| Organisatie | Diemen |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Uitvoerings- en handhavingsbeleid VTH Omgevingsrecht Gemeente Diemen 2023 - 2026 |
| Citeertitel | Uitvoerings- en handhavingsbeleid VTH Omgevingsrecht Gemeente Diemen 2023 - 2026 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 22-03-2023 | nieuwe regeling | 07-03-2023 |
Het vakgebied vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) binnen het omgevingsrecht, is sterk in ontwikkeling. Wetswijzigingen volgen elkaar snel op. De Omgevingswet, de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen en de Wet Verbetering Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving vragen om het geven van invulling aan een veranderende maatschappij. Vanwege de ontwikkelingen rondom het omgevingsrecht, verandert de komende jaren veel in de werkwijze van de VTH-taken. Om deze reden is dit VTH-beleid een dynamisch document dat tussentijds aangepast wordt, indien de veranderende wet- en regelgeving hierom vraagt.
De nadruk komt steeds meer te liggen op integraal en programmagericht werken. Daarnaast eist de maatschappij steeds meer dat vergunningverlening, toezicht en handhaving eenduidiger en transparanter plaatsvinden.
Met dit beleidsplan worden uitgangspunten vastgesteld voor de VTH-werkzaamheden, zoals:
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en straks de Omgevingswet (Ow) bepaalt dat het college het bevoegd gezag is voor de vaststelling van het VTH-beleid. Op basis daarvan maakt het college jaarlijks een uitvoeringsplan en een evaluatieverslag. Daarvan wordt verslag gedaan aan de gemeenteraad. Na de invoering van de Wet VTH stelde de gemeenteraad de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving vast (de kwaliteitscriteria), die in deze beleidsperiode wordt vervangen door de verordening handhaving en uitvoering Omgevingsrecht Diemen. Uitgegaan wordt van de meest recente kwaliteitscriteria. Hiermee wordt voldaan aan de big 8 beleidscyclus.
Het VTH-beleid wordt uitgevoerd vanuit de kernwaarden van de gemeente Diemen:
Het VTH-beleid wordt ook uitgevoerd met inachtneming van het Rekmanifest (bijlage 11) waarbij vooral vanuit oplossingen wordt gedacht, een gedachte die ook in de Omgevingswet tot uiting komt.
De indeling van dit VTH-beleid is als volgt:
Hoofdstuk 1 behandelt de Big 8 cyclus, de relevante ontwikkelingen en de missie en visie.
Hoofdstuk 2 beschrijft de probleemanalyse, de prioriteiten, de analyse van inzichten en de strategieën.
Hoofdstuk 3 beschrijft de doelstellingen en de uitgangspunten van de drie deelgebieden vergunningverlening, toezicht en handhaving.
In hoofdstuk 4 komen de strategieën en werkwijzen aan de orde.
Hoofdstuk 5 bevat de borging van de uitvoering en de beschikbare dan wel benodigde middelen. In het uitvoeringsprogramma worden de middelen voor het specifieke jaar beschreven.
In hoofdstuk 6 komt de evaluatie van het beleid aan bod. De beleidscyclus is rond. Jaarlijks wordt het uitvoeringsprogramma geëvalueerd en wordt inzicht gegeven in de ingezette middelen.
Met dit VTH-beleid legt het college van burgemeester en wethouders de basis voor de programmatische en integrale uitvoering van de wettelijke taken en het bereiken van de doelstellingen uit het coalitieprogramma “Diemen met elkaar en voor elkaar. Groen, open, inclusief en sociaal”.
Op grond van de wet VTH1 is iedere gemeente verplicht om een integraal vergunningen- en handhavingsbeleid vast te stellen voor de taken uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) beleid op te stellen. Vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn taken die hieronder vallen. Het vaststellen van het beleid en een uitvoeringsprogramma is een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Na vaststelling wordt het beleid ter kennisname aan de gemeenteraad gestuurd.
Daarnaast worden de in de evaluatie gedane verbetervoorstellen2 op het gebied van VTH meegenomen als doelstelling, uitgangspunt of kernwaarde in het beleid.
Het VTH-beleid maakt inzichtelijk hoe de VTH-taken worden uitgevoerd en welke prioriteiten gesteld zijn. Het VTH-beleid wordt vervolgens jaarlijks naar uitvoeringsplannen vertaald en geëvalueerd.
Het VTH-beleid is een 4-jarig kader op basis waarvan uitvoering wordt gegeven aan de VTH-taak. Dit beleidsplan vervangt het Integraal vergunningverlenings-, toezichts- en handhavingsbeleid Gemeente Diemen 2019 – 2022 dat op 9 juli 2019 werd vastgesteld.
Het doel van vergunningverlening is om kwalitatief hoogwaardige vergunningen te verlenen door aanvragen goed te toetsen op volledigheid en specialisten in te schakelen voor de advisering op de aanvraag. Dit alles om te komen tot een goede uitvoeringskwaliteit van de vergunning die tijdig kenbaar wordt gemaakt en duidelijk is voor de aanvrager. Een kwalitatief goede vergunning voorkomt problemen tijdens de uitvoering. Toezicht en handhaving van wetgeving heeft als doel de kwaliteit van de (leef)omgeving te beschermen en waar mogelijk te verbeteren.
De nadruk komt, evenals het voorgaande VTH-beleid, meer en meer te liggen op integraal en programmagericht werken. Terugkerende elementen zijn:
Er wordt nadrukkelijk (steeds meer) een beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Daarnaast eist de maatschappij steeds meer dat vergunningverlening, toezicht en handhaving eenduidiger en transparanter plaatsvinden.
In het coalitieakkoord ‘Diemen met elkaar en voor elkaar’ maakt het college op hoofdlijnen de volgende keuzes bekend die mede leidend zijn bij het uitvoeren van taken die vallen binnen de reikwijdte van dit VTH-beleid. Onderstaande passages hebben raakvlakken met de VTH keten en zijn daarom overgenomen uit het coalitieakkoord.
De Woonvisie die in 2018 is vastgesteld heeft nog niet aan kracht verloren, maar moet in 2023 versterkt en geactualiseerd worden3. De coalitie vindt sociale woningbouw van het grootste belang vanwege de grote woningnood en wil bij blijven dragen aan de bouw van betaalbare woningen. De reeds vastgestelde nieuwe regels voor de verdeling van sociale huurwoningen treden per 2023 in werking.
Daar waar we kunnen, zullen we via voorlichting en algemene afspraken het ongewenst scheefhuren trachten te beïnvloeden en passend wonen promoten. De veelheid aan – helaas versnipperde - aanvullende regelgeving van het Rijk passen we waar mogelijk en zinvol toe en vertalen we naar lokale regelgeving in onder andere de huisvestingsverordening. Alleen regelgeving is niet genoeg. Het geven van duidelijke voorlichting wordt steeds belangrijker. Daarnaast vraagt het stellen van meer regels ook om meer handen om vergunningverlening en handhaving vorm te geven.
Een goed cultureel en divers evenementenaanbod komt de levendigheid van het dorp ten goede. Vanuit Daarom Diemen worden initiatieven voor nieuwe evenementen ondersteund. Verder leent het Diemerbos zich goed voor kleinschalige (theater)voorstellingen. House of Bird en Theater De Omval hebben op dit gebied al samengewerkt.
Bedrijventerrein Verrijn Stuart
Er zijn steeds meer signalen dat het bestemmingsplan en de openbare ruimte niet meer aansluiten op behoeften van de gebruikers van het terrein. Nu er steeds minder plaatsen zijn in Diemen waar vrij geparkeerd kan worden, kan in de nabije toekomst de parkeerdruk op Verrijn Stuart oplopen.
Dit kan ertoe leiden dat het nodig wordt om over te gaan tot regulering van het parkeren. Actualisatie van het bestemmingsplan en een opwaardering van de openbare ruimte zijn daar in ieder geval onderdeel van.
Nadrukkelijk wordt met de verschillende wijkwinkelcentra in Diemen gekeken naar de mogelijkheden om tot meer evenementen te komen.
De gemeente heeft de afgelopen jaren veel werk gemaakt van veiligheid en de strijd tegen ondermijning. Het huidige ondermijningsbeeld wordt bijgewerkt en daar stemmen wij onze inzet op af, waarbij er wordt gezorgd voor een evenwichtige balans tussen zorg en veiligheid. Bij de uitvoering van het beleid zal het vizier telkens gefocust zijn op dat wat mogelijk is qua landelijke en lokale regelgeving en zullen we daar waar mogelijk de grenzen opzoeken.
De gemeente Diemen pakt actief misstanden op het gebied van woonfraude en ondermijning aan en omarmt de methodiek Scheerlicht in de gemeentelijke organisatie. We werken aan verdere ontschotting van onze organisatie en intensievere samenwerking met externe partners.
Preventie is de kern van ons veiligheidsbeleid en repressie is het sluitstuk. Daarom investeren wij verder in een sterk sociaal beleid, opleiding, leefbare buurten en community building/ samenlevings-opbouw. We gaan vanuit deze focus aan de slag met een wijkgerichte aanpak.
Wij zijn ons bewust van de groeiende inzet van onze buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) en zien ook de toenemende weerstand die de boa’s bij de uitoefening van hun ambt ervaren. We houden het aantal boa’s in evenwicht met de grootte van de gemeente en het takenpakket. We zien ook de toenemende weerstand die boa’s bij de uitoefening van hun ambt ervaren. Daarom is in 2021 gestart met een pilot voor het dragen van bodycams. Mocht de boa-capaciteit in de toekomst onvoldoende zijn, dan zal een eventuele capaciteitsclaim worden meegenomen in de reguliere planning- en control cyclus.
De financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten wordt steeds ongemakkelijker, omdat de taken en de realisatie van doelstellingen steeds vaker door het Rijk doorgeschoven worden naar de gemeenten. Het voornemen is ons samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten actief op te stellen bij de lobby voor een rechtvaardige verdeling van de lasten.
En tot slot valt op dat uitdrukkelijk niet gekozen wordt voor een verdere overheveling van taken naar Duo+.
De voornaamste juridische ontwikkelingen zien in de komende jaren op een gedegen invoering van de Omgevingswet en alle gevolgen die daarmee samenhangen, zoals bijvoorbeeld het (verder) op orde brengen van de werkprocessen. Het is een intensief traject met een lange voorgeschiedenis. Daarnaast vraagt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) de nodige aandacht. Deze wetten hebben langdurige gevolgen voor de wijze van werken en leiden tot een nieuwe manier van werken voor de hele VTH keten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het nieuwe meldingsstelsel voor de categorie 1 bouwwerken onder de Omgevingswet.
Maatschappelijk gezien zijn er tal van ontwikkelingen die ervoor zorgen dat er een verharding plaatsvindt in de samenleving. De burger wordt mondiger en eist meer van de gemeentelijke dienstverlening. Zo worden steeds meer legesbezwaren ontvangen en accepteren aanvragers geen ‘nee’ of ‘nee, mits’ meer. Bovendien is er meer agressie op straat, waar de toezichthouders in toenemende mate mee geconfronteerd worden.
