| Organisatie | Nieuwegein |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsregels slecht levensgedrag gemeente Nieuwegein 2023 |
| Citeertitel | Beleidsregels slecht levensgedrag Gemeente Nieuwegein 2023 |
| Vastgesteld door | burgemeester |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 19-04-2023 | nieuwe regeling | 04-04-2023 |
De burgemeester van de gemeente Nieuwegein,
artikel 2:25, lid 6, artikel 2:28 en artikel 3:5 van de Algemene plaatselijke verordening en artikel 7 van de Verordening speelautomatenhallen Nieuwegein 2019;
organisatoren, exploitanten, leidinggevenden en beheerders van bovengenoemde evenementen, inrichtingen of bedrijven een bijzondere verantwoordelijkheid dragen, omdat het exploiteren van dergelijke evenementen, inrichtingen of bedrijven, beter gezegd: het niet verantwoord exploiteren daarvan, kan leiden tot verstoring van de openbare orde, de openbare veiligheid en tot een nadelige beïnvloeding van het woon-, werk- en leefklimaat;
Vast te stellen de ‘Beleidsregels slecht levensgedrag gemeente Nieuwegein 2023’
Artikel 1. Slecht levensgedrag
Onder ‘slecht levensgedrag’ van een (beoogd) organisator van een evenement, (beoogd) exploitant, (beoogd) leidinggevende of (beoogd) beheerder wordt verstaan: één of meerdere keren onherroepelijk te zijn veroordeeld, dan wel niet onherroepelijk vrijgesproken te zijn voor vervolging voor:
Aldus vastgesteld te Nieuwegein, 4 april 2023,
De burgemeester van de gemeente Nieuwegein,
F.T.J.M. Backhuijs
Deze beleidsregels beschrijven de invulling die de burgemeester geeft aan het begrip ‘slecht levensgedrag’, zoals opgenomen in artikel 2:25, 2:28, 3:5 Apv en artikel 7 Verordening Speelautomatenhallen Nieuwegein 2019. Deze beleidsregels bevatten een afwegingskader om bij de aanvraag voor een vergunning voor een
te bepalen in welke gevallen al dan niet sprake is van slecht levensgedrag. Dit afwegingskader bevat aldus een nadere duiding hoe de algemene en specifieke weigeringsgronden voor deze vergunningen per geval kunnen worden beoordeeld.
Organisatoren, exploitanten, leidinggevenden en beheerders van bovengenoemde bedrijven en evenementen hebben een bijzondere verantwoordelijkheid. Vooropgesteld wordt dat het gemeentebestuur ervanuit gaat dat de exploitatie van de hierboven genoemde bedrijven en evenementen op een deugdelijke wijze plaatsvindt. Desalniettemin is het gemeentebestuur, door maatschappelijke ontwikkelingen en jurisprudentie, genoodzaakt om beleidsregels op te stellen voor de bedrijven en evenementen die dit toch niet naar behoren doen. Het gemeentebestuur acht het daarom, veiligheidshalve, nodig om beleidsregels slecht levensgedrag op te stellen.
Het exploiteren en organiseren van bovengenoemde bedrijven of evenementen, of beter gezegd, het niet verantwoord exploiteren of organiseren ervan, kan tot een verstoring van de openbare orde leiden en kan het omliggende woon- en leefklimaat nadelig beïnvloeden. Organisatoren, exploitanten, leidinggevenden en beheerders spelen een belangrijke rol in het creëren van een rustige en veilige omgeving en hebben hierin een voorbeeldfunctie. Zij dienen zorg te dragen voor een goede gang van zaken in en rondom de onderneming of het vechtsportevenement. Verstoring van de openbare orde, zoals overlast, criminaliteit, geweld en misbruik van alcohol en andersoortige verdovende middelen moet zoveel mogelijk voorkomen en beperkt worden. Zij zijn verantwoordelijk voor (de veiligheid) van hun personeel, bezoekers en directe omgeving en voor het signaleren en melden van misstanden, mensenhandel en uitbuiting. Van organisatoren, exploitanten, leidinggevenden en beheerders wordt daarom verwacht dat zij te allen tijde hun medewerking verlenen aan toezichthouders, informatie proactief delen en eerlijk zijn over de feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan en relevant zijn voor het beoordelen van het levensgedrag. Voor vechtsportevenementen wordt, voor de controle of het evenement op een verantwoordelijke wijze wordt georganiseerd, tevens aansluiting gezocht bij de ‘Richtlijn voor full-contact vechtsportevenementen’ en de notitie ‘Regulering vechtsportgala's: handreiking voor gemeentelijk beleid’.
