Inspraak- en participatieverordening Waterschap Noorderzijlvest 2023

Algemene toelichting

Inleiding

In de laatste jaren is bij het waterschap een praktijk gegroeid waarbij burgers en belanghebbenden steeds vaker vroegtijdig bij besluitvorming worden betrokken. Participatie is een speerpunt in de laatste bestuursperioden. Het sluit aan bij een ontwikkeling die landelijk plaatsvindt en die in de Omgevingswet wordt benoemd. Het toenemende belang van vroegtijdige betrokkenheid van burgers bij planvorming en besluitvormingsprocessen vraagt om een zekere verduidelijking, inkadering en regulering. Het participatiebeleid van Noorderzijlvest beschrijft wat de omgeving van het waterschap mag verwachten, in het werk wat het waterschap doet. Het bevat de uitgangspunten voor participatie; zowel voor trajecten waarbij we zelf initiatiefnemer zijn als voor trajecten waarbij we gevraagd worden om te participeren. In voorliggende participatie- en inspraakverordening is het accent gelegd op de algemene randvoorwaarden waaronder participatie kan plaatsvinden. Tegelijkertijd vraagt participatie – in de geest van de Omgevingswet – om voldoende openheid en flexibiliteit om op plan- en projectniveau een specifieke invulling aan participatieprocessen te geven. Voorliggende verordening richt zich op inspraak en participatie.

Inspraak

Artikel 79 van de Waterschapswet bepaalt dat het algemeen bestuur verplicht is een inspraakverordening vast te stellen, met regels over de wijze waarop inwoners en belanghebbenden bij het beleid van het bestuur worden betrokken. De Waterschapwet bepaalt dat die inspraak wordt verleend door toepassing te geven aan Afdeling 3.4 van de Awb.

Participatie

Momenteel is de Wet versterking participatie op decentraal niveau in voorbereiding. Op dit moment is nog niet duidelijk hoe dit wetsvoorstel zich verder ontwikkelt. De bedoeling is dat deze wet regelt dat het waterschap inwoners en belanghebbenden in staat stelt te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Ook biedt deze wet de mogelijkheid om het uitdaagrecht onderdeel te laten zijn van de Participatieverordening. Het uitdaagrecht maakt nu geen onderdeel uit van de participatieverordening, omdat de wettelijke grondslag ontbreekt. Zodra het uitdaagrecht wettelijk is verankerd passen we indien nodig de inspraak -en participatieverordening daarop aan.

Naar verwachting treedt de Omgevingswet in 2023 in werking. De Omgevingswet zet in op vroegtijdige participatie om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Daarom zijn in de Omgevingswet en in het Omgevingsbesluit regels over participatie opgenomen. In het Omgevingsbesluit staan regels om participatie te waarborgen. Bij het projectbesluit en het waterbeheerprogramma geeft het waterschap in een kennisgeving aan hoe het participatietraject eruit komt te zien. Ook is een motiveringsplicht opgenomen: het bevoegd gezag geeft bij het besluit aan hoe het de omgeving bij de voorbereiding heeft betrokken en wat het met de resultaten heeft gedaan. De wet geeft het bevoegd gezag en de initiatiefnemer de vrijheid eigen keuzes te maken voor de inrichting van het participatieproces. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Ook het moment waarop participatie start, verschilt per keer.

Voorliggende inspraak- en participatieverordening moet worden beschouwd als een aanvulling op regelingen die zijn opgenomen in formele wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen. Als een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening een regeling voor een specifiek besluit bevat, dient deze regeling en dus niet de inspraakverordening te worden toegepast.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

HOOFDSTUK 1 INLEIDENDE BEPALINGEN

Artikel 1. Reikwijdte verordening

Uit deze bepaling volgt dat de verordening behalve op de voorbereiding van beleid en kaders ook van toepassing is op de uitvoering van beleid (voorgenomen besluiten). Ook de uitvoering van projecten kan zich goed lenen voor participatie. Denk aan de inrichting van gebieden door middel van peilbesluiten, waarbij inwoners en belanghebbenden de mogelijkheid wordt geboden om mee te denken over de door hen gewenste functionaliteit en inrichting van het betreffende gebied.

