ingezet, of worden andere bestuurlijke of strafrechtelijke handhavingspartners (zoals de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid of de Belastingdienst) verzocht ook toezicht te houden.

9.1.2 Toezichtstrategie

Onder toezicht wordt verstaan het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. Doel hiervan is de (vrijwillige) naleving van wet- en regelgeving. Toezicht vindt plaats op basis van verleende vergunningen en ontheffingen, in het kader van projecten, naar aanleiding van meldingen, klachten en calamiteiten en door opname van de activiteit in een uitvoeringsprogramma. Om effectief en doelmatig te werk te gaan is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren.

Tijdens de realisatiefase kan sprake zijn van een drietal type controles, namelijk:

Tabel 28. Type controles

Bij de gebruiksfase is allereerst sprake van planmatige (on)aangekondigde controles; de zogenaamde bedrijfsbezoeken. Deze controles kunnen wat betreft diepgang en reikwijdte verschillen. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen een deelcontrole en een integrale controle. Het betreft beiden visuele controles. De deelcontrole is gericht op een beperkt aantal handhavingsthema’s of onderwerpen. Een integrale controle is juist gericht op meerdere of alle thema’s of onderwerpen.

Naast de bedrijfsbezoeken kent de gemeente ook zogenaamde planmatige controles in gebieden. Deze komen voor in twee hoedanigheden:

• •

  Patrouille: toezicht op basis van direct opvallende zaken tijdens een algemene toezichtronde (met auto, vaartuig, scooter, lopend of fiets).

• •

  Recherche: toezicht gericht op opsporen specifieke overtredingen.

Controles in de gebruiksfase kunnen op verschillende manieren worden ‘georganiseerd’. Zoals reeds aangegeven kan dit per bedrijf of gebied. Een andere invalshoek is bijvoorbeeld een bepaald thema of onderwerp.

Naast de routinematige controles, gebaseerd op een handhavingsprogramma, vinden ad hoc controles plaats. Deze zijn lastig c.q. niet in te plannen omdat zij het gevolg zijn van bijzondere omstandigheden: ontstane situaties als gevolg van weersomstandigheden, calamiteiten, klachtmeldingen, ongewone voorvallen e.d..

9.1.3 Klachtmeldingenstrategie

Burgers en ondernemers kunnen klachten over de woon- en leefomgeving melden bij de gemeente. De gemeente hanteert daarbij een zo laag mogelijke drempel. De enige eis is dat men zich kenbaar maakt, met andere woorden anonieme klachten worden niet in behandeling genomen. Het staat de burger en ondernemer vrij hoe de klacht wordt gemeld bij de gemeente: via het formulier op de website, via een brief, via een e-mail of via de telefoon. Voor specifieke milieuklachten over stof, geur, geluid, bodemverontreiniging, illegale lozingen en ‘zwerfasbest’ kan de burger of ondernemer tijdens kantooruren terecht bij de Omgevingsdienst IJmond. De melder krijgt van het indienen van een klacht een ontvangstbewijs en een kopie van alle correspondentie die over de klacht wordt gevoerd. De gemeente deelt de klachten in naar urgentie ten aanzien van het eerste bezoek. Er is een werkprotocol hoe met klachten wordt omgegaan.

Wanneer inwoners situaties signaleren die een gevaar kunnen opleveren voor het milieu, of wanneer zij hinder ervaren van een bedrijf, dan kunnen zij dit melden bij Omgevingsdienst IJmond. Indien noodzakelijk voert Omgevingsdienst IJmond nader onderzoek uit. Wanneer de milieuwetgeving wordt overtreden wordt de veroorzaker aangesproken om de overtreding en daarmee de klacht te beëindigen. Buiten kantooruren kunnen klachten worden gemeld bij politie, via het algemene politienummer 0900-8844.

9.1.4 Sanctiestrategie

De gemeente moet een sanctie- en gedoogstrategie vaststellen. Tussen de sanctiestrategie en de gedoogstrategie bestaat een duidelijke samenhang en beide strategieën dienen steeds vanuit deze onderlinge samenhang te worden bezien. Deze samenhang is als volgt: indien formeel sprake is van een overtreding, hebben burgemeester en wethouders in principe de keuze uit handhavend optreden of niet handhavend optreden. Voor zover wordt besloten om handhavend op te treden, gebeurt dit volgens de sanctiestrategie. Voor zover wordt besloten om niet (bestuursrechtelijk) handhavend op te treden, wordt de gedoogstrategie gehanteerd. Bij constatering van een overtreding dient, conform gangbare jurisprudentie, allereerst te worden bezien of legalisatie tot de mogelijkheden behoort dan wel sprake is van een gelijkwaardige situatie.

