| Organisatie | Dijk en Waard |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2023-2026 gemeente Dijk en Waard |
| Citeertitel | Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2023-2026 gemeente Dijk en Waard |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt het Beleidsplan Vergunningen, Toezicht & Handhaving 2020-2022 gemeente Langedijk en het Beleidsplan Vergunningen, Toezicht & Handhaving 2020-2022 gemeente Heerhugowaard.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 18-03-2023 | nieuwe regeling | 07-02-2023 | 453037 |
Voor u ligt onze Uitvoerings- en Handhavingsstrategie (verder U&H-strategie) voor de jaren 2023-2026. Deze U&H-strategie bevat de weergave van hoe de gemeente Dijk en Waard haar uitvoerings- (Vergunningen) en handhavingstaken (Toezicht en Handhaving) uitvoert en hoe we de interpretatieruimte die de wetgeving biedt willen invullen. Voorheen werd dit ook wel het VTH-beleid genoemd. Echter met de aankomende inwerkingtreding van de Omgevingswet (verder Ow) en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (verder Wkb) is er in dit beleidsplan gekozen om alvast aan te sluiten bij de nieuwe terminologie en begrippen uit deze wetten. We gaan zelfs een stapje verder: voor deze U&H-strategie nemen we de Ow en de Wkb als norm, met daarbij een verwijzing (een terugblik) naar de huidige wetgeving. Hierdoor is de U&H-strategie werkbaar voor de huidige wettelijke regels en spelen we maximaal in op de aankomende inwerkingtreding van de nieuwe wettelijke grondslag. Op deze manier hoeft de U&H-strategie tussentijds niet aangepast te worden.
De gemeente Dijk en Waard is een organisatie die nog volop in ontwikkeling is. Na de ambtelijke fusie in 2020, waarin we vanuit één nieuwe organisatie werkten voor twee besturen/gemeenten, volgde op 1 januari 2022 de bestuurlijke fusie. De bestuurlijke fusie vergt nog de nodige inzet waaronder (ook) het harmoniseren van regelingen en beleid. Deze noodzaak tot harmonisatie in combinatie met de verwachte nieuwe wetgeving was aanleiding tot het vernieuwen van ons beleid.
Dit beleid is tot stand gekomen in nauwe afstemming met onze ambtelijke- en bestuurlijke organisatie en onze samenwerkingspartners (zie verder paragraaf 1.6). Op basis van een terugblik op de oude beleidsplannen (zie bijlage A) hebben we voor het nieuwe beleid als uitgangspunt bepaald dat we vasthouden aan wat al goed is en/of goed gaat. Aangevuld met verbeteringen waar dit mogelijk en nodig is om te komen tot een kwalitatief hoogwaardige, efficiënte en effectieve inzet van mensen en middelen bij de uitvoering van onze Uitvoerings- en Handhavingstaken (verder U&H-taken). Bij de uitvoering van onze taken nemen we ook het coalitieakkoord ‘Meedoen in Dijk en Waard: Iedereen doet ertoe’, de visie op dienstverlening en de kernwaarden van de organisatie in acht. De waarden ‘lef’, ‘toegankelijk en begrijpelijk/duidelijk’, ‘mensgericht’ en ‘innovatief en wendbaar’ en de betekenis erachter zitten verwerkt in onze manier van werken en zijn terug te vinden in onze uitgangspunten.
In dit eerste hoofdstuk wordt achtereenvolgend een aantal algemene kaders toegelicht. Het betreft de reikwijdte van deze strategie, de wettelijke- en beleidsmatige kaders en de beleidscyclus. Daarna wordt, aan de hand van een schema, de visie, de missie/ambities en de doelen en activiteiten van onze U&H-strategie inzichtelijk gemaakt. Gevolgd door de gewenste resultaten, (meetbare) indicatoren en de actiepunten gedurende deze beleidsperiode. Hiermee wordt invulling gegeven aan de (verbeter)punten die de provincie Noord-Holland, in het kader van het interbestuurlijk toezicht, aan onze organisatie vraagt.
Deze U&H-strategie geldt voor de taken die voortvloeien uit de:
Voor zover het Ow/Wabo betreft is het vaststellen van uitvoerings- en handhavingsbeleid wettelijk verplicht (artikel 18.19 van de Omgevingswet in samenhang met artikelen 13.5 en 13.6 van het Omgevingsbesluit). Onder de Wabo betreft/betrof het artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor de APV en
de bijzondere wetten is het niet wettelijk verplicht om dergelijk beleid vast te stellen, maar is het niet ongebruikelijk omdat wel te doen. Het betreft een keuze van Dijk en Waard om dit mee te nemen in de op basis van de Ow/Wabo verplichte U&H-strategie. Op deze manier zijn alle U&H-taken die een relatie hebben met de fysieke leefomgeving verenigd in één beleidsdocument. Het betreft taken waaraan een Vergunningen-, Toezicht- en/of Handhavingscomponent vastzit.1
Daarnaast draagt deze samenvoeging van de U&H-taken bij aan het realiseren van meer samenhang op bestuurlijke speerpunten zoals bijvoorbeeld de aanpak van ondermijning. Dit onderwerp is in essentie gerelateerd aan het taakveld openbare orde en veiligheid maar hebben, om goed te kunnen slagen, een nauwe relatie met vergunningverlening, toezicht en handhaving van de Ow/Wabo, de APV én de bijzondere wetten.
De U&H-strategie vormt ook de basis van/geeft richting aan het jaarlijkse Uitvoeringsprogramma. Ook hiervoor geldt dat deze voor de Ow/Wabo wettelijk verplicht is (artikel 13.8 van het Omgevingsbesluit/artikel 7.3 Bor) en voor de APV en bijzondere wetten niet. Een jaarlijks uitvoeringsprogramma waar de verschillende beleidsvelden samenkomen versterkt eveneens de gewenste samenhang (meer integraal werken).
1.3 Wettelijke- en beleidsmatig kaders
Bij het afhandelen van vergunningaanvragen (Ow/Wabo en APV/Bijzondere wetten), het houden van toezicht en ons handhavend optreden vormen onder meer (niet uitputtend) de volgende wetten en (beleids)documenten belangrijke (beleids)kaders:2
Omgevingswet;3
* Deze beleidsdocumenten worden samen met deze U&H-strategie vastgesteld.
** Voor deze documenten moet nog een harmonisatie plaatsvinden i.v.m. de fusie van de gemeente Heerhugowaard en gemeente Langedijk.
Om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de uitvoering van de U&H-taken procesmatig geborgd is, wordt in deze strategie gebruik gemaakt van de landelijke beleidscyclus, de zogenaamde ‘BIG 8’ (zie figuur 1). Door toepassing van deze beleidscyclus wordt beleid en uitvoering met elkaar verbonden. Daarnaast zorgt het evaluatieonderdeel van deze cyclus ervoor dat het beleid steeds blijft aansluiten op de uitvoeringspraktijk.
De BIG-8 systematiek maakt onderscheid tussen een jaarlijkse- (onderste cirkel) en een meerjaarlijkse cyclus (bovenste cirkel). De meerjaarlijkse cyclus bevat de langere-termijndoelen en is meer beleidsmatig en strategisch van aard. Het Coalitieprogramma Meedoen in Dijk en Waard, de Omgevingsvisie en deze U&H-strategie maken hier deel vanuit. De jaarlijkse cyclus is een uitvoeringscyclus van planning, uitvoering en verslaglegging waarbinnen sneller geschakeld en aangepast kan worden. Onderdeel van deze uitvoeringscyclus is het jaarlijkse uitvoeringsprogramma en jaarverslag. In het jaarlijkse uit-voeringsprogramma wordt vooruit gekeken naar de activiteiten die het komende jaar worden uitgevoerd. In het jaarverslag wordt gerapporteerd over de mate waarin uitvoering van het uitvoeringsprogramma heeft plaatsgevonden en de mate waarin deze uitvoering heeft bijgedragen aan het bereiken van de ambities/doelen uit het beleid. Naar aanleiding van dit jaarverslag wordt het beleid bezien en zo nodig aangepast. Door de jaarlijkse terugblik in het jaarverslag en het jaarlijks vooruitkijken in het uitvoeringsprogramma blijft het beleid aansluiten op de praktijk en is het evaluatieonderdeel gedurende de looptijd van voorliggende beleidsnotities geborgd.
1.5 Visie, missie, ambities en doelen
Met de uitvoering van onze U&H-taken wordt bijgedragen aan een veilige leefomgeving door erop toe te zien dat bestaande regels en voorschriften worden nageleefd. De gemeente kan echter niet toezien op de naleving van alle wet- en regelgeving waarvoor zij verantwoordelijk is. Dit betekent dat er keuzes moeten worden gemaakt. Relevante vragen hierbij zijn hoe willen we uitvoering geven aan onze U&H-taken? Welke aandachtspunten spelen in de gemeente? Welke activiteiten achten we het meest risicovol? Wat wordt gehandhaafd en hoe wordt er gehandhaafd? Wat heeft prioriteit en wat heeft minder of geen prioriteit. Voor het antwoord op deze vragen hebben we gekeken naar de ervaringen en evaluaties van voorgaande jaren (jaarverslagen) en hebben we een Omgevingsanalyse uitgevoerd (zie Bijlage C). Dit heeft geleid tot het formuleren van een visie, een missie/ambities (1 t/m 4) en daaraan gekoppelde activiteiten (a, b en c). In de figuur hieronder is dit schematisch weergegeven.
Figuur 2: Visie, missie en activiteiten U&H-strategie 2023-2026
Met uitvoeren van voorliggende U&H-strategie worden de volgende resultaten beoogd:
Gedurende de beleidsperiode worden de ambities, activiteiten en de te behalen resultaten gemonitord. Hiervoor zijn per ambitie, actiepunten en/of indicatoren geformuleerd. In figuur 3 worden enige actiepunten en indicatoren (beknopt) weergegeven. Een volledige weergave van de actiepunten en indicatoren is opgenomen in bijlage B. Deze bijlage bevat alle indicatoren en actiepunten voor de nieuwe beleidsperiode. Het betreft actiepunten naast de uitvoering van de reguliere (wettelijke) U&H-taken. Conform de jaarlijkse U&H-cyclus, volgt de jaarlijkse planning in het jaarlijkse Uitvoeringsprogramma’s (zie paragraaf 1.4).
Figuur 3: activiteiten en/of indicatoren U&H-strategie 2023-2026
Gemeente Dijk en Waard werkt niet alleen aan het behalen van deze doelen. Sommige taken worden samen met of door externe partners uitgevoerd, namelijk door de:
Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (OD NHN).
Een deel van onze werkzaamheden op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving, namelijk die op het gebied van milieu, worden uitgevoerd door de OD NHN. De OD NHN voert voor Dijk en Waard de milieubasistaken4 en een aantal zogeheten plustaken uit. Naar aanleiding van de fusie van de gemeente Heerhugowaard en gemeente Langedijk en de komst van Omgevingswet worden gesprekken gevoerd over de precieze taakverdeling tussen de gemeente en de OD NHN. De relatie met de OD NHN is gebaseerd op een opdrachtgever-/opdrachtnemerrelatie.
De OD NHN heeft, in samenwerking met de gemeenten in Noord-Holland Noord en de provincie Noord-Holland, een Regionale VTH-strategie opgesteld. De Regionale VTH-strategie geldt alleen voor de door gemeenten overgedragen taken. Met deze VTH-strategie beoogt de OD NHN een bedrijfsvoering die adequaat, professioneel en transparant is. Door vergunningprocedures, toezicht en handhaving op deze wijze uit te voeren wordt optimaal bijgedragen aan een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving. In de Regionale VTH-strategie geeft de OD NHN aan hoe zij namens de gemeenten en de provincie dit doel wil bereiken, welke taken zij daarvoor uitvoert en op welke wijze zij invulling geeft aan deze opgedragen taken. De Regionale VTH-strategie is door de gemeente vastgesteld.
De Regionale VTH-strategie, de landelijke ontwikkelingen en ook in de uitvoering gebleken prioriteiten worden gebruikt om een jaarlijks uitvoeringsprogramma op te stellen. De voortgang ervan wordt via kwartaalrapportages gedeeld. De uitgevoerde werkzaamheden worden verantwoord via een jaarverslag die ter goedkeuring en vaststelling wordt aangeboden aan de gemeente.
De verantwoording en evaluatie over de gevoerde VTH-strategie en het wel of niet voldoen aan de kwaliteitscriteria voert de OD NHN zelfstandig uit, waarbij de OD NHN streeft naar een eenduidige wijze van uitvoering van toezicht- en handhavingstaken voor alle deelnemers (gelijk level-playing field), risico- en informatiegestuurde handhaving welke gebaseerd is op een risicoanalyse.
Door regelmatig overleg en afstemming, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau, bouwen wij voortdurend aan de relatie en de onderlinge verbanden met onze uitvoeringspartner en kunnen wij ook de voortgang van de realisatie van gestelde doelen volgen en aanpassen (indien nodig).
Veiligheidsregio Noord-Holland Noord (VR NHN)
De VRNHN adviseert de gemeente over fysieke veiligheidsvraagstukken die betrekking hebben op de U&H-taken. De VR NHN beoordeeld de risico’s van branden, rampen en crises en gaat in op de mogelijkheden deze incidenten te voorkomen, te beperken, de zelfredzaamheid te versterken en de maatregelen om het brandweeroptreden zo goed en veilig mogelijk te kunnen laten plaatsvinden. De gemeente Dijk en Waard heeft enkele toezichthoudende taken weggezet bij de VR NHN. De gemeente voert daarnaast zelf ook het toezicht op brandveiligheid uit op alle verleende vergunningen en meldingen en bij bestaande objecten. Voor de zogenaamde risicobeheersingstaken (advisering bij ruimtelijke ontwikkelingen, evenementenvergunningen en Omgevingsvergunningen voor onderdeel brandveiligheid) die bij de VR NHN zijn ondergebracht wordt jaarlijks een planning gemaakt. Deze planning wordt een aantal keer paar jaar besproken, waarbij het mogelijk is binnen de vastgelegde kaders de prioriteiten bij te stellen. De werkzaamheden worden gerapporteerd via een lijst waarop de geplande en uitgevoerde taken terug te vinden zijn.
De provincie zorgt samen met andere overheden voor een goede inrichting van de leefomgeving. Hierbij maakt de provincie in de uitvoering, bij haar provinciale taken, ook gebruik van de instrumenten vergunningverlening, toezicht en handhaving. De provincie is het bevoegde gezag voor de uitvoering van de U&H-taken bij een groot aantal bedrijven en activiteiten in Noord-Holland. Het gaat hierbij met name om vergunningverlening en handhaving met het oog op zwaardere industrie en complexe milieuactiviteiten en natuurbescherming (onder andere natuur en stikstof). Onder de oude wetgeving (Wet ruimtelijke ordening) hadden provincies de mogelijkheid om inpassingsplannen vast te stellen. Dit zijn bestemmingsplannen maar dan op provinciaal niveau. Dit is veranderd onder de Omgevingswet. Rijk, provincies en waterschappen kunnen een projectbesluit vaststellen. Het projectbesluit biedt een uniforme procedure voor ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Het desbetreffende bestuursorgaan heeft de regie over de besluitvorming. Het projectbesluit wijzigt het omgevingsplan zodanig dat het project kan worden gerealiseerd. Ook uitvoeringsbesluiten als omgevingsvergunningen kunnen van het projectbesluit deel uitmaken. Vooruitlopend op de verwachte inwerkingtreding van de Ow heeft de provincie haar lange termijn ambities en doelen voor de fysieke leefomgeving reeds vastgelegd in de Omgevingsvisie NH2050 en in de Omgevingsverordening NH2022 (opvolger van de Omgevingsverordening NH2020).