Er zijn twee uitsluitingsgronden:

• 1.

  Indien publieksparticipatie al op andere manieren is geregeld, is deze verordening niet van toepassing. Bijvoorbeeld als de regie van het participatietraject door een andere partij is opgepakt en/of publieksparticipatie voor het betreffende initiatief in regelgeving, procedures of bijvoorbeeld een gemeentelijke verordening is geregeld.

• 2.

  Alleen inwoners uit het beheersgebied en belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb, kunnen participeren. De raadpleging van externe deskundigen kan altijd, maar wordt hier niet als vorm van publieksparticipatie gezien met de daarbij vereiste regels. Onder belanghebbenden wordt verstaan:

  - degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken;

  - bestuursorganen die een wettelijke taak hebben op het onderwerp van het besluit;

  - rechtspersonen die de algemene en collectieve belangen op dit terrein behartigen en/of feitelijke werkzaamheden uitvoeren.

   

Artikel 2. Begripsbepalingen

In deze bepaling worden enkele kernbegrippen omschreven.

Participatie 

Participatie is het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van besluitvorming over een project of activiteit. Belanghebbenden zijn burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en overheden. Participatie betekent vroegtijdig, open het gesprek aan gaan, ook als opgaves nog niet duidelijk zijn. Participatie is op initiatief van het waterschap onderdeel van de voorbereiding van het beleid van het waterschap en de voorbereiding en uitvoering van waterschapstaken. Op initiatief van een andere partij, kan er sprake zijn van participatie door het waterschap als er een relatie is met de waterschapstaken. Het participatiebeleid schetst hier de kaders voor. Enerzijds wordt aan belanghebbenden en inwoners de mogelijkheid geboden om te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Anderzijds biedt het bestuursorganen een belangrijk hulpmiddel voor belangenafweging.

Inspraak

Inspraak vindt vaak tijdens het proces van besluitvorming plaats. Inspraak heeft niet alleen tot doel het draagvlak van een besluit na te gaan, maar is ook een gelegenheid voor belanghebbenden hun zienswijze over te nemen besluiten kenbaar te maken. Daarnaast maakt het een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging door het waterschapsbestuur mogelijk.

Beleidsvoornemen

Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Hierbij gaat het niet om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.

Bij het betrekken van burgers bij de besluitvorming is het belangrijk om te bepalen hoeveel invloed het waterschap de participanten van dit proces wil geven. In deze verordening zijn meerdere varianten opgenomen.

Artikel 3. Onderwerpen van inspraak

Ten aanzien van het onderwerp van de inspraak kan worden opgemerkt, dat uit de formulering van artikel 79 van de Waterschapswet blijkt dat in beginsel het beleid van het algemeen bestuur onder de werking van de participatie- en inspraakverordening vallen. Dit artikel spreekt immers over "beleid van het algemeen bestuur". Onder de werking van de verordening vallen in ieder geval de in dit artikel opgesomde besluiten, maar ook de vaststelling van het waterbeheerprogramma, de blauwe omgevingsvisie. De omgevingsvisie is voor het waterschap geen verplicht instrument onder de Omgevingswet.

In het tweede lid van artikel 3 wordt een aantal soorten besluiten van het algemeen bestuur genoemd die onder de werking van de onderhavige verordening zijn gebracht:

• -

  Verordeningen, met uitzondering van belastingverordeningen.

• De reden dat belastingverordeningen uitgezonderd zijn, is te vinden in het feit dat die verordeningen in hoofdzaak dienen ter vaststelling van de tarieven. De basis voor de tarieven wordt gelegd in de kostentoedelingsverordening en de begroting. De kostentoedelingsverordening is een algemeen verbindend voorschrift en valt onder de inspraakprocedure. Voor vaststelling van de begroting geldt de procedure uit de artikelen 100 en 101 van de Waterschapswet. Hiermee is de inspraak op voorhand al voldoende verzekerd. In de Memorie van Toelichting bij de Veegwet (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 515, nr. 3) inzake de Waterschapswet wordt tevens expliciet tot uitdrukking gebracht dat belastingverordeningen niet onder de Inspraakverordeningen behoeven te vallen.