Daarnaast heeft klimaatverandering en het verduurzamingsvraagstuk gevolgen voor de VTH werkzaamheden. Zo heeft de toenemende aanscherping van milieueisen niet alleen impact op de eigen werkzaamheden, maar ook op de samenwerking met de Omgevingsdienst Noordzeekanaal-gebied (ODNZKG).
Organisatorisch gezien is de gemeente Diemen een gemeente in ontwikkeling, terwijl de wereld in vlug tempo verandert. Om grip op het VTH proces te (be)houden zonder in te leveren op kwaliteit, is het noodzakelijk om werkprocessen verder te laten meebewegen met alle ontwikkelingen en oog te hebben voor wat er speelt onder de medewerkers. Medewerkers moeten naast hun reguliere werkzaamheden ook steeds inspringen op zaken die niet kunnen wachten en dat vraagt om een flexibele mindset.
De (optimalisatie van de) digitalisering is in volle gang. Digitalisering omvat niet alleen het digitaal maken van fysieke documenten en de introductie van nieuwe systemen, maar ook het vervangen van bestaande digitale systemen, de doorontwikkeling. Zo zal in de beleidsperiode SquitXO door Rx.Mission vervangen worden, het nieuwe VTH-systeem.
Al deze ontwikkelingen vergen in toenemende mate tijd en inzet van de medewerkers.
De samenwerking met externe partijen, zoals DUO+, de ODNZKG, politie en de provincie is niet alleen belangrijk en waardevol, maar (soms) ook complex en ingewikkeld. Dit wordt mede veroorzaakt door wetswijzigingen, het verschuiven van werkzaamheden/bevoegdheden4 en/of het veranderen van contactpersonen. Daarbij komt dat deze organisaties ook in ontwikkeling zijn. Zo is een complicerende factor in de samenwerking met de ODNZKG dat taken in mandaat5 zijn overgedragen, maar in de uitvoering (en terugkoppeling) dient een kwaliteitsslag plaats te vinden. In de jaarprogramma’s en evaluatieverslagen zal daar nader op ingegaan kunnen worden.
De invloed van deze ontwikkelingen is groot en zorgt ervoor dat tijdig en gedegen kunnen inspringen op wat de veranderende maatschappij vraagt van de gemeente Diemen een continue uitdaging blijft.
De reeds bestaande missie is nog net zo relevant. Daarom wordt deze hier herhaald en bevestigd voor de nieuwe periode 2023 - 2026:
De VTH keten van de gemeente Diemen realiseert deze visie door:
Hiervoor is transparant beleid een vereiste met als belangrijke basisvoorwaarden:
In de gemeente Diemen wordt gewerkt volgens de Big 8 beleidscyclus. Hiermee wordt beoogd het hele VTH-proces inzichtelijk te maken, uit te voeren, te borgen en te verbeteren¬. Zie hieronder de visuele toelichting.
2. PROBLEEMANALYSE EN PRIORITEITEN
Dit hoofdstuk beschrijft op welke wijze de prioriteiten en operationele doelen van de gemeente Diemen voor VTH in de fysieke leefomgeving in de beleidsperiode zijn bepaald. De basis voor het stellen van prioriteiten en doelen met betrekking tot VTH wordt gevormd door een analyse van problemen en risico’s binnen de fysieke leefomgeving (omgevingsanalyse).
Diemen is gelegen in de provincie Noord-Holland en grenst in het westen en noorden aan de gemeente Amsterdam (Watergraafsmeer en IJburg), in het zuiden aan Amsterdam Zuidoost en Driemond, in het oosten aan Muiden (gemeente Gooise Meren) en in het zuidwesten aan het tot de gemeente Ouder-Amstel behorende dorp Duivendrecht. Diemen maakt deel uit van de plusregio Stadsregio Amsterdam. De gemeente telt in totaal 31.822 inwoners6 en heeft een oppervlakte van 14,32 km² (waarvan 2,49 km² water).
Diemen is zeer gunstig gelegen aan drie autosnelwegen, de A10, A1 en de A9 en de autoweg Gooiseweg, is per water (Gaasp en Amsterdam-Rijnkanaal), spoor (station Diemen en Diemen Zuid), tram (naar Amsterdam), metro (stations Diemen Zuid en Verrijn Stuart) en daarnaast met overig openbaar vervoer zeer goed bereikbaar. Vandaar dat de gemeente een belangrijke economische functie heeft en een groot aantal bedrijven telt. Naast de vele woningen en bedrijfsgebouwen kent Diemen ook 18 monumenten. Dit zijn 11 rijksmonumenten, 2 provinciale monumenten en 5 gemeentelijke monumenten die getuigen van een lange en rijke historie.
Diemen ligt op veengrond. Enkele gebieden van Diemen ervaren bodemdaling. Er ontstaan hogere kosten voor het beheer van de openbare ruimte en voor woningeigenaren met houten funderingen en/of verzakkende tuinen. Daarnaast breekt veen af bij bodemdaling, waardoor er meer broeikas-gassen in de atmosfeer komen. Bij ruimtelijke ontwikkelingen in veengebieden is het noodzakelijk rekening te houden met het watersysteem en aangepast te bouwen (extra te funderen, gebied op te hogen en flexibele leidingen te gebruiken)7.
Bedrijventerrein Verrijn Stuart is aangemerkt als focusgebied met een wens voor creatieve en maakindustrie8. De visie gaat ontwikkeld worden. Omdat Diemen steeds minder open ruimten kent komt het steeds meer aan op zogenaamde inbreidingsplannen, bouwplannen binnen bestaand bebouw gebied.
In het jaarlijkse op te stellen uitvoeringsplan VTH worden de prioriteiten en operationele doelen nader geconcretiseerd. Ook wordt jaarlijks over de uitvoering van het uitvoeringsplan gerapporteerd (het evaluatieverslag). De werking van de nalevingsstrategie wordt geëvalueerd op effectiviteit.
Aangezien er geen capaciteit beschikbaar is om alle VTH-taken volledig en uitputtend uit te voeren, moeten keuzes worden gemaakt. Voor de komende beleidsperiode is een meerjarenplanning gemaakt die inzichtelijk maakt welke onderwerpen wanneer aan bod dienen komen (zie bijlage 4).
In de afgelopen beleidsperiode (2019-2022) is een zeer uitgebreide risico analyse uitgevoerd naar de verschillende taakvelden en de prioritering die daar uit volgde. Deze analyse is voor de komende beleidsperiode doorgenomen en – gezien de ervaringen van de afgelopen jaren – waar nodig bijgewerkt (zie bijlage 3). In deze analyse wordt op onderwerp inzichtelijk gemaakt welke prioritering de gemeente Diemen hanteert voor welke activiteit.
Voor de komende beleidsperiode zijn dit de hoogste prioriteiten voor de deelgebieden.
Invoering Omgevingswet en Wkb9 | |
De analyse van inzichten beschrijft wat geleerd is in de afgelopen periode en wat er nodig is om de komende periode structuur, overzicht en focus te behouden.
Impact juridische ontwikkelingen: de impact van de implementatie van de Omgevingswet is groot en ziet op vele facetten, zoals de wijze van denken (“ja mits”, in plaats van “nee, tenzij”) en het stroomlijnen van de werkprocessen. De implementatie van de Wet open overheid10 (Woo) heeft ook in de komende beleidsperiode zijn effect. De juridische capaciteit ziet op een gefaseerde verschuiving van vergunningverlening naar handhaving over meerdere jaren.
De Wkb heeft als doel de bouwkwaliteit en het bouwtoezicht te verbeteren door inschakeling van private kwaliteitsborgers, die erop toezien dat een bouwwerk bij gereedmelding aan de regels voldoet. Hierdoor zal de positie van de consument moeten verbeteren. De gemeente wil goed voorbereid zijn op de Wkb. Daartoe worden de nodige voorbereidingen reeds getroffen. Medewerkers worden opgeleid, werkprocessen worden aangepast en systemen worden ingericht. Het cluster Vergunningen zal bijvoorbeeld onder de Omgevingswet bouwmeldingen gaan behandelen.
De inschatting is dat in deze beleidsperiode alleen de categorie I bouwwerken vallen. Categorie II en II bouwwerken vallen naar verwachting buiten de beleidsperiode. Voor het cluster Vergunningen is een verwachte daling van 338 uur berekend voor de Bouwbesluittoetsvrije werken en voor toezicht en handhaving een daling van 416 uur11. Echter zijn in deze indicatie de administratieve taken/uren niet meegenomen. De verwachting is juist dat een stijging van (administratieve) werkzaamheden. Het aantal aanvragen zal naar verwachting verder stijgen en de Omgevingswet brengt nieuwe taken met zich mee. Bovendien is de verwachting dat toetsen op het omgevingsplan ingewikkelder is dan op het bestemmingsplan vanwege het integrale werken.
Op bestuurlijk niveau zal in onderhavige beleidsperiode inzichtelijk gemaakt moeten worden:
Hoe om te gaan met het dossier bevoegd gezag12.
Dit is een langdurig traject dat in de onderhavige beleidsperiode zal voortduren. Zo wordt steeds verder inzichtelijk gemaakt wat ervoor nodig is om deze wet goed te kunnen implementeren en uitvoeren. Naar verwachting zal in 2023 meer duidelijkheid komen over de uitkomst van bovenstaande vragen en de beleidsmatige keuzes die daarmee samenhangen. Om geen vertraging op te lopen bij de vaststelling van dit beleidsplan is ervoor gekozen om zodra deze is afgerond een bijlage aan dit beleid toe te voegen waarbij zal worden ingegaan op de hierboven weergegeven vragen.
Impact maatschappelijke ontwikkelingen: de maatschappij verhardt. Daarom zijn de boa’s en toezichthouders openbare ruimte, na een pilot, in 2022 definitief uitgerust met een bodycam. Dit is nodig geacht ter bescherming van zowel de boa/toezichthouder openbare ruimte (het bieden van een zo veilig mogelijke werkomgeving) als het publiek (de bodycam heeft een preventieve en de-escalerende werking).
Ook de stap om te ageren tegen besluiten wordt sneller (en vaker) genomen. Dit zorgt voor druk op het cluster juristen van het team Openbare Orde en Veiligheid en Vergunningen (OOV&V) en het cluster Vergunningen vanwege de toename van het aantal bezwaarschriften tegen leges aanslagen.
De crisissen volgen elkaar in rap tempo op. Dit zorgt voor extra druk op de capaciteit. Denk bijvoorbeeld aan de opvang van ontheemden. Deze ontwikkelingen lijken voor een structurele impact te zorgen. De arbeidsmarkt is al langere tijd slecht, waardoor de capaciteit voortdurend onder druk staat. Verder zijn er grote bouwprojecten (zoals Holland Park) die veel aandacht vergen. Bovendien groeit de gemeente Diemen gestaag verder.
