| Organisatie | Diemen |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Notitie Programma Groot Onderhoud Openbare Ruimte 2020-2025 |
| Citeertitel | Notitie Programma Groot Onderhoud Openbare Ruimte 2020-2025 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer |
| Eigen onderwerp |
De datum ondertekening en inwerkingtreding van deze regeling kan niet worden achterhaald en is bij benadering ingevuld.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-04-2021 | nieuwe regeling | 01-04-2020 |
Dat Diemen is gebouwd op een slappe bodem is een algemeen bekend feit.
Gemeenten met een slappe bodem zijn gedwongen intensiever onderhoud aan hun openbare buitenruimte te plegen dan gemeenten met een stabiele bodem. De rijksoverheid zag dit in 2004 in en paste de verdeling van het gemeentefonds hierop aan; meer geld voor gemeenten op slechte bodems en minder geld voor gemeenten op sterke bodems.
Vanaf 2005 beschrijft Diemen het benodigde groot onderhoud aan de openbare ruimte in een meerjarige planning met de gemeten/voorspelde schades aan de wegverhardingen en het beschikbare (dan wel het benodigde) budget als basis; het “Programma Groot Onderhoud” (PGO).
In 2006 toonde de gemeente Diemen aan dat de grootste (gemeten) schades aan de wegverharding samenvallen met de gebieden waarin de grootste (gemeten) bodemdaling optreedt.
Met het beschikbaar komen van grootschalige nauwkeurige metingen van bodemdalingssnelheid door satellieten in 2011, werd het mogelijk de mate van bodemdaling in de basiscyclus van het PGO op te nemen. Hierdoor zijn buurten met de slechtste bodem sneller aan de beurt voor ophoging.
Uit de gemeten bodemdalingssnelheden en een maximaal toegelaten verzakking van de riolering, wordt een theoretische ophoogcyclus berekend. Deze varieert van 50 jaar in Biesbosch tot 10 jaar in Vlindertuin. Gemiddeld voor heel Diemen is deze cyclus ca. 22 jaar.
In het beleidsplan Wegen, vastgesteld door de raad in 2013, is gekozen voor een ondergrens van 16 jaar en een bovengrens van 30 jaar voor groot onderhoud aan de woonwijken. De bijbehorende financiële middelen om het groot onderhoud uit te kunnen voeren zijn afgestemd op deze boven- en ondergrens. Het PGO borgt daarmee de kwaliteit van de openbare buitenruimte, ook voor de toekomst.
Het PGO omvat niet alleen het onderhoud aan wegverharding, maar ook aan de riolering, het groen, de speelplaatsen, oevers en openbare verlichting. Deze integrale aanpak van de openbare buitenruimte, zowel in voorbereiding als in uitvoering, heeft grote efficiëntievoordelen.
De oorspronkelijke planning van een meerjarenplan kan onder druk komen te staan door verschillende invloeden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan;
Mede vanwege deze mogelijke beïnvloedingen wordt ernaar gestreefd het vijfjarenplan van het PGO na twee à drie jaar te actualiseren. Dit PGO is een actualisatie van het PGO 2017-2022.
In 2017 is een prognose gemaakt van het uit te voeren groot onderhoud tot en met 2022.
In onderstaande tabel is de planning uit 2017 weergegeven, aangevuld met de actuele stand van zaken. Dit betreft voornamelijk de (woon)buurten. Kleinere, doorlopende acties zoals het onderhoud aan asfalt, openbare verlichting of speeltoestellen is in deze tabel buiten beschouwing gelaten.
Bij de tabel 1; verklaring van afwijkingen:
Het PGO wordt gefinancierd uit zes voorzieningen, te weten:
De Riolering is een belangrijk component in de reconstructiecyclus van de openbare ruimte. De bekostiging van de riolering kent echter een eigen financiering middels de rioolheffing, daarbij een aparte (egalisatie)voorziening Rioleringszorg en een eigen kostendekkingsplan. De benodigde rioleringsbudgetten worden verkregen uit investeringen waarvan de kapitaalslasten gedekt worden uit de voorziening Rioleringszorg. Deze aparte kostendekking is in het verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan 2019-2023 opgenomen en wordt daarom niet in het Programma Groot Onderhoud verder beschreven.
Verloop voorzieningen 2020-2025
De voorzieningen dekken de uitgaven voor groot onderhoud.
Aan het begin van het kalenderjaar worden de voorzieningen aangevuld door vaste dotaties.