•  

• Er zijn uiteraard meer (soorten) belastingverordeningen. Te denken valt aan legesverordeningen. Voor alle belastingverordeningen geldt dat een verplichte inspraakprocedure voor wijzigingen van niet-substantiële aard, zoals wijziging van tarieven of aanpassing aan gewijzigde wetgeving, een onevenredig beslag legt op tijd en capaciteit. Vanuit dit oogpunt bezien is het terecht dat belastingverordeningen niet onder de werking van de inspraakverordening vallen. Het uitzonderen van iedere vrijstelling of wijziging van een belastingverordening kan echter moeilijk worden gemotiveerd. Dit artikel verklaart het dagelijks bestuur dan ook bevoegd dergelijke besluiten toch onder de werking van de inspraakverordening te brengen.

• -

  Onder dit artikel worden de projectplannen uit de Waterwet geschaard (totdat de Omgevingswet in werking is getreden), voor zover dat nodig wordt geacht in verband met een aanzienlijke wijziging in de bestaande waterstaatskundige situatie of de verwachtte maatschappelijk gevoeligheid van het plan. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet vallen opvolgende instrumenten of wetgeving hieronder, zoals het projectbesluit.

• -

  In de leggers zijn onderhoudsplichten voor wateren en waterstaatswerken vastgelegd. Dit betreft ook onderhoudsplichten voor derden. De vaststelling van de legger raakt een grote groep van belanghebbenden en brengt derhalve met zich mee dat inspraak noodzakelijk is.

• -

  Beleidsregels of beleidsvoornemen met een externe werking vallen ook onder deze regeling. Dit zijn veelal de beleidsregels als bedoeld in de Awb. Overige documenten die de term “beleidsregels” zouden kunnen dragen, vallen niet onder deze verordening, zoals een werkinstructie bijvoorbeeld.

In gevallen waarin geen inspraak wordt verleend is te denken aan:

• -

  dat de uitvoering van het besluit zo spoedeisend is dat inspraak niet kan worden afgewacht.

• -

  de belanghebbenden al op een andere manier in een vroeg stadium bij de voorbereiding van het beleidsvoornemen zijn betrokken en voldoende aannemelijk is dat het bestuursorgaan daardoor alle relevante belangen bij zijn afweging heeft kunnen betrekken;

• -

  besluiten die uitsluitend interne werking voor het waterschap hebben;

• -

  besluiten, in relatie tot de uitvoering van waterstaatswerken, die niet ingrijpend zijn.

• -

  het beleidsvoornemen rechtstreeks voortvloeit uit een voornemen waarover al inspraak heeft plaatsgevonden;

• -

  het beleidsvoornemen van ondergeschikte betekenis is dan wel uitsluitend of hoofdzakelijk om juridisch-technische dan wel redactionele redenen plaatsvindt;

• -

  het belang van de inspraak niet opweegt tegen het belang van de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan voor kwetsbare groepen in de samenleving.

• -

  als dit bij of krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten, of al bij of krachtens wettelijk voorschrift in een openbare voorbereidingsprocedure is voorzien;

• -

  als dit is gebaseerd op hogere wet- en regelgeving die het bestuursorgaan geen of nauwelijks beleidsvrijheid biedt; als dit betrekking heeft op de begroting, de rekening, de legestarieven en belastingen als bedoeld in hoofdstuk XVI van de Waterschapswet.

Artikel 4. Wijze van inspraak

De Awb bevat in afdeling 3.4 een uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Deze procedure wordt gevolgd indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het waterschap is bepaald.

In onder andere de Waterschapswet wordt bepaald dat bij verordening gevallen kunnen worden aangewezen die aan inspraak onderhevig zijn. Inspraak wordt in beginsel verleend door toepassing van afdeling 3.4 Awb, tenzij in de verordening anders wordt bepaald.

Afdeling 3.4 Awb geeft regels voor de terinzagelegging en de wijze van publicatie.

Artikel 5. Verslaglegging

De Waterschapswet en de Awb geven geen regels over de rapportage naar aanleiding van de ingekomen zienswijzen. Wel is bepaald dat van de mondeling naar voren gebrachte zienswijzen een verslag moet worden gemaakt (artikel 3:17 van de Awb).

In deze verordening worden nadere regels gegeven omtrent de rapportage van de gehouden inspraakprocedure.

Van belang is dat het algemeen bestuur een duidelijk en volledig beeld krijgt van de ingekomen inspraakreacties en de beschouwingen van het dagelijks bestuur, en op basis hiervan een volledige belangenafweging kan maken. Een reactienota heeft niet in alle gevallen toegevoegde waarde. Bijvoorbeeld als er een beperkt aantal inspraakreacties is binnengekomen. In dat geval kan het dagelijks bestuur besluiten geen reactienota op te maken, maar de beantwoording te verwerken in het bestuursvoorstel bijvoorbeeld vergezeld van een antwoordbrief aan de indieners van de inspraakreactie als bijlage.

Artikel 6. Toepassing van publieksparticipatie

De Omgevingswet stelt voor waterschappen bij een aantal instrumenten eisen aan participatie. Het gaat om de instrumenten het waterbeheerprogramma, de waterschapsverordening, het projectbesluit en de omgevingsvergunning. Voor de waterschappen geeft een motiverings- of kennisgevingsplicht formeel aan hoe zij participatie vormgeven.

Voor overige gevallen benut het dagelijks bestuur het participatiebeleid als kader voor de uitvoering van participatie. Daarbij kan participatie van beperkt tot maximaal worden vormgegeven. Niet alle projecten of beleidstrajecten lenen zich even goed voor een uitgebreid participatietraject. De vorm en mate van participatie is afhankelijk van de omvang van een project of beleidsproces. Dit kan ook veranderen gedurende het proces. Hoe groter de impact op een gebied of op de belangen, hoe uitgebreider het participatietraject wordt. De keuze voor het te volgen participatieproces maakt het dagelijks bestuur/portefeuillehouder nadat een goede analyse is gemaakt van de impact en wie de belanghebbenden zijn. Het dagelijks bestuur geeft zo goed mogelijk inzicht in het doel van participatie, door wie is geparticipeerd, hoe de participatie is ingericht en wat het resultaat is van participatie. Het niveau van de participatie moet per situatie, per project of voornemen kunnen worden bekeken. Er moet maatwerk geleverd worden, de vorm is namelijk sterk afhankelijk van de aard en omvang van het beleidsvoornemen.

Soms kan participatie niet worden ingezet, bijvoorbeeld als het bevoegdheden betreft van andere bestuursorganen, of omdat het waterschap in zijn handelen vast zit aan hogere wetgeving of omdat hogere wetgeving participatie uitsluit. Soms is publieksparticipatie overbodig, als dit proces al is doorlopen. Het is niet de bedoeling dat participatie een herhaling van zetten wordt.

In gevallen waarin geen participatie wordt verleend is te denken aan bijvoorbeeld:

• a.

  indien sprake is van uitvoering van regelingen van hogere overheden waarbij van enige beleidsvrijheid geen sprake is;

• b.

  ten aanzien van ondergeschikte herzieningen van een eerder vastgesteld beleidsvoornemen;

• c.

  ten aanzien van een beleidsvoornemen dat rechtstreeks voortvloeit uit een beleidsvoornemen waarover al participatie of inspraak heeft plaatsgehad en dat tijdens deze participatie of inspraak het beleidsvoornemen redelijkerwijs te voorzien was;

• d.

  ten aanzien van een beleidsvoornemen dat uitsluitend of hoofdzakelijk betrekking heeft op interne of organisatorische aangelegenheden van het waterschap;

• e.

  ten aanzien van de voorbereiding en uitvoering van waterschapstaken waar, naast het uitvoeren van een goed waterbeheer, geen of nagenoeg geen andere belangen aanwezig zijn.

Artikel 7. Start en inrichting participatieproces

De verantwoordelijkheid voor de uitvoering, nadere regeling en organisatie van het participatieproces ligt bij het dagelijks bestuur.

Bij de aanvang van een proces waarin van publieksparticipatie sprake is, zijn we zo duidelijk mogelijk over:

• -

  welke belanghebbenden betrekken we bij de activiteit en het proces;

• -

  het doel van participatie en welke rol de belanghebbenden daarin hebben (of kunnen krijgen);

• -

  op welke momenten of fase in het proces belanghebbenden worden betrokken;

• -

  wat de rol van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer is bij het betrekken van de partijen;

• -

  waar aanvullende informatie beschikbaar is of komt.

   

Het dagelijks bestuur zal daar gedurende de looptijd van een project op sturen. Het kan zijn dat belanghebbenden niet willen participeren of er nieuwe belanghebbenden in beeld komen. Ook kan bijsturen nodig zijn als de scope van het project verandert door bijvoorbeeld onvoorziene omstandigheden of nieuwe informatie.

Artikel 8. Uitkomsten participatieproces

Het bestuursvoorstel maakt inzichtelijk hoe belanghebbenden zijn betrokken, wat er met de resultaten is gedaan en welke afwegingen zijn gemaakt. Het doel hiervan is duidelijkheid, herkenbaarheid en transparantie te bevorderen over hoe de opbrengst van participatie is verwerkt.

Artikel 9. Overheidsparticipatie

Het algemeen bestuur neemt alleen burgerinitiatieven in behandeling die zijn ingediend door kiesgerechtigden voor de waterschapsverkiezingen, vanuit de gedachte dat het burgerinitiatief een instrument is om burgers bij de besluitvorming van het bestuur te betrekken en die te beïnvloeden. Wie kiesgerechtigd is, is vastgelegd in artikel B 2a van de Kieswet. Om ook jongeren meer te betrekken is de leeftijd waarop initiatiefvoorstellen kunnen worden ingediend verlaagd naar 16 jaar. Jongeren kunnen op deze wijze (vroegtijdig) betrokken worden bij het waterschap.

Het algemeen bestuur werkt alleen mee aan een burgerinitiatief als dit initiatief past binnen de kaders van het waterschapsbeleid en bijdraagt aan de doelstellingen daarvan. Ook kijkt het bestuur of de weigeringsgronden van toepassing zijn. Deze weigeringsgronden hebben geen automatische werking. Het algemeen bestuur kan afwegen of de hier genoemde weigeringsgronden voldoende relevant zijn om tot weigering over te gaan en kan daar eventueel nadere voorwaarden bij stellen.

Ook besluit het algemeen bestuur welke vorm van overheidsparticipatie wordt verleend: loslaten, stimuleren, faciliteren, regisseren of reguleren. Het kan aan de overheidsparticipatie vooraf de voorwaarde verbinden dat inwoners, bedrijven en direct belanghebbenden in voldoende mate door en bij het burgerinitiatief worden betrokken.

Een vraag over waterschapsbeleid kan ook geen onderwerp van een burgerinitiatief zijn. Voor dit soort vragen staan de burger andere wegen open, zoals het spreekrecht in een commissie- of algemeen bestuursvergadering. Ook moet voorkomen worden dat het burgerinitiatief andere procedures zoals de bezwaar- of de klachtprocedure doorkruist. Met het oog hierop is bepaald dat het burgerinitiatiefvoorstel geen bezwaar tegen een genomen besluit of een klacht over een gedraging van het bestuur kan inhouden. Hiervoor heeft de burger andere wegen.

Ten slotte is het evenmin de bedoeling dat zaken die recent nog in het algemeen bestuur aan de orde zijn geweest opnieuw onderwerp van bespreking worden als gevolg van een burgerinitiatief. Dit zou de besluitvorming in het algemeen bestuur te zeer kunnen frustreren.

Artikel 10. Inwerkingtreding

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de nieuwe verordening.

Artikel 11. Intrekking oude verordening

Doordat de nieuwe verordening van kracht wordt, wordt de oude verordening inzake hetzelfde onderwerp ingetrokken.

Artikel 12. Overgangsrecht

Eventuele inspraakprocedures, die starten vóór de inwerkingtreding van deze verordening, vallen nog onder de bepalingen van de Inspraakverordening waterschap Noorderzijlvest 2009, tenzij partijen instemmen om de procedure(s) te laten vallen onder de werkingssfeer van de nieuwe verordening.

Artikel 13. Citeertitel

Deze bepaling verleent aan de verordening haar naam.