In deze beleidsperiode wordt verwacht dat voor de korte termijn bouwprojecten als de volgende de nodige aandacht vergen: ontwikkelingen van Hollandpark west en de nog in ontwikkeling zijnde strook Hollandpark Zuid, de locatie voormalige containerwoningen, de Hogeschool Inholland, Arent Krijtsstraat 1, Buitenlust, Hof van Saan en de Harmonielaan. Voor de lange termijn is de verwachting dat bouwprojecten zich minder op grote nieuwbouw projecten zullen richten, maar meer op sloop en verbouw.
Verduurzaming krijgt een grote rol binnen het VTH-gebied. In het kader van de verduurzaming is het Provinciaal Energieakkoord door de gemeente Diemen ondertekend. Er is een plan van aanpak energiebesparing bij bedrijven gerealiseerd en inmiddels subsidie toegekend. Dit plan van aanpak zal in de beleidsperiode worden uitgevoerd.
Impact organisatorische ontwikkelingen. De organisatie is in ontwikkeling. Daarboven op zijn de digitalisering en het nieuwe VTH systeem factoren die op de capaciteit drukken. Het borgen van dit soort ontwikkelingen is een voortdurende uitdaging.
In 2022 is een nieuw functiehuis geïntroduceerd met de daarbij behorende generieke functieprofielen. In de nieuwe beleidsperiode zullen medewerkers geïnformeerd worden over hun nieuwe functieomschrijving (HR21). Hiermee kan ook beter inzichtelijk gemaakt worden hoe de kritieke massa eruit ziet en de daarbij behorende kwaliteitseisen. Dit is relevant voor het blijvend voldoen aan de kwaliteitscriteria en dus voor de uitvoering van de (nieuwe) verordening Uitvoering en Handhaving.
Ook is een kwartiermaker aangenomen voor het team OOV&V, met taakaccent het cluster vergunningen. Deze rol ziet voornamelijk op het verbeteren van de interne en externe dienstverlening, het verder invulling geven aan het optimaliseren van de werkprocessen en het verlagen van de werkdruk. Het doel is om het team en met name het cluster vergunningen (verder) op de kaart te zetten.
De VTH-strategie van de gemeente Diemen is gebaseerd op de Landelijke handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) van 12 oktober 2022. Deze strategie is de opvolger van de Landelijke Handhavingsstrategie uit 2014, maar in de kern is deze strategie onveranderd.
Handhavende instanties, zoals overheden, omgevingsdiensten, het OM en de politie treden op basis van deze strategie op eenzelfde manier op bij vastgestelde overtredingen. Zo ontstaat een gelijk speelveld, wordt het rechtsgevoel gerespecteerd en blijft de leefomgeving veilig, schoon en gezond. Onder de LHSO kunnen specifieke handhavingsstrategieën worden uitgewerkt en vastgesteld.
De VTH-strategie van de gemeente Diemen is in eerste instantie gericht op preventie, om vervolgens af te dalen naar de vergunningenstrategie en de toezichts- en handhavingsstrategie. Afgeleide strategieën zoals de Strategie uitvoering thema’s en projecten en de aanverwante strategieën zijn in bijlage 3 te vinden.
3. DOELSTELLINGEN EN UITGANGSPUNTEN
Dit hoofdstuk beschrijft de doelstellingen en uitgangspunten van de drie deelgebieden Vergunningen, Toezicht en Handhaving. Dit beleidsplan is erop gericht om de risico’s die de veiligheid, duurzaamheid, leefbaarheid, aantrekkelijkheid en gezondheid van de gemeente Diemen bedreigen, zo veel als mogelijk uit te sluiten. Meer dan ‘zoveel als mogelijk’ is niet realiseerbaar, aangezien een risicoloze maatschappij niet bestaat.
De hoofddoelstellingen voor VTH zijn:
De uitvoering van het VTH-beleid is geënt op de volgende aspecten:
In de eerste plaats wordt beoogd met dit VTH-beleid de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te beschermen door risicogestuurd te werken. Datgene wat de meeste aandacht nodig heeft, moet ook de meeste aandacht ontvangen. Dat vraagt een duidelijke strategie ten aanzien van het toetsen van vergunningen/meldingen als ook het toezicht daarop met inbegrip van sanctionerings- en gedoogstrategieën.
In de tweede plaats sluit dit VTH-beleid aan op de kwaliteitseisen die opgenomen zijn in de eerder genoemde ‘Verordening Kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Diemen’ welke gedurende deze beleidsperiode vervangen zal worden door de verordening uitvoering en handhaving Omgevingsrecht. De kwaliteitseisen die in deze verordening staan genoemd zijn gerelateerd aan de landelijke ‘kwaliteitscriteria 2.2’. De kwaliteitscriteria 2.2. beogen een betere uitvoering van de VTH-taken te bewerkstelligen. Hiermee voldoet onze gemeente tevens aan de eisen die zijn gesteld in het Besluit omgevingsrecht en later de Omgevingswet.
3.1. Doelstellingen en uitgangspunten vergunningverlening
Voor vergunningverlening gelden de volgende doelstellingen:
- Het bieden van een kwalitatief goede dienstverlening
De gemeente Diemen kiest al langere tijd voor een klantgerichte benadering, waarbij een goede (digitale) dienstverlening en een snelle en zorgvuldige afhandeling van de vergunningaanvragen centraal staan. Onze inwoners en bedrijven worden daarbij op een deskundige en vriendelijke wijze van informatie voorzien en het vergunningentraject is voor hen herkenbaar en transparant. Wij streven voortdurend naar verbetering van de dienstverlening aan onze inwoners en bedrijven.
- Het bieden van rechtszekerheid voor inwoners en ondernemers
De kwaliteit van vergunningen draagt bij aan rechtszekerheid waarbij ook aandacht voor de communicatie van wezenlijk belang is. Verleende vergunningen, vrijstellingen en ontheffingen dienen zorgvuldig gemotiveerd te worden, op adequate wijze bekend gemaakt te worden en zo nodig toegezonden te worden aan personen die een zienswijze hebben ingediend. Zo worden burgers, bedrijven in andere instellingen in de gelegenheid gesteld om hun belangen kenbaar te maken en eventueel bezwaar- en/of beroep aan te tekenen.
- Het redeneren vanuit oplossingen en een integrale aanpak
Bij het beoordelen van vergunningaanvragen wordt gezocht naar de mogelijkheden om de aangevraagde activiteiten te vergunnen. De focus ligt dus niet op de beperkingen die wet- en regelgeving met zich meebrengen, maar juist op het zoeken naar wegen en oplossingen om binnen de wet rekening houdend met de wensen van de aanvrager en omgeving, de activiteiten mogelijk te maken. Het rekmanifest dat door het college is vastgesteld, wordt daarbij als leidraad gebruikt.
In 2022 is een omgevingstafel ingesteld waarbij de intern betrokken partijen om de tafel zitten om gelijktijdig een plan te beoordelen. De intentie bestaat om de omgevingstafel uit te breiden zodat ook externe adviseurs kunnen aansluiten. Mogelijk zullen op de langere termijn de aanvrager en belanghebbenden ook uitgenodigd worden om aan te sluiten.
- Het realiseren van kwalitatief goede vergunningen
De gemeente is verantwoordelijk voor de uitvoeringskwaliteit van vergunningen. Daaronder wordt verstaan de mate waarin een afgegeven vergunning voldoet aan de juridische eisen (zoals geformuleerd in de relevante wet- en regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) en bijdraagt aan de omgevingsdoelen.
Uitgangspunten vergunningverlening
De uitgangspunten van vergunningverlening zijn:
Waar nodig13 dan wel vereist vindt voor indiening een intakegesprek plaats. Ook krijgt de aanvrager informatie over welke overige benodigde vergunningen of meldingen dienen te worden aangevraagd.
De toezichthouder wordt bij alle aanvragen in de gelegenheid gesteld om te adviseren, bijvoorbeeld of de tekeningen kloppen met de werkelijkheid. Bij legalisatieverzoeken stemt de casemanager de vergunningprocedure af met toezicht en handhaving. Bij dreigende buiten behandeling stelling of weigering van de aanvraag wordt de aanvrager tijdig uitgenodigd voor een integraal gesprek.
Verleende vergunningen worden via een warme overdracht14 doorgegeven aan de toezichthouders.
3.2. Doelstellingen en uitgangspunten toezicht en handhaving
Voor toezicht en handhaving gelden de volgende doelstellingen:
- Het bieden van een duidelijk kader voor programmatisch toezicht en handhaving
Het bieden van een duidelijk kader voor de uitvoering van programmatisch toezicht en handhaving, hetgeen resulteert in een jaarlijks programma met prioriteitsstelling en werkwijze bij toezicht en handhaving van regelgeving die van invloed zijn op de directe leefomgeving.
- Het vergroten van het effect van toezicht en handhaving
Het effect van toezicht en handhaving vergroten door een programmatische aanpak15 van toezicht en handhaving en op basis van informatie gestuurde handhaving. Handhaving is geen op zichzelf staand doel.
- Het scheppen van duidelijkheid over de verwachting van handhaving
Het scheppen van duidelijkheid wat van handhaving mag worden verwacht, zowel intern (bestuur, ambtelijke organisatie) als extern (burgers, bedrijven).
Uitgangspunten en voorwaarden toezicht en handhaving
Hieronder wordt een aantal beleidsuitgangspunten en randvoorwaarden voor toezicht en handhaving beschreven.
De gemeente kiest er voor haar toezichts- en handhavingstaken vorm te geven conform de uitgangspunten van integraal toezicht en handhaving16.
De kwaliteit van toezicht en handhaving dient gewaarborgd te zijn. De gemeente kiest ervoor haar toezichts- en handhavingstaken vorm te geven conform de uitgangspunten17 voor programmatisch toezicht en handhaving, waarbij monitoren noodzaak is.
Bij de handhaving van de regels door de gemeente wordt het tweesporenbeleid18, waar mogelijk, voortgezet. De uitvoering van toezicht en handhaving door de gemeente wordt volgens een eenduidige strategie via stappenplannen, protocollen en checklisten vormgegeven.
In dit hoofdstuk worden de prioriteiten en doelstellingen vertaald in concrete strategieën. Door middel van deze strategieën beoogt de gemeente Diemen de geformuleerde doelen te behalen. Hierin staat het publiek belang voorop.
4.1. Primaire strategie: preventiestrategie
De preventiestrategie is de primaire strategie die ziet op het bevorderen van spontane naleving van wet- en regelgeving. Belangrijke elementen van de preventiestrategie zijn voorlichting (communicatiestrategie) en de wijze van toezicht (toezichtstrategie). Handhaving is meer dan het corrigeren van overtredingen door het opleggen van herstellende en/of bestraffende sancties. Aan toezicht en handhaving gaat een acceptatieproces (van de gestelde norm, door burgers en bedrijven) vooraf. Dit vergt een gedegen vorm van communicatie.