Daarnaast ziet de provincie erop toe dat gemeenten voldoen aan de wettelijk gestelde kwaliteitseisen voor de organisatie en de medewerkers. Dit doet de provincie in het kader van het interbestuurlijk toezicht (IBT) omgevingsrecht. De provincie beoordeelt jaarlijkse of gemeenten aan hun verplichtingen voldoen en of de U&H-organisatie zo ingericht is, dat de taken in voldoende mate kunnen worden uitgevoerd. Deze beoordeling vindt plaats aan de hand van het beleid, het uitvoeringsprogramma en of de inhoud van deze documenten periodiek (jaarlijks) gemonitord en geëvalueerd worden.
Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (HHNK)
Samen met de andere waterschappen in ons land is het HHNK verantwoordelijk voor het waterbeheer in Nederland. In de gemeente Dijk en Waard is veel water aanwezig. Veel werkzaamheden in de buurt van een dijk, water of een weg in het beheer van het waterschap, zijn echter niet zonder meer toegestaan. Hiervoor is dan een (omgevings-)vergunning wateractiviteit nodig. Indien zowel een omgevings-vergunning als een omgevingsvergunning wateractiviteit nodig zijn en deze tegelijk worden aangevraagd, is de coördinatieregeling Ow van toepassing. Bij de coördinatieregeling voert de gemeente de regie. De aanvragen worden in samenhang behandelt door de beide bevoegd gezagen. Ieder bevoegd gezag neemt wel een eigen besluit. Voor de omgevingsvergunning wateractiviteit is het Hoogheemraadschap het bevoegd gezag voor het toezicht op de voorschriften. Hierbij kan ook handhavend worden opgetreden, al dan niet in samenwerking met de gemeente en/of andere samenwerkingspartners. Daarnaast moet voor omgevingsvergunningen (regulier en uitgebreid) voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten advies aan het Hoogheemraadschap gevraagd worden.
Met de komst van Ow zijn in de regio proceswerkafspraken gemaakt over hoe de verschillende partners samen gaan werken, zodat tijdig een beslissing kan worden genomen op de ingediende aanvragen. Deze afspraken zijn vastgelegd in een proceshandboek.
Politie Noord-Holland en het Openbaar Ministerie (OM)
In het geval strafrechtelijk optreden is vereist, bijvoorbeeld bij de vervolging van milieuovertredingen en/of situaties waarbij sprake is van economische delicten, vindt afstemming met de politie en het OM plaats. De vervolging van overtredingen openbare ruimte worden ook afgehandeld door het OM. De politie vervuld voor de gemeente ook een belangrijke adviserende rol. Denk hierbij aan advisering met betrekking tot (evenementen)vergunningen (openbare orde, begeleiden van hulpdiensten, afzetten/afschermen van wegen). Daarnaast vindt er op dossierniveau ook afstemming plaats met de politie en het OM, bijvoorbeeld bij de aanpak van ondermijning, een constatering van een hennepkwekerij in een woning of het sluiten van een horeca-inrichting. Met de politie zijn aparte werkafspraken gemaakt over de (de inzet van de) toezichthouders openbare ruimte (de boa’s). Deze afspraken vallen echter buiten de reikwijdte van deze strategie.
Het toezicht op de kinderopvang (kinderdagverblijf, buitenschoolse opvang en gastouderbureau) wordt door de GGD uitgevoerd in opdracht van de gemeente. De GGD voert inspecties uit en rapporteert hierover aan de gemeente. Indien uit het toezicht door de GGD blijkt dat er sprake is van 1 of meer tekortkomingen, wordt door de gemeente handhavend opgetreden.
In dit hoofdstuk staan de Uitvoerings- (vergunningverlening) en Handhavingstaken (Toezicht en handhaving) op grond van de Ow/Wabo centraal. Het gaat bij vergunningverlening onder andere om vergunningen voor de (ver)bouw van een bouwwerk, vergunningen voor het afwijken van het bestemmingsplan (straks: omgevingsplan), vergunningen voor het kappen van bomen (houtopstanden), sloop en brandveilig gebruik panden. Bij toezicht gaat het onder meer om controle op de uitvoering van verleende vergunningen, zonder vergunning gerealiseerde bouwwerken of strijdig gebruik met bestemmingsplannen/het omgevingsplan. Handhaving is het sluitstuk van het proces. Indien een overtreding van de regels wordt ontdekt, wordt een handhavingstraject gestart met als doel de betreffende overtreding ongedaan te maken. In de hierop volgende paragrafen wordt aangegeven hoe de gemeente Dijk en Waard uitvoering geeft aan deze wettelijke taken en welke uitgangspunten hierbij leidend zijn.
In navolging van maatschappelijke ontwikkelingen is de bedoeling van de Ow dat initiatiefnemers meer ruimte krijgen voor initiatieven maar ook zelf meer verantwoordelijkheid nemen voor deze initiatieven. Overheden, bedrijven én burgers zijn samen verantwoordelijk voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Dit is dus niet alleen de taak van de overheid. Risico-gestuurd werken volgt deze gedachtenlijn. Door risico-gestuurd te werken zet Dijk en Waard de beschikbare capaciteit in daar waar de risico’s het grootst zijn en waarvoor onze deskundigheid en kennis (het meest) nodig is. Deze verdeling in inzet is gelegitimeerd omdat bij de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden bepaald of het aannemelijk is dat aan deze normen wordt voldaan. Deze aannemelijkheidstoets biedt enige ruimte om te kunnen variëren in toets- en toezichtintensiteit.
Om te bepalen waar onze deskundigheid en kennis (het meest) nodig is, is zoals als ook vermeld in paragraaf 1.5, een Omgevingsanalyse uitgevoerd (zie bijlage C). De Omgevingsanalyse bestaat uit een (1) Gebieds-, (2) Probleem- en een (3) Risicoanalyse. Het resultaat van de Omgevingsanalyse, en dan met name de Risicoanalyse, is een prioriteitenlijst. Om het risico van een bouwwerk/gebouw te bepalen is voor verschillende (vergunningplichtige) activiteiten, door middel van een risicoafwegingsmodel, een prioriteit bepaald. Wij hanteren vijf prioriteringsniveaus van ‘Zeer Laag’ oplopend tot ‘Zeer Hoog’. De totale prioriteringslijst en een toelichting op het gehanteerde risicoafwegingsmodel zijn eveneens weergegeven in Bijlage C. In navolgende paragrafen wordt het risico-gestuurd vergunnen, toezichthouden en handhaven nader uitgewerkt.
In de afgelopen jaren is een stijgende lijn te zien in het aantal aanvragen dat bij de gemeente wordt ingediend. De gemeente zelf draagt met een woningopgave/ambitie van 10.000 nieuwe woningen in 2030, ook bij aan dit (stijgende) aantal.5 Naast het stijgende aantal aanvragen neemt ook de complexiteit van de wensen van inwoners en bedrijven toe. Inwoners en bedrijven zoeken de grenzen van de wet op om hun wensen te realiseren. Het realiseren van (passende) wensen volgt ook uit de Ow. Het gedachtegoed van de Ow is om te kijken naar wat wél kan. Een van ‘nee, tenzij’, naar ‘ja, mits’ omslag. De geformuleerde ambities/doelen en uitgangspunten voor vergunningen sluiten hierbij aan (zie ook paragraaf 1.5).
2.3.1.Omgevingswet en Wkb-proof werken
In de praktijk betekent de stijging en de toename in de complexiteit van de wensen dat de doorlooptijden van aanvragen langer duren, waarbij het de uitdaging is en blijft om binnen de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen. Bij de afhandeling van aanvragen zijn de door de wetgever vastgestelde afhandelingstermijnen bepalend. Zo valt het merendeel van de ingediende aanvragen op grond van de Ow (nog vaker dan onder de Wabo) onder de zogenoemde reguliere procedure waarvoor in beginsel een beslistermijn van acht weken geldt. Deze termijn kan eenmaal met zes weken worden verdaagd. Indien niet binnen de door de wetgever gestelde termijn wordt beslist ontstaat onder de Ow geen vergunning van rechtswege meer. Als de beslistermijn verstreken is, maar er is nog geen besluit genomen kan een gevolg zijn dat de gemeente op grond van Algemene wet bestuursrecht een dwangsom moet betalen aan de aanvrager.6
Voor activiteiten betekent deze vereenvoudiging (ten opzichte van de Wabo) dat veel sneller duidelijk wordt of een vergunning al dan niet wordt verleend (van zes maanden naar acht weken). De bedoeling van de wetgever is dat onder de Ow de voorbereiding van de omgevingsvergunning zoveel mogelijk in de informele voorfase (dus voor het indienen van de officiële aanvraag) plaatsvindt. Op die manier kan met een kortere beslistermijn worden volstaan. Wel bepaalt de Ow dat de uitgebreide procedure van toepassing is, op verzoek of met instemming van de aanvrager.7 Daarnaast kan het college bij activiteiten die aanzienlijke gevolgen voor de omgeving kunnen hebben en waarvan de verwachting is dat verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben, na het horen van de aanvrager, eenzijdig besluiten dat de uitgebreide procedure van toepassing is.
De Omgevingswet vraagt om een integrale afweging, met als uitgangspunt: ‘Hoe kunnen we dit initiatief mogelijk maken?’ Dit vraagt om een zorgvuldig proces. Een proces van overleg over het initiatief met bestuurlijke partners, ketenpartners en belanghebbenden. Een proces dat (ruimschoots) start voordat een aanvraag om omgevingsvergunning formeel ingediend wordt bij de gemeente. Dit alles krijgt vorm in het vooroverleg. Echter in het geval van een zeer complex plan, is een regulier vooroverleg mogelijk niet afdoende om vervolgens de behandeltermijn van acht werken te halen. Voor deze complexe zaken heeft Dijk en Waard de Intake- en Omgevingstafel in het leven geroepen. Tijdens de Intaketafel wordt gekeken naar de wenselijkheid van het initiatief. Initiatieven die een positieve reactie hebben gekregen vanuit de Intaketafel worden vervolgens besproken aan de Omgevingstafel. Aan de Omgevingstafel wordt de haalbaarheid van een initiatief besproken, samen met interne en externe adviseurs en de initiatiefnemer.8
Ook is onder de Ow een nieuw aanvraagvereiste geïntroduceerd. Het betreft participatie bij een vergunningaanvraag. Dit nieuwe vereiste stimuleert initiatiefnemers om informatie te verschaffen over de wijze waarop de belangen van belanghebbenden zijn gehoord en hoe het resultaat daarvan is verwerkt in het plan. Een initiatiefnemer is echter niet (altijd) verplicht om daadwerkelijk aan participatie te doen. Dit aanvraagvereiste geldt alleen voor bepaalde (soorten) aanvragen, een zogeheten ‘buitenplanse omgevingsactiviteit’.9 In de Ow is bepaald dat aan de gemeenteraad de bevoegdheid is gegeven om gevallen van buitenplanse activiteiten aan te wijzen, waarbij het wel verplicht is te participeren met de omgeving vóórdat een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden ingediend. Voor die gevallen moet de aanvrager aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan. Als hij dit niet doet, kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten. Een voorstel voor in welke gevallen het verplicht is te participeren en hoe de gemeente de aangeleverde participatiegegevens beoordeeld wordt in het eerste kwartaal van 2023 voorgelegd aan de gemeenteraad.10
Gesloten- of open normen omgevingsplan
Ook de wijze waarop vergunningaanvragen getoetst worden verandert. Onder de Ow is de mogelijkheid gecreëerd om in het omgevingsplan minder vergunningplichten te hebben en meer zorgplichten of meer algemene regels. Dit kan ertoe leiden dat waar voorheen vooraf werd getoetst, toetsingen in het nieuwe stelsel meer achteraf kunnen gaan plaatsvinden. De mate waarin de gemeente in het omgevingsplan met gesloten- of open normen gaat werken wordt de komende jaren meer (en verder) vormgegeven.
Met de komst van de Wkb verandert de rol van de gemeente tijdens het bouwproces. Inwerkingtreding van de Wkb heeft aan de voorkant tot gevolg dat er in het kader van vergunningverlening geen bouwtechnische toets meer plaatsvindt voor gevolgklasse 1 bouwwerken. Deze preventieve toets wordt vervangen door een toets door private kwaliteitsborgers. Om tegemoet te komen aan de zorgen over een eventueel tekort aan private kwaliteitsborgers en de wens tot het inrichten van extra waarborgen heeft de minister besloten om in de eerste zes maanden na inwerkingtreding gevolgklasse 1 te beperken tot nieuwbouw. Na deze zes maanden gaan ook de verbouwactiviteiten onder gevolgklasse 1 vallen.11 Voor het bouwen van een bouwwerk onder gevolgklasse 1 moet minstens vier weken voor het begin van de bouwwerkzaamheden een melding worden gedaan aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag kijkt of de melding compleet is. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan de naam- en adresgegevens, een beschrijving van het bouwwerk, een beschrijving van de kwaliteitsborger, het gebruikte toetsinstrument, de risicobeoordeling (welke risico’s zijn er die ertoe zouden kunnen leiden dat er niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan) en het borgingsplan (welke maatregelen worden genomen om die risico’s te voorkomen of te beperken). In de risicobeoordeling moet rekening worden gehouden met (bijzondere) locatie specifieke omstandigheden (bijvoorbeeld als de grond een afwijkende draagkracht heeft en de fundering op grond hiervan moet worden aangepast). Hier is straks een rol weggelegd voor het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag voorziet de kwaliteitsborger(s) (die niet per definitie uit de omgeving hoeft te komen) van de lokale risico's.
2.3.2. Risico-gestuurd vergunnen
Een veelvoorkomende misvatting is de stelling dat een aanvraag die onder de reguliere termijn valt, een eenvoudige aanvraag betreft. Deze conclusie is, zeker onder de Ow, niet terecht. Een aanvraag die als regulier aangemerkt moet worden, kan zeer complex zijn. De complexiteit hangt af van het aantal en de soort activiteiten die gaan plaatsvinden maar ook van het effect en het risico op calamiteiten van de te ontplooien activiteiten t.o.v. de omgeving. Ieder bouwplan is anders en niet ieder gebouw/bouwwerk vraagt om dezelfde mate van toetsing en controle door de gemeente. Het is ook praktisch niet mogelijk om alle bouwwerken op alle voorschriften uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (verder Bbl) (Bouwbesluit 2012) even uitputtend te toetsen. We vergunnen onze aanvragen, voor wat betreft de toets aan het Bbl daarom risico-gestuurd.
Om het risico van een bouwwerk/gebouw te bepalen is voor verschillende vergunningplichtige activiteiten, door middel van een risicoafwegingsmodel, een prioriteit bepaald. De totale prioriteringslijst is weergegeven in Bijlage C. Aan elke prioriteit is een niveau van toetsen verbonden: aanvragen met hoge risico’s worden intensief getoetst, waar minder risico’s zijn, voeren wij een globale uitgangspuntentoets uit. Met welke intensiteit (diepte niveau) de gemeente een bouwplan (een bouwwerkcategorie) toetst aan wet- en regelgeving is vastgelegd in het “Vergunningen Toetsprotocol Bbl (Bouwbesluit 2012)” (zie bijlage D). Zoals de naam al aangeeft, heeft het Toetsprotocol betrekking op de voorschriften uit het Bbl (Bouwbesluit 2012). Met het vaststellen van een Toetsprotocol worden bouwplannen eenduidig, consequent, transparant en adequaat getoetst. Hierdoor wordt de veiligheid van bouwwerken op een aanvaardbaar niveau gebracht en gewaarborgd, alsmede het gezond en veilig gebruik ervan.
