| Organisatie | Oldebroek |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Participatiebeleid binnen de Omgevingswet Gemeente Oldebroek 2022-2023 |
| Citeertitel | Participatiebeleid binnen de Omgevingswet Gemeente Oldebroek 2022-2023 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 12-04-2023 | nieuwe regeling | 10-03-2023 |
In Oldebroek zijn we al enige jaren bekend met Oldebroek voor Mekaar, waarbij we uitgaan van en aansluiten op de kracht van de samenleving. Met de komst van de Omgevingswet per 1 juli 2022 wordt ook landelijk meer aandacht gevraagd voor participatie, specifiek bij ruimtelijke initiatieven.
De Omgevingswet nodigt iedereen uit om mee te werken aan de leefomgeving. Bovendien gaat deze wet er vanuit dat je er samen wel uitkomt, ofwel hij is gebaseerd op vertrouwen. De Omgevingswet heeft als uitgangspunt dat je de strikte grenzen niet hoeft voor te schrijven, als je samen maar een beeld hebt van welk soort gebied je wil zijn. De gemeente legt dit vast in een Omgevingsvisie. De Omgevingswet nodigt inwoners en ondernemers expliciet uit om met initiatieven te komen om de visie te realiseren.
De Omgevingswet houdt rekening met de verschillende rollen en verwachtingen die zowel inwoners en ondernemers als de gemeente ebben. Dit heeft de VNG vertaald in vijf serviceformules. In de hernieuwde visie op dienstverlening worden de serviceformules voor Oldebroek nader uitgewerkt.
In dit participatiebeleid gaat het over de manier waarop de gemeente participatie bij ruimtelijke ontwikkeling vorm geeft. Het gaat daarbij over de voorbereiding, de besluitvorming en de uitvoering van beleid. Daarnaast geeft het beleid richtlijnen voor initiatiefnemers (ongeacht of dit de gemeente of externe partijen betreft). Dit beleid wordt uitgewerkt in materiaal voor initiatiefnemers en voor betrokkenen; wat mogen zij verwachten van de gemeente en van elkaar bij initiatieven. Het participatiebeleid sluit aan op de serviceformule met de naam Ontwikkelformule. Co-creatie en partnerschap staan hierin centraal.
Regels die van toepassing zijn op dit participatiebeleid zullen worden opgenomen in de participatie-verordening.
Er zijn verschillende definities voor participatie binnen de Omgevingswet in omloop. Vanuit Oldebroek voor Mekaar maken we al een aantal jaren gebruik van de definitie: Het tijdig betrekken van omwonenden en andere belanghebbenden bij ontwikkelingen. Vanuit de Omgevingswet wordt dit iets specifieker gedefinieerd, namelijk:
Deze definitie nemen wij over waar het om participatie binnen de Omgevingswet gaat. Binnen Oldebroek voor Mekaar kennen we ook andere vormen van participatie en andere soorten initiatieven. Het nu voorliggende beleid richt zich specifiek op ruimtelijke initiatieven, hoewel de werkwijze ook van toepassing is op andere initiatieven.
Dit participatiebeleid wordt eind 2023 geëvalueerd. Naar verwachting is de Omgevingswet dan anderhalf jaar in werking en is er voldoende ervaring opgedaan met participatie. Op dat moment wordt de participatieplicht eventueel aangepast en wordt onderzocht hoe inwoners, bedrijven en andere belanghebbenden die ermee te maken hebben gehad de werkwijze beoordelen.
Dit Participatiebeleid start in hoofdstuk 2 met de Oldebroekse visie op participatie, waarin Oldebroek voor Mekaar als basis geldt. Hoofdstuk 3 gaat in op de verschillende rollen die de gemeente kan hebben op het gebied van participatie in de Omgevingswet. In hoofdstuk 4 worden de Oldebroekse basisprincipes voor participatie benoemd en worden enkele globale richtlijnen gegeven voor het vormgeven van participatie. In hoofdstuk 5 wordt de participatieplicht toegelicht. Hoofdstuk 6 benoemt de ondersteuningsmogelijkheden vanuit de gemeente voor initiatiefnemers. Het beleid sluit af met een concretisering voor initiatiefnemers in hoofdstuk 7.