Zo kan er actief voorlichting worden gegeven wanneer blijkt dat bepaalde regelgeving onvoldoende bekend is. Ook kan ingespeeld worden op ontwikkelingen wanneer blijkt dat in een bepaalde branche (of objectencategorie) calculerend gedrag voorkomt.
Communicatie vindt gericht plaats aan de hand van verschillende communicatievormen:
Zo wordt bijvoorbeeld actief gecommuniceerd via Facebook en Instagram en wordt per e-mail voorlichting over regelgeving gegeven (bijvoorbeeld horeca). Daarnaast worden participatie-bijeenkomsten, inspraakavonden en thema-avonden georganiseerd, door de verschillende teams. Ook is een scholenproject actief.
Om inzicht te krijgen in de redenen van overtreden van wet- en regelgeving wordt gebruik gemaakt van de ‘Tafel van Elf’ van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. Deze methodiek sluit aan bij de LHSO. In bijlage 9 is een nadere toelichting te vinden.
In het Uitvoeringsprogramma wordt verder uitgewerkt op welke wijze en op welke onderdelen de gemeente Diemen actief communiceert. Hierin wordt opgenomen in welke concrete gevallen de gemeente wel of niet actief communiceert over haar toezicht- en handhavingstaken. Onderdeel van preventiestrategie is verder het inschakelen van buurtbemiddeling of mediation. Dit is een aanvulling op de Tafel van Elf. In geval van klachten kan buurt-bemiddeling een sterkere oplossingskracht hebben dan de inzet van toezicht en handhaving.
4.2. Strategie toetsing vergunningen en meldingen
Het doel van de vergunningenstrategie is om het gewenste kwaliteitsniveau van de diverse processen en werkzaamheden zo hoog mogelijk te houden en in ieder geval te laten voldoen aan de wettelijke eisen en kwaliteitscriteria, waarbij volledigheid belangrijk is. Ook wordt er naar gestreefd om de wettelijke taken binnen de gestelde termijnen uit te voeren. De vergunningenstrategie legt vast welke vormen van vergunningverlening worden onderscheiden en welke toetsingskaders hierbij gelden, waarbij het bouwbeleidsplan Diemen 2012 de diepgang van toetsing bepaalt.
De probleemanalyse ten aanzien van vergunningverlening laat zien dat het belangrijk is om bij de vergunningverlening te zorgen voor het minimaliseren van de negatieve effecten19. De gemeente Diemen wil daarbij de risico’s strategisch beheersen door risicogestuurd te werken. Daardoor wordt inzichtelijk welke onderdelen belangrijk zijn en dus een diepgaandere toets wenselijk/noodzakelijk is. Deze strategie beoogt de capaciteit daar in te zetten waar de effectscores het hoogst zijn. Met behulp van een prioritering wordt ‘top-down’ gewerkt. Naarmate de berekende effectscores afnemen, neemt ook de inspanning (diepgangsniveau) af. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de toetsingsniveaus met bijbehorende omschrijving.
Geen toetsing (plannen/aanvragen worden ontvangen, maar niet getoetst); | ||
Toetsen op uitgangspunten (sneltoets: toetsen op de aanwezigheid en compleetheid v/d technische informatie); | De toetser bladert diagonaal door de stukken en bepaalt op basis van ervaring zijn oordeel over het betreffende aspect. | |
Globaal (visuele hoofdlijnentoets: toetsen of de uitgangspunten conform de daarvoor gestelde normen zijn uitgevoerd); | Van het aspect worden de uitgangspunten gecontroleerd en bekeken wordt of de uitkomsten realistisch zijn voor het ontwerp. | |
Gemiddeld (representatief: toetsen of informatie klopt en eventuele berekeningen correct zijn uitgevoerd); | Vanuit de hoofdlijnentoets wordt vanuit de ervaring van de toetser bepaald welk onderdeel representatief is voor het gehele aspect en dit onderdeel wordt inhoudelijk getoetst20. | |
Van een aspect worden alle documenten bestudeerd en compleet getoetst of opnieuw berekend. |
Op deze wijze zullen vergunningen en meldingen met een hoger risico ook een intensiever beoordelingsproces kennen waarmee risico’s beter worden beheerst en het publiek belang wordt gewaarborgd. Een adequate risico gestuurde aanpak voor het vergunningsverleningstraject draagt bij aan de efficiëntie van het houden van toezicht, omdat opgemerkte aandachtspunten bij het vergunningsverleningstraject meegenomen kunnen worden in het toezichtstraject. Deze toetsingsstrategie is van toepassing voor het taakveld Bouw. Voor wat betreft de taakvelden, Brandveiligheid, Milieu, APV en bijzondere wetgeving wordt vooralsnog altijd een grondige toets uitgevoerd. In de komende beleidsperiode wordt onderzocht of ook ten aanzien van deze taakvelden een andere toetsingsstrategie kan worden toegepast.
De toezichtstrategie is de strategie die beschrijft op welke manier en in welke vorm toezicht plaatsvindt. Dit is een leidraad bij het opstellen van het uitvoeringsplan en voor de toezichthouder in zijn dagelijkse werk. Toezicht vindt plaats op basis van de gestelde prioriteiten en doelen. Deze zijn vastgesteld op basis van de risicoanalyse. De prioritering is leidend voor de frequentie van het toezicht. Voor milieutoezicht, horecatoezicht en toezicht op gebruik (brandveiligheid) gelden planningsmodules (gebaseerd op de milieubelastende activiteit (onder de Omgevingswet) en gebaseerd op het preventieactiviteitenplan (PREVAP richtlijn21) die ziet op de periodieke controlefrequenties van de verschillende gebruiksfuncties. De werkwijze bij toezicht en handhaving wordt verder toegelicht in bijlage 10.
Preventief: geprogrammeerd gebiedstoezicht
De kwaliteit van de leefomgeving wordt onder andere bepaald door de mate van controle op de naleving van de gestelde normen. Controle betekent ook “gezien worden” en dat werkt in de regel preventief. Gekoppeld aan handhavingscommunicatie zal dit een positief effect hebben op kwaliteit van de leefomgeving. De surveillance kan door elke discipline worden uitgevoerd.
Het gaat er dan om dat bevindingen bij de juiste handhavingspartner worden gelegd: ook dat is een vorm van signaaltoezicht. Dit kan een collega zijn of een ander bevoegd gezag. Periodiek wordt binnen een gebied, al dan niet steekproefsgewijs, gecontroleerd of er overtredingen zijn. Deze controles vinden plaats aan de hand van incidentele fysieke perceelcontroles. Dat geldt voor Wabo/Omgevingswet-gerelateerde taken en ook het toezicht in de openbare ruimte door boa’s vindt hierin plaats.
Actief: gebiedsgerichte controle
Een surveillance kan ook resulteren in een controle, op basis waarvan een handhavingstraject moet worden opgestart. Deze controle zal vooral op de bedrijventerreinen leiden tot het constateren van uiteenlopende vormen van strijdig (planologisch) gebruik. Er blijkt op een deel van de bedrijven-terreinen behoefte te bestaan aan een ander soort bedrijven (kantoren, maatschappelijke voorzieningen etc.) dan dat daar volgens het bestemmingsplan is toegestaan.
Het belang van een tijdige signalering is tweeledig:
De gebiedsgerichte controle kan ook worden ingezet voor de taakvelden milieu, brandveiligheid, bouwen, openbare ruimte en openbare orde & veiligheid. Tijdens de controle heeft de toezichthouder specifiek oog voor één of meerdere controlepunten. Voorbeelden hiervan zijn bebouwing in voorerfgebied, gevelinventarisatie milieu22 of foutief parkeren. Met het afnemen van vergunningsplichtige activiteiten en het toenemen van vergunningsvrije of meldingsplichtige werkzaamheden neemt de kans op afwijkend handelen toe. Uit de praktijk blijkt dat daar waar minder inzet nodig is voor vergunningverlening, intensivering van toezicht en handhaving noodzakelijk is.
Actief: controle naar aanleiding van verleende vergunningen en/of meldingen
Deze vorm van controle is traditioneel en vloeit direct voort uit het nemen van beschikkingen, het stellen van voorschriften bij vergunningen en het accepteren van meldingen. Naleving van voorschriften is essentieel bij vergunningverlening, immers het gaat hier om zaken die expliciet vergund dienden te worden. Alle verleende vergunningen worden, waar mogelijk, integraal gecontroleerd overeenkomstig het vastgestelde beleid en de eventuele controlefrequentie. In geval van overtredingen wordt de sanctiestrategie toegepast, die voortvloeit uit het beleid.
Reactief: controle naar aanleiding van klachten en/of verzoeken om handhaving
Niet alle klachten en/of verzoeken om handhaving resulteren in een controle. Dat is afhankelijk van de prioriteitstelling en aard van de melding. Op anonieme meldingen wordt in beginsel niet gereageerd. Indien sprake is van een mogelijk acute situatie wordt uiteraard wel actie ondernomen. Bij dit onderwerp wordt de lijn van de constante jurisprudentie omtrent ‘de beginselplicht tot handhaving’ gevolgd.
4.4. Handhavingsstrategie (sanctie- en gedoogstrategie)
De handhavingsstrategie bestaat uit de volgende strategieën.
De sanctiestrategie is bepalend voor de wijze waarop de gemeente Diemen optreedt bij geconstateerde overtredingen. Uitgangspunt is dat niet direct strafrecht wordt toegepast, maar dat het doel is om de overtreding weg te nemen en/of om herhaling te voorkomen.
Naast de corrigerende en straffende23 werking van de strategie kent de sanctiestrategie ook een preventieve rol. Het opleggen en uitvoeren van sancties kunnen zorgen voor betere naleving van regels bij anderen. In bijlage 2 is een toelichting op de landelijke handhavingsmatrix gegeven. In deze toelichting wordt ingegaan op het gebruik van de handhavingsmatrix en de verschillende interventiemogelijkheden. In bijlage 8 is de dwangsommentabel opgenomen welke door de gemeente Diemen wordt gehanteerd.
Bij gedoogsituaties dient te worden aangesloten bij de huidige (constante) jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd om van handhavend optreden af te zien. Dat kan zich voordoen als sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Het landelijke beleidskader inzake gedogen opgesteld destijds door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijk Toezicht en Milieu en de Minister van Verkeer en Waterstaat en de jurisprudentie van de bestuursrechter zijn als uitgangspunt gebruikt bij het opstellen van dit hoofdstuk.
Aan het landelijke beleidskader voor gedogen kunnen geen rechten worden ontleend. Het motto vanuit de preventie is: ‘Handhaven is goed, maar preventie is beter.’ Wanneer toezicht echter tot handhaven leidt is daadwerkelijk handhaven de regel en gedogen de uitzondering. Gedogen van overtredingen vindt plaats in tijdelijke overgangs- of overmachtssituaties en alleen schriftelijk in de vorm van een gedoogverklaring met voorwaarden. Uitsluitend met uitzicht op legalisatie en/of opheffing van de strijdigheid kan in een dergelijke situatie het middel gedogen onder voorwaarden uitkomst bieden en aanvaardbaar worden ingezet.