Naast de vaste risicobepaling en de daarbij behorende toetsniveau’s is er, te allen tijde ruimte om op basis van kennis en kunde per aanvraag om omgevingsvergunning een inschatting te maken of het bepaalde toetsniveau in dat specifieke geval adequaat is. In de praktijk betekent dit dat er in specifieke gevallen gemotiveerd afgeweken kan worden van het vastgelegde niveau.
Bijzondere aandacht gaat uit naar de constructieve toetsing van een bouwplan. Voor het uitvoeren van de constructieve toets heeft Dijk en Waard de Risico Gestuurde Constructietoets, de RGT, vastgesteld (zie bijlage E).12 In de RGT wordt eenzelfde methodiek toegepast als in het Toetsprotocol Bbl (Bouwbesluit 2012).
Zodra een vergunning of ontheffing is verleend of als er een melding is gedaan houden de gemeentelijke bouwtoezichthouders toezicht op de naleving van de vergunnings- of ontheffingsvoorwaarden. Daarnaast houden de gemeentelijke bouwtoezichthouders continue toezicht op de naleving van wet- en regelgeving als het omgevingsplan (bestemmingsplannen). De gemeente houdt toezicht en treedt handhavend op om ervoor te zorgen dat activiteiten die worden gerealiseerd in orde zijn in het kader van o.a. (omgevings)veiligheid en gezondheid. Daarnaast vindt toezicht en handhaving plaats om het naleefgedrag van regels door inwoners en bedrijven te bevorderen en daarmee de eigen verantwoordelijkheid te stimuleren. De (hoofd- en sub-) doelen en uitgangspunten ten aanzien van toezicht en handhaving sluiten hierop aan (zie ook paragraaf 1.5).
Vanuit (bouw)toezicht vindt onder de Wkb geen of versoberde controle plaats op de feitelijke uitvoering van de bouwwerkzaamheden van (in eerste instantie) de gevolgklasse 1 bouwwerken (eerste zes maanden na inwerkingtreding alleen nieuwbouw, daarna ook verbouwactiviteiten).13 Naast de preventieve toets van het bouwplan aan de bouwregelgeving vooraf wordt ook het toezicht tijdens en na realisatie van de bouw grotendeels vervangen door toezicht door private kwaliteitsborgers. Hierdoor verschuift het toezicht van de voorkant van het proces naar handhaving achteraf. Bij het vervullen van deze nieuwe rol, biedt de Wkb ruimte aan gemeenten om in beleid specifieke keuzes te maken. Tijdens de door de VNG geïnitieerde Wkb werkplaatsen heeft de VNG modelprocessen geïntroduceerd ten aanzien van de te maken keuzes.14 Dijk en Waard heeft deze modelprocessen nagenoeg volledig overgenomen. Met hierbij als uitgangspunt dat het bevoegd gezag, de gemeente, vertrouwt (en in beginsel mag vertrouwen) op de deskundigheid van de kwaliteitsborger en laat de verantwoordelijkheid voor het voldoen van het bouwwerk aan wet- en regelgeving daar waar deze hoort. Een onafhankelijke (gecertificeerde) kwaliteitsborger ziet erop toe dat het bouwwerk daadwerkelijk aan de eisen uit het Bbl (Bouwbesluit 2012) voldoet. Het is ook de kwaliteitsborger die aan de vergunninghouder een verklaring afgeeft op het moment dat er een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat het bouwwerk voldoet aan het Bbl (Bouwbesluit 2012).
De gemeente moet keuzes maken over:
Bij welk type bouwwerk of onderwerp wil de gemeente (wanneer) wel/niet betrokken worden? Artikel 2.20 van het Bbl biedt de gemeente de mogelijkheid om voor specifieke bouwwerkzaamheden en de momenten waarop deze worden uitgevoerd gegevens en bescheiden op te vragen met het oog op het voorkomen en of beperken van risico’s die van invloed kunnen zijn op het voldoen van het te bouwen bouwwerk aan de regels.
Indien er sprake is van een strijdigheid met de bouwregelgeving moet de kwaliteitsborger de gemeente hierover informeren. Een gemeente kan zelf bepalen hoe zij vanuit haar handhavende rol met de verstrekte informatie omgaat. Dat kan bijvoorbeeld door middel van het aanschrijven van de indiener waarin een verbod op gebruik wordt opgelegd totdat er informatie wordt overlegd waaruit blijkt dat het probleem is opgelost. Of inhoudelijk door middel van een fysieke controle door de toezichthouder.
De gemeente kan kiezen hoe zij met de gereedmelding bouwen omgaat. Bij de gereedmelding wordt een ‘dossier bevoegd gezag’ of ook wel aangeduid als een ‘As build’ dossier aan het bevoegd gezag verstrekt. Een gemeente kan vervolgens - net als bij de bouwmelding - kiezen om het dossier inhoudelijk te beoordelen met als doel eventueel nog zelf een controle uit te voeren. Het is ook mogelijk om deze stukken – zonder verdere inhoudelijke beoordeling – te archiveren voor toekomstig gebruik.
Tijdens een proefproject waarbij voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wkb, reeds via de nieuwe wetgeving is gehandeld, is gebleken dat er binnen gevolgklasse 1 bouwwerken divers toezicht nodig is. Het uit te voeren toezicht binnen gevolgklasse 1 bouwwerken vindt als volgt plaats:
Om de algehele kwaliteit van de verstrekte gegevens/dossiers te bepalen (controleren) wordt, zeker in de opstartfase, 1 op de 25 dossiers/meldingen beoordeeld. Dit kan later terug geschaald worden naar een tiental dossiers per jaar.
2.4.2 Risico-gestuurd toezicht
Voor het bouwtoezicht en de handhaving geldt eveneens dat er risico-gestuurd wordt gewerkt. Onze capaciteit wordt ingezet op die aspecten die wij het meest risicovol achten en dus prioriteit willen geven. Waar de risico’s het hoogst zijn wordt intensiever toezicht gehouden, daar waar de risico’s minder of laag zijn, wordt minder intensief toezicht gehouden. Belangrijke zaken, zoals constructie, brand- en (omgevings)veiligheid krijgen daarom veel (en sneller) aandacht en minder belangrijke/risicovolle zaken krijgen minder (snel) aandacht.
De uitgevoerde Omgevingsanalyse (zie paragraaf 2.2.) is voor het toezicht en de handhaving, net als voor vergunningverlening, leidend bij de inzet van onze capaciteit. Net als bij vergunningverlening kent elke prioriteit een niveau van toezicht: op activiteiten met hoge risico’s voeren wij een algehele controle van alle onderdelen uit, waar minder risico’s zijn, voeren wij steekproefsgewijs controles uit.
Met welke intensiteit er toezicht wordt gehouden is vastgelegd in het ‘Toezichtsprotocol Bbl (Bouwbesluit 2012)’ (zie bijlage F). Het Toezichtprotocol heeft betrekking op de voorschriften uit het Bbl (Bouwbesluit 2012) en is een praktisch werkinstrument voor het toezicht tijdens de verschillende fase van de bouw en in de bebouwde omgeving. In het Toezichtprotocol Bbl (Bouwbesluit 2012) is per categorie de diepgang per toetsmoment vastgelegd en is aangegeven op welk moment een toezichtcontrole dient plaats te vinden.15 Ook voor het toezicht geldt dat er te allen tijde ruimte is om op basis van kennis en kunde een inschatting te maken of in een specifiek geval het vastgelegde diepteniveau adequaat is. In de praktijk betekent dit dat er in specifieke gevallen gemotiveerd afgeweken kan worden.
Zoals in paragraaf 1.6 weergegeven voeren de OD NHN en de VR NHN namens en/of in opdracht van de gemeente diverse taken uit. Een deel van de taken worden echter nog door de gemeente zelf uitgevoerd. Voor milieu betreft het de zogeheten ‘niet-basistaken’. Voor brandveiligheid betreft het de periodieke brandveiligheidscontroles op grond van ‘brandveiligheidswetgeving’ zoals opgenomen in de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit, de Omgevingsregeling (Wabo/Bor/Mor) en het Bbl (Bouwbesluit 2012). De vaste controle frequentie voor deze taken is eveneens opgenomen in het Toezichtprotocol (zie bijlage F).
Voor het bevorderen van het naleefgedrag wordt daarnaast ingezet op actieve en transparante communicatie over de geldende wet- en regelgeving en het gemeentelijke beleid. Ook wordt, voor zover mogelijk, in gesprek met inwoners en bedrijven gezocht naar mogelijkheden om problemen op te lossen zonder het zetten van formele stappen.
2.4.3. Risico-gestuurd handhaven
De bouwtoezichthouders hebben naast het controleren van verleende vergunningen ook een belangrijke taak bij het opsporen van illegale bouwwerken en activiteiten. Vaak wordt daarbij geacteerd naar aanleiding van klachten, meldingen of een formeel verzoek om handhaving. Daarnaast worden ook constateringen gedaan door de toezichthouder zelf. Dit kan bijvoorbeeld illegaal gebruik of strijdigheid met de regels voor bestaande bouw of vergunningsvrij bouwen betreffen. Bij geconstateerde overtredingen hebben gemeenten een beginselplicht tot handhaven (ECLI:NL:RVS:2019:1216). Bij ons handhavend optreden werken wij ook risico-gestuurd. Omdat capaciteit om overtredingen aan te pakken niet oneindig is, is het belangrijk en geoorloofd om het werk te prioriteren. Mits de prioritering gebaseerd is op een afweging van het risico dat een negatief effect optreedt indien er overtreding plaatsvindt.
Tijdens de beoordeling van een ontvangen klacht, melding of verzoek om handhaving wordt gekeken naar de aard en de ernst van de onder ogen gebrachte situatie. Indien uit de boordeling blijkt dat de situatie ernstiger, onveiliger en/of gevaarlijker dan wel minder ernstig, minder onveilig en/of minder gevaarlijk blijkt kan er een herprioritering plaatsvinden. De volgende uitgangpunten worden hierbij in acht genomen:
Vanzelfsprekend wordt er geen onderscheid gemaakt tussen optreden tegen externe partijen en (eigen) overheidsinstanties.
Indien het interveniëren van de toezichthouder niet leidt tot beëindiging van de overtreding worden er handhavingsinstrumenten ingezet. Het inzetten van handhavingsinstrumenten heeft als doel de (illegaal) ontstane situatie terug te brengen naar een situatie die wel voldoet aan de (wettelijke) regels en (vergunning) voorschriften. Door de inzet van bestuursrechtelijke maatregelen, strafrechtelijke maatregelen of een combinatie van beide wordt normconform gedrag afgedwongen.
Om de strategie van sanctie-instrumenten te bepalen hanteert Dijk en Waard de Handhavingsstrategie Dijk en Waard en bijbehorend protocol overtredingen als richtlijn voor ons handhavend optreden (zie bijlage G). De Handhavingsstrategie Dijk en Waard en bijbehorend protocol overtredingen wordt in beginsel gehanteerd bij overtredingen op het gebied van de Wabo (vanwege uitstel Wkb), het omgevingsrecht, de Woningwet, de APV en de bijzondere wetten. Voor de handhaving van overtredingen van een aantal bijzondere wetten zijn of worden specifieke sanctiestrategieën opgesteld.
Verzoeken om handhaving o.b.v. prioritering
Voor verzoeken om handhaving worden prioriteiten zoals opgenomen in de Omgevingsanalyse (zie bijlage C) als leidraad genomen. Op grond van jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2014:1982) is het prioriteren van verzoeken om handhaving toegestaan om in het kader van een doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak (ECLI:NL:RVS:2021:1961). Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Dit betekent echter niet dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit wordt opgetreden. Bij de beoordeling van een verzoek om handhaving wordt gekeken of er ondanks de prioritering in het concrete geval toch handhavend moet worden opgetreden.
Gemotiveerd tijdelijk afzien van handhaving
Gelet op het algemene belang dat gediend is met handhaving, moet de gemeente in de regel van haar handhavende bevoegdheid gebruik maken wanneer een wettelijk voorschrift wordt overtreden (beginselplicht tot handhaven). Er kunnen zich echter uitzonderlijke situaties voordoen waarbij het wenselijk of nodig is om tijdelijk af te zien van handhavend optreden. Dit betekent dat we in uitzonderlijke gevallen de keuze kunnen maken om tijdelijk niet actief op te treden tegen een geconstateerde overtreding. Dit doen we zeker niet zomaar, zonder gedegen motivering. De keuze voor tijdelijk afzien van handhavend optreden wordt alleen gemaakt indien sprake is van zwaarwegende (persoonlijke) belangen en/of omdat handhavend optreden in de betreffende situatie onredelijk is. Het persoonlijke contact met de overtreder en de eventuele verzoeker is hierbij van belang. Indien zich een uitzonderlijke situatie voordoet waarbij sprake is van onredelijkheid en/of zwaarwegende (persoonlijke) belangen, hecht de gemeente er waarde aan om in goed overleg tot een (tijdelijk) gewenste situatie te komen.
Bij de inzet van maatregelen worden de volgende uitgangspunten in acht genomen:
2.4.4 Thema- en gebiedsgericht handhaven
Naast het reguliere toezicht op omgevingsvergunningen zijn er ook landelijke en (n.a.v. de omgevingsanalyse) bestuurlijke speerpunten die de inzet van toezicht en handhaving vragen. Deze speerpunten worden themagericht en/of gebiedsgericht opgepakt. Dit wil zeggen dat bepaalde activiteiten of een bepaald gebied in een kort tijdsbestek systematisch en uniform gecontroleerd wordt. Daarnaast was het de wens naar meer samenhang op de bestuurlijke speerpunten, die ertoe heeft geleid dat alle U&H-taken (Ow/Wabo, APV en bijzondere wetten) verenigd zijn in deze beleidsnotitie. Hieronder een korte opsomming van de huidige bestuurlijke speerpunten:
Ondermijning: De aanpak van ondermijning valt onder de regie van het taakveld openbare orde en veiligheid maar heeft, om goed te kunnen slagen, een nauwe relatie met vergunningverlening, toezicht en handhaving. Binnen de aanpak van ondermijning hebben de (bouw)toezichthouders voornamelijk een signaalfunctie en beschikken zij over veel informatie inzake de verleende vergunningen en de geldende wet- en regelgeving. De aanpak van ondermijning richt zich op veilige bedrijventerreinen en recreatieparken.
Huisvesting arbeidsmigranten en overlast: Tijdens een integrale controle wordt naast controle op het aantal bewoners, huur, (il)legaal gebruik en BRP- inschrijving, ook gelet op de algemene (bouwgerelateerde) woonomstandigheden en brandveiligheid. Bij het aantreffen van illegale huisvesting van arbeidsmigranten wordt handhavend opgetreden in de strijdige situaties die voor overlast zorgen voor de directe woonomgeving of onveilig dan wel ongezond worden geacht voor de bewoners. Controles worden door de gemeentelijke bouw toezichthouders uitgevoerd in samenwerking met de toezichthouders BRP en de boa’s.
(illegale) (bouw) activiteiten op bedrijventerreinen: Het betreft zowel (illegale) milieu activiteiten als (illegale) bouwactiviteiten alsmede strijdig gebruik van panden in strijd met het omgevingsplan (bestemmingsplan). Ten aanzien van het strijdig gebruik ligt het accent voor de toezichthouder tijdens de controle in het verlengde van de hierboven genoemde speerpunten, namelijk op de illegale huisvesting en de bouw- en gebruiksveiligheid.
Daarnaast wordt bekeken of het mogelijk is om themagericht te handhaven op meldingen, klachten of handhavingsverzoeken. Het betreft het inventariseren of er meerdere meldingen, klachten en/of handhavingsverzoeken zijn over hetzelfde onderwerp. Indien dit het geval is en de situatie leent zich voor een projectmatige aanpak, wordt hierop een aparte actie gestart. Dit in tegenstelling tot het per melding, klacht of handhavingsverzoek optreden. Dit scheelt tijd, capaciteit en kan tevens een preventief effect sorteren.
