Besluit toegangsbeperking Zuidlaardermeergebied

Beroep

Belanghebbenden kunnen binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit een beroep indienen bij de Rechtbank Noord-Nederland, locatie Groningen, afdeling Bestuursrecht, Postbus 150, 9700 AD Groningen.

Het instellen van beroep schort de werking van dit besluit niet op. U kunt daarvoor een verzoek om voorlopige voorziening indienen bij de rechtbank. Meer informatie over het vragen van een voorlopige voorziening vindt u op www.rechtspraak.nl.

Toelichting

Natura 2000-regelgeving

Natura 2000-gebieden hebben een ecologische waarde en een functie voor de habitats (leefgebieden) en soorten. Bijzondere natuurwaarden in Natura 2000-gebieden worden in Europa beschermd op grond van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Nederland is verplicht om binnen een Natura 2000-gebied een ‘gunstige staat van instandhouding’ voor bepaalde soorten en hun leefgebieden te bereiken en te behouden.

De ecologische functie en waarde van een Natura 2000-gebied ziet niet alleen op de grond, de bodem, het water, maar ook op het luchtruim boven en de omgeving rondom een Natura 2000-gebied (van waaruit zogenaamde externe werking kan optreden). Hieruit vloeit voort dat het luchtruim boven en de gebieden buiten de grenzen van Natura 2000-gebieden, voor zover ecologisch relevant, voor het behoud van de aangewezen habitats en soorten, er deel vanuit maken.

Gedeputeerde Staten kunnen op grond van artikel 2.5 lid 1 Wnb, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied, de toegang tot een Natura 2000-gebied beperken of verbieden. Dat betekent dat, indien daartoe ecologisch gezien aanleiding bestaat, ook het gebruik van het luchtruim boven de Natura 2000 gebieden beperkt kan worden. Deze bevoegdheid staat los van de bevoegdheden op grond van de luchtvaartregelgeving. (Zie hiervoor ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2913).

Het Zuidlaardermeergebied herbergt bijzondere natuurwaarden op grond van de Natura 2000-regelgeving. In dit besluit wordt specifiek de bescherming van vegetaties, broed- en foerageerlocaties van kwetsbare vogelsoorten en de noodzakelijke rust in en boven deze locaties geregeld. Het aanwijzingsbesluit 'Zuidlaardermeergebied' is genomen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en deze bevat thans instandhoudingsdoelstellingen voor acht vogelsoorten, waaronder de roerdomp. Het aangewezen gebied heeft een broed-, rui- en/of overwinteringsfunctie en een rustfunctie voor trekvogels. De specifieke doelen voor de roerdomp, rietzanger, kleine zwaan, toendrarietgangs, kolgans, smient en slobeend zijn het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied met draagkracht voor een nader bepaalde minimale populatie. Voor de porseleinhoen geldt een uitbreidingsdoelstelling voor omvang en kwaliteit leefgebied. Gelet op de verstoringsgevoeligheidsafstanden die bij de verschillende vogelsoorten in het Beheerplan zijn vermeld, zijn de voorgestelde regels nodig om nadelige effecten te voorkomen die het gevolg zijn van de aanwezigheid van mensen en hun activiteiten. Daarvoor is het nodig gebleken om de beperking van de toegang van (delen van) het Natura 2000-gebied Zuidlaardermeer formeel te regelen. Dit besluit past binnen de kaders het vigerende Natura 2000-beheerplan Zuidlaardermeergebied.

De meest recente EU-regelgeving voor drones maakt een directe koppeling met het Natura 2000-beleid door middel van een verbod om vanaf een Natura 2000-gebied op te stijgen of in een dergelijk natuurgebied te landen.

De Gedragscode Verantwoord Vliegen van de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor de Luchtvaart (KNVvL) en Aircrafts owners & Pilots Association (AOPA) maakt een koppeling met het Natura 2000-beleid door regels te formuleren voor bestuurders van luchtvaartuigen in de ongemotoriseerde en gemotoriseerde recreatieve luchtvaart. Deze regels beogen het vliegen over en in de nabijheid van natuurbeschermingsgebieden zoveel als mogelijk te vermijden, of, indien dit niet kan, het gebied op de minimale vlieghoogte van 1000 ft (300 m) te passeren.