Daarnaast hecht de gemeente Diemen waarde aan het Rekmanifest. Met het omarmen van dit manifest zoeken de medewerkers binnen de regels de rek op. Creativiteit, vertrouwen en speelruimte zijn kernwoorden in het manifest. In bijlage 11 is het manifest opgenomen. In dit verband zijn de kernwaarden zoals het hebben van een open houding, lef en een verbindende rol belangrijk.
Een situatie die wordt gedoogd, dient periodiek te worden gecontroleerd. In de situatie dat niet aan de voorwaarden wordt voldaan, is het belangrijk direct handhavend op te treden. Bovendien is lang gedogen op basis van de jurisprudentie geen reden om af te zien van handhaving en blijft handhavend optreden dus een optie.
Privaatrechtelijke handhaving: DUO +
In aanvulling op de hiervoor behandelde bestuurlijke handhavingsbevoegdheid heeft de gemeente ook privaatrechtelijke handhavingsmogelijkheden. De overheid mag in principe alleen dan gebruik maken van de privaatrechtelijke weg indien geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt of indien een ander belang gediend wordt dan het publiekrechtelijke belang. Onder bepaalde omstandigheden kan privaatrechtelijk worden opgetreden, indien de gemeente als rechtspersoon optreedt. Dit kan in geval van:
De privaatrechtelijke handhaving wordt binnen de gemeente Diemen uitgevoerd door DUO+, de uitvoeringsorganisatie. Voor ondersteuning vanuit de toezichthouders is geen capaciteit.
Handhaving bij overtredingen door eigen organisatie of andere overheid
Handhaving van voorschriften bij een object van een andere overheidsinstelling of van een onderdeel van de eigen organisatie is niet anders dan handhaving van voorschriften bij derden. Op overtredingen van overheden volgt inhoudelijk dezelfde reactie als op overtredingen van burgers en bedrijven. Hier gelden, meer nog dan bij particulieren en bedrijven, nalevingsdoelen in de sfeer van algemeen normbesef en geloofwaardigheid van de overheid.
Naast de beleidsstrategie voor het vergunnings- en toezichtstraject zijn er ook aanverwante beleidsdocumenten waarin strategieën zijn opgenomen. Dit zijn beleidsdocumenten die in het kader van VTH ook van belang zijn en vormen samen met de strategieën in dit VTH-beleidsplan het strategische kader voor het Omgevingsrecht.
Meerjarenbeleidsplan Integrale Veiligheid 2023-2026
In het Meerjarenbeleidsplan Integrale Veiligheid 2023-2026 zijn de veiligheidsthema’s benoemd waarop de komende jaren wordt ingezet. Deze komen overeen met de thema’s genoemd in het Regionaal Veiligheidsplan 2023-2026 van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. In het beleid wordt bijzondere prioriteit gegeven aan de aanpak van ondermijnende (drugs)criminaliteit, het door gerichte preventie verder terugdringen van high impact crimes en het tegengaan van digitale en gedigitaliseerde criminaliteit.
In de context van dit VTH-uitvoeringsplan zijn vooral het thema ondermijning met de bijbehorende methode Scheerlicht en het project Wijkgerichte Aanpak van belang. In het kader van ondermijning worden integrale controles opgenomen. Deze controles zijn gericht op een juiste basisregistratie personen, uitkeringsfraude, belastingfraude, overbewoning, brandveiligheid, openstaande boetes, etc. De regie op deze controles ligt bij de beleidsmedewerkers openbare orde en veiligheid. De prioritering van het uitvoeringsplan VTH is hieraan ondergeschikt. Wel ondersteunen de toezichthouders en handhavers het team OO&V en Vergunningen bij de controles op het gebied van ondermijnende criminaliteit en bij speciale themacontroles.
Preventie- en handhavingsplan alcohol 2019-2022 en het horecasanctiebeleid 2017
In het Preventie- en handhavingsplan alcohol is vooral bepaald hoe de gemeente toeziet en handhaaft. In het horecasanctiebeleid 2017 is bepaald welke sancties na verschillende type overtredingen worden opgelegd. De prioritering van de verschillende overtredingen zijn gebaseerd op het VTH-beleid en dienen als lex specialis te worden gezien ten opzichte van het algemene VTH-beleidsplan. Beide staan op de planning om in de beleidsperiode geactualiseerd te worden.
Woonvisie en de daarop gebaseerde huisvestingsverordening
De woonvisie is in 2018 vastgesteld voor de periode 2018 - 2023. Hierin is bepaald hoe de gemeente om wil gaan met het thema wonen. In de Huisvestingsverordening zijn diverse nieuwe regels gesteld waarmee betere handvatten zijn gegeven om op te treden tegen onrechtmatig gebruik van woningen. Het gaat hierbij onder meer om een verbod om zonder vergunning woningen behorende tot de woonruimtevoorraad te onttrekken, samen te voegen, te splitsen of om een woonruimte te verbouwen tot meer woonruimten (woningvorming). Ook is er een registratieplicht voor toeristische verhuur gekomen en geldt sinds 1 juli 2022 een opkoop-bescherming van woonruimten. Dit levert extra werkzaamheden op voor het cluster Vergunningen. Bij het handhavend optreden wordt het algemene VTH-beleidsplan gevolgd. De capaciteit die hiervoor verkregen is, zal naar verwachting in deze beleidsperiode (deels) vervuld worden.
In dit hoofdstuk wordt uiteengezet hoe de uitvoering van het VTH beleid geborgd wordt in de teams Handhaving en OOV&V. Ook dit is een proces dat gaandeweg aangepast en verbeterd wordt.
Jaarlijks wordt een uitvoeringsprogramma vastgesteld. In dit jaarprogramma wordt beschreven wat de plannen voor het komende jaar zijn en hoe deze uitgevoerd gaan worden. Tevens wordt beschreven welke aandachtsgebieden – vanwege bepaalde ontwikkelingen – extra aandacht behoeven.
De financiële middelen worden beschreven in het uitvoeringsplan, evenals de personele middelen. Het VTH-beleid en het VTH-uitvoeringsprogramma leveren input voor de begroting en het VTH-jaarverslag voor de jaarrekening. Daarnaast wordt in de kadernota een kader meegegeven voor de begroting van de komende jaren. Hierbij kunnen beleidskeuzes als heroverwegingen en vrijgeven van ruimte voor nieuw beleid worden gemaakt. In de begrotingscyclus wordt verantwoording afgelegd aan de raad, wordt op programmaniveau jaarlijks stilgestaan bij de resultaten en wordt toestemming gevraagd voor (aanvullend) benodigde capaciteit en middelen voor VTH indien nodig.
In bijlage 12 is de begroting uit het jaarprogramma VTH 2022 opgenomen om inzicht in de kosten te geven. Voor de implementatie van de Omgevingswet is eenmalig een budget van € 280.000,- beschikbaar gesteld en € 40.000,- voor de implementatie van de Wkb. In de komende beleidsperiode wordt nog een nadere afweging gemaakt of de leges in voldoende mate in verhouding staan tot de te maken kosten.
In 2016 is de verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht gemeente Diemen (kwaliteitsverordening) vastgesteld. Onder de Omgevingswet zal deze verordening vervangen worden door de verordening uitvoering en handhaving omgevingsrecht24. De verordening gaat uit van een brede verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies voor kwaliteit en stelt kwaliteitseisen.
Samen met het kabinet werken gemeenten en provincies aan het verbeteren van de uitvoering van het omgevingsrecht. De verbeterpunten zijn terug te brengen tot drie hoofdpunten:
In de nieuwe beleidsperiode zullen de kwaliteitseisen25 wederom tegen het licht worden gehouden om te bezien of de formatie (voldoende) op sterkte is en waar eventuele knelpunten zitten. Dit betekent tegelijkertijd een slag om de arm voor eventuele financiële gevolgen, indien uit onderzoek zou blijken dat niet of niet voldoende voldaan wordt aan de kwaliteitseisen.
Het VTH-beleidsplan wordt voor de beleidsperiode 2023-2026 vastgesteld. Het beleid wordt, zoals gebruikelijk en zoals hierboven beschreven, continu bezien middels de uitvoeringsplannen, het evaluatieverslag en de jaarlijkse interne audit. Indien nodig kan het beleidsplan tussentijds aangepast worden.
In het VTH-beleidsplan wordt de strategische koers bepaald op basis waarvan de gemeentelijke
vergunnings-, toezichts- en handhavingstaak wordt uitgevoerd. Dit gebeurt op basis van vastgestelde prioriteiten en hieruit voortvloeiende beleidsdoelstellingen voor de betreffende beleidsperiode.
Het VTH-beleidsplan wordt vervolgens jaarlijks naar uitvoeringsplannen vertaald. Het VTH-beleidsplan is dus een kader op basis waarvan uitvoering wordt gegeven aan de vergunnings-, toezichts- en handhavingstaak. Met het evaluatieverslag wordt het bestuur geïnformeerd over de mate waarin het VTH-beleidsplan ten uitvoering is gebracht. Hierbij wordt de uitvoering ten opzichte van de risico-prioritering en de beleidsdoelstellingen als leidraad genomen. Dit evaluatieverslag moet in verbetermaatregelen resulteren en dient daarmee uiteindelijk als input voor het volgende VTH-beleidsplan. Op deze wijze wordt continue verbetering binnen de ambtelijke organisatie geborgd.
Bijlage 1: Verbetervoorstellen uit het Verbeterplan VTH-procescriteria
VTH-beleid: specifieke eisen voor vergunningverlening
VTH-beleid: specifieke eisen die gelden voor toezicht en handhaving
Aan de toezichtstrategie dient te worden toegevoegd hoe controles worden voorbereid, daadwerkelijk worden uitgevoerd, hoe rapportages tot stand komen inclusief de wijze waarop gevolg gegeven wordt aan de bevindingen, hoe relevante gegevens worden opgeslagen, wat in de rapporten komt te staan, hoe onderzoek plaatsvindt naar stoffen, trillingen, warmte en geluid én hoe de toezicht- en nalevingsstrategie bijdraagt aan de beleidsdoelen (gedaan);
De onderdelen die betrekking hebben op ‘toezicht en handhaving’ in het VTH-beleid ook af-stemmen met de partners van het handhavingsarrangement alvorens het VTH-beleid wordt vastgesteld. Het VTH-beleid wordt nu ter kennis gestuurd aan deze partners. Het advies luidt om deze partners in het (voortraject) aantoonbaar aan te haken (gedaan).