3. Algemene plaatselijke verordening (APV) & bijzondere wetten
De gemeente heeft een scala aan mogelijke instrumenten om te kunnen beïnvloeden welke bedrijvigheid zich waar en onder welke voorwaarden in de gemeente vestigt. Eén van deze instrumenten is de in de APV neergelegde regelgeving. In de APV worden activiteiten in de leefomgeving aan regels gebonden. Het gaat dan om activiteiten die sterk plaatsgebonden zijn en niet op een andere wijze zijn gereguleerd, zoals bijvoorbeeld evenementen en het voorkomen van overlast. Naast de APV is er ook een categorie wetten die de bijzondere wetten wordt genoemd en op grond waarvan de burgemeester of het college bevoegd is om vergunningen en ontheffingen te verlenen en toezicht op te houden. Deze wetten zien toe op één specifiek onderwerp zoals de Alcoholwet (voorheen de Drank- en Horecawet) en de Wet op de kansspelen.
In de hierop volgende paragrafen worden enkele activiteiten en wetten weergegeven die bij het verlenen van vergunningen/ontheffingen op grond van de APV en de bijzondere wetten gehanteerd worden.
3.2 Vergunningen en ontheffingen
Voor sommige activiteiten, zoals bijvoorbeeld het organiseren van een evenement of het exploiteren van een horecaonderneming, is een vergunning of ontheffing (of melding) nodig op grond van de APV. Het doel van deze vergunningplicht is gelegen in de bescherming van: de openbare orde en veiligheid. Om de toetsing van vergunningaanvragen zorgvuldig te kunnen verrichten en de risico’s op veiligheid goed te kunnen beoordelen, is het van belang dat aanvragen tijdig en volledig worden aangeleverd. Het aandacht vragen voor tijdige en volledige indiening betreft daarom een van de speerpunten van het APV-vergunningenbeleid (zie ook paragraaf 1.5).
Hieronder volgen enkele activiteiten alsmede wetten en beleidsregels die bij het verlenen van vergunningen en/of ontheffingen op basis van de APV en de bijzondere wetten in acht worden genomen:
Evenementen zijn belangrijk voor onze gemeente en dragen bij aan de leefbaarheid, de saamhorigheid en vergroten de maatschappelijke cohesie. In de APV zijn kaders vastgelegd die duidelijkheid verschaffen voor welke activiteiten en op welke wijze een evenementenvergunning aangevraagd dient te worden. In Dijk en Waard worden drie categorieën evenementen onderscheiden. De indeling in categorieën gebeurt op basis van de risicoscan van de VR NHN.16 Hierbij wordt gekeken naar factoren als het type publiek, aantallen bezoekers, de locatie waar het evenement plaatsvindt en de activiteiten die ontplooid worden. Op basis van de indeling worden adviezen gevraagd aan politie, VR NHN, OD NHN, de Provincie Noord-Holland en verschillende gemeentelijke afdelingen. De adviezen worden vervolgens verwerkt in de vergunning en de daarbij behorende voorschriften. De indeling in categorieën ziet er in grote lijnen als volgt uit:
* risico’s voor de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en/of de bescherming van het milieu
De scan en indeling heeft slechts een signaalfunctie en is nadrukkelijk géén volledige risicoanalyse van het evenement. Gaande het proces van vergunningverlening kan blijken dat de veiligheidsaspecten zodanig zijn dat een andere classificatie indeling gerechtvaardigd is. De gemeente en hulpdiensten monitoren dit proces en kunnen de categorie naar boven of beneden aanpassen ondanks dat de score anders aangeeft.
Het vergunningentraject is een belangrijke schakel in het gehele proces. Het is daarbij van belang dat organisatoren een vergunningaanvraag tijdig indienen. Bij een niet tijdige indiening spreken we de organisatoren daarop aan en wijzen hen op het belang van tijdig indienen en hun eigen verantwoordelijkheid hierin. Afhankelijk van het soort evenement en de complexiteit maken we een afweging of de vergunningaanvraag alsnog kan worden behandeld. Indien een aanvraag buiten behandeling wordt gesteld of als er om moverende redenen een voornemen tot weigeren is, wordt altijd vooraf de burgemeester/de verantwoordelijke bestuurder geïnformeerd.
Het aanbod aan evenementen is de laatste jaren sterk gegroeid. Met name het aantal grootschalige muziekevenementen is toegenomen. Tegelijkertijd verdicht de gemeente en ruimte wordt schaarser. Zoals in het collegeprogramma aangegeven omarmen we een bruisende en levendige gemeenten maar moeten overlast beperken zoveel als kan en nodig binnen dit perspectief. We denken graag mee en leggen, binnen de kaders en vanuit een realistisch perspectief, de nadruk op mogelijkheden. Om deze reden is het nodig om ((opnieuw) te bezien onder welke condities evenementen kunnen plaatsvinden in onze gemeente. Voor diverse/alle evenementenlocaties in Dijk en Waard is het daarom opportuun (op termijn) nieuwe locatieprofielen op te stellen.
Alcoholwet vergunning/ontheffing
Een Alcoholwetvergunning is vereist voor openbare inrichtingen zoals een café of restaurant en paracommerciële instellingen, zoals verenigingen en stichtingen, waar alcoholhoudende drank wordt geschonken voor het nuttigen ter plaatse. Maar een Alcoholwetvergunning is ook vereist voor slijterijen die alcoholische drank verkopen. De vergunning wordt verleend op grond van de Alcoholwet. Naast een vergunning kent de Alcoholwet ook een ontheffing (artikel 35 Alcoholwet). Het betreft een tijdelijke ontheffing voor de verstrekking van zwak-alcoholische dranken tijdens evenementen.
Daarnaast gebied de Alcoholwet gemeenten om regels op te stellen ter voorkoming van oneerlijke mededinging. Deze regels heeft Dijk en Waard vastgelegd in de APV en gelden voornamelijk voor paracommerciële inrichtingen, zoals buurthuizen en sportkantines.
De exploitatievergunning is primair een overlastvergunning: zij biedt de mogelijkheid preventief te toetsen, of de exploitatie van een (horeca)bedrijf zich verdraagt met het woon- en leefmilieu ter plaatse. Daarbij is van belang in welke mate van het bedrijf zelf overlast is te verwachten, maar ook in welke mate de komst van het bedrijf de leefbaarheid en het karakter van de buurt aantasten. Bij de vergunningverlening let de burgemeester op de aard van de inrichting, de mate van de te constateren overlast, het karakter van de omgeving (de straat en de wijk) en de (justitiële) achtergrond van de beheerder. Bij de “aard van de inrichting” wordt gekeken naar het soort horeca (bijvoorbeeld discotheek of lunchroom) in relatie tot overlast en het bestemmingsplan. Bij de mate van overlast valt te denken aan de overschrijding van de sluitingstijden die de exploitant hanteert en overlast van bezoekers (door parkeren en verkeerslawaai). Bij het karakter van de omgeving moet worden gedacht aan de verkeersituatie, aantal beschikbare parkeerplaatsen voor bezoekers, afstand tot woningen, breedte van de straat, etc. De gemeente heeft hiermee een middel in handen om overlastgevende horeca aan te pakken. Deze vorm van vergunning biedt voordelen in het kader van het waarborgen van de leefomgeving. Tevens kan een dergelijke vergunning preventief werken.
De Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (verder: wet Bibob) is in het leven geroepen om te voorkomen dat de gemeente onbedoeld criminele activiteiten faciliteert. De gemeente kan de wet Bibob gebruiken als het vermoeden bestaat dat met een (aangevraagde) vergunning strafbare feiten worden gepleegd of dat uit gepleegde strafbare feiten verkregen op geld waardeerbare voordelen worden genut (‘zwart’ geld witwassen). Dijk en Waard maakt gebruik van de mogelijkheden die wet Bibob biedt in relatie tot o.a. wijzigingen van de drank- en horecavergunningen, exploitatievergunningen en nieuwe evenementen-vergunningen. Bij dergelijke aanvragen moet altijd een vragenformulier Bibob, volledig ingevuld, worden bijgevoegd.17 Op grond van de wet Bibob is het daarnaast mogelijk een reeds verstrekte vergunning in te trekken, mits het vermoeden bestaat dat de gemeente door het verstrekken van een vergunning onbedoeld criminele activiteiten faciliteert.
Voor het verkopen van artikelen of het aanbieden van diensten in de open lucht is een standplaatsvergunning nodig. Standplaatsen verlevendigen het straatbeeld van Dijk en Waard. Daarnaast is een standplaats een aanvulling op het winkelaanbod als er producten te koop worden aangeboden die niet in de al aanwezige winkels te koop zijn. Het gaat bijvoorbeeld om de vishandel of snackwagen bij de grote bouwmarkten en mediazaken. Dit zijn voorbeelden van een vaste standplaats. Daarnaast kent Dijk en Waard ook seizoensgebonden standplaatsen zoals een oliebollenkraam of de kerstbomen verkoop. Tot aan de harmonisering van het Standplaatsenbeleid worden aanvragen om een vaste- en/of seizoensgebonden standplaats getoetst aan de APV en het ‘Standplaatsenbeleid 2015 van Heerhugowaard’ en het ‘Standplaatsenbeleid Langedijk 2012’. Als het nieuwe Standplaatsenbeleid in 2023 is geharmoniseerd en vastgesteld, komen huidige beleidstukken te vervallen.
Aanwezigheidsvergunning en loterijvergunning
Op grond van de APV en de wet op de kansspelen kunnen vergunningen nodig zijn voor kleine kansspelen (bv. Bingo, rad van fortuin), loterijen en het aanwezig hebben van een kansspelautomaat. De vergunning voor het hebben van een kansspelautomaat heet een aanwezigheidsvergunning. Deze wordt in Langedijk nog verleend voor één jaar en in Heerhugowaard voor een periode van vijf jaar. Deze periode van vijf jaar loopt af op 31 december 2023. Dat is het moment om voor heel Dijk en Waard deze aanwezigheidsvergunningen te verlenen voor een periode van vijf jaar.
Dijk en Waard hanteert de volgende uitgangspunten bij een aanvraag voor een vergunning/ontheffing of als er een melding op grond van de APV wordt gedaan wordt gedaan:
Voor APV-vergunningen en ontheffingen geldt de beslistermijn zoals opgenomen in de APV of andere van toepassing zijnde wetgeving zoals de Alcoholwet. Indien geen wettelijke beslistermijnen zijn opgenomen gelden de beslistermijnen zoals opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht.
Om toe te zien dat de regels afdoende worden nageleefd is toezicht op en handhaving van de regels nodig. Handhaving is elke (re)actie die erop gericht is om de naleving van het bij of krachtens wet- of regelgeving geldende recht te bevorderen en te bewerkstellingen, zo nodig door het opleggen van sancties. Toezicht heeft in het kader van handhaving juist een preventieve werking die er uit bestaat dat wettelijke voorschriften worden nageleefd zonder enige sanctionering. Overtredingen kunnen zo al in een vroeg stadium worden voorkomen. In de praktijk blijkt dat toezichthouders met aansporingen en waarschuwingen er voor (kunnen) zorgen dat de daadwerkelijke bestuursrechtelijke maatregelen en sancties niet behoeven te worden ingezet.
Het toezicht op en de handhaving van de APV en de bijzondere wetten wordt uitgevoerd door twee verschillende toezichthouders. Voor zover het bouwgerelateerde zaken betreft zoals bijvoorbeeld de constructie van een tent die gebruikt wordt tijdens een evenement of de inrichtingseisen van een horecagelegenheid, wordt het toezicht uitgevoerd door de gemeentelijke bouwtoezichthouders. Het bouwtoezicht is een onderdeel van de U&H-taken op grond van de Ow/Wabo (hoofdstuk 2). Voor het toezicht op en de handhaving van de bouwregelgeving wordt aangesloten bij de werkwijze zoals beschreven in hoofdstuk 2 (zie paragraaf 2.4).
Het overige toezicht op de APV en bijzondere wetten wordt uitgevoerd door de toezichthouders openbare ruimte, de boa’s. Boa’s zijn toezichthouders met extra (zwaardere) bevoegdheden. De werkwijze en de inzet van de boa’s wordt toegelicht in hoofdstuk 4.
Ook in het APV werkveld geldt dat als toezicht niet leidt tot naleving van de regels dat handhavend wordt opgetreden. De reeds in hoofdstuk 2 toegelichte werkwijze en uitgangspunten alsmede de genoemde Handhavingsstrategie Dijk en Waard en bijbehorend protocol overtredingen zijn hierop van toepassing (zie paragraaf 2.4 en bijlage G).
4. Toezichthouders Openbare ruimte (boa’s)
De toezichthouders openbare ruimte, ook wel bekend als de boa’s, vervullen een belangrijke rol in de leefbaarheid en de kwaliteit van de woon- en leefomgeving in Dijk en Waard. Om de Dijk en Waard leefbaar te maken én te houden zijn de boa’s zichtbaar en herkenbaar aanwezig op straat en spreken zij mensen aan op hun verantwoordelijkheid. Zij stimuleren mensen om zich aan de regels te houden en treden zo nodig handhavend op. Zij kunnen hierbij gebruik maken van een breed instrumentarium van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten, variërend van een waarschuwend gesprek tot een boete. Het leefbaar maken en houden van onze woonomgeving doen zij niet alleen. De boa’s werken, ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid, nauw samen met diverse interne en externe partners zoals de politie, het OM, jongerenwerk en buurtpreventie. Voor deze partners hebben zij (ook) een belangrijke signaalfunctie, een extra paar ogen en oren.
Het takenpakket van onze boa’s is veelzijdig. De gronden op basis waarvan zij toezicht houden en handhavend optreden zijn divers en zelfs breder dan alleen de APV en de bijzondere wetten. Het takenpakket is in de afgelopen jaren ook (flink) uitgebreid (zie ook verder paragraaf 4.3). Hierdoor doen de boa’s tegenwoordig al veel meer dan alleen het aanpakken van zaken als een fout aangeboden vuilniszak of overlast van honden. Het werk van de boa’s richt zich onder meer op de naleving van:
Daarnaast worden de boa’s ingezet tijdens evenementen voor het toezien op de naleving van de verleende evenementenvergunning en/of ontheffingen en vervullen zij een rol bij de aanpak van ondermijning en jeugdoverlast. Zij leveren daarmee (net als de bouwtoezichthouders) een bijdrage aan de veiligheidsaanpak zoals verwoord in het Veiligheidsbeleid van Dijk en Waard.18 De inzet van de toezichthouders openbare ruimte/boa’s draagt bij aan de volgende (hoofd- en sub) doelen (zie ook paragraaf 1.5).
Het werk van de boa’s kenmerkt zich momenteel door melding- en wijkgericht toezicht. Melding-gericht toezicht ziet op het oppakken en afhandelen van binnenge-
komen meldingen, klachten en/of signalen. Het toezicht is reactief. Wijkgericht toezicht ziet op het surveilleren en zichtbaar zijn in de wijken en heeft een preventief karakter. De gemeente is ingedeeld in verschillende ‘gebieden’. Voor iedere gebied zijn vaste boa’s het aanspreekpunt.