2. Visie op participatie: Oldebroek voor Mekaar als basis
Participatie van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties is in Oldebroek al jaren een belangrijk onderwerp. Onder het motto Oldebroek voor Mekaar werken we hier op verschillende manieren aan. In de Bestuursovereenkomst 2018 – 2022 is de verhouding tussen overheid en samenleving als één van de thema’s benoemd. Onder meer het volgende wordt daarin beschreven:
Oldebroek voor Mekaar komt inmiddels op veel manieren naar voren in de samenwerking tussen samenleving en gemeente. Als voorbeelden noemen we de burgerbegroting, de intensieve samenwerking met dorpsgroepen en daaraan gekoppeld het dorpsgericht werken. Bij alles is van belang dat we aansluiten op de betreffende doelgroep. Dit zien we ook bij grote ruimtelijke projecten, zoals de ontwikkeling van De Brink en het haalbaarheidsonderzoek naar de verplaatsing van enkele verenigingen in Wezep.
Via een periodiek onderzoek van het bureau Citisens hebben we als gemeente inzicht in de algemene wensen en behoeften van inwoners op het gebied van participatie. Dit onderzoek is gebaseerd op big data en geeft, in combinatie met onze eigen inzichten, een duidelijk beeld. We hebben inzicht op straatniveau en gebruiken het om bij het vormgeven van participatie zo goed mogelijk aan te sluiten op de wensen van de betreffende doelgroep. Uit het onderzoek van Citisens kwam de bevestiging dat veel inwoners van Oldebroek als zelfbewuste aanpakkers graag de handen uit de mouwen steken en meepraten over de directe woonomgeving. Ook hebben we inzicht in welke groepen mensen de voorkeur geven aan een fysieke bewonersavond of bijvoorbeeld aan een online bijeenkomst. We proberen hier zo goed mogelijk op aan te sluiten, om op die manier zoveel mogelijk inwoners de gelegenheid te geven om mee te doen en mee te denken.
We zoeken in Oldebroek altijd naar mogelijkheden om betrokkenen zo goed mogelijk te laten participeren. Mensen die mee willen denken of doen, moeten die gelegenheid krijgen. De input van de samenleving is belangrijk om als bevoegd gezag een goede afweging te maken tussen de verschillende (soms strijdige) belangen en zo te komen tot een weloverwogen en gemotiveerd besluit dat ten goede komt aan het algemeen belang. Dat leidt niet altijd tot een besluit waarmee iedereen het eens is. Participatie staat dus niet gelijk aan consensus.
3. De rollen van de gemeente bij participatie vanuit de Omgevingswet
De gemeente Oldebroek kan verschillende rollen hebben bij participatieprocessen. De gemeente is bij bepaalde projecten zelf initiatiefnemer (1). Wanneer een andere partij het initiatief genomen heeft, heeft de gemeente de rol van bevoegd gezag (2) of participant (3). Ten slotte bestaan er trajecten waarbij de gemeente geen bevoegd gezag is en niet participeert. Feitelijk heeft de gemeente dan geen rol (4).
1 - Gemeente als initiatiefnemer
De gemeente is zelf initiatiefnemer van het participatieproces. De gemeente is als bevoegd gezag vanuit de Omgevingswet verantwoordelijk voor participatie bij de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma en het omgevingsplan. Als de gemeente zelf initiatiefnemer is van een project, is ze ook verantwoordelijk voor het participatieproces bij een omgevingsvergunning. De regels voor participatie zoals die in de Omgevingswet zijn opgenomen, verschillen per instrument en staan in onderstaande tabel weergegeven. Na de tabel volgt een toelichting van de verschillende regels. Het gaat hier om minimale eisen. Uiteraard is de gemeente vrij om de participatie uit te breiden.
De motiveringsplicht geldt voor de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma en het omgevingsplan.
Als er sprake is van een motiveringsplicht dan geeft het bevoegd gezag achteraf aan:
In de kennisgeving publiceert de gemeente in het Gemeentenieuws het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen. De kennisgeving participatie bevat de volgende onderdelen:
Bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning is participatie in bepaalde door de gemeenteraad aangewezen gevallen een aanvraagvereiste. Als een initiatiefnemer hieraan niet of onvoldoende voldoet, wordt een aanvraag omgevingsvergunning buiten behandeling gelaten. Dit wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 6.
2 - Gemeente als bevoegd gezag
Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning is de gemeente het bevoegd gezag. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het organiseren van een goed participatieproces. Dit wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 6.
Hoe de initiatiefnemer participatie vormgeeft is in de Omgevingswet bewust opengelaten. Dit om ruimte te laten voor vormen van participatie die aansluiten bij de aard van de opgave. De gemeente stelt materiaal beschikbaar dat initiatiefnemers ondersteunt bij het vormgeven van het participatieproces.