In het huidige uitvoeringsprogramma zijn vrijwel alle activiteiten uit het VTH-beleidsplan overgenomen in het VTH-uitvoeringsprogramma. Dit betekent dus dat alle activiteiten in één jaar uitgevoerd zouden moeten worden. Dit lijkt niet realistisch. Geadviseerd wordt om een keuze te maken op welke activiteiten wordt ingezet in het specifieke jaar, op basis van de prioriteitstelling en wat realistisch is (gedaan);
De onderdelen die betrekking hebben op ‘toezicht en handhaving’ in het VTH-uitvoeringsprogramma ook afstemmen met de partners van het handhavingsarrangement alvorens het VTH-beleid wordt vastgesteld. Het VTH-uitvoeringsprogramma is nu ter kennis gestuurd aan de partners in de strafrechtelijke tak. Het advies luidt om deze partners in het (voortraject) aantoonbaar aan te haken (in wording).
Evaluatie en rapportage van het uitvoerings- en handhavingsbeleid
Evaluatie en rapportage van de uitvoeringsprogramma’s
Rapporteren of het VTH-beleid een aanpassing verdient op basis van het jaarverslag. In dit op te stellen jaarverslag over het jaar 2019 kan gesteld worden dat dit het geval is, mede op basis van de adviezen die uit deze interne audit voortvloeien (zie de voorgestelde aanpassingen bij processtap 1 in dit verbeterplan) (gedaan).
Kwaliteitsverordening en samenwerking met de omgevingsdienst
Updaten van de VTH-kwaliteitsverordening, omdat gesteld wordt dat dit gaat gebeuren in het VTH-beleid. De kwaliteitscriteria 2.1 zijn ook recentelijk geupdate naar versie 2.2/2.3, dus het is een geschikt moment voor de update van de VTH-kwaliteitsverordening. Hierbij wordt geadviseerd kritisch te kijken naar het gegeven dat het gemeentebestuur zich op dit moment (bewust, zoals wordt gesteld in het VTH-beleid) niet heeft gecommitteerd aan de kritieke massa voor wat betreft de uitvoering van de VTH-taken die door het college zelf worden uitgevoerd (in wording).
Conclusie: de hele big 8 cyclus wordt continu geëvalueerd en waar nodig aangepast & bijgewerkt. Bovengenoemde punten zullen de komende jaren de nodige aandacht blijven krijgen.
Bijlage 2: Toelichting interventiematrix landelijke handhavingsstrategie Omgevingsrecht
De landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) is de opvolger van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) uit 2014. De aanleiding is de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels. Bij het constateren van een overtreding, treedt de sanctiestrategie in werking. De sanctiestrategie in de gemeente is integraal. Dit betekent dat bij overtredingen, onafhankelijk van het desbetreffende taakveld, op dezelfde wijze wordt opgetreden. De bestuursorganen moeten voor de basistaken die in een omgevingsdienst deelnemen gezamenlijk een uniforme handhavingsstrategie vaststellen. Die strategie moet zo nodig worden afgestemd met de instanties belast met de strafrechtelijke handhaving. De handhavingspartners moeten intensief en loyaal samenwerken om effectief te kunnen handhaven. Gemotiveerd wordt daarin aangegeven welke doelen worden gesteld voor de uitvoering en handhaving en welke werkzaamheden met het oog op die doelen zullen worden verricht. De LHSO is bedoeld als instrument voor de organisaties belast met de handhaving van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels.
Hiernaast is een stappenplan beschreven die wordt toegepast tijdens een bij het toezicht gedane bevinding. Er worden handreikingen gegeven voor het passend interveniëren bij geconstateerde bevindingen, het in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en bij het toepassen van sancties consequent te handelen.
Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat27 naleeft of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende normadressaten die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen.
Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat de handhavingsinstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.
Bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen.
Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal hier vaak aan vooraf gaan. Verscherpt toezicht moet worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht weer zal worden opgeheven.
Last onder dwangsom (LOD) is de herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet, niet volledig of niet tijdig wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om beëindiging van de overtreding te stimuleren.
Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen.
Last onder bestuursdwang (LOB) is de herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet, niet volledig of niet tijdig wordt uitgevoerd. Een last onder bestuursdwang wordt in beginsel ingezet bij overtredingen van de Opiumwet, maar ook bij overtredingen van de APV, zoals langdurig geparkeerde caravans, aanhangers e.d. en bij spoedeisende situaties (zie hierna verder).
Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties, van deze stappen worden afgeweken:
In spoedeisende gevallen kan het bestuursorgaan besluiten om zonder voorafgaande last bestuursdwang toe te passen. Indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit bekendgemaakt. Enkele voorbeelden van spoedeisende gevallen:
Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten als gevolg van de overtreding tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van naleving sprake is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid te raadplegen en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.
Bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe bevoegde overheids-dienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. De gemeente verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de Nederlandse Voedsel-en Warenautoriteit (VWA), de Nederlands Arbeidsinspectie (voormalig Inspectie SZW) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving.
Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning kan een passende interventie zijn als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing). Dat besluit kan geheel of gedeeltelijk ingetrokken worden. Deze interventie is met name passend als de normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.
Voor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die zorg-vuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.
Bestuurlijke strafbeschikking milieu (BSBm) is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavingsinstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtre-dingen, waarbij er over de schuldvraag geen twijfel bestaat. Met het intrekken van het mandaat, wordt deze interventiemogelijkheid niet meer door de gemeente Diemen gebruikt, maar door de ODNZKG.
Proces-verbaal (PV) kan door de boa worden opgemaakt bij het vermoeden van een strafbaar feit. Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke handhavingsstrategie is geregeld.
Een PV is de basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring. Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavingsinstantie en OM. Als in overleg is besloten dat het OM niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 3 aangegeven op herstel en/of op bestraffing gerichte bestuursrechtelijke interventies om te overwegen, en ook de BSBm als strafrechtelijke interventie.
Bijlage 3: Prioriteiten en risicoanalyse
Strategie toetsing toezicht en handhaving
De probleemanalyse van toezicht & handhaving laat zien dat ten aanzien van toezicht & handhaving de risicoscores (= KANS X EFFECT) leidend zijn. De gemeente Diemen wil deze ‘risico’s’ eveneens strategisch beheersen door risicogestuurd te gaan werken. De risico’s geven aan welke objecten/ bedrijven grote risico’s met zich meebrengen en waar dus toezicht een belangrijkere rol speelt. De strategie hierin is om de capaciteit daar in te zetten waar de risico’s (zowel negatieve effecten als het nalevingsgedrag) het grootst zijn. Dit kan worden gedaan door diepgangsniveaus in de toetsingen toe te passen. Net als bij vergunningverlening kan ook bij toezicht met behulp van een prioritering ‘topdown’ worden gewerkt. Naarmate de berekende risico’s afnemen, neemt ook de inspanning (diepgangsniveau) af. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de toetsingsniveaus met bijbehorende omschrijving.
Op deze wijze zullen toezichtzaken met een hoger risico ook een intensiever toetsingsproces kennen waarmee risico’s beter worden beheerst en het publiekelijk belang wordt gewaarborgd. Deze toetsingstrategie is van toepassing voor de taakvelden Bouw en APV en Bijzondere wetgeving.
Diepgaande toetsingen zijn belangrijk voor het adequaat kunnen bijstellen van de risicoanalyse (voornamelijk op naleving), omdat op deze manier beter inzichtelijk wordt waar inwoners en bedrijven wel/of niet naleven op beleid, wet- en regelgeving. Dit geldt voor zowel vergunningverlening als voor toezicht en handhaving.
Strategie uitvoering thema’s en projecten
In Diemen wordt ook aan specifieke aandachtsgebieden en projecten gewerkt. Dit zijn werkzaamheden die naast de reguliere taken worden uitgevoerd, maar welke wel een claim leggen op de VTH-formatie. Een strategische benadering ten aanzien van het uitvoeren van deze thema’s is om die reden noodzakelijk. Door de thema’s28 te toetsen aan de hand van de ‘ladder van noodzakelijkheid’ is een prioritering aangebracht in de thema’s.
De thema’s worden getoetst aan de treden van de ‘ladder van noodzakelijkheid’ waardoor werkzaamheden uitgesmeerd kunnen worden over meerdere jaren om zo de VTH-formatie optimaal te kunnen benutten. Per thema wordt gekeken welke treden van toepassing zijn om op die wijze in het jaarlijkse uitvoeringsplannen de noodzaak van de thema’s te kunnen duiden. De thema’s worden vervolgens ingepast en waar nodig uitgesmeerd over meerdere jaren.
De hiervoor weergegeven prioriteitenstelling moet richting geven aan de inzet van mensen, middelen, de frequenties van toezicht en handhaving en de aspecten waarop tijdens handhavingsbezoeken wordt gelet.
Indien sprake is van meerdere overtredingen is de overtreding met de hoogste prioriteit leidend.
PRIORITEIT HOOG (1 & 2) BIJ EEN SCORE TUSSEN 12 – 20 (VANAF 20 HEEL HOOG)
Een hoge prioriteit betekent dat intensieve en integrale controle op basis van een vooraf opgesteld actieplan plaatsvindt op de naleving van de regels. Integraal wil zeggen: met de betrokken taakvelden van de eigen organisatie en de relevante partners. Een hoge prioriteit brengt met zich mee dat elke melding van burgers, bedrijven of handhavingspartners waaruit zou kunnen worden afgeleid dat er sprake is van regelovertreding van een kernbepaling een vervolg krijgt.
Bij een eerste constatering van overtreding van handhavingstaken met een hoge Toezichts- en handhavingsprioriteit volgt altijd een reactie, daar waar mogelijk "lik op stuk". Enerzijds om de overtreder direct tot naleving te dwingen, anderzijds om tijdrovende aanschrijvingsprocedures tot een minimum te beperken. Bij constatering van een overtreding van een kernbepaling bij hercontrole volgt een bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke sanctie. Het gemeentebestuur maakt met politie en Openbaar Ministerie afspraken (vastgelegd in het handhavingsarrangement)over de toepassing van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sancties. Hierbij wordt rekening gehouden met de aard van de overtreding en de aard van de strafrechtelijke geldboete
PRIORITEIT GEMIDDELD (3) BIJ EEN SCORE TUSSEN 6 - 11
Bij constatering van een overtreding volgt altijd een reactie. In de nadere uitwerking van de handha-vingsinspanningen per taakveld wordt aangegeven of de reactie in eerste aanleg bestaat uit een schrif-telijke waarschuwing of een bekeuring. Indien bij hercontrole opnieuw een overtreding wordt gecon-stateerd volgt een sanctie, afhankelijk van de aard van de overtreding bestaande uit een strafrech-telijke geldboete of een bestuurlijke sanctie. Over de aard van de strafrechtelijke geldboete maakt de gemeente afspraken met politie en Openbaar Ministerie (vastgelegd in het handhavingsarrangement).
PRIORITEIT LAAG (4) BIJ EEN SCORE TUSSEN 1 - 5
Een lage prioriteit betekent dat minimale toezichts- en handhavingsactiviteit plaatsvindt. Handhaving in de vorm van controles vindt alleen plaats indien uit een melding of waarneming rechtstreeks een vermoeden van regelovertreding voortvloeit. Daarnaast is het streven gericht op regelmatig terug-kerende controleacties. Doel van deze acties is het in beeld krijgen van de naleving van regelgeving op de verschillende taakvelden en het verkrijgen van input voor hernieuwde prioriteitstelling. Bij constatering van een overtreding volgt een schriftelijke dan wel mondelinge waarschuwing. Over de aard van de sanctie maakt de gemeente afspraken met politie en Openbaar Ministerie.