Vanwege ontwikkelingen in de samenleving: het uitgebreide takenpakket, in koppels werken vanwege de veiligheid en de toegenomen vraag naar handhaving, is de druk op de inzet van de boa’s groot. Hierdoor worden de dagelijkse werkzaamheden van de boa’s voor een groot deel bepaald door de ‘waan van de dag’. Dit heeft effect op (de frequentie van) de preventieve surveillance in de wijken. Met daarbij tevens het gegeven dat de preventieve surveillance in de wijken in de late middag en avonduren momenteel ook deels wordt uitgevoerd door de mobiele surveillance.19
Om een betere balans aan te brengen binnen reguliere gemeentelijke team gaan we, naast melding- en wijkgericht toezicht, bewegen naar themagericht (projectmatig) toezicht. Met themagericht toezicht wordt bedoeld dat de boa’s op basis van diverse thema’s, zoals bijvoorbeeld parkeeroverlast bij scholen of fietsen in een voetgangersgebied, proactief handelen op dergelijke overlastgevende en soms zelfs gevaarlijke situaties. In plaats van te acteren op iedere losse melding of klacht, wordt er door middel van (frequente) acties capaciteit ingezet op een bepaald thema in een specifiek(e) wijk of gebied. Dit betekent niet dat bepaalde werkzaamheden niet meer worden gedaan, het betekent dat het werk ‘anders’ wordt gedaan. Door het preventieve karakter wordt ook het naleefgedrag bevorderd.
Om te bepalen waarvoor en wanneer de boa’s in een specifiek(e) wijk of gebied moeten zijn, werken zij:
Informatiegestuurd. Dit houdt in dat de boa’s (preventief) ingezet worden daar waar het, op basis van verzamelde data, nodig is. Als wij in staat zijn om de verzamelde data goed te interpreteren kunnen wij de klant (de inwoners, bedrijven, organisaties) volledig centraal stellen en de boa’s effectiever op straat inzetten. De informatie is afkomstig van (1) in het verleden afgedane en (2) nieuw ingediende meldingen en klachten, (3) signalen van interne en externe partners en (4) eigen constateringen.
Door het uitgebreide takenpakket, het uitgestrekte werkterrein en het gegeven dat Dijk en Waard niet beschikt over oneindige handhavings- en toezichtscapaciteit, is het maken van keuzes over de inzet van de boa’s onvermijdelijk. Het is daarom belangrijk en geoorloofd om het werk te prioriteren. Door middel van beschikbare data en een risicoafweging worden gekozen prioriteiten verantwoord en transparant gemaakt (zie bijlage C, Omgevingsanalyse). Daarbij speelt ook dat iedere wijk/ieder
gebied een eigen karakter heeft en daarom zijn eigen aanpak verdient (wijkgerichte aanpak).
Het gedrag van mensen laat zich echter niet sturen. Hierdoor ontkomen we er niet aan dat een deel van de werkzaamheden altijd op basis van acute/spoed situaties plaatsvindt.
4.3 VNG Actie-agenda > door professionalisering boa’s
Zoals hierboven al geschetst is het takenpakket van de boa’s de laatste jaren uitgebreid. Er heeft zich een verschuiving voorgedaan waarbij veiligheidszorg in de openbare ruimte niet langer het exclusieve domein is van de politie. Gevoeld wordt dat de afstand tot de politie groter wordt. De vorming van de Nationale Politie heeft die gevoelens versterkt. Voor gemeenten en burgemeesters vormen de eigen boa’s en een eigen dienst voor toezicht en handhaving het belangrijkste middel hierop antwoord te vinden. Veel gemeenten konden niet veel anders dan taken van de politie door handhavers te laten uitvoeren en de regie in de lokale veiligheidszorg nadrukkelijker in eigen hand te nemen. Deze verschuiving in taakaccent vergt echter wel een professionaliseringsslag van dé handhaver, de boa. Een van de succesfactoren is de samenwerking tussen de gemeentelijke handhavers en de politie. Ondanks dat iedere partner zijn eigen primaire verantwoordelijkheid en bevoegdheid heeft; gemeentelijke handhavers – leefbaarheid en politie – veiligheid, criminaliteit en de openbare orde, is samenwerking essentieel. Vanuit die verantwoordelijkheden en bevoegdheden vindt de regie en aansturing binnen de afzonderlijke organisaties plaats. Doel is te komen tot een intensievere samenwerking, zonder een herverdeling van de regie, verantwoordelijkheden en bevoegdheden met betrekking tot het toezicht en de handhaving in de openbare ruimte.
De VNG, in samenwerking met gemeenten en partners heeft hiervoor een gezamenlijke actieagenda opgesteld: ‘Gemeentelijke handhaving 2022-2024’,Gemeentelijke handhaving als professie!’. De actie agenda gaat uit van een:20
Deze actieagenda van de VNG nemen wij voor onze boa’s als uitgangspunt voor de verdere ontwikkeling en professionalisering van de handhavers.
Besluitvorming op (vergunnings-)aanvragen, toezicht en handhaving zijn een kerntaak van de gemeente, die hierin duidelijk haar verantwoordelijkheden heeft en neemt. De uitvoering van de U&H-taken op het gebied van de Ow/Wabo, APV en bijzondere wetten is ondergebracht bij de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). De afdeling VTH is vervolgens weer in diverse teams onderverdeeld. In dit hoofdstuk worden (1) de capaciteit & middelen en (2) de functies, taken en verantwoordelijkheden van de verschillende teams toegelicht. Afsluitend wordt aangegeven hoe de U&H-organisatie van de gemeente Dijk en Waard voldoet aan de wettelijke U&H voorwaarden (zie ook paragraaf 1.5).
Op dit moment worden onze U&H-taken uitgevoerd door ca. 77 medewerkers (ca. 67,73 fte). In de begroting is voor de activiteiten en het personeel voor de Afdeling VTH een bedrag opgenomen van €5.312.000. Hiervan is €1.174.000 bestemd voor inhuur (flexibele schil). Daarnaast heeft Dijk en Waard uitvoeringskosten voor de regionale uitvoeringsdienst (RUD) van € 950.000 (2022) en uitvoeringskosten voor de Veiligheidsregio van €60.000 (2023). De genoemde uitvoeringskosten van de RUD en de veiligheidsregio kunnen aan verandering onderhevig zijn.
Van de eerder genoemde 77 medewerkers zijn er 29 medewerkers extern ingehuurd. Om de verhouding tussen het aantal vaste medewerkers en ingehuurde medewerkers in balans te houden/brengen, streven we ernaar om alle vaste functies waarop nu extern ingehuurd is, structureel in te vullen met (nieuwe) vaste medewerkers. Dijk en Waard is een organisatie die mensen kansen wil bieden en open staat voor persoonlijke ontwikkeling. In de praktijk kan dit betekenen dat we iemand een opleiding en/of ontwikkeltraject aanbieden om in zijn/haar rol te groeien. Daarnaast hebben we als organisatie constant oog voor het (her)opleiden van medewerkers en/of het verversen van kennis op specifieke onderdelen. De afgelopen jaren heeft het ‘opleidingstraject’ van de afdeling VTH voornamelijk in het teken gestaan van de Ow en de Wkb. In de nieuwe beleidsperiode zal dit noodzakelijkerwijs worden voortgezet.
De in deze strategie beschreven ambities/doelen en prioriteiten worden in beginsel uitgevoerd binnen het beschikbare budget. Indien blijkt dat de formatie bijstelling behoeft dan zal dit via de reguliere begrotingscyclus worden aangekaart.
5.3 Functies, taken & verantwoordelijkheden
De afdeling VTH van de gemeente Dijk en Waard bestaat uit negen teams en wordt aangestuurd door een afdelingshoofd, ondersteunt door een Teamleider Toezicht en Handhaving. In de tabel hieronder worden de verschillende teams beschreven aan de hand van de functies, taken en verantwoordelijkheden.
De komst van de Ow en de Wkb hebben impact op de manier waarop het werk binnen gemeenten wordt uitgevoerd en georganiseerd. Dit brengt andere competenties en vaardigheden met zich mee. In de loop van de komende beleidsperiode worden de competentie- en functieprofielen van de afdeling VTH in kaart gebracht en waar nodig aangevuld/aangepast op basis van de competenties en vaardigheden die de nieuwe wetgeving van ons vraagt.
Medio 2016 is de Wet Vergunningen, Toezicht en Handhaving (wet VTH) in werking getreden. Bij de inwerkingtreding van de Ow, naar verwachting per 1 januari 2023, wordt de Wet VTH integraal overgeheveld naar afdeling 18.3 van de Ow. De Wet VTH/Ow regelt de randvoorwaarden voor gemeenten en provincies om tot een hogere kwaliteit te komen van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen het Wabo/Ow taakveld. Om tot een hogere kwaliteit te komen van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn er landelijke kwaliteitseisen ontwikkeld, de Kwaliteitscriteria 2.2. Met de landelijk ontwikkelde Kwaliteitscriteria zijn er afspraken gemaakt over de minimale kwaliteit van de uitvoering van de U&H-taken. Dit geldt zowel voor de taken die worden uitgevoerd door een Regionale uitvoeringsdienst als voor U&H-taken die gemeenten in eigen beheer uitvoeren.
Onderdeel van de kwaliteitseisen betreffen de zogeheten “procescriteria”. Zoals het woord “procescriteria” doet vermoeden, betreft het eisen aan het proces. Hieronder valt de eerder genoemde sluitende beleidscyclus, BIG 8 (zie paragraaf 1.4) en de hieronder nader toe te lichten U&H-voorwaarden.
Binnen de verschillende teams zijn de vergunningen-, toezichts- en handhavings-taken op functieniveau gescheiden. Dit betekent in de uitvoeringspraktijk dat niet door één en dezelfde medewerker een vergunning wordt verleend om daar vervolgens ook toezicht op te houden.
Roulatiesysteem toezichthouders
Om te voorkomen dat er een te nauwe band ontstaat tussen toezichthouder en personen werkzaam bij de te controleren objecten en/of in gebieden (vaste toezichts-/handhavingsrelatie) rouleren de toezichthouders na verloop van tijd van gebied en/of object. Hiermee wordt voorkomen dat dezelfde toezichthouder voortdurend wordt belast met het toezicht op dezelfde gebieden en/of objecten. Voor de andere medewerkers wordt per dossier bekeken of rouleren na verloop van tijd wenselijk is.
Daarnaast wordt ingezet op ‘het 4-ogen’ principe. Dit houdt in dat alle vergunningen en handhavingsbeschikkingen altijd worden tegen gelezen door een collega. Hiermee bevorderen we de kwaliteit van onze beschikkingen en werken we tevens eventueel te ontstane afhankelijkheid tegen. Het roulatiesysteem en het 4-ogen principe dragen daarnaast bij aan de scherpte, alertheid en de ontwikkeling van kennis van de medewerkers.
Taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden vastgelegd
Voor alle medewerkers binnen de organisatie zijn de taken en verantwoordelijk-heden vastgelegd in functieomschrijvingen binnen het functiehuis HR21. Daarnaast is in de gemeentelijke mandaatregeling geregeld welke taken door het college van burgemeester en wethouders aan de medewerkers, die belast zijn met de U&H-taken, zijn gemandateerd. Zoals hierboven aangegeven hebben de komst van de Ow en de Wkb impact op de manier waarop het werk binnen de gemeente wordt uitgevoerd. De functieomschrijvingen van alle medewerkers van de afdeling VTH worden met het oog op de nieuwe wetgeving in kaart gebracht.
Ten aanzien van een gemeentelijke handhaver, een boa, geldt dat er een wettelijke verplichting bestaat om zijn/haar bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden op schrift vast te leggen. Alle boa’s zijn als zodanig aangewezen en aangesteld door het bevoegde bestuursorgaan (college van burgemeester en wethouders, dan wel de burgemeester), al dan niet onder mandaat. Bij de aanwijzingsbesluiten is vastgelegd ten aanzien van welke regelgeving zij de toezichthoudende bevoegdheden hebben.
Met het vaststellen van voorliggende U&H-strategie en de hieraan gekoppelde jaarlijkse Uitvoeringsprogramma’s en Jaarverslagen wordt voldaan aan deze wettelijke (kwaliteits)eis. Hierop wordt jaarlijks toegezien door de provincie in het kader van het Interbestuurlijk toezicht (IBT) omgevingsrecht (zie ook paragraaf 1.6).
De uitvoering van de U&H-taken geschiedt conform werkprocessen. De werkprocessen liggen vast en/of zijn verwerkt/opgenomen in de digitale werkomgeving. In het kader van de verwachte inwerkingtreding van de Ow en de Wkb zijn de werkprocessen voor wat betreft de Ow/Wabo reeds (deels) vernieuwd. In de nieuwe beleidsperiode worden de werkprocessen met betrekking tot APV en bijzondere wetten onder de loep genomen.
Gemeenten moeten voor ongewone voorvallen, klachten, meldingen en verzoeken tot handhaven 24 uur per dag te bereikbaar en beschikbaar zijn. Concreet betekent dit dat de gemeente buiten kantoortijden een bereikbaarheidsregeling moeten organiseren. De gemeente is buiten kantooruren op verschillende manieren via de mail of onze website (https://www.dijkenwaard.nl/contact-en-openingstijden/melding-doen) bereikbaar voor het doorgeven van een melding of het maken van een afspraak. Daarnaast hebben diverse collega’s een piketdienst waardoor zij 24 uur per dag opgeroepen kunnen worden. Verder zijn ook de OD NHN en de VR NHN buiten kantoortijden beschikbaar bijvoorbeeld in verband met calamiteiten en klachten en melding (o.a. geluidsoverlast bij evenementen).
Voldoen aan (vigerende set) Kwaliteitscriteria
Door de vaststelling van de ‘Kwaliteitsverordening Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Heerhugowaard (d.d. 26 oktober 2021) en de Kwaliteitsverordening Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Langedijk (d.d. 12 oktober 2022) hebben de gemeenteraden vastgelegd dat de gemeente ernaar streeft te voldoen aan de kwaliteitscriteria. De Kwaliteitscriteria (inmiddels versie 2.3) zijn een cruciaal richtsnoer waarvoor geldt: pas toe of leg uit, “comply or explain”.
Door de inwerkingtreding van de Ow verandert echter de grondslag van de huidige verordeningen. Dit in combinatie met de gemeentelijke fusie maakt dat er in de nieuwe beleidsperiode aandacht zal zijn voor het vaststellen van een nieuwe kwaliteitsverordening voor de gemeente Dijk en Waard.
De Wabo en straks de Omgevingswet vereist dat het college van burgemeester en wethouders een uitvoerings- en handhavingsbeleid vaststelt. De voorliggende Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2023-2026 bevat een weergave van hoe het college van burgemeester en wethouders de komende vier jaar zijn uitvoerings- (vergunningen) en handhavingstaken (toezicht en handhaving) uitvoert en hoe de interpretatieruimte die de wetgeving biedt, wordt ingevuld. De invulling van de interpretatieruimte heeft met name betrekking op de in het beleid geformuleerde ambities/doelen en activiteiten, de gehanteerde prioritering en genoemde uitgangspunten. Het betreft de uitvoerings- en handhavingstaken op grond van de Wabo (straks de Omgevingswet), de APV en bijzondere wetten zoals de Alcoholwet en de Wet op de Kansspelen.
Bijlage A: Terugblik beleidsperiode 2020-2022
(VTH-Beleidsplannen 2020-2022 gemeente Heerhugowaard en gemeente Langedijk)
De ambtelijke samenwerking tussen de gemeente Heerhugowaard en de gemeente Langedijk, en daarmee de samengevoegde afdeling VTH is op 1 januari 2020 formeel van start gegaan. Het was een ambtelijke fusie waarin er vanuit één (nieuwe) organisatie gewerkt werd voor twee besturen/gemeenten. Omdat er wettelijk gezien per gemeente een actueel beleidsplan moet zijn en de destijds gelende beleidsplannen afliepen, is de ambtelijke fusie aangegrepen om voor beide gemeenten de beleidsplannen te actualiseren én zoveel mogelijk te uniformiseren. Hierbij is in voldoende maken aandacht geschonken aan de eigen “couleur locale”. Met de bestuurlijke fusie in het verschiet is destijds bewust gekozen voor een beleidsperiode van twee jaar, 2020-2022. Inmiddels is per 1 januari 2022 ook de bestuurlijke fusie gerealiseerd. Dit, wederom in combinatie met de aflopende beleidsplannen, was aanleiding tot het vernieuwen en het volledig integreren van de VTH-taken, in de nieuwe terminologie de Uitvoerings- en Handhavingstaken, in één nieuw beleidsplan. Het betreft de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2023-2026 Gemeente Dijk en Waard waar deze Bijlage (A) onderdeel van uit maakt.