Soms is de gemeente participant in een traject van anderen. Om ons heen worden namelijk veel initiatieven ontplooid en plannen geschreven. Als het een van onze maatschappelijke belangen betreft, denken we graag mee met onze omgeving. Initiatieven komen bijvoorbeeld van een bewoner, maatschappelijke organisatie, bedrijf of mede overheid. De ander is initiatiefnemer en verantwoordelijk voor het participatieproces.
En natuurlijk zijn er ook participatieprocessen waarbij de gemeente geen enkele rol heeft. Denk aan kleine initiatieven die bijvoorbeeld via crowdfunding tot stand komen en waarvoor geen vergunning benodigd is.
4. Basisprincipes bij participatie
Participatie is maatwerk: afhankelijk van de situatie en betrokkenen. Als basis voor participatie die georganiseerd wordt door een initiatiefnemer hanteren we de volgende principes:
1.De impact van het plan is leidend
Er bestaan grote verschillen tussen ruimtelijke plannen onderling. We categoriseren de plannen hier op basis van de impact voor de omgeving. Aan iedere mate van impact koppelen we een voorbeeld voor een minimaal te hanteren participatieniveau. De exacte vorm van participatie is aan de initiatiefnemer.
Tabel 1: Richtlijnen voor participatie
In alle gevallen geldt dat de gemeente van de initiatiefnemer vraagt om de uitkomsten van de participatie schriftelijk kenbaar te maken. Ook dit is afhankelijk van de impact van een project op de omgeving en varieert van een afschrift van een brief bij een plan met weinig impact, tot een verslag van de bijeenkomst inclusief een lijst met aanwezigen bij een plan met grote impact. De initiatiefnemer moet de participanten informeren over het moment van indienen van de vergunningaanvraag.
De indeling in 3 categorieën moet worden gezien als richtinggevend. Goede participatie vereist namelijk maatwerk, en over de mate van impact van plannen zal discussie mogelijk zijn. Per initiatief kunnen aanvullende of juist minder participatie eisen worden gesteld, afhankelijk van de specifieke situatie.
2.De gemeente denkt vanuit duidelijke rollen.
Het is belangrijk dat je van tevoren goed met elkaar afspreekt wie welke rol heeft en ook tijdens het participatietraject blijft communiceren over de rolverdeling.
Zoals hierboven al aangegeven zijn er trajecten waarbij het initiatief vanuit inwoners komt. De gemeente Oldebroek gaat in gesprek met inwoners die met initiatieven komen. De gemeente denkt mee met initiatiefnemers en helpt waar nodig om hun ideeën verder te brengen. De gemeente is bereid mee te denken over het participatieproces, maar neemt het initiatief niet over. In de materialen die we beschikbaar stellen ter ondersteuning, geven we (inhoudelijke, financiële en procesmatige) richtlijnen aan voor participatie. In bepaalde gevallen biedt de Omgevingswet gelegenheid aan gemeenteraden om participatie te verplichten en minimale eisen daaraan stellen. In andere gevallen blijft het vanuit de gemeente bij richtlijnen en dringende adviezen. Hierover meer in hoofdstuk 6.
Bij trajecten waar de gemeente initiatiefnemer van is, zorgen we voor participatie die past bij de situatie. Voorafgaand aan een dergelijk participatietraject maakt de gemeente de inhoudelijke, financiële en procesmatige kaders hiervoor bekend. Dit zorgt voor duidelijkheid bij participanten en gemeenteraad.
3.De gemeente werkt waar mogelijk dorpsgericht.
Eerder werd al genoemd dat we vanuit Oldebroek voor Mekaar veel dorpsgericht werken. Concreet is er bijvoorbeeld veel contact tussen dorpscontactambtenaren (vanuit de gemeente) en dorps- en wijkgroepen (vanuit de dorpen). Het is belangrijk om informatie over beleid en lopende en aanstaande projecten tijdig te delen binnen de dorps- en wijkgroepen. Zij kennen gevoelens uit de dorpen als geen ander. Tijdig delen van informatie tussen dorpsgroepen en gemeente betekent dat er waar nodig bijgestuurd kan worden, eventuele onrust of onduidelijkheid weggenomen wordt en wensen uit de dorpen in een vroeg stadium bij de gemeente terechtkomen.