De levensgedrag toets is een noodzakelijke preventieve toets om de risico’s op inbreuken op de openbare orde en veiligheid en een goed woon- en leefklimaat te beperken. Slecht levensgedrag is een grond om de vergunning te weigeren of in te trekken of om een leidinggevende/beheerder niet bij te schrijven op de vergunning.
Dienstenrichtlijn en huidige lijn in de jurisprudentie
De eerdergenoemde vergunningen vallen onder de Dienstenrichtlijn, waardoor de verplichting bestaat dat duidelijk moet zijn onder welke omstandigheden aan een bepaalde vergunningsvoorwaarde moet worden voldaan en op welke wijze een grens is te stellen aan de beoordelende bevoegdheid. Het criterium ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag’ valt hieronder.
Bij het beoordelen van het levensgedrag wordt gekeken naar uiteenlopende feiten en omstandigheden die iets zeggen over het gedrag of de bedrijfsvoering van de betrokkene. Er moet voldoende vertrouwen kunnen worden gesteld in organisatoren, exploitanten, leidinggevenden en beheerders.
Vergunningstelsels moeten gebaseerd zijn op criteria die bestuursorganen beletten om hun bevoegdheden op willekeurige wijze uit te oefenen. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren (denk aan een Algemene Plaatselijke Verordening), heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Artikel 10 lid 2, onder d, e en f van de Dienstenrichtlijn schrijft voor dat deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend moeten zijn gemaakt.
Uit de afdelingsjurisprudentie volgde voorheen weinig beperkingen ten aanzien van de beoordeling inzake het levensgedrag (zie bijv. ECLI:NL:RVS:2019:4258). Kort gezegd gold dat:
Wel is het vereist dat vooraf duidelijk is onder welke omstandigheden aan die vergunningsvoorwaarde wordt voldaan. Dit kon volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of volgens een vaste bestuurspraktijk. In algemene zin moet duidelijk zijn en vooraf kenbaar zijn gemaakt onder welke omstandigheden het levensgedrag wordt tegengeworpen en hoe dat door de burgemeester wordt ingevuld (zie bijv. ECLI:NL:RVS:2020:2174).
De Afdeling heeft in een uitspraak van 25 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1493) het beoordelingskader over slecht levensgedrag verder aangescherpt.
De belangrijkste aanvullingen luiden als volgt:
Motivering: als er geen specificatie is gegeven van het criterium slecht levensgedrag (in bijvoorbeeld een beleidsregel), geldt er een verzwaarde motiveringsplicht. Het bestuursorgaan moet in ieder geval motiveren (i) waarom de betrokken feiten en omstandigheden relevant zijn en (ii) hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten of omstandigheden, niet aan de voorwaarde voldoet.
In de artikelsgewijze toelichting is uitgewerkt hoe bovenstaande criteria worden toegepast binnen de Gemeente Nieuwegein.
Raad te plegen bronnen en ketenpartners
Om het levensgedrag te toetsen worden diverse gegevens, in samenhang, gewogen. Daarbij kan, onder andere, gebruik worden gemaakt van de volgende bronnen: informatie van de politie, het Justitieel Documentatie Systeem, handhavingsgegevens, overige gegevens waarover de gemeente beschikt, informatie van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: ‘Inspectie SZW’), de Belastingdienst, de Douane, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: ‘IND’), het Centraal Insolventieregister, informatie op grond van een Bibob-toets en openbare bronnen.
Bij de levensgedrag toets wordt altijd de politie en/of het Justitieel Documentatie Systeem geraadpleegd. Andere informatiebronnen, met uitzondering van eigen handhavingsgegevens, worden niet standaard geraadpleegd voor het beoordelen van het levensgedrag en de wijze van bedrijfsvoering. Indien noodzakelijk voor de beoordeling kan via het Regionaal Informatie en Expertise Centrum (hierna: ‘RIEC’) informatie worden uitgewisseld met de Inspectie SZW, de Belastingdienst, de Douane en de IND.
Uiteraard dient bij het opvragen en verwerken van deze gegevens de AVG (Algemene Verordening Gegevensbescherming) in acht te worden genomen en, waar nodig, de WPG (Wet politiegegevens). Voor een goede beoordeling van slecht levensgedrag is het nodig om samen te werken met andere organisaties zoals e organisaties die hierboven zijn genoemd. Ook interne samenwerking binnen de gemeente is hiervoor van belang. Het delen van gegevens en het uitwisselen van informatie tussen deze partijen zal plaatsvinden op een zorgvuldige wijze, welke gewaarborgd zijn in een onderliggend werkproces.
Wanneer vindt de toetsing plaats?
De toetsing vindt plaats bij de aanvraag van de vergunning en bij een beschrijving van een exploitant of een leidinggevende.
Ook gedurende de looptijd van de vergunning kan er een aanleiding bestaan om het levensgedrag opnieuw te beoordelen, bijvoorbeeld als er sprake is van nieuwe (strafbare) feiten of omstandigheden naar aanleiding van signalen over de onderneming of over een andere onderneming van dezelfde exploitant. Het gaat dan om een ambtshalve herbeoordeling. Deze beoordeling kan leiden tot wijziging of intrekken van de vergunning. Op grond van de Awb heeft de burgemeester de bevoegdheid om een herzien besluit te nemen.
De levensgedrag toets zal, zoveel als mogelijk, door degene die de aanvraag in behandeling neemt (de behandelaar) worden uitgevoerd. De behandelaar kan zelf immers allerlei informatiebronnen raadplegen. In een enkel geval is het ook nodig dat er een constatering ter plaatse wordt gedaan. Hiervoor zal een dienstdoende Boa worden ingezet of andere toezichthouder (bijvoorbeeld een toezichthouder bouwen of milieutoezicht). Bij seksbedrijven kan bijvoorbeeld de GGD worden gevraagd een bezoek te brengen aan de inrichting en hierover een rapport uit te brengen.
Indien uiteindelijk blijkt dat een organisator, exploitant, leidinggevende of beheerder niet door de levensgedrag toets komt, zal de vergunning gemotiveerd worden geweigerd of ingetrokken. De handhavingsafdeling zal er dan op toezien dat de activiteiten worden gestaakt en gestaakt worden gehouden. Zo niet, dan zal hiertegen handhavend opgetreden worden.
Wanneer is er sprake van slecht levensgedrag?
Bij de levensgedrag toets zijn met name strafrechtelijke gegevens relevant, maar ook andere feiten en omstandigheden die iets zeggen over het gedrag van betrokkenen kunnen relevant zijn. Elke beoordeling is maatwerk; alle feiten en omstandigheden worden in samenhang gewogen, waarbij tevens in de beoordeling wordt meegenomen of de betreffende feiten en omstandigheden relevantie/samenhang hebben met de activiteit waarvoor de vergunning wordt aangevraagd. De beoordeling is afhankelijk van verschillende factoren, zoals het aantal relevante feiten, een patroon van deze feiten (of er regelmaat zit in de gepleegde feiten), wanneer de feiten zijn gepleegd, het type feiten, een combinatie van feiten, de omstandigheden rondom het feit en/of de hoogte van de strafmaat. Alleen het levensgedrag dat relevant is voor de beoordeling of de aanwezigheid van het bedrijf of het evenement het woon- en leefklimaat, de openbare orde of de veiligheid nadelig beïnvloedt, wordt meegenomen in de beoordeling.
Voor de slechtlevensgedragsbeoordeling zijn de volgende feiten en omstandigheden leidend (niet limitatieve opsomming):
Zaken waarin het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk is verklaard, kunnen worden meegewogen. Bijvoorbeeld in het kader van vormverzuim of als er niet is voldaan aan andere formele vereisten. De zaak komt dan niet tot een inhoudelijke veroordeling. Informatie over de zaak en het feitencomplex kunnen worden meegewogen, enkel in samenhang met andere feiten en omstandigheden.
Feiten die zijn geseponeerd wegens onvoldoende bewijs of waarop vrijspraak is gevolgd, worden in beginsel niet meegewogen. Informatie uit de betreffende zaak over het gedrag van betrokkene kan echter wel worden meegenomen in de beoordeling. Een exploitant kan bijvoorbeeld zijn vrijgesproken voor een geweldsdelict, maar het feitencomplex kan informatie bevatten over de houding en het gedrag van de exploitant dat relevant is voor de toets aan het woon- en leefklimaat. Het geweldsdelict zal niet worden meegenomen in de beoordeling, maar relevante informatie over de houding en het gedrag van de exploitant wel. Een dergelijk feitencomplex zal op zichzelf staand geen weigeringsgrond opleveren (maar kan wel meegenomen in de weging in samenhang met andere feiten en omstandigheden);
De beoordeling van de vraag of iemand van slecht levensgedrag is, beperkt zich niet tot dezelfde feiten en gedragingen die bij de toetsing van Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) in ogenschouw worden genomen. Een VOG vormt een aanknopingspunt voor de veronderstelling dat een aanvrager over de vereiste eigenschappen en kwaliteiten beschikt, echter neemt dit niet weg dat het bestuursorgaan een zelfstandige bevoegdheid heeft in de beoordeling van het levensgedrag.
Voor het aannemen van slecht levensgedrag is niet vereist dat zich daadwerkelijk concrete problemen met betrekking tot het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting en/of de openbare orde of veiligheid hebben voorgedaan. Als voorbeeld kan worden genoemd dat een horecaondernemer eerder een zaak heeft gehad, waar zich concrete problemen hebben voorgedaan met betrekking tot het woon- en of leefklimaat en/of de openbare orde en veiligheid. Deze concrete problematiek kan dan meegewogen worden bij de levensgedrag toets ingeval van een nieuwe aanvraag.
Naar welke feiten en omstandigheden wordt gekeken?
Bij de beoordeling wordt gekeken naar uiteenlopende feiten en omstandigheden die iets zeggen over het gedrag van de betrokkene. Bij de levensgedrag toets gaat het om gedragingen die naar hun aard en ernst de vrees rechtvaardigen dat de aanwezigheid van de organisator/exploitant/leidinggevende als verantwoordelijke van het evenement/de exploitatie het woon- en leefklimaat in de omgeving van het bedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig beïnvloedt.
Hierbij wordt voornamelijk gekeken naar strafbare feiten. Ook wordt rekening gehouden met gedragingen die op zichzelf niet reeds als ernstig in vorenbedoelde zin kunnen worden beschouwd, maar die in samenhang met andere gedragingen een bepaald gedragspatroon opleveren dat de betrokkene de voor hem geldende regels net naleeft, zodat ook dan de vrees bestaat voor de kwaliteit van het woon- en leefklimaat, de openbare orde en de veiligheid.
Bij de beoordeling worden de onderstaande punten in ogenschouw genomen:
Een lunchroom, shishalounge of partycentrum zijn verschillend van karakter/aard en trekken overwegend een ander publiek aan. Ze brengen daarom verschillende risico’s en verantwoordelijkheden voor de exploitant en leidinggevende met zich mee. Zo zijn bijvoorbeeld bij speelgelegenheden feiten rondom illegaal gokken extra relevant. Bij seksinrichtingen/escortbedrijven wordt vooral gekeken naar persoonlijke omstandigheden en de achtergrond van betrokkene om te bepalen of het levensgedrag een risico vormt. Schuldenproblematiek en betrokkenheid bij huiselijk geweld zijn voorbeelden van omstandigheden die iets kunnen zeggen over het referentiekader van betrokkene.
Het gaat om veroordelingen voor het plegen of medeplegen van of de medeplichtigheid aan strafbare feiten, als bedoeld in artikel 1 van deze beleidsregel. Hierbij moet genoemd worden dat het niet enkel om veroordelingen gaat op Nederlands grondgebied. Ook veroordelingen in het buitenland kunnen meegewogen worden, mits het desbetreffende handelen of nalaten ook in Nederland strafbaar is.
Bij informatie van de Belastingdienst en overige fiscale feiten wordt gekeken naar de aard en de omvang van de informatie en of sprake is van een patroon om te beoordelen of dit relevant is voor de levensgedrag toets.
Onder artikel 1, tweede lid, van deze beleidsregel is genoemd dat ook andere strafbare feiten, waarbij aansluiting wordt gezocht met wat in de Bibob-regelgeving onder strafbare feiten wordt verstaan, meegenomen kunnen worden in de slecht levensgedrag beoordeling. Onder dit begrip vallen ook overtredingen waarvoor een bestuurlijke (inclusief fiscale) boete kan worden opgelegd of anderzijds bestuurlijk tegen kan worden opgetreden, zoals een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. Hierbij kan gedacht worden aan het overtreden van het messenverbod (2:48a Apv) of een exploitant/leidinggevende die verwijtbaar en/of nalatig betrokken is geweest bij een pand dat op last van de burgemeester op grond van artikel 13b Opiumwet, artikel 174a Gemeentewet of artikel 2:50a Apv is gesloten.
Ook uitspraken waarbij geoordeeld is dat er sprake is van een onrechtmatige daad in het civiele recht, kan onder artikel 1, tweede lid vallen. Denk bijvoorbeeld aan de eigenaar van een pand die onredelijk hoge huren vraagt van zijn huurders, ten op zichtte van hetgeen gehuurd wordt (schuurt tegen uitbuiting aan). Of een eigenaar van een pand die met pesterijen bepaalde huurders uit zijn pand probeert te laten vertrekken.
Bij het beoordelen van het type feiten wordt gekeken naar de ernst van het feit en de belangen die de strafbaarstelling/handhaving van het feit beoogt te beschermen.
Zoals blijkt uit de laatste lijn in de jurisprudentie, moet er enige vorm van relevantie dan wel samenhang zijn met de activiteit waarvoor de vergunning is aangevraagd. Als bijvoorbeeld een horeca-ondernemer belastingfraude heeft gepleegd bij de exploitatie van de horeca-activiteit, dan heeft het feit een relatie met de activiteit waar een vergunning voor is aangevraagd. Als de ondernemer fraude heeft gepleegd met betrekking tot bijvoorbeeld een erfenis, dan is in principe niet aan deze context voldaan. Er is dan immers niet direct een relatie te leggen tussen het feit en de activiteit waarvoor een vergunning is aangevraagd.
Ook (strafbare) feiten gepleegd als minderjarige (tussen de 12 en 18 jaar) kunnen bij de beoordeling worden betrokken (ECLI:NL:RVS:2018:4277). Bij de beoordeling speelt de leeftijd waarop het feit is gepleegd, de ernst van het feit en de ontwikkeling op latere leeftijd een rol.
In beginsel worden slechts feiten die zich hebben voorgedaan in de periode van vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag meegenomen in de beoordeling, waarbij de pleegdatum leidend is. Hebben er de afgelopen vijf jaar geen feiten voorgedaan die relevant zijn voor de levensgedrag toets, dan zal de vergunning in beginsel niet worden geweigerd of ingetrokken op grond van slecht levensgedrag. Indien er wel sprake is van feiten die hebben plaatsgevonden binnen de afgelopen vijf jaar, dan kunnen ook gedragingen en/of veroordelingen die langer dan vijf jaar voorafgaand aan het besluit hebben plaatsgevonden, in de beoordeling worden betrokken. Op die manier kan beoordeeld worden of er een terugkerend patroon is terug te zien qua relevante strafbare feiten wat meer risico's met zich meebrengt, omdat de betreffende persoon kennelijk niet leert van zijn of haar gemaakte fouten. Ook het tijdsverloop is hierbij van belang. Als een persoon bijvoorbeeld 20 jaar lang jaarlijks strafbare feiten heeft gepleegd gerelateerd aan de in artikel 1 van deze beleidsregel genoemde gevallen, dan zal dit in het geheel van belang zijn voor de slecht levensgedrag toets. Echter, wanneer een persoon 20 jaar geleden een dergelijk feit heeft gepleegd en in de afgelopen jaar 5 weer, dan wordt het 20 jaar oude feit niet meegenomen in de toets. Uitgangspunt is dat indien er in een tussenliggende periode van 10 jaar geen relevante strafbare feiten (de omstandigheden zoals opgenomen in artikel 1 van deze beleidsregel) hebben plaatsgevonden, gerekend vanaf 5 jaar voorafgaand aan de aanvraag, strafbare feiten van voor die tijd niet worden meegenomen in de levensgedrag toets.