Zoals ook in de inleiding van de nieuwe strategie is aangegeven, is op basis van een terugblik op de oude beleidsplannen voor het nieuwe beleid als uitgangspunt bepaald dat we vast houden aan wat al goed is en/of goed gaat. Aangevuld met verbeteringen waar dit mogelijk en nodig is. Hieronder volgt een beknopte terugblik op de vorige beleidsperiode.
In de beleidsperiode 2020-2022 is het cyclisch en programmatisch werken volgens de beleidscyclus ‘Big 8’ voor beide gemeenten verder ontwikkeld, was er aandacht voor meer integraliteit en is het risico-gestuurd werken nadrukkelijker ingezet en verder uitgewerkt.
Cyclisch en programmatisch werken (oordeel IBT)
In het omgevingsrecht zijn er bepaalde regels waaraan overheden zich moeten houden bij het uitvoeren van hun U&H-taken. Deze regels zijn er om de veiligheid en gezondheid van mens en natuur te beschermen. De provincie beoordeelt of gemeenten het uitvoeren van de U&H-taken zó hebben ingericht, dat deze adequaat uitgevoerd kunnen worden. Dit wordt gedaan aan de hand van een actueel strategisch en operationeel beleid alsmede een jaarlijks uitvoeringsprogramma en een jaarverslag. In het jaarlijkse uitvoeringsprogramma wordt vooruit gekeken naar de activiteiten die het komende jaar worden uitgevoerd. In het jaarverslag wordt gerapporteerd over de mate waarin uitvoering van het uitvoeringsprogramma heeft plaatsgevonden en de mate waarin deze uitvoering heeft bijgedragen aan het bereiken van de doelen uit het beleid. Naar aanleiding van het jaarverslag wordt het beleid bezien en zo nodig aangepast. Door de jaarlijkse terugblik in het jaarverslag en het jaarlijks vooruitkijken in het uitvoeringsprogramma blijft het beleid aansluiten op de praktijk en is het evaluatieonderdeel gedurende de looptijd van de beleidsplannen geborgd.
De invulling en uitvoering van de oude VTH-beleidsplannen, de uitvoeringsprogramma’s en de jaarplannen zijn door de provincie Noord Holland in het kader van het interbestuurlijk toezicht (IBT) in 2020 en 2021 voor beide gemeenten beoordeeld op ‘redelijk adequaat’.
Algemene opmerking van de provincie voor beide gemeenten was dat de aan te leveren documenten, op basis waarvan de boordeling plaatsvindt, moeizaam en/of erg/te laat zijn vastgesteld door het college en daarmee erg laat zijn aangeleverd bij de provincie. Naast deze algemene opmerking heeft de provincie ook een aantal verbeterpunten aangegeven. Deze verbeterpunten zien voornamelijk op het formuleren van meetbare doelstellingen en het koppelen van deze doelstellingen aan activiteiten. Deze activiteiten moeten vervolgens herkenbaar terugkomen in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma en het jaarverslag. Daarnaast hecht de provincie veel waarde aan het inzichtelijk maken van de benodigde personele en financiële middelen om het beleid uit te voeren. Hierbij moet duidelijk zijn op welke wijze dit is berekend.
Op basis van de beoordeling van afgelopen jaren is voor 2022 het oordeel van de provincie ‘adequaat’ en is de gemeente onder het versoberd toezicht geplaatst. Dit houdt in dat de provincie de door de gemeente aangeleverde documenten alleen beoordeeld hebben op volledigheid en actualiteit. De verbeterpunten zoals hierboven benoemd werken onverwijld door in de boordeling van 2022. Bij het opstellen van de nieuwe strategie zijn de verbeterpunten van de provincie meegenomen. Het gewenste inzicht in benodigde (personele en financiële) middelen ten opzichte van beschikbare middelen heeft Dijk en Waard geborgd in de begroting maar wordt ook nader onderzocht en op schrift gezet in de vorm van een (intern) Werkplan.
De vorige VTH-beleidsplannen beschreven de bestuurlijke uitgangspunten en beleidskeuzes over de regelgeving op het gebied van het omgevingsrecht, APV en bijzondere wetten. Hoewel beide gemeenten streefde naar een zo’n integraal mogelijk beleidsplan, maakten de aandachtsgebieden Drank- en Horeca (inmiddels Alcoholwet) en de inzet van de boa’s geen onderdeel uit van het beleid.
In de nieuwe strategie is gekozen om deze integrale benadering van alle uitvoerings- en handhavingstaken (hierna: U&H-taken) voort te zetten. De strategie ziet toe op zowel de taken op grond van de Ow/Wabo als op de taken op grond van de APV en de bijzondere wetten. Daarnaast is in de nieuwe strategie gekozen om het beleid aan te vullen met de inzet van de boa’s. Op deze manier zijn alle U&H-taken die een relatie hebben met de fysieke leefomgeving verenigd in één beleidsdocument. Daarnaast draagt deze samenvoeging van de U&H-taken bij aan het realiseren van meer samenhang op bestuurlijke speerpunten zoals bijvoorbeeld de aanpak van ondermijning. Het beleidsmatige kader inzake de Alcoholwet (voorheen Drank- en Horecawet) ligt vast in (het nog op te stellen) Preventie- en Handhavingsplan Alcohol.
Gezien de omvang van alle toezicht- en handhavingstaken is het niet haalbaar om overal op te controleren of tegen op te treden. Daarvoor is de beschikbare
handhavingscapaciteit niet toereikend. In de beleidsperiode 2020-2022 is ten opzichte van de daaraan voorafgaande jaren nadrukkelijk ingezet op de relatie tussen risico’s, prioriteiten en capaciteit. De eerste (vervolg)stappen richting risico-gestuurd werken zijn gezet. Dit houdt in onze handhavingscapaciteit eerder en uitgebreider in is gezet op activiteiten waar meer risico’s aan zaten dan activiteiten waarbij minder risico’s (te verwachten) waren. De risico’s zijn in beeld gebracht door middel van een Omgevingsanalyse waarbij gekeken is naar het grondgebied van de gemeenten en de aandachtspunten per gebied. Hierbij is destijds aansluiting gezocht bij de destijds opgestelde houtskoolschets van de omgevingsvisie. Daarnaast zijn op basis van een risicoafwegingsmodel de prioriteiten bepaald (risicoanalyse).
In verband met de formele bestuurlijke fusie is voor het opstellen van de nieuwe strategie een nieuwe omgevingsanalyse uitgevoerd. Hierbij is net als in de vorige beleidsperiode aansluiting gezocht bij de gebiedsbepaling uit de houtskoolschets van de omgevingsvisie. Daarnaast is ook de risicoanalyse geactualiseerd. In de nieuwe Uitvoerings- en Handhavingsstrategie is het risico-gestuurd werken nog verder door vertaald zodat het naast toezicht en handhaving ook van toepassing is op vergunningverlening. Dit sluit aan bij het gedachtegoed van de Omgevingswet waarbij er meer ruimte komt voor initiatieven maar dat daar tegenover ook meer verantwoordelijkheid vanuit de initiatiefnemers wordt verwacht. Overheden, bedrijven én burgers zijn samen verantwoordelijk voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Dit is dus niet alleen de taak van de overheid. In de nieuwe strategie heeft dit vorm gekregen in het Toets- en Toezichtprotocol maar ook in de manier waarop, en met name de snelheid/termijn er wordt gehandeld bij meldingen, klachten en verzoeken om handhaving.
Daarnaast is in de afgelopen beleidsperiode veel werk verzet in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging in de bouw (Wkb). In verband met de verwachte inwerkingtreding van de Omgevingswet en Wkb per 1 januari 2022 en na uitstel per 1 juli 2022 is binnen het VTH-werkterrein, onder aansturing van het Programma Implementatie Omgevingswet, veel werk verzet. Waaronder de inzet op het aanpassen van diverse processen, de inrichting van de Intake- en Omgevingstafel en het opstellen van de nieuwe Uitvoering- en Handhavingsstrategie 2023-2026. Daarnaast is bijgedragen aan de aan de raad voorgestelde randvoorwaardelijke besluiten over de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit en nadeelcompensatie.
BIJLAGE B: Doelen- en resultatenoverzicht U&H-strategie 2023-2026
Hieronder wordt een volledig overzicht gegeven van de visie, de missie/ambities, de doelen en de daaraan gekoppelde activiteiten en indicatoren. Het betreft indicatoren en actiepunten naast de uitvoering van de reguliere (wettelijke) Uitvoerings- en Handhavingstaken (verder U&H-taken). Conform de jaarlijkse U&H-cyclus, volgt de jaarlijkse planning in het jaarlijkse Uitvoeringsprogramma (zie ook paragraaf 1.4 van de U&H-strategie). Hieronder in de figuur worden de visie, de missie/ambities (1 t/m 4) en daaraan gekoppelde activiteiten (a, b en c) voor de komende beleidsperiode schematisch weergegeven (zie ook paragraaf 1.5 van de U&H-strategie).
Met het behalen van bovenstaande doelstellingen worden de volgende resultaten beoogd:
Ambities/doelen, activiteiten en (meetbare) indicatoren
De Omgevingsanalyse is een instrument dat we hebben toegepast om onze (toekomstige) ‘Omgeving’ zo goed en volledig mogelijk in beeld te brengen. Met de (toekomstige) ‘Omgeving’ bedoelen we de omgeving binnen onze gemeente in de meest brede zin, het gehele grondgebied (fysieke leefomgeving/openbare ruimte) met al haar kenmerken (gebouwen, bewoners/ bedrijven/instellingen, natuur etc.) waarvan we (niet) weten of, en in hoeverre hier sprake is van risico’s en/of risicovolle activiteiten en/of ontwikkelingen.
De Omgevingsanalyse bestaat uit een (1) Gebieds-, (2) Probleem- en een (3) Risicoanalyse. Op basis van de Omgevingsanalyse kunnen we bepalen waar gedurende deze beleidscyclus onze prioriteiten leggen voor de uitvoering van onze U&H-taken. De Omgevingsanalyse hebben we uitgevoerd door workshops te houden met een vertegenwoordiging van de ambtelijke uitvoeringsorganisatie (de inhoudelijke vakspecialisten).
Hieronder volgen de uitkomsten van de gebieds- en probleemanalyse. Er worden 6 gebieden onderscheiden te weten, (1) Water & Groen, (2) Lekker Buiten, (3) Kool, gras en glas, (4) Aan de slag, (5) Stedelijk, dorps en duurzaam en (6) Landelijk, dorps en waterrijk. De gehanteerde gebiedsindeling is gelijk aan de gebiedsindeling zoals opgenomen in de gezamenlijke (houtskoolschets van de) Omgevingsvisie van Dijk en Waard (Heerhugowaard en Langedijk) en werd ook als zodanig in de vorige Beleidsplannen Vergunningen, Toezicht en Handhaving 2020-2022 van de toenmalige gemeenten gehanteerd.
Per gebied hebben we de huidige problemen/aandachtpunten benoemd waarmee bij de uitvoering van onze U&H-taken rekening wordt houden.
Aan de slag (bedrijventerrein) * (Strijdig) gebruik (illegale bewoning) * Opslag op de openbare weg en langs gebouwen |
Voor de risicoanalyse zijn in de ambtelijke workshops met de inhoudelijke vakspecialisten de (risicovolle) activiteiten in kaart gebracht. Niet iedere activiteit die wordt ontplooid kent immers dezelfde risico´s als er iets mis gaat en/of als wij onze U&H-taken op deze activiteiten niet zouden uitvoeren. Om inzicht te krijgen in het risico als wij onze U&H-taken op deze activiteiten niet uitvoeren, is er aan de hand van zes landelijke criteria gekeken naar (de impact van) de mogelijke negatieve effecten. Wij hebben hierbij de volgende negatieve effecten onderscheiden:
Daarnaast is ook meegewogen de te verwachten aantallen aanvragen en meldingen, de aard en de te verwachten complexiteit van de aanvragen.
Aan de hand van de weging is per activiteit een ‘Risicoscore’ bepaald. Deze risicoscore geeft per activiteit aan of het negatieve effect ‘Groot’, ‘Gemiddeld’ of ‘Klein’ is. Vervolgens is afgewogen wat de kans is op een overtreding op het moment dat wij onze U&H-taken niet zouden uitvoeren. Ook hiervoor is per activiteit een afweging gemaakt of deze ‘Groot’, ‘Gemiddeld’ of ‘Klein’ is. De afweging van het negatieve effect maal de kans heeft uiteindelijk geleid tot een ‘prioriteit’ van ‘Zeer Hoog’, ‘Hoog’, ‘Gemiddeld’, ‘Laag’ of ‘Zeer Laag’ (zie figuur 1 hiernaast).
Hieronder worden de prioriteiten weergegeven van ‘Zeer Hoog’ tot en met ‘Zeer Laag’. Daarop volgend wordt de volledige activiteitenlijst met bijbehorende prioritering weergegeven.
Figuur 1: De scorebepaling voor de prioriteiten
In verband met de inwerkingtreding van de Wkb is in de prioriteiten en de volledige activiteitenlijst al geanticipeerd op de nieuwe gevolgklasse 1, 2 en 3. Hieronder is een korte toelichting op het verschil tussen de gevolgklasses weergegeven. Belangrijk om hierbij op te merken is dat de minister in november 2022 heeft besloten om in de eerste zes maanden na inwerkingtreding, gevolgklasse 1 te beperken tot nieuwbouw. Na deze zes maanden gaan ook de verbouwactiviteiten onder gevolgklasse 1 vallen. Tevens is besloten om vanaf datum inwerkingtreding gevolgklasse 1 een periode van vijf jaar uit te trekken om partijen voldoende tijd te geven om de werkwijze van het nieuwe stelsel goed te kunnen borgen in de organisaties en een gedegen voorbereidingstijd op nadere gevolgklassen te geven. Gevolgklassen 2 en 3 zullen daarmee niet eerder dan 2028 worden ingevoerd.1
Prioriteiten ‘Zeer Hoog’, ‘Hoog’ en ‘Gemiddeld’
Bijlage D: Toetsprotocol Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) (Bouwbesluit 2012)
Voor u ligt het ‘Toetsprotocol Bbl (Bouwbesluit 2012)’ (hierna: Toetsprotocol). Dit Toetsprotocol maakt deel uit van de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2023-2026 van de gemeente Dijk en Waard. In het Toetsprotocol is vastgelegd met welke intensiteit een bouwplan, dat ingediend is bij de gemeente Dijk en Waard, getoetst wordt aan wet- en regelgeving. Hierdoor wordt weloverwogen en herleidbaar aangegeven welke toets-aspecten aandacht verdienen en hoeveel aandacht de verschillende toets-aspecten krijgen.
Aanvragen voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen worden getoetst aan de voorschriften uit het omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan), de redelijke eisen van welstand en het Bbl (voorheen Bouwbesluit 2012).1 De Toetsmatrix heeft betrekking op de voorschriften uit het Bbl (Bouwbesluit 2012). De wetgever heeft de technische voorschriften uit het Bbl (Bouwbesluit 2012) niet gedifferentieerd naar zwaarte. Bij de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning moet voor bepaalde normen worden bepaald of het aannemelijk is dat aan de normen uit het Bbl (Bouwbesluit 2012) wordt voldaan. Deze aannemelijkheidstoets biedt enige ruimte om te kunnen variëren in toetsintensiteit. Door het Toetsprotocol wordt hier invulling aan gegeven. Net als voor alle andere gemeenten is het ook voor Dijk en Waard praktisch niet mogelijk om alle voorschriften even uitputtend te toetsen. Ook vraagt niet elk gebouw/bouwwerk om dezelfde mate van toetsing en controle. Bouwplannen lopen immers zeer uiteen.