De uitkomsten van de prioriteitenanalyse leveren de volgende prioriteiten op:
Alle categorieën constructieve veiligheid met uitzondering van zeer eenvoudige constructies | ||
Strijd Bevi, Revi (Besluit en regeling externe veiligheid inrichtingen)29 | ||
Strijd Wet milieubeheer / ASV/Besluit lozen buiten inrichtingen | ||
Ter beschikking stellen consumentenvuurwerk zonder / in afwijking van vergunning | ||
Grote evenementen30 | ||
Veiligheid of gezondheid bij bouwen, slopen, gebruik bouwwerk | ||
Bedreiging (met geweld) tegen een ambtenaar in functie (mishandeling |
Strijd Bouwbesluit/bestemmingsplan/ Huisvestingswet/ Huisvestingsverordening | ||
Geen omgevingsvergunning gebruik/ geen melding brandveilig gebruik | ||
Strijd Bouwbesluit / bestemmingsplan/ Huisvestingswet/ Huisvestingsverordening | ||
Strijd Wabo/ Geen of afwijking omgvergunning/ Huisvestingswet/ Huisvestingsverordening | ||
Strijd Bouwverordening/ Wet milieubeheer/ Wet bodembescherming/ Asbestverwijderings-besluit | ||
Hinderlijk gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten / gebouwen en op straat | ||
Parkeerexcessen31 | ||
Natte koeltorens32 | ||
Overtredingen uit de gemiddelde of lage priori-teit die de openbare ruimte ernstig verstoren of ontsieren en waar meerdere personen last van hebben dan wel een ernstige belemmering van de doorgang tot gevolg hebben. | ||
Inbrekerswerktuigen / geprepareerde tassen / messen/steekwapens (vervoeren/bij zich hebben) | ||
Kappen of snoeien van bomen zonder / in afwijking van vergunning | ||
strijd Huisvestingswet/ Huisvestingsverordening/ Woningwet/ Wet BRP/ bestemmingsplan | ||
Strijd bestemmingsplan, Huisvestingswet/ Huisvestingsverordening | ||
Bijgebouwen voorzijde of zijkant naar openbaar gebied gekeerd | ||
Uitbreiding gebouwen voorzijde of zijkant naar openbaar gebied gekeerd | ||
Gevelwijziging voorzijde of zijkant naar openbaar gebied gekeerd | ||
Gebouwen niet zijnde brandveiligheid, constructieve veiligheid en overige veiligheid | ||
Strijd bestemmingsplan/ Strijd met Wabo/ geen of in afwijking van omgevingsvergunning | ||
Strijd Waterwet/ Wet milieubeheer/ Besluit lozen buiten inrichtingen | ||
Verbod straatafval achter te laten en het wegwerpen van reclamebiljetten en ander foldermateriaal | ||
Strijd APV/ Huisvestingswet/ Huisvestingsverorde-ning/ bestemmingsplan | ||
Tentoonstellen erotische / pornografische goederen en afbeeldingen | ||
Alle categorieën constructieve veiligheid, eenvoudige constructies | ||
Erfafscheiding voorzijde of zijkant naar openbaar gebied gekeerd | ||
Dakkapellen33 | ||
Aanzetten (aanhitsen) van dieren tot het aanvallen van mensen | ||
Verstoring rust op zon- en feestdagen bij godsdienstbijeenkomst | ||
Afwezigheid van en toezicht door exploitant en beheerder (seksinrichtingen) | ||
De categorieën uit de hierna volgende risico analyses worden als volgt gedefinieerd:
Alle categorieën constr. veiligheid34 | ||||||||||
Alle categorieën constructieve veiligheid eenvoudige constructies | ||||||||||
Woongebouw, ziekenhuis/ zorg-centra, sporthal/ zwembad, restau-rant/ café/horeca, overige veiligheid | ||||||||||
(Kinder)dagverblijven overige veiligheid, scholen overige veiligheid | ||||||||||
Kamerbewoning, geen omgevingsvergunning brandveilig gebruik/ geen gebruiksmelding | ||||||||||
Afwijking omgevingsvergunning Brandveilig gebruik/ melding brandveilig gebruik | ||||||||||
STRIJD MET DE BOUWVERORDENING/WONINGWET/BESTEMMINGSPLAN/ASBESTVERWIJDERINGSBESLUIT/BOUWBESLUIT/ACTIVITEITENBESLUIT | ||||||||||
Het niet juist aanbieden van huishoudelijk afval35 | ||||||||||
Hinderlijk gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten / gebouwen | |||||||||||||||
Bedreiging (met geweld) tegen een ambtenaar in functie (mishandeling) | |||||||||||||||
Verstoring rust op zon- en feestdagen bij godsdienst-bijeenkomst | |||||||||||||||
Ter beschikking stellen consumentenvuurwerk tijdens verkoopdagen | ||||||||||
Inbrekerswerktuigen en geprepareerde tassen / messen/steekwapens (vervoeren / bij zich hebben) | ||||||||||
Parkeerexcessen36 | ||||||||||
Verontreiniging door andere dieren37 | ||||||||||
Bijlage 5: Landelijke Toetsmatrix Bouwbesluit 2012
Deze matrix kent kolommen voor alle hoofdgebruiksfuncties, die het Bouwbesluit kent en voor enkele sub-gebruiksfuncties, die bijzondere aandacht verdienen zoals kinderdagverblijven. Elke afdeling in het Bouwbesluit heeft in de matrix een rij. Voor zover van toepassing vermeldt elke cel een score voor het landelijk vastgestelde toetsniveau: een 1, 2, 3 of 4. De kwaliteitscriteria voor de uitvoering van de Wabo vergen dat uitvoeringsorganen werken met een toetsprotocol en een toezichtsprotocol. Essentieel element in zulke protocollen is dat weloverwogen en herleidbaar wordt aangegeven welk aspect welke aandacht verdient. De matrix is daarbij onmisbaar, bij voorkeur gebaseerd op een risicoanalyse.
De landelijke Toetsmatrix Bouwbesluit 2012 kent vijf toetsniveaus, te weten:
Bevatten de stukken voldoende informatie over de uitgangspunten? | ||
Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en worden de uitkomsten gecontroleerd / nagerekend. |
De meest actuele versie van dit model wordt gevolgd. Het model is van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland en mag vrij gebruikt worden. Een uitgebreide toelichting op het model is beschikbaar op de website van de vereniging.
Bijlage 7: Processchema toezicht en handhaving
De processen worden sinds 2016 in het programma Engage visueel gemaakt. De werkprocesschema’s onder de Omgevingswet zijn nog volop in ontwikkeling. Om inzicht in deze processen te krijgen, kan de volgende website worden geraadpleegd:
https://viewerapp.engageprocess.com?dId=479b1a27-d90b-4354-a790-91ed9489178e&state=6&vuser= omgevingswet@duoplus.nl&vpass =H0aajSNUkZnRTBvlUhYpvg-;7;--;7;-
Bijlage 8: Richtlijnen dwangsommen en termijnen
De formele grondslag voor de bevoegdheid om handhavend op te treden is gelegen in artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 en verder van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De bevoegdheid bestaat uit het feitelijk optreden tegen een geconstateerde overtreding (last onder bestuursdwang). In plaats daarvan kan ook een last onder dwangsom worden opgelegd (artikel 5:32, eerste lid, van de Awb). In beginsel zal gekozen worden voor een last onder dwangsom.
De dwangsom heeft tot doel de overtreding tegen te gaan of te voorkomen (effectiviteit). De dwangsom is dan ook niet bestraffend van aard en kan niet gelijkgesteld worden met een boete. De hoogte van de dwangsom wordt afgestemd op de aard en de ernst van de overtreding (evenredigheid).
Er worden drie soorten dwangsommen onderscheiden (artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb). De dwangsom waarbij het geldbedrag ineens verbeurt, waarbij het geldbedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd wordt verbeurd en waarbij het geldbedrag wordt verbeurd per keer dat de overtreding is geconstateerd.
In de gemeente Diemen wordt over het algemeen de dwangsom waarbij het geldbedrag ineens verbeurt, toegepast. Aan deze keuze liggen meerdere redenen ten grondslag. Allereerst is deze vorm het meest helder voor de inwoners van onze gemeente. Ook voorkomt dit onoverzichtelijkheid in eventuele bezwaar- en beroepsprocedures. Bij de andere vormen moet er immers bij iedere constatering een invorderingsbeschikking worden genomen, waar weer apart bezwaar en beroep tegen open staat. Tot slot leert de ervaring dat deze vorm beter aansluit bij de gehanteerde bedrijfsprocessen van de ambtelijke organisatie.
Bij het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld waarin de last dient te worden uitgevoerd, de begunstigingstermijn. Pas als de overtreding nog plaatsvindt na het aflopen van deze termijn, verbeurt de dwangsom en moet er een geldbedrag worden betaald (artikel 5:32a, tweede lid, Awb). Uitgangspunt is hoeveel tijd redelijkerwijs nodig is om de overtreding te beëindigen.
Met voorgaande factoren is rekening gehouden bij de totstandkoming van de in deze richtlijn genoemde begunstigingstermijnen. Voor de termijnen die in deze richtlijn zijn genoemd, is uitgegaan van een gemiddelde termijn waarbinnen het mogelijk moet worden geacht om te kunnen voldoen aan de opgelegde last.
Niet ongedaan maken overtreding en recidive
Indien wordt geconstateerd dat de overtreding na het eindigen van de begunstigingstermijn niet (volledig) ongedaan is gemaakt, moet worden geconcludeerd dat de opgelegde dwangsom het gewenste effect niet heeft bereikt. Afhankelijk van het soort overtreding en de andere relevante feiten en omstandigheden van het geval, wordt beoordeeld of er opnieuw een last onder dwangsom wordt opgelegd, of dat er wordt gekozen voor het opleggen van een last onder bestuursdwang. Doorgaans zal er worden gekozen voor het opnieuw opleggen van een last onder dwangsom. Aangezien de hoogte van de eerder gekozen dwangsom een onvoldoende prikkel is gebleken, zal bij een nieuwe last onder dwangsom worden gekozen voor een hoger bedrag. De dwangsom wordt (ten minste) verdubbeld ten opzichte van de eerder opgelegde dwangsom.
Een andere reden voor het opleggen van een hogere dwangsom kan zijn dat een overtreder binnen een termijn van twee jaar eenzelfde soort overtreding begaat. Hiervoor is het niet nodig dat voor de vorige overtreding een last onder dwangsom is opgelegd. Als de overtreder voor de vorige overtreding een waarschuwing of voornemen last onder dwangsom heeft ontvangen, is dit voldoende. Uiteraard wordt hierbij gekeken of sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden.