Het dorpsgericht werken uit zich ook op een andere manier: bij het vormgeven van participatieprocessen (waar het gaat om projecten die één dorp raken) sluit de gemeente zo goed mogelijk aan op de wensen van het betreffende dorp. Dat betekent bijvoorbeeld dat we in het betreffende dorpscentrum een bijeenkomst organiseren of een initiatiefnemer aanraden om dat te doen.
4.De gemeente zet in op goede processen.
De uitgangspunten van gemeente Oldebroek ten aanzien van goede processen zijn:
In ieder traject is het van belang om alle betrokkenen in beeld te hebben. In het traject hebben heeft de gemeente oog voor representativiteit van de groep die deelneemt. Daar waar dat niet lukt, houden we daar rekening mee en maken we dit ook duidelijk. Aandachtspunt hierbij is: De dorps- en wijkgroepen zijn geen vertegenwoordiging van een kern en zullen geen inhoudelijke standpunten innemen. Wel hebben zij een groot netwerk om te activeren en mee te denken over het participatieproces bij onderwerpen die gaan spelen.
Waar mogelijk wordt aan initiatiefnemers geadviseerd om participatie vroeg in het proces vorm te geven, als de plannen nog niet helemaal uitgekristalliseerd zijn en participanten nog invloed kunnen hebben. Het is voor belanghebbenden immers teleurstellend als een participatiemogelijkheid wordt geboden op plannen die eigenlijk al vast staan. Als belanghebbenden wel reële invloed hebben op een plan, is dit voor hen, maar ook voor de initiatiefnemer een goede kans om een ontwikkeling te verbeteren.
Uiteindelijk gaat het erom dat niet iedereen het met het uiteindelijke besluit eens hoeft te zijn, maar dat er wel begrip moet zijn voor het gevolgde proces en dat duidelijk gemaakt is waarom een traject op een bepaalde manier heeft plaatsgevonden. Het bevoegd gezag (de gemeenteraad of het college) heeft en houdt de positie om het algemeen belang af te wegen. Dit doen zij niet zonder inbreng van de samenleving. De beslissingsbevoegdheid ligt bij het bevoegd gezag, waarbij aan de voorkant van een traject het duidelijk moet zijn hoe de participatie eruit ziet.
5. Participatie: vragen of verplichten?
De gemeenteraad krijgt in de Omgevingswet de ruimte om gevallen van activiteiten aan te wijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een vergunningaanvraag wordt ingediend. Dit is alleen toegestaan in het geval van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is. Dit blijkt uit artikel 16.55, lid 7, Omgevingswet. Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan en niet vergunningvrij voor het bouwen is.
In Oldebroek stellen we participatie verplicht bij alle buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Als de aanvrager bij een dergelijk geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, mag het college de aanvraag buiten behandeling laten. Wel moet het college de aanvrager de gelegenheid geven het gebrek te herstellen (artikel 4:5, Algemene wet bestuursrecht (Awb)).
Als de gemeenteraad participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten niet verplicht stelt, moet een aanvrager nog steeds melden of hij aan participatie heeft gedaan. Het antwoord ‘nee’ is dan ook voldoende. Om de uitvoering van participatie daadwerkelijk te verplichten, en dus een aanvraag buiten behandeling te mogen stellen als er onvoldoende aan participatie is gedaan, is een raadsbesluit daartoe noodzakelijk.
Voor de activiteiten waarvoor de wet geen mogelijkheid tot een participatieplicht biedt, wordt alsnog dringend geadviseerd om de omgeving te laten participeren. In hoofdstuk 4 staan hierbij richtlijnen en minimumvereisten aangegeven. De vorm is bewust vrijgelaten, omdat het van de situatie afhankelijk is welke vorm en mate van participatie geschikt is. De gemeente ondersteunt initiatiefnemers door middel van formats en materialen, zoals genoemd in hoofdstuk 5.
Indien participatie verplicht is, is de beoordeling of de initiatiefnemer voldoende aan participatie heeft gedaan, aan het bevoegd gezag. Bij die beoordeling zal het bevoegd gezag gebruikmaken van dit participatiebeleid.
Van belang is nog om te vermelden dat participatie geen vervanging is van de reguliere rechtsbescherming. Wanneer iemand heeft meegedacht over een project, blijft het recht op bezwaar en beroep bestaan.