De sanctiestrategie wordt in de volgende hoofdstukken verder uitgewerkt. Er is een strategie voor vergunningsgericht werken, voor objectgericht werken en voor meldingen, klachten en handhavingsverzoeken geformuleerd.

Voorspelbaarheid in reacties is van groot belang bij (dreigende) overtredingen. Daarom is helderheid in (vastgestelde) begunstigingstermijnen en de daaraan te verbinden dwangsombedragen (indien van toepassing) van belang. Indien een overtreding na afloop van de begunstigingstermijn niet is beëindigd dan is het voor de geloofwaardigheid van het gehele handhavingsoptreden en voor de algemene werking van het instrumentarium van belang dat het handhavend optreden consequent wordt voortgezet. Daarom volgt in beginsel automatisch en onverwijld effectuering van de sanctie. Starten van de inningprocedure van een verbeurde dwangsom is dus, bijzondere omstandigheden daargelaten, vast onderdeel van het optreden en geen onderwerp voor hernieuwde afweging.

Wat in relatie tot de overtreding een passende bestuurlijke sanctie is, is afhankelijk van de situatie. Burgemeester en wethouders hebben de keuze uit een herstelsanctie of een bestraffende sanctie. Bij een herstelsanctie gaat het om het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken van een overtreding of het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Bij de bestraffende sanctie gaat het om het toevoegen van leed, straf aan de overtreder. In het volgende schema is het palet aan bestuurlijke sancties weergegeven.

Figuur 4. Bestuurlijke sancties

In bepaalde gevallen zijn meer bestuursorganen betrokken bij het opstellen van een beschikking tot toepassen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. De Wabo regelt in ieder geval dat het bestuursorgaan dat een beschikking uiteindelijk afgeeft, die ook ter informatie toezendt aan de andere bevoegde bestuursorganen.

9.1.5 Gedoogstrategie

Bestuursrechtelijke handhaving is een bevoegdheid en geen algemene plicht. Niettemin geldt voor de regelgeving fysieke omgeving dat sprake is van een beginselplicht tot handhaving. Dit laatste geldt te meer wanneer één of meer belanghebbenden (bijvoorbeeld omwonenden) om handhaving verzoeken. Uitsluitend indien sprake is van bijzondere omstandigheden en het zorgvuldig afwegen van de betrokken belangen (bijvoorbeeld het door de overtreden rechtsregel beschermde belang, de belangen van derden en de belangen van de overtreder) daartoe aanleiding geeft, kan het gerechtvaardigd of zelfs noodzakelijk zijn dat van bestuursrechtelijk handhavend optreden wordt afgezien.

Onverminderd het vereiste van een zorgvuldige belangenafweging bij iedere overtreding, komen in principe de volgende situaties voor het afzien/uitstel van bestuursrechtelijk handhavend optreden in aanmerking.

• 1.

  Overmachtsituaties. Het gaat hierbij om onvoorziene situaties die niet voor legalisatie in aanmerking komen, maar waarbij de overtreder geen enkel verwijt kan worden gemaakt. De belangenafweging kan er in die situaties toe nopen om de overtreding tijdelijk te gedogen.

• 2.

  Situaties waarin handhavend optreden onevenredig is. Kenmerk van deze situaties is dat geen sprake is van overmacht of van zicht op legalisatie van de overtreding op afzienbare termijn, maar wel van één of meer zodanig bijzondere omstandigheden dat de belangenafweging aanleiding geeft om af te zien van bestuursrechtelijk handhavend optreden. Anders gezegd gaat het om situaties, waarin handhavend optreden onevenredig moet worden geacht.

• 3.

  Situaties waarin sprake is van concreet zicht op legalisatie. Concreet zicht op legalisatie van de overtreding is de voornaamste bijzondere omstandigheid die noopt tot het afzien van handhavend optreden. Is daarvan sprake dan is het belang om handhavend op te treden relatief gering en wordt het toepassen van een bestuursrechtelijke maatregel veelal onrechtmatig geacht. Reden waarom in deze situaties in de regel geen daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van de handhavingsbevoegdheid. Wanneer is sprake van (voldoende) concreet zicht op legalisatie? Uitgangspunt is dat concrete stappen zijn gezet tot legalisatie en bijvoorbeeld een te honoreren ontvankelijke vergunningaanvraag voorligt en/of een kansrijke afwijkingsprocedure is gestart.