Aanleiding

Bij inwerkingtreding van het beheerplan Zuidlaardermeergebied is ervan uitgegaan dat het beheerplan voldoende handvatten bevatte voor de repressieve toezicht en handhaving. Bij de evaluatie van het beheerplan Zuidlaardermeer in 2021 is gebleken dat de toegangsbeperkende aanduidingen in het gebied niet meer voldeden, vanwege verandering van regelgeving (Natuurbeschermingswet 1998 naar Wet natuurbescherming), nieuwe inzichten dat verboden toegang-aanduiding vanaf de landzijde op grond van het Wetboek van Strafrecht geen grond leverde voor optreden tegen het betreden en invaren van beschermde locaties vanaf de waterzijde. Het beheerplan heeft geen onmiddellijk juridische doorwerking en bied geen concrete handvatten voor handhavend optreden. De regels in dit besluit zijn daarom nodig om de nadelige effecten die het gevolg zijn van de aanwezigheid van mensen en hun activiteiten in het gebied te voorkomen in het bijzonder gelet op de verstoringsgevoeligheidsafstanden die bij de verschillende vogelsoorten in het beheerplan zijn vermeld. De gekozen gebiedsbegrenzing zorgt ervoor dat de (mogelijke) verstoring van de vogels zoveel mogelijk wordt voorkomen en dat het toegangsverbod goed handhaafbaar is.

Hiervoor kan de Wet natuurbescherming als grondslag dienen.

Dit besluit wordt genomen op grond van artikel 2.5 van de Wnb.

• Dit artikel luidt als volgt.

  • 1.

    Gedeputeerde staten verbieden of beperken de toegang tot een in hun provincie gelegen Natura 2000-gebied of een in hun provincie gelegen gedeelte van een Natura 2000-gebied, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

  • 2.

    Een verbod of beperking als bedoeld in het eerste lid geldt niet voor de eigenaar van een in het gebied gelegen onroerende zaak en voor degene die een zakelijk of persoonlijk gebruiksrecht heeft met betrekking tot die zaak, voor zover door het verbod of de beperking de toegang tot de onroerende zaak ernstig zou worden belemmerd.

  • 3.

    Het is verboden in strijd te handelen met een verbod of beperking als bedoeld in het eerste lid.

Het Besluit toegangsbeperking Zuidlaardermeergebied is een instrument uit de Wet natuurbescherming (artikel 2.5 Wnb) dat ingezet kan worden om te voldoen aan de verplichting om maatregelen te nemen ten behoeve van de instandhoudingsdoelstellingen. In Artikel 2.5 Wnb staat dat Gedeputeerde Staten de toegang tot een in hun provincie gelegen Natura 2000-gebied kunnen verbieden of beperken, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. In dit besluit is elk verbod/beperking (activiteit/handeling) gekoppeld aan een bepaald gebied.

Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat dit artikel de bevoegdheid regelt om beperkingen te stellen aan de toegang van Natura 2000-gebieden of delen daarvan. Op grond hiervan kan de toegang worden verboden, beperkt of gereguleerd. De wetgever ziet de toegangsbeperkingen als een effectief instrument om nadelige effecten die het gevolg zijn van de aanwezigheid van mensen en hun activiteiten in een bepaald gebieden te voorkomen. Daarbij is aangetekend dat toegangsbeperkingen alleen moeten worden ingezet als dat echt nodig is; uitgangspunt is dat de natuur zoveel mogelijk toegankelijk moet zijn voor mensen. Dat draagt ook bij aan het draagvlak voor het natuurbeleid. Uit de Memorie van Toelichting op artikel 2.5 van de Wnb (TK 2011–2012, Kst. 33 348, nr. 3, p. 107) blijkt dat met dit artikel de continuering is beoogd van de bevoegdheid op grond van het vroegere artikel 20 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw).