Algemene opmerkingen bij de tabellen
Deze richtlijn is grotendeels gebaseerd op de “Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen” van het Kenniscentrum Infomil. Het Kenniscentrum Infomil is onderdeel van de directie RWS Leefomgeving van Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Er is voor gekozen om voor veel onderwerpen aan te sluiten bij de landelijke norm. Tegelijkertijd is er op andere punten bewust afgeweken, in verband met de specifieke handhavingsproblematiek in de gemeente Diemen.
De tabel vermeldt richtinggevende voorbeelden. Deze dienen als richtlijn/leidraad te worden gebruikt. Er is dus vrijheid om in het concrete geval hiervan af te wijken. De geconstateerde feiten/omstandigheden zijn bepalend voor de individuele vaststelling van de hoogte en het maximaal te verbeuren bedrag. Afwijkingen naar boven van de in de tabel genoemde maximum dwangsomhoogte (met uitzondering van de verhoging bij een herhaalde overtreding), waarvoor in het concrete geval goede reden kan zijn, moeten steeds goed zijn onderbouwd en in de beschikking worden gemotiveerd. Dit geldt tevens voor de begunstigingstermijn.
Deze richtlijn is uitdrukkelijk niet uitputtend bedoeld. Dat een overtreding niet in deze richtlijn is opgenomen, zegt niets over de noodzaak en/of wenselijkheid van de handhaving daarvan. Ook voor overtredingen die niet in de tabel zijn genoemd, wordt per geval de hoogte van de dwangsom en de duur van de begunstigingstermijn bepaald.
In deze richtlijn zijn alleen dwangsommen opgenomen. De mogelijkheid blijft bestaan om een last onder bestuursdwang op te leggen indien de feiten en omstandigheden van het concrete geval hiertoe aanleiding geven. Verder is het uitgangspunt dat we verbeurde dwangsommen invorderen.
Afgifte van grond/bouwstoffen aan een niet bevoegde be-/verwerker | ||||
Toepassing niet conform de voorschriften en/of voorgeschreven voorzieningen niet aangebracht |
Overtredingen aanleg, bouw en sloop
Overtredingen planologisch gebruik
Gebruik in strijd met het bestemmingsplan zoals verkeerd gebruik grond/erf, illegale handelingen buitengebied, etc. | ||||
Strijdig gebruik bestemming, zoals Airbnb, wonen of bedrijfsmatige activiteiten waar niet toegestaan, etc. | ||||
Strijdig gebruik bestemming overschrijding max. aantal huishoudens | Maatwerk38 |
Niet naleven (maatwerk)voorschrift omgevingsvergunning brandveilig gebruik / nadere voorwaarden na gebruiksmelding / bvhvoorschriften omgevingsvergunning bouw | ||||
Bouwkundige gebreken zoals: zelfsluitende deur(en), brandcomparti-mentering, (beschermde) subbrandcompartimenten, (extra) beschermde vluchtrouten (rookvrije vluchtroutes) etc. | ||||
Installatietechnische gebreken zoals: brandmeldinstallatie, ontrui-mingsalarminstallatie, brandblusmiddelen, bereikbaarheid (voor hulpdiensten) vluchtrouteaanduiding en noodverlichting, brandblusinstallaties, etc. | ||||
Organisatorische gebreken: blokkeren vluchtwegen, aankleding van ruimten39, ontruimingscapaciteit40, etc. |
Bij brandveiligheidsovertredingen geldt een voorfase waarin een controlebrief wordt gestuurd met alle overtredingen. In die brief wordt een termijn gegeven om de overtredingen op te heffen. De in dit schema genoemde begunstigingstermijnen zijn de termijnen van de last onder dwangsom zelf. De voorfase zit daar niet in. De genoemde bedragen zijn per overtreding(en) en dienen een voldoende financiële prikkel te bewerkstelligen om de overtreding op te heffen. In sommige gevallen kan een Plan van Aanpak (PvA) voldoende zijn om te voldoen aan de begunstigingstermijn. Gebruikelijk is om dit in goed overleg en na goedkeuring van de betreffende inspecteur brandveiligheid vast te stellen. Bewust is gekozen om aan te sluiten bij de BIO maatregelen41 met betrekking tot brandveiligheid.
Overtredingen Algemene Plaatselijke Verordening (APV)
Huisvestingsverordening overschrijding max. aantal huishoudens | maatwerk42 | |||
Inbrekerswerktuigen / geprepareerde tassen / messen / steekwapens | ||||
Bijlage 9: Toelichting op de “Tafel van Elf”
De Tafel van Elf is een wetenschappelijk ontwikkeld model dat inzage geeft in de redenen waarom mensen de regels overtreden. De methode laat zien dat er vóór het daadwerkelijke sanctietraject voldoende mogelijkheden zijn om door middel van gerichte communicatie overtredingen te voorkomen, dan wel helderheid over normen te verstrekken (mochten die onvoldoende helder zijn). De Tafel van Elf probeert het activeren van het sanctietraject te voorkomen door een verhoogde inzet op preventie.
Dat wordt in onderstaande methode toegelicht:
Onderin de piramide staan werkwijzen die een breed en langdurig effect hebben, het meest inwerken op ‘norm-internalisatie’ (het eigen maken van de norm) en het minst belastend zijn voor burgers en bedrijven.
Helemaal in de punt staat handhaving in de vorm van controleren en sanctioneren. Dit is nodig als een stok achter de deur. De ervaring leert dat effecten van sancties alleen gunstig zijn zolang de handhaving actief is. Bovendien gaat het om een aanpak die doorgaans ingrijpender is voor burgers en bedrijven. Daarnaast is handhaving voor de overheid een kostbaar middel dat gedoseerde inzet vergt.
De Tafel van Elf beschrijft dimensies van spontane naleving.
De dimensies uit de Tafel van Elf vormen daarom de basis van de preventiestrategie. Dat wordt verder vormgegeven onder invloed van de LHSO. Zo wordt eenduidig sanctionerend opgetreden indien – ondanks preventie en communicatie – toch sprake is van een (herhaling van) een overtreding. De elf dimensies voor naleving van wetgeving zijn ondergebracht in twee groepen, elk met hun eigen uitwerking op de neiging tot naleving. De bovenste twee onderdelen van de Tafel van Elf omvatten de daadwerkelijke inzet van toezicht en handhaving.
De Tafel van Elf is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De Tafel van Elf is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaalpsychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van de rechtshandhaving. De dimensies van de Tafel van Elf moeten worden beschouwd als gedragswetenschappelijke variabelen die nalevingsgedrag beïnvloeden. Door ze systematisch na te lopen, vormen ze een hulpmiddel voor de wetgever om te komen tot naleefbare wetgeving.
2. De Tafel van Elf als wetgevingsinstrument
De Tafel van Elf kan toegepast worden als ondersteunende checklist bij de totstandkoming van wetgeving. Dit geldt temeer wanneer het gedrag van mensen bijdraagt aan te bereiken beleidsdoelen. De Tafel van Elf is dan ook van toepassing op een groot deel van de beleidsinstrumentele wetgeving en ook op enkele delen van het strafrecht. De Tafel van Elf is hiermee een hulpmiddel bij de totstandkoming van wetgeving. In het kader van het project Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) wordt de Tafel van Elf bij het onderdeel ‘toetsing van voorgenomen regelgeving’ aangeboden als checklist om een aantal vragen te beantwoorden die betrekking hebben op de verwachte mate van naleving van de (toekomstige) wetgeving. Deze vragen moeten beantwoord worden in de toelichting bij de regeling (in geval van een wet respectievelijk AMvB aangeduid als memorie of nota van toelichting). Het doel ervan is om inzichtelijk te maken wat de verschillende (neven-)effecten zijn van de voorgestelde regelgeving. Een goede, heldere toelichting op de verwachte mate van naleving verhoogt bovendien de kwaliteit van een wetsvoorstel.
De Tafel van Elf is ontwikkeld door de Inspectie voor de Rechtshandhaving van het Ministerie van Veiligheid en het Sanders Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Hieronder worden deze elf ‘tafels’ verder uitgewerkt en toegelicht.
Bijlage 10: Werkwijze bij toezicht en handhaving
Verschillende handhavingspartners zijn actief in toezicht en handhaving in de leefomgeving. Zowel in de openbare ruimte als in het bebouwde gebied. Te denken valt aan toezicht door het waterschap, de Omgevingsdienst, de provincie Noord-Holland, de politie, Staatbosbeheer, Groengebied-Amstelland en de gemeentelijke organisatie.
Door informatie gestuurde handhaving en heldere werkafspraken die in de basis vastgelegd zijn in het handhavingsarrangement, zijn meerdere vormen van integraal toezicht mogelijk.
In Diemen kennen we de volgende vormen van integraal toezicht.
Controleren met elkaar: Toezichthouders vanuit diverse taakvelden voeren gezamenlijk een integrale controle uit. Ieder voor de eigen discipline. Met name van toepassing in situaties die door een groter dan gemiddelde complexiteit of bestuurlijke prioriteit worden gekenmerkt. Soms is deze methode nodig, meestal is die arbeidsintensief en belastend voor de ondernemer of burger.
Na elkaar controleren: Verschillende toezichthouders van uiteenlopende instanties of afdelingen voeren zelfstandig en onafhankelijk van elkaar een controle uit. Omdat de inspecties over een relatief groter tijdsbestek worden uitgevoerd, heeft deze aanpak een sterkere preventieve uitwerking. Deze vorm van controleren is de klassieke vorm van toezicht. De toezichtlast neemt echter toe en de efficiëntie neemt af. Bovendien is het risico groot dat controles verschillende vakgebieden bestrijken, hetgeen kan leiden tot interpretatieverschillen.
Voor elkaar signaleren: Een toezichthouder kan tijdens zijn ‘eigen’ controle een mogelijke overtreding in een ander taakveld signaleren. Als deze constatering daartoe aanleiding geeft, zal de specialist van dat taakveld zelf een controle uitvoeren. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd. Deze aanpak vergt wel de nodige afstemming (en kunde) binnen een organisatie.
Voor elkaar controleren: Een toezichthouder neemt tijdens een integrale controle meerdere aandachtsvelden voor zijn rekening. Dit heeft voornamelijk betrekking op situaties die worden gekenmerkt door een geringe complexiteit. Dit is een vorm van signaaltoezicht, die in bepaalde gevallen prima kan worden uitgevoerd.
De rol van het strafrecht is in de handhaving van bestuursrechtelijke wetgeving (bijvoorbeeld milieuwetgeving) de laatste jaren sterk gegroeid. Strafrecht is daarbij veelal complementair aan het bestuursrecht. Het doel is – naast het toevoegen van leed – om herhaling van de overtreding te voorkomen.
Installatie gebruikt voor het, met een open constructie, afvoeren van overtollige warmte uit productieprocessen en gebouwen door middel van het vernevelen van water Bron: www.Infomil.nl.