Met het vaststellen van een Toetsprotocol:
Prioriteiten ‘Zeer Laag’ oplopend tot ‘Zeer Hoog’
In het Toetsprotocol komt de prioritering van de activiteiten uit de U&H-strategie (bijlage C) en het niveau (de diepgang) van toetsen samen. Om het risico van een bouwwerk/gebouw te bepalen is voor verschillende vergunningplichtige activiteiten, door middel van een risicoafwegingsmodel, een prioriteit bepaald (zie ook paragraaf 2.3.2 van de U&H-strategie en bijlage C). In het risicoafwegingsmodel is aan de hand van zes landelijke criteria bij elke activiteit gekeken welke maximale geloofwaardige calamiteit kan optreden bij normaal gebruik of normale bedrijfsvoering. Het betreffen de criteria ‘Veiligheid & Gezondheid’, ‘Leefbaarheid’, ‘Ruimtelijke Kwaliteit & Cultuurhistorie’, ‘Bestuurlijk(imago)’, ‘Financieel/economisch’ en ‘Duurzaamheid’. Alle activiteiten hebben een eigen prioritering gekregen. Aan elke prioriteit is een niveau van toetsen verbonden. De werkwijze komt er op neer dat hoe groter het risico is, hoe meer er getoetst wordt en met een grotere diepgang/detail. Omgekeerd geldt dit ook, hoe lager het risico hoe minder (diepgaand) er wordt getoetst. Wij hanteren vijf prioriteringsniveaus van ‘Zeer Laag’ (prioriteit 5) oplopend tot ‘Zeer Hoog’ (prioriteit 1). Deze vijf prioriteringniveaus corresponderen met de hieronder nader toegelichte toetsniveaus.
Hierbij zijn de volgende twee kanttekeningen van belang.
Naast de vaste prioritering en de daarbij horende toetsniveaus is er te allen tijde ruimte om op basis van kennis en kunde per aanvraag om omgevingsvergunning een inschatting te maken of de vaste prioritering in dat specifieke geval adequaat is. In de praktijk betekent dit dat er in specifieke gevallen gemotiveerd afgeweken kan worden van de vastgelegde prioritering.
Constructieve toets heeft eigen matrix
Voor het uitvoeren van de constructieve toets heeft Dijk en Waard een aparte risico gestuurde constructietoets, de RGT, vastgesteld. Deze is bij de U&H-strategie opgenomen als bijlage E.
Hieronder volgt een definitie van de verschillende toetsniveaus. Deze definities komen overeen met de landelijke definities (en de definities gehanteerd in de RGT). De diepgang van de toets kan variëren van geen toets tot volledig toetsen. Elk volgend toetsniveau is een aanvulling op het vorige.
Niveau 0 is het niet beoordelen of aan de voorschriften van het Bbl (Bouwbesluit 2012) wordt voldaan. Voor wat betreft de toets beperkt de controle zich tot de
aangeleverde stukken (‘ontvankelijkheidstoets’). Uiteraard vindt er wel nog een controle plaats op de andere toetsingskaders (omgevingsplan, welstand). Niveau 0 komt in de matrix terug bij een aantal bouwwerken uit Gevolgklasse 1 en bouwwerken met (vrijwel) geen risico’s zoals de minder complexe activiteiten zoals een dakkapel, dakopbouw e.d.
Niveau 1: Uitgangspuntentoets (betrouwbaarheidstoets) Bevatten de stukken voldoende informatie over de uitgangspunten |
Bij toetsniveau 1 wordt gecontroleerd of de globale uitgangspunten op de stukken,
die zijn aangeleverd om het desbetreffende aspect te kunnen toetsen, in voldoende mate en in samenhang zijn weergeven. De toetser bladert diagonaal door de stukken en bepaalt op ervaring zijn oordeel aangaande het betreffende aspect. Als het van toepassing is kijken we ook naar de uitkomst van bijvoorbeeld een berekening, want er mogen geen strijdigheden met het Bbl (Bouwbesluit 2012) in de vergunning staan. Niveau 1 passen we toe op voorschriften waarvan de kans dat niet wordt voldaan gering is en de gevolgen indien niet wordt voldaan eveneens gering zijn, met andere woorden: als het risico gering wordt geacht.
Niveau 2: visueel toetsen (hoofdlijnentoets) Kloppen de uitgangspunten en lijken de uitkomsten aannemelijk |
Bij toetsniveau 2 worden van de aspecten de uitgangspunten gecontroleerd en bekeken wordt of de uitkomsten realistisch zijn voor het gekozen ontwerp. Ook de tekeningen worden opengeslagen en op basis van ervaring wordt gekeken of het ontwerp voldoet aan de gestelde uitgangspunten. Is een uitkomst niet aannemelijk, dan zal de berekening altijd nagerekend moeten worden of moet verzocht worden om aanvullende gegevens.
Niveau 2 is inhoudelijk het basisniveau binnen de matrix. Het is mogelijk om op basis van een aannemelijke uitkomst een vergunning te verlenen, nadere gegevens te vragen of een aanvullende buitencontrole voor te schrijven. Een vergunning weigeren op basis van een niet aannemelijke uitkomst zal vrijwel altijd in strijd zijn met het zorgvuldigheidsbeginsel. Indien een uitkomst niet aannemelijk is, dan zal deze altijd gecontroleerd/nagerekend moeten worden of kan door middel van een verzoek om aanvullingen meer duidelijkheid verschaft worden. Bovenop wat bij niveau 1 wordt getoetst, wordt van ieder te toetsen aspect nagegaan of de uitgangspunten en de uitkomsten juist zijn.
Voorbeeld toetsvraag: voldoen de uitkomsten van de ventilatiegegevens aan deeisen uit het Bbl (Bouwbesluit 2012) en zijn er aannemelijke gegevens ingevoerd? Een voorbeeld van aannemelijke gegevens is bijvoorbeeld de ingevoerde vloeroppervlakken. Komen deze overeen met wat op tekening staat?
Niveau 3: representatief toetsen Het toetsen van een aspect op niveau 2 aangevuld met een inhoudelijke toets van maatgevende onderdelen |
Aanvullend op wat er getoetst is bij niveau 2, worden nu de belangrijkste berekeningen gecontroleerd dan wel nagerekend. Vanuit deze toets wordt vanuit vakmanschap in combinatie met de visuele toets bepaald welk onderdeel representatief is voor het gehele aspect en dit onderdeel wordt inhoudelijk getoetst.
Niveau 3 is het niveau van toetsen voor voorschriften met betrekking tot veiligheid en gezondheid, met name van kwetsbare groepen, zoals niet zelfredzame mensen en kinderen jonger dan 4 jaar. Niveau 3 is eveneens geadviseerd voor voorschriften die gesteld zijn in het algemeen belang. Het bepalen van wat de belangrijkste berekeningen zijn blijft een taak van de bouwplantoetser. Hiervoor is geen eenduidige instructie te geven. Welke aspecten moeten worden nagerekend wordt bepaald op basis van de resultaten van de visuele toets.
Voorbeeld toetsvraag: Kloppen en voldoen de ventilatiegegevens op de belangrijkste onderdelen?
Dit is een totale toets. Alle berekeningen worden nagerekend en van alle gegevens wordt gecontroleerd of er voldaan wordt aan de eisen.
Niveau 4 komt in de matrix alleen voor met betrekking tot toepassing van gelijkwaardige oplossingen (art. 1.3 van Bouwbesluit 2012) en ten aanzien van brandveiligheid. In de praktijk zal toetsen op niveau 4 voorkomen wanneer de kwaliteit van de aanvraag dan wel de veronderstelde weigeringsgrond aanleiding geeft tot het zwaarder toetsen dan volgt uit de matrix. Niveau 4 is geschikt om bepaalde speerpunten binnen het gemeentelijk beleid extra invulling te geven.
Bijlage E: Risico gestuurde Constructietoets (RGT)
Het principe dat ligt achter de toetsniveaus is dat van “opbouwen van vertrouwen”. Afhankelijk van het vertrouwen dat hierbij blijkt kan voor repeterende elementen / constructieonderdelen het toetsniveau worden verlaagd of verhoogd.
Bijlage F: Toezichtprotocol Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) (Bouwbesluit 2012) (incl. controle frequentie periodieke brandveiligheidscontroles en milieu)
Voor u ligt het Toezichtprotocol Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) (Bouwbesluit 2012 incl. brandveiligheid (hierna: Toezichtprotocol). Dit Toezichtprotocol maakt deel uit van Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2023 - 2026 (hierna: U&H-strategie). Het Toezichtprotocol heeft betrekking op de voorschriften uit het Bbl (Bouwbesluit 2012) en is een hulpmiddel om te komen tot en het uitvoeren van integraal, kwalitatief, meetbaar en efficiënt toezicht op naleving van de Omgevingswet (Wabo). In het Toezichtprotocol is de intensiteit van het bouwtoezicht vastgelegd. Bouwtoezicht heeft betrekking op het behouden van de bouwkwaliteit en het naleven van de bouwregelgeving op de bouwplaats en bebouwde omgeving (bouwhandhaving). Daarnaast bevat dit Toezichtprotocol de vaste controlefrequentie voor de periodieke brandveiligheidscontroles en de controles op grond van de milieuwetgeving die niet door de Omgevingsdienst worden uitgevoerd.
Het Toezichtprotocol is een praktisch werkinstrument voor het toezicht tijdens de (ver)bouwfase, de gebruiksfase en de sloopfase1 van een gebouw. Kenmerkend voor het Toezichtprotocol is een keuze voor prioriteiten: belangrijke zaken krijgen veel aandacht en minder belangrijke minder (risicogestuurd werken).
Met het vaststellen van een Toezichtprotocol:
Prioriteiten ‘Zeer Laag’ oplopend tot ‘Zeer Hoog’
In het Toezichtprotocol komt de prioritering van de activiteiten uit de U&H-strategie (Bijlage C) en het niveau (de diepgang) van toezichthouden samen. Zoals ook in de U&H-strategie (in paragraaf 2.2 en in bijlage C) is toegelicht, is er aan de hand van zes landelijke criteria gekeken naar de impact en de omvang wanneer er onverhoopt iets misloopt. Het betreffen de criteria ‘Veiligheid & Gezondheid’, ‘Leefbaarheid’, ‘Ruimtelijke Kwaliteit & Cultuurhistorie’, ‘Bestuurlijk(imago)’, ‘Financieel/economisch’ en ‘Duurzaamheid’. Bij elke activiteit is gekeken welke maximale geloofwaardige calamiteit kan optreden bij normaal gebruik of normale bedrijfsvoering. Activiteiten zijn type gebouwen of bedrijven, bijvoorbeeld ‘wonen’, ‘industrie’ etc. Het resultaat is een prioriteitenlijst (Bijlage C). Alle activiteiten hebben een eigen prioritering gekregen. Wij hanteren vijf prioriteringsniveaus van ‘Zeer Laag’ (prioriteit 5) oplopend tot ‘Zeer Hoog’ (prioriteit 1). Deze vijf prioriteringniveaus corresponderen met de hieronder nader toegelichte toezichtniveaus.
Naast de vaste prioritering en de daarbij horende toezichtniveaus is er te allen tijde ruimte om op basis van kennis en kunde per controle of object een inschatting te maken of de vaste prioritering in dat specifieke geval adequaat is. In de praktijk betekent dit dat er in specifieke gevallen gemotiveerd afgeweken kan worden van de vastgelegde prioritering.
Hieronder volgt een toelichting op de verschillende toezichtniveaus.
Op de volgende pagina is een toezichtmatrix weergegeven. In de matrix is de prioritering en het daarbij horende toezichtniveau schematisch weergegeven.
Met de komst van de Wkb verandert de rol van de gemeente tijdens het bouwproces. Naast het vervallen van de bouwtechnische toets voor (in eerste instantie) gevolgklasse 1 (CC-1) bouwwerken tijdens het vergunningenproces zal vanuit (bouw)toezicht ook geen controle meer plaatsvinden op de feitelijke uitvoering van de bouwwerkzaamheden van deze type bouwwerken. De preventieve toets van het bouwplan aan de bouwregelgeving vooraf en het toezicht tijdens en na realisatie van de bouw wordt vervangen door toetsing en toezicht door private kwaliteitsborgers. Aan het einde van de bouw volgt een gereedmelding van de private kwaliteitsborger. In de gereedmelding worden eventuele strijdigheden met het Bbl (Bouwbesluit 2012) aangegeven. Voor de handhaving ten aanzien van eventuele strijdigheden wordt eveneens de prioritering uit de U&H-strategie (Bijlage C) in combinatie met de werkwijze uit dit Toezichtprotocol/de toezichtmatrix gehanteerd.
De milieucontroles worden op basis van de milieubelastendheid van de betreffende inrichting in ons softwaresysteem geprogrammeerd. De activiteiten waar sprake is van verminderde milieubelasting worden eens per 10 jaar gecontroleerd. Voor de overige activiteiten geldt een controlefrequentie van 5 tot 3 jaar.
Bijlage G: Handhavingsstrategie Dijk en Waard en bijbehorend protocol overtredingen
Als richtlijn voor ons handhavend optreden wordt voorliggende handhavings-strategie gehanteerd. In deze handhavingsstrategie is aangegeven hoe wordt omgegaan met geconstateerde bestuursrechtelijke overtredingen; hoe ziet ons handhavend optreden eruit/welke stappen worden onderscheiden, welke handhavingsinstrumenten daarbij gebruikt (kunnen) worden en hoe we deze instrumenten inzetten. Het betreft het bepalen van de termijnen en de hoogte van de dwangsom bij veel voorkomende overtredingen op het gebied van het omgevingsrecht,1 de Woningwet, de APV en de bijzondere wetten.
Uitgangspunt is de “beginselplicht tot handhaving” zoals deze in de rechtspraak is geformuleerd. Dit houdt in dat in beginsel van de overheid verwacht mag worden dat zij handhavend optreedt tegen geconstateerde overtredingen. Niet tegen alle overtredingen is het mogelijk en/of wenselijk om handhavend op te treden en bovendien beschikken gemeenten ook niet over oneindig veel capaciteit. De strategie biedt een vast afwegingskader maar houdt ook rekening met de nodige flexibiliteit.
Het doel van ons handhavend optreden is om een (illegaal) ontstane situatie terug te brengen naar een situatie die wel voldoet aan de (wettelijke) regels en (vergunning) voorschriften. Dit doet de gemeente door het inzetten van handhavingsinstrumenten zoals bijvoorbeeld een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang of het opleggen van een bestuurlijke boete. Bij het bepalen van de beste aanpak is ruimte voor de menselijke maat. We passen maatwerk toe waar dat mogelijk en/of acceptabel is. De concrete feiten en (persoonlijke) omstandigheden zijn daarvoor bepalend.
Het opleggen en uitvoeren van sancties draagt eveneens bij aan preventie bij anderen en zorgt ervoor dat regels beter worden nageleefd.
2. Bestuursrechtelijke handhaving
Binnen de bestuursrechtelijke handhaving kan onderscheid worden gemaakt tussen verschillende instrumenten. Deze instrumenten oftewel de bestuurlijke sancties worden in twee groepen onderscheiden: herstelsancties en bestraffende sancties. Herstelsancties hebben een reparatoir karakter en beogen een rechtsconforme situatie te bereiken. Herstelsancties zijn aldus gericht op herstel van een illegale in een legale toestand en strekken dientengevolge tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding of tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. De belangrijkste herstelsancties zijn de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang. Naast de reparatoire sanctiemiddelen kent het bestuursrecht ook bestraffende ofwel punitieve sancties, zoals de bestuurlijke boete. Een bestraffende sanctie is gericht op het toevoegen van leed aan de dader.