6. Ondersteunen van initiatiefnemers en omgeving
De Omgevingswet brengt op het gebied van participatie veel veranderingen met zich mee. Wij ondersteunen initiatiefnemers en ook de omgeving met het beschikbaar stellen van materialen, formats en voorbeelden. Die doen we in navolging van de Ontwikkelformule zoals die door de VNG is geformuleerd. Voor inwerkingtreding van de wet zorgen we in ieder geval voor:
Daarnaast stelt de gemeente zodra dat mogelijk is voorbeelden van eerdere participatietrajecten beschikbaar.
Voordelen van participatie voor de initiatiefnemer
Hoewel participatie regelmatig als ‘tijdrovend’ wordt gezien door initiatiefnemers, biedt het ook voor hen verschillende voordelen. Door mensen om hun mening te vragen, krijgt de initiatiefnemer inzicht in belangen en wensen. Als blijkt dat de wensen en belangen van betrokkenen uit elkaar liggen, geeft het participatietraject gelegenheid om te onderzoeken hoe hij hieraan tegemoet komt. In beide gevallen kan dit leiden tot breder draagvlak voor een plan. Het is natuurlijk mogelijk dat de belangen niet verenigbaar zijn. In dat geval is het aan de gemeente om zich goed te laten informeren over de verschillende belangen en op basis daarvan, met het algemeen belang in het achterhoofd, een besluit te nemen.
Een tweede voordeel voor initiatiefnemers is dat participanten deskundigheid inbrengen: inhoudelijk of door kennis van de lokale omgeving. Dit draagt bij aan de kwaliteit en/of uitvoerbaarheid van het betreffende beleid of project.
Zoals gezegd wordt participatie soms als tijdrovend ervaren. Echter de ervaring is ook, dat goede participatie vaak leidt tot minder bezwaar- en beroepszaken. Dit is overigens geen doel op zich en biedt ook geen ‘garantie’ voor de initiatiefnemer.
7. Concretisering voor initiatiefnemers
Uit voorgaande hoofdstukken blijkt dat er verschillende categorieën te typeren zijn. Er zijn initiatieven met kleine, gemiddelde en grote impact op de omgeving. Daarnaast zijn er initiatieven die binnen het omgevingsplan zijn toegestaan en initiatieven die daarbuiten vallen (buitenplanse omgevingsplanactiviteiten). Hieronder wordt een overzicht gegeven van concrete regels en adviezen.
1.Het initiatief past binnen het Omgevingsplan
Bij de totstandkoming van een Omgevingsplan heeft participatie plaatsgevonden. Daarom is participatie voor initiatieven die binnen het Omgevingsplan passen door de wetgever niet verplicht gesteld. In Oldebroek wordt echter dringend geadviseerd om participatie (aangepast aan de aard en impact van het initiatief) toe te passen. Hierbij geldt Tabel 1 in Hoofdstuk 4 als richtlijn.
Wanneer de gemeente initiatiefnemer is, zal de participatie minimaal op het in de tabel genoemde niveau plaatsvinden. Bij initiatieven met een grote impact wordt, ongeacht wie de initiatiefnemer is, de gemeenteraad over de ontwikkeling geïnformeerd.
2.Het initiatief past niet binnen het Omgevingsplan
Wanneer een initiatief niet past binnen het Omgevingsplan, heeft een omgeving nog niet eerder de kans gehad om te participeren. Daarom is het toepassen van participatie in dergelijke gevallen (buitenplanse omgevingsplanactiviteiten) in gemeente Oldebroek verplicht. Ook deze activiteiten variëren in impact. Als minimale richtlijn geldt Tabel 1 in Hoofdstuk 4.
De initiatiefnemer is verplicht om bewijsstukken van het gevolgde participatieproces en de uitkomsten daarvan met de gemeente te delen. De gemeente heeft materialen beschikbaar die de initiatiefnemer hierbij ondersteunen.
Goede participatie vereist zoals eerder aangegeven maatwerk, en over de mate van impact van plannen zal discussie mogelijk zijn. Per initiatief kunnen door de gemeente aanvullende of juist minder participatie eisen worden gesteld, afhankelijk van de specifieke situatie. Wanneer niet aan de minimale eisen voldaan wordt, zal de gemeente de aanvraag buiten behandeling stellen. De initiatiefnemer krijgt dan gelegenheid om alsnog de participatie op de vereiste manier vorm te geven.
Bij initiatieven waar de gemeente initiatiefnemer van is, stelt de gemeenteraad vooraf ook kaders vast over inhoud, financiën en tijd.