• 4.

  Situaties waarbij sprake is van een verschil van mening tussen buurtbewoners (burenruzie) en dit geschil nog niet besproken tussen de buurtbewoners en Beter Buren.

Gedogen kan uitsluitend actief, dus op basis van een expliciet (schriftelijk) besluit. Het beleid voorziet voor situaties waarin wegens overmacht of onevenredigheid wordt gedoogd in een gedoogbeschikking. Een gedoogbeschikking wordt in principe verleend voor een zo kort mogelijke concrete termijn. Slechts in uitzonderingsgevallen kan deze worden verleend voor onbepaalde duur of is een persoonsgebonden gedoogbeschikking denkbaar.

Overigens staat bij het afzien van handhaven het door de overtreden rechtsregel beschermde belang (de beleidsdoelstelling) centraal. Er dienen zodanig strikte voorwaarden aan het gedogen te worden verbonden dat dit belang genoegzaam is gewaarborgd en materieel gezien geen verslechtering optreedt ten opzichte van een legale situatie (past bij de belangenafweging en wordt marginaal getoetst).

Om zo snel mogelijk te komen tot een actieve – transparante – situatie, wordt ingezet op een zo kort mogelijke voorbereidingsprocedure. Voor wat betreft gedoogbeschikkingen wordt uitgegaan van een zienswijzengelegenheid. Voor opschortingsbesluiten zal daartoe veelal geen aanleiding bestaan. Voor beide soorten besluiten geldt evenwel dat deze - transparant – bekend worden gemaakt via onder meer de gemeentelijke website. Dit onder vermelding van alle rechtsbeschermingmogelijkheden.

De noodzakelijke belangenafweging en de jurisprudentie omtrent concreet zicht op legalisatie, kan er toe leiden dat soms moet worden afgezien van handhavend optreden tegen overtreders, hoewel sprake is van verwijtbaar gedrag. Om met name nalatig (aanvraag)gedrag te bestrijden dient in die gevallen, overeenkomstig de sanctiestrategie, proces-verbaal te worden opgemaakt en de overtreding strafrechtelijk te worden afgedaan. Aldus treedt de overheid als geheel op en levert daarmee een bijdrage aan het terugdringen van het aantal gedoogsituaties.

9.1.6 Optreden tegen eigen organisatie of andere overheden

Ook eigen organisatieonderdelen of organisatieonderdelen van andere bevoegde gezagen hebben of krijgen te maken wet- en regelgeving, hetzij bij vergunningverlening hetzij bij controle. In dat kader krijgt de eigen organisatie of het andere bevoegd gezag ook te maken met de naleving en zo mogelijk de handhaving daarvan. In het geval dat (een) overtreding(en) word(t)en geconstateerd waarvoor de eigen organisatie of een ander bevoegd gezag verantwoordelijk is, wordt daar ten minste op vergelijkbare wijze op gereageerd als op overtredingen die door burgers of bedrijven worden begaan. De overheid dient immers uit het oogpunt van geloofwaardigheid het goede voorbeeld te geven. Het is dan ook van belang dat de gemeente en andere bevoegde gezagen over een beleidslijn beschikken hoe met overtredingen binnen de eigen organisatie snel en adequaat wordt omgegaan. Deze beleidslijn heeft als volgt vorm gekregen: Het betreffende management en het bestuur worden door de manager waaronder de toezichthouder valt schriftelijk op de hoogte gesteld van de geconstateerde overtreding(en). Zij - het betreffende management en het bestuur - zijn er vervolgens gezamenlijk verantwoordelijk voor te zorgen dat zo spoedig mogelijk passende maatregelen worden genomen om de overtreding te beëindigen, eventuele schade te herstellen en vervolgens herhaling in de toekomst te voorkomen.

9.1.7 Strafrechtelijke maatregelen

Bestuursrechtelijk handhaven is primair gericht op het doen opheffen dan wel voorkomen van de overtreding. De instrumenten van het bestuursrechtelijk optreden zijn vooral toegesneden op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van de overtreding en op het herstel van de situatie. Kortom op het wegnemen van de overlast of aantasting en het alsnog aanbrengen van voorzieningen. Strafrechtelijk handhaven is primair gericht op het straffen van de overtreder. De instrumenten van het strafrecht zijn vooral toegesneden op het straffen van de overtreder en op het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. De eventuele buitengewoon opsporingsambtenaren van de gemeente en de politie kan al dan niet in overleg met het Openbaar Ministerie (OM) een proces-verbaal opmaken. Vervolgens kan het OM stappen ondernemen (bijvoorbeeld bevelen/vorderen van een voorlopige maatregel en/of het vorderen van een passende eis ter zitting) om de situatie te doen ophouden.

Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties sluiten elkaar niet uit. Veel overtredingen zijn niet alleen bestuurlijk aan te pakken, maar ook strafbaar gesteld. Het uitgangspunt is om handhaving zoveel mogelijk in de bestuurlijke hand te houden. Principieel is het strafrecht immers een "ultimum remedium", maar ook praktisch lijkt het wenselijker om de normconforme situatie na te streven door bestuurlijke dwang in enige vorm: dat leidt in meest directe zin tot het gewenste nalevingsresultaat. Een uitzondering hierop vormen eventuele buitengewoon opsporingsambtenaren, die via het strafrechtelijke spoor direct of indirect boetes kunnen opleggen. Ook bij onomkeerbare situaties kan een strafrechtelijke aanpak de voorkeur genieten. Het is dan vaak de enige remedie om de overtreder te straffen.

10.1.1 Personele middelen

De personele middelen zijn gebaseerd op een schatting van de medewerkers die de beschreven activiteiten uitvoeren en op het aantal verwachte en soort vergunningaanvragen die komende jaren wordt verwacht (zie analyse van inzichten).

De personele middelen zijn gebaseerd op een schatting van de medewerkers die de beschreven activiteiten uitvoeren en op de hoeveelheid activiteiten die komende jaren wordt verwacht. Op basis van de risicoanalyse, de prioritering en de huidige beschikbare formatie krijgen handhavingsverzoeken een hogere prioriteit dan themagerichte inspectie. Voor het volledig uitvoeren themagerichte inspectie (zoals illegale bewoning) dient de formatie te worden uitgebreid.

Tabel 34. Benodigde personele middelen

In bijlage 5 staat de volledige berekening uitgewerkt.

10.1.2 Financiële middelen

Naast de personele capaciteit zijn er ook nog aanvullende financiële middelen nodig om de doelstellingen van het vergunningen- en handhavingsbeleid te kunnen behalen. Deze middelen zijn deels nodig om de activiteiten die door de omgevingsdienst worden uitgevoerd namens de gemeente te bekostigen en deels om de activiteiten die door een technisch bureau worden uitgevoerd te kunnen bekostigen. De inschatting die is gemaakt is gebaseerd op de kosten die afgelopen jaren zijn gemaakt en de verwachting van toekomstig aanbod in activiteiten.

Tabel 35. Benodigde financiële middelen (gemiddeld)

10.2.1 Bereikbaarheid

Buiten de openingstijden kunnen bewoners contact opnemen met de Boodschappendienst Nederland in geval van calamiteiten. Als bewoners bellen naar het gemeentehuis buiten kantooruren, worden zij doorverwezen naar deze boodschappendienst. Via de boodschappendienst kan de bewoner worden doorverbonden met een medewerker van de gemeente. Voor het melden van milieu- klachten en overlast kunnen bewoners en bedrijven terecht bij de Omgevingsdienst IJmond.

10.2.2 Scheiding vergunningverlening en handhaving

De personen die zijn belast met de voorbereiding van besluiten ten aanzien van omgevingsvergunningaanvragen zijn niet belast met het toezicht en de handhaving daarvan. Bij de juristen die betrokken zijn bij de handhaving op grond van de Wabo is een scheiding op dossierniveau. Op bestuurlijk niveau zijn vergunningverlening en handhaving ieder ondergebracht bij een anderen portefeuillehouder.

10.2.3. Rouleren toezicht op inrichtingen

Het Besluit omgevingsrecht schrijft voor dat toezichthouders periodiek dienen te rouleren zodat deze niet voortdurend belast worden moet toezicht op dezelfde inrichting. Toezicht op deze inrichtingen is ondergebracht bij de omgevingsdienst IJmond. De omgevingsdienst zorgt ervoor dat hun toezichthouders en handhavers periodiek rouleren.

De bouwinspecteur van de gemeente heeft geen vaste adressen die periodiek worden bezocht. Bij controles op (risicovolle) inrichtingen wordt er altijd zoveel mogelijk naar gestreefd om deze inspecties integraal uit te voeren met in ieder geval een toezichthouder van de omgevingsdienst. Daarbij wordt gezamenlijk besloten op welke manier er toezicht wordt gehouden en eventueel wordt gehandhaafd.