Organisatie | Barendrecht |
---|---|
Organisatietype | Gemeente |
Officiële naam regeling | Nota Reserves en Voorzieningen Gemeente Barendrecht 2022 – 2025 |
Citeertitel | Nota Reserves en Voorzieningen Gemeente Barendrecht 2022 - 2025 |
Vastgesteld door | gemeenteraad |
Onderwerp | financiën en economie |
Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Nota reserves en voorzieningen Barendrecht 2017-2020.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
07-02-2023 | nieuwe regeling | 24-01-2023 |
Voor u ligt de nota “Reserves en Voorzieningen 2022 - 2025”. Het doel van deze nota is het bestaande beleid voor reserves en voorzieningen te actualiseren en voor de komende vier jaar vast te stellen. Hiermee volgt de nota de college- en raadsperiode. Uiterlijk 2025 evalueren we de nut en noodzaak van de bestaande reserves en voorzieningen en herijken / actualiseren we het beleid.
Het instellen van (bestemmings-)reserves behoort tot de keuzevrijheid van de gemeenteraad. De gemeenteraad kan bovendien de bestemming van deze reserves wijzigen. Voorzieningen kennen een wettelijk veel dwingender karakter en worden gevormd omdat daar verplichtingen of risico’s tegenover staan waarbij omvang en tijdstip van optreden onzeker zijn. De raad kan de bestemming van voorzieningen niet wijzigen. Voorzieningen moeten dekkend zijn voor de achterliggende verplichtingen of risico's waarvoor ze zijn gevormd.
Het vaststellen van het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen is een verantwoordelijkheid van de raad. In de huidige financiële verordening van Barendrecht is opgenomen dat het college de nota reserves en voorzieningen opstelt en dat de raad deze vaststelt. Daarbij is opgenomen dat deze nota behandelt:
Het is gebruikelijk de nota eens per vier jaar te actualiseren. De laatste nota is vastgesteld in 2017 en strekte zich uit over de periode 2017 – 2020. Op 5 juli 2022 heeft de raad ingestemd met de actualisatie van (een aantal) reserves. Deze actualisatie is verwerkt in deze nota.
In hoofdstuk 2 vatten wij de kaders en beslispunten samen welke later in het document worden toegelicht. In hoofdstuk 3 gaan we in op het onderscheid tussen reserves en voorzieningen, beschrijven we de aard en functie en wet- en regelgeving en definiëren we onze uitgangspunten met betrekking tot de beleids- en beheersmatige aspecten ten aanzien van reserves en voorzieningen. In hoofdstuk 4 presenteren we een cijfermatig overzicht van de huidige reserves en voorzieningen gebaseerd op de stand na de jaarrekening 2021 en de 2e tussenrapportage 2022. Hierbij is rekening gehouden met de actualisatie van reserves als gevolg van het raadsbesluit van 5 juli 2022. In hoofdstuk 5 beschrijven we tenslotte de indeling en het doel van de bestaande reserves en voorzieningen.
2. Samenvatting van de kaders en beslispunten
2.3. Uitgangspunten voorzieningen
3. Uitgangspunten reserves en voorzieningen
3.1. Onderscheid reserves en voorzieningen
De beantwoording op de vraag of er sprake is van een reserve of een voorziening wordt bepaald door de mogelijkheid om de bestemming ervan te wijzigen. Een reserve kent een specifiek beschreven doelstelling, maar roept desalniettemin geen verplichting op. De bestemming kan en mag door de raad worden gewijzigd. Voorzieningen kennen een wettelijk dwingend karakter en dienen te worden gevormd vanwege gespecificeerde (en onderbouwde) risico’s en/of verplichtingen. Het doel (c.q. bestemming) van een voorziening staat daarmee vast en kan niet worden gewijzigd zolang de betreffende verplichting of het risico zich voordoet.
In de volgende paragrafen gaan we in op de aard en functie van, en de wettelijke kaders rondom, reserves en voorzieningen. We beschrijven tevens de (beleids-)uitgangspunten voor het vormen, opheffen en muteren van een reserve of voorziening.
In onderstaand overzicht vatten we het onderscheid tussen reserves en voorzieningen kort samen:
Reserves behoren tot het eigen vermogen en zijn in principe vrij besteedbaar. De algemene reserve vormt het weerstandsvermogen van de gemeente. Aan de algemene reserve is geen bestemming gegeven. Deze reserve dient om (financiële) risico’s in algemene zin op te vangen (bufferfunctie) in het geval dat de begroting en eventuele bestemmingsreserves geen oplossing bieden.
De bestemmingsreserve is een reserve die met een bepaald doel is gevormd. Bij een dergelijke reserve is weliswaar sprake van een, door middel van een raadsbesluit, vastgelegde bestemming, maar een dergelijk besluit roept geen verplichting op. De raad kan immers de bestemming van de reserve wijzigen of de reserve opheffen.
In het algemeen onderscheiden we de volgende functies van reserves:
In artikel 42 lid 1 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is opgenomen dat het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het gerealiseerde resultaat volgend uit het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening. Artikel 43 van het BBV voegt daaraan toe dat:
Het is de gemeente toegestaan naar eigen inzicht een onderverdeling te maken binnen de twee categorieën.
Naast bovenstaande artikelen heeft de Commissie BBV in de ‘Notitie Materiële Vaste Activa’ (2020) en de ‘Notitie Incidentele Baten en Lasten’ (2018) een aantal aanvullende voorwaarden genoemd:
Wanneer er geen bespaarde rente wordt toegevoegd, dan kan alleen de jaarlijkse afschrijving onttrokken worden aan een bestemmingsreserve kapitaallasten. In Barendrecht rekenen we geen bespaarde rente toe aan reserves en onttrekken we derhalve enkel afschrijvingslasten uit de bestemmingsreserve(s) t.b.v. afschrijvingen.
In deze paragraaf gaan we in op de beleids- en beheersmatige aspecten ten aanzien van reserves. We beschrijven daarbij de uitgangspunten rondom het instellen van reserves, de handelswijze met betrekking tot dotaties en onttrekkingen en overige aandachtspunten.
Uitgangspunt R1: We houden het aantal reserves zo beperkt mogelijk
Vanwege de overzichtelijkheid en doelmatigheid verdient het aanbeveling om het aantal reserves zo beperkt mogelijk houden. We voorkomen daarmee dat er teveel ‘potjes’ ontstaan die beslag leggen op de gelden van de gemeente. Bovendien is een reserve feitelijk een dekkingsmiddel en geen financieringsmiddel.
Uitgangspunt R2: Alleen de raad is bevoegd te beslissen over het instellen of opheffen van reserves
Dit is een wettelijke bepaling en vergt een expliciet raadsbesluit. Dat gebeurt doorgaans bij de vaststelling van de begroting of de jaarrekening (opgenomen als apart beslispunt), maar kan ook als separaat voorstel aan de raad worden voorgelegd.
Uitgangspunt R3: De raad besluit over de (geraamde) stortingen en/of onttrekkingen aan de reserves
Ook dit is wettelijk bepaald en hangt samen met het budgetrecht van de raad. De geraamde onttrekkingen en stortingen worden opgenomen in de jaarlijkse begroting van enig jaar en, met het vaststellen van de begroting, door de gemeenteraad bekrachtigd. In de reguliere P&C-instrumenten (begrotingswijzigingen) rapporteren we over afwijkingen rond deze onttrekkingen en toevoegingen.
Uitgangspunt R4: Het jaarrekeningresultaat verrekenen we met de Algemene Reserve
De raad kan bij het vaststellen van de jaarrekening echter besluiten om het jaarresultaat (deels) op een andere manier te bestemmen.
Uitgangspunt R5: Bij een voorstel tot het instellen van een reserve nemen we bij voorkeur het bestedingsdoel en een bestedingsplan op
Alleen het noemen van het specifieke bestedingsdoel biedt onvoldoende onderbouwing voor een besluit van de raad. Er dient bij voorkeur ook een bestedingsplan te zijn waarin onder andere de voeding van de reserve en de geschatte maximale omvang en looptijd zijn opgenomen.
Belangrijk is daarbij op te merken dat het instellen van een reserve nog niet betekent dat de ‘middelen’ beschikbaar zijn. Daarvoor moet(en) ook de geraamde onttrekking(en) door de raad zijn vastgesteld.
Uitgangspunt R6: Bestemmingsreserves stellen we bij voorkeur in ter dekking van incidentele lasten
Reservemutaties worden gezien als incidentele baten of lasten (uitgezonderd de reserve afschrijvingslasten – zie R8). Het doet recht aan het algemene dekkingsprincipe om structurele lasten met structurele baten af te dekken en niet met een incidentele onttrekking uit een reserve.
Uitgangspunt R7: Reserves t.b.v. de dekking van afschrijvingslasten stellen we bij voorkeur in voor investeringen met een incidenteel karakter
Vanwege het terugkerende karakter van vervangingsinvesteringen gaan we behoedzaam om met het instellen van afschrijvingslastenreserves. De begroting moet niet gewend raken aan structurele bijdragen uit reserves voor toekomstige en (steeds) terugkerende vervangingen. Het is echter van belang om een zekere mate van flexibiliteit in de begroting te houden en in sommige gevallen toch deze reserves te vormen. Dit geldt dan vooral voor nieuwe investeringen die over het algemeen een éénmalig karakter kennen. Omdat mutaties van afschrijvingsreserves gezien worden als structureel van aard kunnen incidentele middelen (zoals bijvoorbeeld de ontvangen Enecogelden) gebruikt worden om een afschrijvingsreserve te vormen en zorgen daarmee voor structurele dekking in de begroting.
Uitgangspunt R8: Na het verstrijken van de afgesproken looptijd of het vervallen van het bestedingsdoel valt het saldo van de reserve vrij ten gunste van de Algemene reserve
Indien bij het verstrijken van de looptijd of het vervallen van het huidige bestedingsdoel geconstateerd wordt dat eventuele restantmiddelen langer of voor een ander bestedingsdoel nodig zijn, dan is hiervoor een nieuw raadsbesluit nodig waarbij het (nieuwe) doel, de omvang en de looptijd opnieuw worden afgewogen.
Uitgangspunt R9: We rekenen geen rente toe aan de reserves
Rentebijschrijving aan reserves is volgens het BBV mogelijk, maar de aanbeveling is om dit niet te doen. Barendrecht rekent geen rente toe aan reserves. In het licht van de aanbeveling van de commissie BBV handhaven we dit uitgangspunt.
Uitgangspunt R10: De norm voor de weerstandsratio bedraagt 1,4 (ruim voldoende)
De Algemene Reserve vormt de belangrijkste component van het beschikbare weerstandsvermogen. Afgezet tegen de benodigde weerstandscapaciteit, zoals genoemd in de risicoparagraaf in de begroting en de jaarrekening, levert dit de zogenaamde weerstandsratio op. In Barendrecht streven we naar een ratio van 1,4 (ruim voldoende).
Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen (het saldo van verplichtingen en schulden) en geven een schatting van risico’s en verplichtingen die in de toekomst worden afgewikkeld waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden niet bekend is. Voor alle soorten voorzieningen geldt de voorwaarde dat er een causaal verband moet zijn met een gebeurtenis in de periode voorafgaand aan de balansdatum of het begrotingsjaar. Het risico en/of de verplichting is daarmee min of meer concreet of specifiek te noemen. De algemene reserve is bedoeld voor het opvangen van de algemene bedrijfsrisico’s zoals opgenomen in de paragraaf weerstandvermogen.
Voorzieningen kennen een verplichtend karakter waardoor er nauwelijks keuzevrijheid is voor college of raad met betrekking tot het instellen of muteren van voorzieningen. Elke voorziening moet namelijk de omvang hebben van de desbetreffende verplichting of het desbetreffende risico. Toevoegingen aan (of vorming van) of vrijval van voorzieningen ontstaan enkel vanwege noodzakelijke aanpassing aan de geschatte verplichting / risico. Deze toevoeging (of vorming) maakt deel uit van het rekeningresultaat vóór bestemming. Onttrekkingen (i.e. gebruik van de voorziening waarvoor deze is gevormd) vinden rechtstreeks in de balans plaats en kennen geen effect op de exploitatie.
Net als de reserves kennen voorzieningen verschillende functies. Deze zijn wettelijk vastgelegd en in de volgende paragraaf beschreven.
Artikel 44 van het BBV kent de volgende bepalingen ten aanzien van de vorming en/of het gebruik van voorzieningen:
Artikel 45 van het BBV voegt daaraan toe dat rentetoerekening aan voorzieningen niet is toegestaan.
In de ‘Notitie Materiële Vaste Activa’ (2020) heeft de Commissie BBV daarnaast een aantal stellige uitspraken ten aanzien van het vormen van voorzieningen opgenomen:
Zoals hierboven toegelicht is de beleidsvrijheid bij voorzieningen zeer beperkt. Dat uit zich in het geringe aantal uitgangspunten welke we voor beleid en beheer van voorzieningen onderscheiden.
Uitgangspunt V1: Het instellen en/of opheffen van een voorziening leggen we, vanuit praktisch oogpunt, voor aan de raad bij de vaststelling van de P&C-documenten
Gezien het dwingend wettelijke karakter is er in de regel geen ruimte om af te wijken van hetgeen is voorgesteld. Feitelijk is het college daarom bevoegd tot het instellen en/of opheffen van voorzieningen (uitgezonderd voorzieningen zoals genoemd onder uitgangspunt V2).
Uitgangspunt V2: Voor het instellen of opheffen van een voorziening waaraan een beleidswijziging ten grondslag ligt, is een expliciet raadsbesluit nodig
Hiermee bedoelen we het instellen of opheffen van een voorziening ter egalisatie van de kosten, zoals een voorziening voor meerjarig (groot) onderhoud. De bedoeling van een dergelijke voorzieningen is een gelijkmatige verdeling van lasten en/of baten over een aantal (toekomstige) begrotingsjaren. Aan deze voorzieningen liggen (beleids-)keuzes ten grondslag en is daardoor een raadsbevoegdheid.
Uitgangspunt V3: Wanneer het doel waarvoor de voorziening is gevormd niet meer bestaat, of is gewijzigd, valt de voorziening vrij ten gunste van de exploitatie
De voorziening wordt opgeheven en het eventuele restantsaldo komt ten gunste van het betreffende programma. Als voor het gewijzigde doel een voorziening dient te worden gevormd, gelden de regels voor het instellen van een nieuwe voorziening.
4. Cijfermatig overzicht huidige reserves en voorzieningen
In dit hoofdstuk geven we de saldi van de huidige reserves en voorzieningen weer per 1 januari 2022 en 2023. De grondslag voor deze bedragen vormen de laatst vastgestelde jaarrekening (2021) en de 2e tussenrapportage 2022. Hierbij is rekening gehouden met de actualisatie van reserves als gevolg van het raadsbesluit van 5 juli 2022.
De verschillende reserves en voorzieningen zijn genummerd. In het volgende hoofdstuk beschrijven we per reserve en voorziening, aan de hand van deze nummering, de indeling en het doel van de betreffende reserve of voorziening.
5. Indeling en doel huidige reserves en voorzieningen
Om het inzicht in de reserves te vergroten en omdat de bestemmingsreserves uiteenlopende bestedingsdoelen hebben, is binnen Barendrecht de volgende indeling aangebracht binnen reserves:
2. Bedrijfsreserve grondbedrijf
5.1.3. Bestemmingsreserves ten behoeve van afschrijvingslasten (gekoppelde reserves)
6. Verleggen Binnenlandse Baan
8. Snelfietsroute F15 IJsselmonde
12. Verkeers- en sociale veiligheid (deel afschrijvingslasten)
13. Infrastructuur De Stationstuinen
14. Klimaatadaptatie (deel afschrijvingslasten)
5.1.4. Overige bestemmingsreserves
18. Verkeers- en sociale veiligheid (deel overige bestemmingsreserves)
19. Klimaatadaptatie (deel overige bestemmingsreserves)
Net als bij de reserves is, om het inzicht te vergroten, een indeling aangebracht binnen voorzieningen. In Barendrecht onderscheiden we:
5.2.1. Voorziening voor verplichtingen, verliezen en risico’s
3. Wachtgelden voormalig wethouders
5.2.2. Voorziening grondexploitaties
6. Voorzieningen voor verlies actieve grondexploitaties
5.2.4. Voorziening beklemde middelen