Tabel 2. Dotaties situatie 2020-2025
In de onderstaande begroting zijn de inkomsten (dotaties) en de uitgaven van voorbereiding en uitvoering van de projecten uit Tabel 1 verwerkt. Volgens vigerende regels mag een voorziening niet negatief worden. De tabel toont de gevolgen voor de voorzieningen.
Tabel 3. Saldo voorzieningen, vlg. de basisplanning en ingeschoven projecten(Tabel 1).
Uit de berekeningen blijkt dat voornamelijk de voorzieningen “Groot Onderhoud Verhardingen” en “Water” ontoereikend zijn. In 2022 treedt er ook een tekort op in de voorzieningen “Groen” en “Kunstwerken”. Verwacht wordt dat dit incident uitgemiddeld kan worden met overschot in de andere jaren.
In de onderstaande paragrafen wordt op oorzaken en gevolgen van de tekorten ingegaan.
Er is geconstateerd dat voornamelijk de voorziening “Groot Onderhoud Verharding”, die de herbestratingsbudgetten moet dekken, ontoereikend is voor uitvoering van de planning uit Tabel 1.
Het totale tekort, aan het eind van de planperiode, van € 4.199.000,-- wordt vnl. veroorzaakt door:
Daarbij moet ook vermeld worden dat sinds de planning uit 2017 de marktprijzen, waarmee de prognoses worden gemaakt, zijn gestegen.
Met een totaal te renoveren areaal van 361.600 m2 verharding loopt het tekort als gevolg van gestegen marktprijzen al gauw met ca. € 1,5 miljoen op.
Tevens heeft de accountant bewerkstelligd dat aan het begin van de planperiode een positief saldo van de voorziening werd gekort door € 742.000 in de algemene reserve storten, waarvan € 350.000 inmiddels is teruggestort. Dit is mede een oorzaak van toename van het huidige tekort.
Als alle bovenstaande afwijkingen niet hadden plaatsgevonden, zouden de voorzieningen aan het eind van de planperiode een positief saldo hebben gehad van € 2,83 miljoen. Dit was voldoende geweest om o.a. de invloed van de marktwerking op te vangen.
Alternatieven financiering PGO
In de onderstaande paragrafen worden drie alternatieven geschetst hoe in de komende jaren omgegaan kan worden met de financiering, en daarmee de planning van projecten, van het PGO.
Het eerste alternatief gaat uit van handhaving van de planning als in Tabel 1 en de daarbij benodigde aanvullingen in de vorm van extra investeringen.
In het tweede en derde alternatief worden er projecten uitgesteld, dan wel doorgeschoven naar de volgende planperiode om de huidige dekking toereikend te houden.
Alternatief 1; aanvulling van de dotatie in de voorzieningen
Indien de planning als in Tabel 1 wordt gehandhaafd, is er aanvullende financiering benodigd.
Dat kan door in 2021 in één maal de dotatie in de voorziening “G.O.Verharding” aan te vullen met een investering van € 6 miljoen. Dat zal waarschijnlijk weer de aandacht trekken van de accountant, met ongewenste acties als gevolg. Beter is het de voorziening aan te vullen met drie investeringen, in de jaren waar nodig:
De voorziening “Waterpartijen” kan het best, éénmalig, in 2021 aangevuld worden met een bedrag van € 150.000,-- om gedurende de planperiode positief te blijven.
In dit eerste alternatief wordt de kwaliteit van de openbare buitenruimte gewaarborgd op het gebruikelijke (goede) niveau dat Diemen gewend is en worden bestuurlijke wensen en besluiten uitgevoerd. De extra investering(en) is echter van behoorlijke omvang.
De (volledige) economische gevolgen van de huidige pandemie en de daarmee gepaard gaande financiële positie van de overheid zijn op dit moment nog niet bekend. Wel mag verwacht worden dat die ingrijpend zullen zijn. In dit licht lijkt alternatief 1 niet kansrijk.
Alternatief 2: Uitstellen van projecten, gelijkblijvende dotaties
Indien de dotaties van de voorzieningen niet aangevuld worden, kunnen de voorzieningen alleen positief blijven door projecten uit te stellen. Daarmee verschuiven de jaren van uitvoering van de projecten.
In principe wordt groot onderhoud ingepland op basis van een maximale bodemdaling waarvan de prognose geleverd wordt door satellietdata. Daarnaast beoordeelt een tweejaarlijkse visuele weginspectie de kwaliteit van de verharding. Dit is er de oorzaak van dat, bijvoorbeeld, de buurt Akkerland eerder werd ingepland. Door de onderstaande projecten te verschuiven voldoen ze nog steeds aan de maximaal toegestane bodemdalingseis (=20 cm), maar loopt de kwaliteit van de verharding terug. Hierdoor is mogelijk frequenter klein onderhoud benodigd.
In dit alternatief zijn de volgende aanpassingen in de oorspronkelijke planning gemaakt:
De gevolgen voor het financiële verloop van de voorzieningen wijzigen als gevolg van de aanpassingen als in onderstaande tabel is aangegeven:
Tabel 5. Financiele gevolgen Alternatief 2.
Op het totaal van alle voorzieningen in het PGO is nog altijd een tekort van € 818.000.
In Alternatief 2 is nog altijd rekening gehouden met alle kosten die samenhangen met de Verkeersstructuuraanpassing Diemen-Zuid (Busbaan).
Alternatief 3; gelijk aan Alternatief 2 met aanpassing asfaltonderhoud Busbaan
Het is gebruikelijk dat het PGO een deel van de ingeschoven projecten financiert, omdat de vernieuwde situatie het tijdstip van volgend onderhoud verlengt. De aanpassingen aan de busbaan gaan echter verder dan puur onderhoud. In het volgende Alternatief 3 zijn deze kosten teruggebracht naar séc asfaltonderhoud.
In dit alternatief zijn de volgende aanpassingen in de oorspronkelijke planning gemaakt:
De gevolgen voor het financiële verloop van de voorzieningen wijzigen als gevolg van de aanpassingen zoals in onderstaande tabel is aangegeven.
Tabel 6. Financiële gevolgen Alternatief 3
Hoewel de voorziening G.O.Verharding nog altijd een tekort vertoont, is het totaal van de voorzieningen, en daarmee de financiering van het PGO als geheel, gedurende de planperiode sluitend.
Het project Aanpassing Verkeersstructuur Diemen-Zuid is nog in ontwikkeling. Voor de investeringskosten, anders dan asfaltonderhoud, moet op projectbasis een voorziening worden getroffen.
De ambtelijke formatie is idealiter ingericht op de gemiddeld benodigde inzet. Eventuele pieken kunnen met tijdelijke inhuur of het uitbesteden van werkzaamheden worden uitgevoerd.
Als in de tijd hoge pieken en diepe dalen in de benodigde werklast optreden kunnen financiën en kwaliteit negatief beïnvloed worden. Pieken leiden op dat moment tot hogere kosten en de noodzaak tot veel inhuur. Dalen kunnen leiden tot het moeten verkleinen van de formatie, met frictiekosten en het verlies aan kennis en ervaring als gevolg. Een stabiele werklast en daarmee een stabiele formatie heeft daarom idealiter een hoge kwaliteit en de laagste kosten als resultaat.
Ingeschoven projecten gedurende planperiode 2020-2025
Er is geconstateerd dat een aanzienlijk deel van het tekort in de planperiode veroorzaakt wordt door het opvoeren van nieuwe projecten in een bestaande planning cq. budgetbegroting die daar geen rekening mee heeft gehouden. Dat dit wel heeft plaatsgevonden, is tevens te wijten aan een verminderde aandacht voor de bewaking van het PGO.
Het PGO is een basisplanning voor groot onderhoud aan de openbare buitenruimte. Daarbinnen is, door strakke budgettering, nauwelijks ruimte voor incidenten. De werkwijze om projecten deels middels het PGO te financieren heeft nu ongewenste effecten gehad. Het uitgestelde volgend onderhoud en daarmee een positief financieel effect op het PGO is inderdaad een logische gedachtegang. Dit gaat echter alleen op als het geplande onderhoud binnen een planperiode, of dicht daarbij zou vallen. Zodra het positief effect bijvoorbeeld pas over 20 jaar optreedt hebben de kosten eerder een negatief effect.
Voorgesteld wordt, in de komende planperiode nieuwe projecten in principe volledig te bekostigen uit een projectinvestering en geen (deel)kosten meer ten laste te brengen van het Programma Groot Onderhoud, tenzij een tienjarenplanning aantoont dat daar ruimte voor is. Dat zal per nieuw (in te schuiven) project doorgerekend moeten worden.
Doorkijk planperiode 2026-2030
Door het inschuiven van projecten voor de komende 5 jaar zijn zowel financiële als capaciteitstekorten ontstaan. Het doorschuiven van projecten naar de periode 2026-2030 kan ervoor zorgen dat vervolgens in die periode vergelijkbare problemen ontstaan.
Het ideaal is om het groot onderhoud zoveel mogelijk in de tijd te verdelen om pieken en dalen te voorkomen. Het toeval wil dat er voor de periode 2026-2030 toch een relatief rustige periode is ontstaan. Dit hangt samen met het bouwjaar van buurten en het verschil in onderhoudstermijnen tussen buurten. Het doorschuiven van groot onderhoud naar de volgende planperiode is daarom vanuit het oogpunt van financiën en capaciteit haalbaar. Een indicatieve financiële analyse van de periode 2026-2030 laat namelijk zien dat de voorziene dotaties ook met het doorschuiven van de genoemde projecten en de momenteel geldende ambities afdoende zijn.
Inrichting bekostiging groot onderhoud
De verschillende werkvelden worden momenteel bekostigd middels afzonderlijke voorzieningen. Op dit moment zitten in een aantal voorzieningen forse tekorten, maar ook overschotten in andere. Deze verschillen kunnen leiden tot een onevenwichtige kwaliteit. Het ene werkveld kan namelijk een hoge kwaliteit leveren, waar het andere werkveld niet verder komt dan acceptabel. Dit leidt voor het algehele aangezicht van de openbare ruimte waarschijnlijk niet tot een optimaal resultaat.
Een mogelijkheid is het onderbrengen van de verschillende voorzieningen in één voorziening openbare ruimte. Voordeel hiervan is het uitmiddelen van de kosten. Ook geeft dit meer (politieke) ruimte om prioriteiten bij te stellen. Een potentieel nadeel is dat de druk op de individuele werkvelden om efficiënt te werken en prioriteren afneemt. Het geld komt namelijk van ‘de grote hoop’. Interne processen moeten worden ingericht om het eigenaarschap van ieder werkveld te borgen.
Met een motie in de gemeenteraad van 23 april 2020 wordt bepleit grotere bomen te planten dan momenteel gebruikelijk is. De financiële gevolgen hiervan zijn voor het PGO doorgerekend en vereisen een verhoging van de voorziening Groen met € 1,5 miljoen. De genoemde verhoging is niet in de drie genoemde alternatieven voor het PGO opgenomen. Indien de Raad kiest voor de aanplant van grotere bomen, dan is een aanvullende dotatie van circa € 335.000,- per jaar noodzakelijk. In bijlage 1 wordt verder op de financiële en praktische gevolgen ingegaan.
De actualisatie van het Programma Groot Onderhoud Openbare Ruimte (PGO) 2020-2025 laat een (totaal) budgettekort zien van meer dan € 4 miljoen. De “Notitie Programma Groot Onderhoud Openbare Ruimte 2020-2025” gaat in op oorzaken en gevolgen van dit tekort. De oorzaken van het tekort zijn grotendeels terug te voeren op de effecten in de markt en het tussentijds toevoegen van projecten die niet in de oorspronkelijke planning stonden.
In drie alternatieven wordt in de notitie de toekomstige budgettering berekend;
Het tweede alternatief kent nog een tekort van iets meer dan € 800.000.
Slechts het derde alternatief kent geen tekorten gedurende de planperiode. Daar de financiële positie van overheden, als gevolg van economische gevolgen door de huidige pandemie, heden onzeker is, wordt geadviseerd alternatief 3 op te volgen.
Over twee jaar wordt de actualisatie van het PGO opnieuw uitgevoerd over een tienjarenperiode. Tegen die tijd zal er meer duidelijk zijn welke financiële gevolgen de pandemie heeft voor de gemeentelijke inkomsten en kan het PGO daarop afgestemd worden.
Tevens wordt voorgesteld in de toekomst geen kosten van nieuwe projecten, die niet in de bestaande planning voorkomen, (deels) ten laste te brengen van het PGO. Deze kosten komen dan volledig ten laste van een aparte projectinvestering.
In bijlage 2 is alternatief 3 nader uitgewerkt op een drietal tekeningen. De tekeningen geven een doorkijk voor de planperiode, voor de komende 10 jaar en indicatief voor alle buurten.
De aanplant van grotere bomen, zoals bepleit door de Raad middels de motie bomen, heeft voor- en nadelen. Het belangrijkste voordeel is dat het gewenste straatbeeld, met relatief volgroeide bomen, direct bereikt wordt. De volgende nadelen leiden er echter toe dat de aanplant van grotere bomen niet wordt geadviseerd:
Tot slot functioneert het huidige bomenbeleid naar tevredenheid. Op dit moment wordt op beeldbepalende locaties en indien praktisch al gekozen voor grotere bomen.