Daarnaast bestaat ook de mogelijkheid om overtreders enkel aan te spreken en te informeren. Bijvoorbeeld in situaties waarbij de overtreder gemotiveerd is om de overtreding zo snel mogelijk te beëindigen.
Binnen de gemeente Dijk en Waard is het uitgangspunt dat in beginsel het instrument van de last onder dwangsom wordt ingezet, tenzij, gezien de aard van de overtreding, een last onder bestuursdwang meer in de rede ligt. In artikel 5:32
van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan, dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan ook een last onder dwangsom kan opleggen. De wet laat aan het bestuursorgaan een discretionaire vrijheid om te kiezen voor één van beide alternatieven. Uit de bestuurspraktijk volgt echter dat de last onder dwangsom vaker wordt toegepast dan de last onder bestuursdwang.
Indien een overtreding geconstateerd wordt handelen we, in beginsel volgens het volgende drietraps-model.
Wanneer tijdens het toezicht een overtreding wordt geconstateerd wordt in beginsel (mondeling) met de overtreder een termijn afgesproken waarbinnen de overtreding ongedaan gemaakt dient te worden. Indien de situatie ter plaatse aanleiding geeft tot en/of de overtreding is van (dusdanige) complexe aard, vindt eerst overleg plaats tussen de toezichthouder en de jurist. Zij bespreken met elkaar wat de gewenste wijze van ongedaan maken is en/of de daarvoor te hanteren termijn(en). Dit wordt vervolgens mondeling dan wel schriftelijk medegedeeld aan de overtreder. Indien de oorspronkelijk constatering gedaan is naar aanleiding van een melding (openbare ruimte) of een klacht de melder of klager op de hoogte gebracht van de gemaakte afspraken.
Indien de oorspronkelijke constatering gedaan is naar aanleiding van een formeel ingediend verzoek om handhaving wordt naast een eventueel gesprek met de overtreder in beginsel gelijk over gegaan tot handhavend optreden (stap 2).2 Ook in het geval van een formeel ingediend verzoek om handhaving wordt de verzoeker op de hoogte gebracht van de gemaakte afspraken. Indien het een overtreding van bijvoorbeeld de Opiumwet (Damoclesbeleid) of de wet woonoverlast betreft wordt stap 1 overgeslagen. Er wordt dan in beginsel gelijk overgegaan tot handhavend optreden.
Wanneer bij de hercontrole blijkt dat de overtreding nog steeds voortduurt, wordt in beginsel handhavend opgetreden. Zoals hierboven reeds aangegeven, hanteert de gemeente Dijk en Waard het uitgangspunt dat in beginsel het instrument van de last onder dwangsom wordt ingezet. Ons handhavend optreden zal daardoor veelal bestaan uit het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom.
Tegen het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kan de overtreder een ‘zienswijze’ indienen. Een zienswijze kan mondeling of schriftelijk worden ingediend. Na het indienen van de zienswijze, dan wel het verlopen van de termijn zonder dat een zienswijze is ingediend neemt de gemeente het besluit al dan niet een definitieve last onder dwangsom op te leggen.
Voor de aanpak van overtredingen staan een aantal instrumenten ter beschikking. Deze worden hieronder weergegeven en er wordt toegelicht wanneer deze instrumenten worden ingezet.
In beginsel zal gekozen worden voor een last onder dwangsom. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, die strekt tot het geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en die de verplichting inhoudt tot betaling van een geldsom, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie, die strekt tot het geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de verplichting om te dulden dat het
bestuursorgaan de last zelf door feitelijk handelen ten uitvoer legt, als de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. De kosten van de feitelijke tenuitvoerlegging van de last worden door het bestuursorgaan op de overtreder verhaald. Tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
Bij het opleggen van spoedeisende bestuursdwang wordt zoveel mogelijk de normale bestuursdwangprocedure gevolgd met een aangepaste (zeer) korte begunstigingstermijn. In voorkomende acute gevallen of onomkeerbare situaties kan bestuursdwang mondeling worden aangezegd en meteen worden geëffectueerd. Naderhand dient de bestuursdwang alsnog op schrift te worden gesteld en bekend te worden gemaakt. Hieronder staan enkele voorbeelden:
Preventieve last onder bestuursdwang of dwangsom
Als er sprake is van een klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij- of krachtens wet- en regelgeving
gesteld voorschrift kan een preventieve last onder bestuursdwang of dwangsom worden opgelegd. Daarbij is van belang dat de overtreding in de beschikking kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid, die uit een oogpunt van rechtszekerheid ten aanzien van handhavingsbeschikkingen is vereist.
Een eerder verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken als sanctie op onrechtmatig gedrag van een houder van een beschikking. Intrekking is slechts mogelijk op grond van wet- en regelgeving, waarvoor het college of de burgemeester bevoegd gezag is. Te denken valt hierbij aan het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens of het niet nakomen van de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen. In sommige gevallen zijn nog aanvullende handhavingsmaatregelen nodig in de vorm van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. De situatie, waarin van de intrekkingsbevoegdheid gebruik wordt gemaakt, is dermate casuïstisch dat deze per situatie wordt beoordeeld.
Op grond van artikel 5.40, tweede lid, van de Omgevingswet kan een vergunning voor de activiteit bouwen worden ingetrokken, wanneer een jaar (of een in de vergunning bepaalde langere termijn) geen gebruik wordt gemaakt van de vergunning (onder de Wabo is dit 26 weken, zie artikel 2.33, tweede lid, jo. artikel 5.19 van de Wabo).
De burgemeester heeft de mogelijkheid een inrichting (tijdelijk) te sluiten vanwege verstoring van de openbare orde. Voor het sluiten van panden wegens drugs gerelateerde overtredingen geldt het Damoclesbeleid.
De van een bestuurlijke boete is gelegen in afdeling 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De bestuurlijke boete moet expliciet in de wet zijn geregeld om opgelegd te kunnen worden. Het betreft een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Door een financiële prikkel te verbinden aan een overtreding wordt het naleefgedrag vergroot. De bestuurlijke boete kan naast bijvoorbeeld een last onder bestuursdwang worden opgelegd.
Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet jo. artikel 5:21 en 5:32 van de Awb heeft een bestuursorgaan de bevoegdheid om onder meer handhavend op te treden middels de oplegging van een last onder dwangsom. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie. In artikel 5:2 van de Awb is een herstelsanctie gedefinieerd en wordt deze gesteld als: een bestuurlijke sanctie, die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
De inhoud van een last onder dwangsom bestaat uit een aantal elementen (artikel 5:32a en 5:32b van de Awb) en moet voldoen aan een aantal eisen, namelijk:
De gemeente Dijk en Waard kent bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte aan het bestuursorgaan toe.
Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom wordt rekening gehouden met onder andere de onderstaande uitgangspunten:
Een dwangsom kan in drie vormen worden opgelegd:
Bij een bedrag ‘ineens’ moet de overtreder betalen voor een handeling, die voor een bepaalde datum niet is uitgevoerd. Bij een bedrag per tijdseenheid moet de overtreder per dag/week, dat hij de overtreding begaat/in stand laat en/of herhaald een bedrag betalen. Als de dwangsom per tijdseenheid of per overtreding wordt opgelegd is het bestuursorgaan verplicht om een maximum bedrag vast te leggen waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. De gemeente Dijk en Waard kiest ervoor om zoveel mogelijk de dwangsom in de vorm van een bedrag ‘ineens’, oftewel een eenmalige dwangsom vast te stellen.
Als er cumulatie is van dezelfde soort overtredingen (de overtreding wordt daardoor groter), dan dient ook de dwangsomhoogte proportioneel groter te worden.
Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er:
Als er sprake is van gecombineerde overtredingen dan worden de in de tabellen genoemde dwangsombedragen (zie bijlage) cumulatief opgenomen in de last onder dwangsom. Dit gebeurt niet als er aanleiding is om hiervan af te zien vanwege bijzondere omstandigheden.
Het kan voorkomen dat na het verstrijken van de begunstigingstermijn van een last onder dwangsom blijkt, dat de overtreder geen gehoor heeft gegeven en de overtreding nog steeds voortduurt. Dan zal de gemeente Dijk en Waard opnieuw een afweging maken over het in te zetten handhavingsinstrument. De gemeente zou ervoor kunnen kiezen om na het bereiken van het maximale dwangsombedrag een eventueel nieuwe (hogere) last onder dwangsom, dan wel een last onder bestuursdwang op te leggen.
Herhaalde overtreding/recidive
Indien sprake is van een herhaling van een overtreding (door dezelfde overtreder op een bepaald perceel) waarvoor in het verleden al een dwangsombeschikking is afgegeven, kan ervoor worden gekozen om af te zien van de in de tabellen genoemde dwangsombedragen (zie bijlage) en een hogere last opgelegd bij een volgende last onder dwangsom. Recidive geldt als dezelfde overtreder binnen vijf jaar na de opgelegde last onder dwangsom dezelfde overtreding opnieuw begaat. Deze bedraagt 50% bij de eerste herhaling. De dwangsom wordt met 100% verhoogd bij meerdere herhalingen. Als deze herstelsanctie geen effect sorteert of indien op voorhand duidelijk is dat deze maatregel niet tot een beëindiging van de overtreding zal leiden, wordt gekozen voor een last onder bestuursdwang.
7. Lengte begunstigingstermijn
Een begunstigingstermijn is de termijn, die de overtreder krijgt om de overtreding te beëindigen. De begunstigingstermijn komt op een zorgvuldige wijze tot stand. Dit houdt in, dat de termijn voldoende lang is om als overtreder de opgelegde verplichtingen uit te kunnen voeren en dat de termijn, gezien de omstandigheden van de situatie, redelijk is.
Een begunstigingstermijn mag niet langer zijn dan noodzakelijk. Hiermee wordt een open einde van het handhavingstraject voorkomen of dat de lengte van de begunstigingstermijn zodanig lang is, dat sprake is van het gedogen van de overtreding. Voorts behoeft er geen rekening te worden gehouden met de termijnen van bezwaar en beroep.
De begunstigingstermijn gaat lopen op de dag na dagtekening van de handhavingsbeschikking. Bij gevaarlijke situaties zoals (brand)veiligheid of gevaar voor de volksgezondheid kan de termijn korter zijn. Voor de meest voorkomende overtredingen zijn in de tabellen (zie bijlage) de gemiddelde begunstigingstermijnen vastgelegd.
Artikel 5.18 van de Wabo verschaft de gemeente Dijk en Waard de bevoegdheid om aan een bestuursdwang- of dwangsombesluit zakelijke werking toe te kennen. Onder de Omgevingswet verschaffen de artikelen 5:7a en 5:33a van de Awb (nieuw) deze bevoegdheid. Zakelijke werking houdt in dat het sanctiebesluit ook voor eventuele rechtsopvolgers geldt en dus ook jegens hen kan worden geëffectueerd. Een rechtsopvolger is een natuurlijk- of een rechtspersoon, die in de rechten van de oorspronkelijke overtreder treedt. Doorgaans zal het gaan om eigendomsoverdracht, niet ondenkbaar is dat rechtsopvolging plaatsvindt door overgang van een ander zakelijk recht, zoals pacht.
Als het bevoegd gezag zakelijke werking heeft toegekend, geldt het sanctiebesluit niet alleen voor de directe rechtsopvolgers van degene aan wie het besluit is opgelegd, maar ook voor alle rechtsopvolgers die nadien nog volgen. Met het oog op de rechtszekerheid moet voor een eventuele rechtsopvolger wel kenbaar zijn, dat er een sanctiebesluit geldt. Om die kenbaarheid te waarborgen moet het sanctiebesluit binnen vier dagen na de bekendmaking ervan worden ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister.
Meer concreet betekent het toekennen van zakelijke werking aan een sanctiebesluit dat ook na rechtsopvolging bijvoorbeeld bestuursdwang mag worden toegepast, de kosten van bestuursdwangtoepassing op de rechtsopvolger(s) mogen worden verhaald en verbeurde dwangsommen mogen worden ingevorderd.
9. De in de tabellen opgenomen dwangsomhoogten en begunstigings-termijnen
In de hieronder bijgevoegde tabellen zijn de hoogte van dwangsommen en termijnen voor overtredingen van de Wabo en het Bouwbesluit 2012 opgenomen. De tabellen vermelden de meest voorkomende overtredingen, de indicatieve
dwangsomhoogten, de daaraan verbonden maximale bedragen en de herstel / begunstigingstermijnen. Deze bedragen en termijnen moeten worden gezien als een richtlijn. In concrete gevallen moet altijd worden beoordeeld of deze van toepassing zijn.
De tabellen zijn niet volledig uitputtend. Indien een overtreding niet voorkomt in de tabel, dan zal voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom aansluiting dienen te worden gezocht bij de in de tabellen genoemde overtreding, die het meeste op die overtreding lijkt. Afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het individuele geval kan gemotiveerd worden afgeweken van de in de tabel genoemde bedragen.
In voorkomende gevallen kan het noodzakelijk zijn om een dwangsom vast te stellen in afwijking van de genoemde bedragen, of om over te gaan tot het intrekken van een vergunning of het opleggen van een last onder bestuursdwang. Ook dan kan, gelet op de specifieke feiten en omstandigheden van het individuele geval, gemotiveerd worden afgeweken.
De dwangsommen en begunstigingstermijnen dienen altijd proportioneel en op maat te zijn. Daarom is gekozen voor een zeer ruime bandbreedte met hoge maximale dwangsombedragen. Zoals eerder reeds aangegeven heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd
De in de tabellen genoemde dwangsommen zijn indicatief en hiervan kan gemotiveerd worden afgeweken. Oftewel de gemeente Dijk en Waard kan in een concreet geval niet rechtens worden gehouden om gebonden te zijn aan de in de tabellen vermelde dwangsomhoogte. Anders zou dit kunnen leiden tot berekend gedrag bij eventuele overtreders, waarbij afhankelijk van de hoogte van de dwangsommen zij welbewust risico’s zouden kunnen nemen door genoemde bedragen in te calculeren bij hun handelen.
Bijlage 1: Dwangsom hoogte en lengte begunstigingstermijn: Bouwen, slopen en gebruiken:
Bijlage 2: Toezicht en handhaving brandveiligheid
Onder de Wabo zijn de RO-wetten nog sectoraal geregeld: o.a. Wet geluidhinder, Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet ruimtelijke ordening, Crisis- en herstelwet, Besluit geluidhinder, Besluit gevoelige bestemmingen, Besluit externe veiligheid inrichtingen, Activiteitenbesluit, Besluit bodembescherming, Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.
De Intake- en Omgevingstafel is een vorm van vooroverleg maar dan voor complexe zaken die in beginsel strijdig zijn met geldende wet- en regelgeving. Tijdens de Omgevingstafel wordt bepaald of geadviseerd moet worden aan de initiatiefnemer dat het gewenst is het betreffende initiatief projectmatig uit te werken en te realiseren.
De vrijblijvendheid ten aanzien van participatie werd bezwaarlijk gevonden in de gevallen waarin wordt afgeweken van het omgevingsplan, een zogeheten ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’. Dit heeft n.a.v. het amendement van het lid Van Eijs c.s., geresulteerd in het toevoegen van artikel 16.55 Ow.
Voor verzoeken om handhaving worden de prioriteiten zoals opgenomen in de U&H-strategie (Bijlage B) als leidraad genomen. Op grond van jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2014:1982) is het prioriteren van verzoeken om handhaving toegestaan om in het kader van een doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak.