Beleidsregel: aanwijzen bijzondere begraafplaatsen gemeente Losser 2012

Inleiding

De Wet op de Lijkbezorging (WLB) vormt het kader waaraan alle aspecten die betrekking hebben op begravingen, asverstrooiingen en dergelijke geregeld worden alsmede de eisen waaraan moet worden voldaan. Artikel 33 van de WLB geeft aan dat de gemeente verplicht is zorg te dragen voor de inrichting van een gemeentelijke begraafplaats. In Losser is op dit moment één begraafplaats ingericht waarop nieuwe graven worden uitgegeven: de Algemene begraafplaats.

Naast de inrichting van gemeentelijke begraafplaatsen heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om te beslissen over de aanleg of de uitbreidingen van bijzondere begraafplaatsen. Naast de mogelijkheid dat een kerkgenootschap een verzoek tot inrichting van een begraafplaats kan doen bestaat de mogelijkheid dat particulieren een verzoek tot aanleg indienen.

In de WLB bestond vroeger de mogelijkheid voor de aanleg van een familiegraf op eigen grond. Deze mogelijkheid is in 1991 afgeschaft. Redenen hiervoor zijn dat het kan leiden tot een ongeordend ruimtegebruik, waarbij her en der langdurig (tenminste 10 jaar) beslag wordt gelegd op terreinen op en rond de begraafplaats.

Zoals hierboven in de tweede alinea vermeldt blijft de mogelijkheid dat een particulier een verzoek doet om een bijzondere begraafplaats te mogen aanleggen. De gemeente behoudt haar verantwoordelijkheid om ook bij deze bijzondere begraafplaatsen toezicht te houden op de grafrust.

De gemeenteraad is op basis van de WLB het bestuursorgaan dat de afweging maakt om over te gaan tot het aanwijzen van een bijzondere begraafplaats. Omdat in de WLB nauwelijks criteria zijn opgenomen waaraan aanvragen tot de inrichting van een bijzondere begraafplaats kunnen worden getoetst, is het wenselijk om een toetsingskader voor dergelijke verzoeken in te voeren. Op 15 december 2009 heeft de gemeenteraad hiertoe beleidsregels vastgesteld. Op verzoek van de gemeenteraad zijn de vastgestelde beleidsregels opnieuw beoordeeld. De gemeente Losser heeft een zodanig grondgebied met landgoederen en agrarische bedrijven dat er een toename van het aantal bijzondere begraafplaatsen is te bespeuren.

Uitgangspunt van de raad is dat in principe niet za1 worden meegewerkt aan verzoeken tot inrichting van een bijzondere begraafplaats. Een verbod op voorhand is echter niet aan de orde. De Wet op de Lijkbezorging biedt namelijk de mogelijkheid om aanvragen te doen ter inrichting van een bijzondere begraafplaats. Regulering is noodzakelijk. In dat kader is ook de beleidsregel aangescherpt, waaraan verzoeken minimaal moeten voldoen. Beoordeling daaraan heeft dus een zeeffunctie, zodat niet overal bijzondere begraafplaatsen verrijzen die een beperking op de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden zouden kunnen leggen.

Beoordeling van het verzoek

De inspectierichtlijn WLB is zeer eenduidig in haar strekking om terughoudend te zijn met het toestaan van de aanleg van bijzondere begraafplaatsen op particulier terrein.

Niet alleen ruimtelijke afwegingen spelen daarbij een ro1, maar ook inrichtingseisen die noodzakelijk zijn vanuit hygiënisch en psychosociaal oogpunt. Met dat laatste wordt gedoeld op de bescherming van bewoners van naburige percelen. Het algemeen belang za1 hier nadrukkelijk moeten worden afgewogen tegen het belang van de verzoeker. Ook de handhaving van de grafrust door de gemeente kan praktische problemen opleveren, in die zin dat de huidige capaciteit aan medewerkers is ingericht op de gemeentelijke begraafplaatsen. Er is voor de gemeente Losser geen reden om af te wijken van de inspectierichtlijn.

Een verzoek tot inrichting van een bijzondere begraafplaats za1 altijd aan de gemeenteraad worden voorgelegd gezien artikel 40, lid 1 WLB, dat de gemeenteraad aanwijst als orgaan dat in voorkomende gevallen een beslissing dient te nemen.

Om de gemeenteraad voldoende handvatten te bieden is het derhalve wenselijk toetsingscriteria op te stellen op basis waarvan verzoeken kunnen worden beoordeeld, de beleidsregels bijzondere begraafplaatsen. Deze beleidsregels hebben een zeeffunctie zodat niet overal bijzondere begraafplaatsen verrijzen en een beperking op de ruimtelijke ontwikkeling leggen.

Minimaal zal aan de volgende vereisten moeten worden voldaan:

A.Bindingseisen met betrekking tot de grond

• 1)

  Verzoeker is eigenaar van de grond, waarbij geen zakelijk recht op de grond rust. Verder dient de grond vrij te zijn van alle rechten om het mogelijk te maken dat een ononderbroken gebruik van de grond gewaarborgd is zonder dat een andere partij aanspraak kan maken op de grond.

• 2)

  De aanvrager dient een aantoonbare historische, emotionele binding te hebben met de grond.

  Die binding wordt aanwezig geacht indien de aanvragen (en/of zijn ouders/grootouders) minimaal 75 jaar woonachtig zijn op het perceel. Van de aanvragen zelf wordt daarnaast verwacht dat hij/zij minimaal 20 jaar ononderbroken woonachtig is op het perceel. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn bij een landgoed dat a1 meerdere generaties in eigendom is van de betrokken familie.

• 3)

  Voor de toekomst moet voldoende duidelijk zijn dat nabestaanden de binding met de grond behouden, in ieder geval binnen de grafrusttermijn van minimaal 10 jaar. Een dergelijke garantie van een binding voor lange tijd is moeilijk te geven. Web kan notarieel worden vastgelegd dat het perceel en de bijbehorende gebouwen gedurende minimaal tien jaar (grafrust) in familiebezit blijven, maar er kunnen zich altijd omstandigheden voordoen waardoor het perceel toch in andere handen komt. Bij verkoop binnen deze tien jaar kan een herbegrafenis noodzakelijk zijn ter opheffing van de begraafplaats. De kosten hiervan komen voor rekening van de aanvragen (of diens nabestaanden).

Indien een aanvraag niet voldoet aan deze criteria dan za1 de aanvraag op grond van het ontbreken van voldoende binding met de grond worden afgewezen.

Daarnaast wordt bij de beoordeling van een aanvraag aspecten betrokken welke voortvloeien uit de WLB, de inspectierichtlijnen WLB en de Wet op de ruimtelijke ordening.

B.Wet op de Lijkbezorging en de inspectierichtlijnen WLB

De inspectierichtlijn van de WLB is een handreiking voor de vertaling van deze wet in (technische) aspecten die betrekking hebben op onder andere de aanleg en het onderhoud van een begraafplaats. De adviezen in deze richtlijn zijn zonder uitzondering van toepassing op een bijzondere begraafplaats. Dit houdt in dat bij de beoordeling van een verzoek de volgende criteria gelden:

• 1)

  Er moet voldaan worden aan de technische eisen zoals gesteld in de inspectierichtlijn van de WLB.

• 2)

  De afstand tot de openbare weg, erfgrens met derden, woning, gebouw met woonbestemming of een als woonruimte in gebruik zijnd gebouw bedraagt hemelsbreed minimaal 30 meter.

• 3)

  Binnen het perceel mogen geen kabels, leidingen of andere nutsvoorzieningen aanwezig zijn binnen een straal van 20 meter rondom de gewenste plek ter inrichting van één of meerdere graven. Indien nutsvoorzieningen aanwezig zijn kunnen deze in verband met de grafrust niet hersteld, vervangen of verwijderd worden. De verzoeker moet op eigen kosten zorgdragen voor het verleggen danwel verwijderen van nutsvoorzieningen voordat een begraafplaats mag worden aangelegd.

• 4)

  De locatie dient voor het zicht vanaf een openbare weg of openbaar toegankelijk perceel visueel afgeschermd te worden. De locatie mag niet binnen de bebouwde kom (artikel 20 Wegenverkeerswet) gelegen zijn.

• 5)

  Het perceel dient minimaal 5 hectare groot te zijn, en onderdeel te zijn van een landgoed in de zin van de Natuurschoonwet.

C.Wet ruimtelijke ordening (Wro)

De WLB en de Wro kennen geen koppeling. De Wro heeft echter een belangrijke ro1 in het proces tot aanwijzing van een bijzondere begraafplaats. Het voorkomen van versnippering van ruimte is een belangrijk aspect. Tevens dient een aanvraag getoetst te worden aan het bestemmingsplan. De huidige bestemmingsplannen sluiten de aanleg van een begraafplaats in het buitengebied uit. Ook het (in voorbereiding zijnde) bestemmingsplan buitengebied biedt deze mogelijkheid niet. Dit omdat een particuliere bijzondere begraafplaats immers niet tot de toelaatbare functies in het buitengebied thuishoort.

Het verlenen van medewerking aan een ontheffing voor de aanleg van een bijzondere begraafplaats is strijdig met het ruimtelijke beleid van de gemeente en kan leiden tot een ongeordend ruimtegebruik en precedentwerking. Met het oog op het voldoende kwantitatieve en kwalitatieve aanbod van begraafmogelijkheden in relatie tot ongeordend ruimtebeslag met langdurige ruimtelijke gevolgen voor de omgeving dient zeer terughoudend te worden omgegaan met de verlening van ontheffingsverzoeken.

In ieder geval zal geen aanwijzing tot begraafplaats plaats vinden indien zich één van de volgende situaties voordoet;

• 1.

  De locatie van de bijzondere begraafplaats in een grondwaterbeschermingsgebied ligt;

• 2.

  Het aan te wijzen perceel in gebruik of bestemd is als “bedrijfsmatig” perceel;

• 3.

  Het aan te wijzen perceel is gelegen in een gebied waarvoor het aannemelijk is dat een wijziging van de huidige bestemming of gebruik zal optreden;

  Bij deze oppervlakte is sprake van een landgoed in de zin van de Natuurschoonwet. Dit criterium ten aanzien van de perceelsoppervlakte is gekozen om de hinder voor bewoners van aanliggende percelen zo beperkt mogelijk te houden.

• 4.

  De aard, het feitelijk huidige gebruik of bestemming van het perceel grond zich verzet tegen de aanwijzing;

Ad 2.

Dit voorschrift za1 voornamelijk van toepassing zijn op agrarische en niet-agrarische bedrijven. Regelmatig doen zich hier ontwikkelingen voor die nopen tot een aanpassing van de bedrijfsvoering. Veelal vertaalt zich dat in bouwkundige aanpassingen of een ander gebruik van de grond. Deze ontwikkelingen zijn vooral op langere termijn nagenoeg niet voorzienbaar. De aanwezigheid van een bijzondere begraafplaats op particuliere grond kan op termijn deze ontwikkeling belemmeren, hetgeen uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening moet worden voorkomen.

Ad 3.

Het bestemmingsplan legt de bestemming van een perceel grond voor langere tijd vast. Als gevolg van diverse in- en externe ontwikkelingen komt het regelmatig voor dat van bepaalde gebieden bekend is dat de bestemming (op termijn) za1 gaan veranderen. Met name kan hier gedacht worden aan de Omgevings- of structuurvisie of een (voor)ontwerpbestemmingsp1an.

Bij dergelijke plannen is er een grote mate van waarschijnlijkheid aanwezig dat de bestemming za1 gaan veranderen. Om te voorkomen dat deze ontwikkelingen belemmerd worden door de aanwezigheid van een bijzondere begraafplaats op particuliere grond, is opgenomen dat in dergelijke omstandigheden geen medewerking za1 worden verleend.

Besluit tot aanwijzing van een bijzondere begraafplaats: criteria

Na toetsing zoals hiervoor is beschreven (WLB en de Wro), za1 aan de Raad een voorstel worden voorgelegd met de vraag een beslissing te nemen op het verzoek tot aanleg van een bijzondere begraafplaats. Het besluit van de gemeenteraad moet gepubliceerd worden volgens de Algemene wet bestuursrecht. Belanghebbenden kunnen beroep bij gedeputeerde staten instellen tegen het besluit.

Besluit tot inrichting van een bijzonder begraafplaats

Aan een besluit tot inrichting van een bijzondere begraafplaats worden minimaal de volgende voorschriften verbonden:

• 1)

  Alle bezwaarprocedures als gevolg van de beslissing van de Raad zijn afgerond.

• 2)

  De ontheffingsprocedure in het kader van het bestemmingplan is afgerond.

• 3)

  De aanlegvergunning is door verzoeker verkregen.

• 4)

  Er wordt niet in strijd met de WLB gehandeld. Dat houdt onder andere in dat de eigenaar een openbaar register bij moet houden (artikel 27 WLB) dat na opheffing van de begraafplaats aan de gemeente moet worden overhandigd.

• 5)

  De technische eisen zoals vermeld in de inspectierichtlijn van de WLB moeten worden gevolgd. De gemeente Losser kan controleren of aan deze eisen is voldaan. Als aan de eisen voldaan is dan moet het College van Burgemeester en Wethouders toestemming verlenen voor de ingebruikname van de begraafplaats (artikel 41 WLB). Na schriftelijke toestemming van het College kan de begraafplaats in gebruik worden genomen.

• 6)

  Het aantal te begraven personen moet van tevoren worden bepaald en vastgelegd. Voor de verandering van het aantal personen of de grootte van de begraafplaats moet toestemming worden gevraagd aan de gemeenteraad.

• 7)

  Begrafenissen dienen minimaal 24 uur van tevoren gemeld te worden bij de gemeente Losser.

• 8)

  Bij sluiting van de begraafplaats wordt terstond melding gedaan aan het College van Burgemeester en Wethouders conform artikel 43 van de WLB.

• 9)

  Verzoeker kan aantonen dat het aannemelijk is dat de van toepassing zijnde locatie voor de komende 10 jaar geen andere ruimtelijke bestemming zal krijgen. Dit in verband met het wettelijk vereiste ter handhaving van de grafrust voor deze periode alsmede het voorkomen van ongewenste planologische belemmeringen voor de betreffende locatie en haar omgeving.

• 10)

  De verzoeker draagt de kosten voor:

  • a)

    Het vooronderzoek naar de bodemgesteldheid en daaruit voortvloeiende te nemen maatregelen (drainagemaatregelen indien de grondwaterstand dit noodzakelijk maakt);

  • b)

    Het in behandeling nemen van de aanvraag door de gemeentelijke organisatie;

  • c)

    De wijziging van het bestemmingsplan en de eventuele aanvullende noodzakelijke ruimtelijke onderzoeken (gedacht kan worden aan een flora- en faunaonderzoek of een archeologisch onderzoek). De noodzaak hiervan hangt sterk af van de locatie en van de omvang van het initiatief;

  • d)

    De inrichting van de bijzondere begraafplaats en de daarmee verband houdende werkzaamheden.

Door middel van deze voorschriften wordt minimaal voldaan aan de vereisten uit de WLB en de Wro en houdt de gemeente overzicht over de activiteiten die als gevolg van de begraafplaats plaatsvinden. De eventueel psychosociale nadelige gevolgen voor derden, waaronder bewoners van naburige percelen, worden door toepassing van deze voorschriften tot een minimum beperkt.