Uit het tweede lid van artikel 2.5 van de Wnb volgt dat de afstandseis niet kan worden ingeroepen tegen een eigenaar van een in het gebied gelegen onroerende zaak en degene die een zakelijk of persoonlijk gebruiksrecht heeft met betrekking tot die zaak. Op de kaart is daarom door middel van vaargeulen zo goed mogelijk aangegeven hoe deze eigendommen vanaf het water bereikbaar zijn.

Voorts is gebleken dat de bepalingen in het Natura2000-beheerplan Zuidlaardermeergebied die de heteluchtballonvaart, het modelvliegen en vliegen met drones boven het gebied regelen, niet eenduidig te interpreteren zijn.

Hetzelfde geldt voor vormen van sportactiviteiten en waterrecreatie die verstorend blijken te zijn voor de natuurwaarden, vegetaties, leefgebieden en vogelsoorten.

In dit besluit zijn alle reeds van toepassing zijnde en als zodanig bedoelde toegangsbeperkingen uit het Natura 2000-beheerplan Zuidlaardermeergebied expliciet in een regeling samengebracht. Hierin is tevens de ontwikkeling van het gebied meegenomen die heeft plaatsgevonden als gevolg van de reeds uitgevoerde maatregelen die in het beheerplan zijn opgenomen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 bevat de in dit besluit gehanteerde definities.

Artikel 2, sub a ziet toe op een verbod om buiten de op kaart aangeduide locatie langs en op het Zuidlaardermeer te kitesurfen in verband met de verstorende werking van kitesurfen op vogels1. De zuidkant van het kitesurfgebied loopt tot de nevengeul naar De Leine. Deze is met betonning (DL1 t/m DL8) gemarkeerd.

Artikel 2, sub b is bedoeld om de vaarsnelheid op het Zuidlaardermeer te reguleren. De maximum vaarsnelheid op het meer is 12 kilometer per uur en daarbuiten op alle toegangsvaarwegen, havens en woonwijken geldt het maximum van 6 kilometer per uur (op grond van het GS besluit van 4 januari 2006, Besluit 2006-00915 WB, tot het vaststellen van de maximum vaarsnelheden op de vaarwegen in beheer bij de provincie Groningen). Dit artikel ziet toe op de bescherming van de oeverzones, de daarbinnen gelegen nestgelegenheid voor de aangewezen doelsoorten broedvogels en onderwaterplanten, tegen de negatieve invloeden van extreme golfslag en bescherming van de broedgebieden voor overmatige geluidsbelasting. Daarom is het verboden om op het Zuidlaardermeer snel varende vormen van waterrecreatie te beoefenen.

Artikel 2, sub c regelt het verbod om buiten de op grond van het BPR, bijlage E7 officieel aangewezen lig- en afmeerplaatsen, zowel op de vaargeul als daarbuiten, een vaartuig onbeheerd achter te laten. Tijdelijk ankeren mag maar niet in de vaargeulen. Daarbuiten wel, echter op gepaste afstand van rustende watervogels.

Artikel 2, sub d ziet toe op toegangsbeperking van het 'Leefgebied Roerdomp'. De aangewezen rietoevers zijn het broedgebied van o.a. de meest kwetsbare vogelsoort in dit Natura 2000-gebied, de Roerdomp (A021). Dit is een verstoringsgevoelige vogelsoort, die bij de minste verstoring het nest verlaat. De eieren koelen af en het broedsel gaat verloren. Betreden of invaren van de oeverzones in het op de overzichtskaart in bijlage 1 aangewezen 'Leefgebied Roerdomp' is vanaf zowel de landzijde als de waterzijde, hetzij lopend of varend, jaarrond verboden.

Artikel 2, sub e ziet op het vermijden van verstoring van de natuur in het gebied door loslopende honden. Ook buiten het broedseizoen kunnen honden verstorend zijn voor de vogels in het gebied. Honden dienen altijd aangelijnd te zijn, behalve in de gebieden waar expliciet aangegeven staat dat honden mogen loslopen.

Artikel 2, sub f en g ziet toe op het beperken en voorkomen van de verstorende aspecten van de activiteiten op het water in de aangewezen rustgebieden van de vogels in de winter. In de winterperiode (15 september tot 15 april) wordt het gebied door veel vogelsoorten als rust- en slaapplaats gebruikt. In die periode is het verstoren van de rustende vogels door varen e.d. in de nabijheid verboden. Als veilige afstand wordt 300m afstand houden als richtlijn aangehouden. Activiteiten buiten het 'Leefgebied Roerdomp' zijn overdag in de periode van 15 september en 15 april toegestaan mits op gepaste afstand (300m) van groepen rustende en foeragerende vogels op het water. Het doel is het opvliegen van de vogels door verstoring te vermijden. Nachtvissen is het gehele jaar binnen het Natura2000gebied niet toegestaan.

Artikel 3. De definitie van luchtvaartuigen staat in de Luchtvaartwet. Omdat het Natura 2000-gebied geheel ligt binnen de CTR-zone van vliegveld Eelde gelden er de veiligheidsregels van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL). GS hebben de bevoegdheid om regels te stellen voor het luchtruim voor zover dat zich boven Natura2000 gebieden bevindt.

In de afgelopen jaren is verstoring van het luchtruim boven het Natura 2000-gebied door luchtvaartuigen gebleken. Op de hoogtekaarten van de luchtverkeersleiding in Eelde is voor het Zuidlaardermeergebied voor heteluchtballonnen, (sport)vliegtuigen en (trauma)helikopters een minimale vlieghoogte opgenomen. Van ballonvaarders wordt gevraagd om alleen in noodgevallen in het gebied te landen.

In artikel 3, sub a is een toegangsbeperking voor heteluchtballonnen, modelluchtvaartuigen en drones opgenomen. Heteluchtballonnen die beneden 1000 voet vliegen kunnen tot grote verstoring van de in het gebied aanwezige vogels leiden. Het gebied is dan ook gesloten voor Heteluchtballonnen beneden 2000 voet (600 meter).

Heteluchtballonnen kunnen door visuele effecten en het geluid van de brander tot grote verstoring van de in het gebied aanwezige vogels leiden, waarbij heteluchtballonnen vaak langer in het gebied aanwezig omdat ze langzamer varen.2 Het gebied is daarom gesloten voor heteluchtballonnen die vliegen beneden 2000 voet (600 meter).

Piloten en ballonvaarders dienen zicht te houden aan de hoogtekaarten en de richtlijnen van de landelijke vereniging luchtverkeersleiding (NVNL).

Artikel 3, sub a verbiedt het landen van luchtballonnen in het Natura 2000-gebied.

Uiteraard geldt een uitzondering voor noodlandingen en andere calamiteiten of vanwege operationele noodzaak vanwege verkeersveiligheid op aanwijzen van de Luchtverkeersleiding, zoals ook opgenomen in artikel 4, sub c.

Artikel 3 sub b ziet toe op een verbod voor modelvlieg- en modelluchtvaartuigen3, waaronder ook wordt verstaan drones (Unmanned aircraft systems (UAS) of Remotely piloted aircraft systems (RPAS)), in de lucht boven het Natura 2000-gebied. De aanwezigheid ervan kan door silhouetwerking en geluid verstorend zijn voor broedende, rustende en/of foeragerende vogels. Daarnaast zien de vogels het silhouet van dergelijke vaartuigen aan voor roofvogels wat directe verstoring oplevert.

Artikel 4 voorziet in uitzonderingen op de toegangsbeperkingen in dit besluit voor de beschreven doeleinden, activiteiten en situaties. Meer in het bijzonder, gaat het om gevallen waarbij betreden van de verboden gebieden of het verboden luchtruim noodzakelijk is vanwege beheerverplichtingen, monitoring, toezicht- en opsporingstaken door daarmee belaste overheidsorganen of overheidsdiensten zoals bijvoorbeeld door de Politie of Defensie, onderzoek en educatieve doeleinden door en in opdracht van terrein beherende natuurbeschermingsorganisaties dan wel de overheid. Voor de Politie en Defensie is het voor de uitvoering van hun wettelijke toezicht- en opsporingstaken noodzakelijk dat zij voor de uitvoering van die taken zo laag als daarvoor noodzakelijke moeten kunnen opereren. Derhalve geldt de in artikel 4, onder c, opgenomen beperking niet voor de Politie op Defensie als zij drones moeten inzetten voor de uitvoering van de aan hun wettelijk toegekende taken. In diverse regelingen is al vastgelegd dat hierbij zo veel mogelijk rekening wordt gehouden met de belangen van Natura 2000-gebieden.4

Het enkele feit dat voor de in artikel 4 aangegeven activiteiten geen toegangsbeperking geldt, betekent niet er geen ontheffing op grond van Wet natuurbescherming nodig is. Informatie hierover is te verkrijgen bij bevoegde gezag.

De toegangsbeperkingen die in het gebied gelden, zullen middels bebording en laterale markeringen worden gecommuniceerd aan het in het gebied aanwezige publiek en recreanten. Daarnaast zullen er bij de openbare toegangen tot het gebied algemene informatieborden over de natuurstatus van het gebied worden aangebracht en de toegangsbeperkingen daarop worden vermeld.

Voor betreden vanaf de landzijde gelden de private bevoegdheden van de grondeigenaren om zelf toegangsbeperkingen te stellen (Verboden Toegang, Wetboek van Strafrecht, art. 461). De grenzen vanaf de landzijde van de broed- en leefgebieden waar de toegankelijkheid wordt beperkt, worden, waar mogelijk en zinvol, in het gebied kenbaar gemaakt. Vanaf de waterzijde wordt de grens aangegeven door laterale markeringen oftewel scheepvaartbetonning. Op de boeien die er liggen (ogv bijlage 7 van het Binnenvaartpolitiereglement) is het verbodsteken A1 aangebracht met daarbij een stikker waarop aangegeven staat dat het een Natura2000 gebied is waarvan de toegang verboden is op grond van artikel 2.5 Wet natuurbescherming.

Bijlage

De gebieden en locaties waarvoor de toegangsbeperkingen gelden, zijn aangegeven in Bijlage 1: 'Overzichtskaart Besluit toegangsbeperking Zuidlaardermeergebied’.

Aanpassing besluit

Periodiek wordt bezien of wijzigingen in het voorkomen en de verspreiding van kwalificerende Natura 2000-waarden, aanleiding geven tot aanpassing van onderhavig besluit.

Referenties en aanvullende informatie

• 1.

  Zie onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat naar de effecten van kitesurfen op vogels.

• 2.

  M. Krijn, R.M.G. van der Hut 2018. Verstoring door ballonvaart in het Zuidlaardermeergebied. A&W-rapport 2438 Altenburg & Wymenga ecologisch onderzoek, Feanwâlden.

• 3.

  Regeling Modelvliegen: https://wetten.overheid.nl/BWBR0019147/2020-12-31

• 4.

  In de Regeling minimum VFR vlieghoogte en VFR vluchten buiten de daglichtperiode voor militaire vliegtuigen en helikopters zijn voor enkele laagvlieggebieden N2000 beperkingen opgelegd. Daarnaast bevat de luchtvaartgids Nederland (AIP Netherlands) en interactieve vliegkaart (VFR chart The Netherlands (lvnl.nl) informatie over vogelbroedgebieden en andere gebieden voor beschermde fauna waar vanuit vliegveiligheid mee rekening gehouden dient te worden.

• 5.

  Evaluatie Natura 2000 Beheerplan Zuidlaardermeergebied, 10 februari 2021, Provincie Groningen.