| Organisatie | Terschelling |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Controleprotocol 2022 |
| Citeertitel | Controleprotocol 2022 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
artikel 213 van de Gemeentewet
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 31-12-2022 | nieuwe regeling | 21-12-2022 |
In dit protocol voor de accountantscontrole van de jaarstukken 2022 van de gemeente Terschelling, verder aangeduid met 'Controleprotocol 2022, wordt invulling gegeven aan de controlerend accountant met de opdracht tot controle van de jaarstukken 2022.
Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Object van accountantscontrole zijn de jaarstukken 2022 van de gemeente Terschelling en daarmee tevens het uitgevoerde financieel beheer door of namens het college. Onderdeel van dit controleprotocol is het jaarlijks vast te stellen normenkader.
Artikel 213 van de Gemeentewet schrijft voor dat de Raad in een controleverordening regels vaststelt voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. De controleverordening van de gemeente Terschelling is door de Raad vastgesteld op 26 februari 2020 en waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst door een accountant.
De Raad wijst de accountant aan die belast is met de controle van de jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de Raad nadere aanwijzingen geven voor de te hanteren goedkeuringstoleranties en (afwijkende) rapporteringstoleranties. Tevens wordt in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole is. De voor de toetsing door de accountant relevante wet- en regelgeving is in bijlage 1 van dit controleprotocol opgenomen.
In de controleverordening van de gemeente Terschelling is in artikel 4, lid 4 opgenomen, dat periodiek (afstemming-) overleg plaatsvindt met de accountant ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole. In het afstemmingsoverleg voorafgaand aan de controle wordt met de accountant afgesproken welke posten in de jaarrekening en welke organisatieonderdelen bij de accountantscontrole extra aandacht krijgen en over welke onderwerpen de accountant specifiek rapporteert.
De accountant is gehouden tijdig te rapporteren over de uitkomsten van de controle, overeenkomstig de hierover gemaakte (plannings-)afspraken en draagt zorg voor een goede afstemming van de controlebevindingen met de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de procesuitvoering waarmee de bevinding verband houdt. Op deze manier wordt invulling gegeven aan het principe van hoor en wederhoor en wordt voorkomen, dat in de rapportage van de accountant onjuiste of onterechte resultaten van de accountantscontrole worden opgenomen.
1.5 Rechtmatigheidsverantwoording
Al enkele jaren is sprake van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording bij de jaarrekening van decentrale overheden. Met de invoering geeft de accountant geen oordeel meer over de rechtmatigheid maar het college. Die wijziging is onderdeel van het Wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers, dat de ministers Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), Van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat) en Hoekstra (Financiën) naar de Tweede Kamer hebben gestuurd. Het voorstel riep de vraag op in welk verslagjaar de jaarrekening van decentrale overheden voor de eerste keer een rechtmatigheidsverantwoording moet bevatten.
Mede door de complexiteit van de verantwoording en controle als gevolg van de coronacrisis was invoering van de rechtmatigheidsverantwoording op korte termijn echter niet opportuun, aldus het ministerie van BZK.
Daarom zouden gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en provincies naar verwachting voor het verslagjaar 2022 voor het eerst een rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarrekening en daarmee verantwoording afleggen over de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. Eerder werd daarbij uitgegaan van het verslagjaar 2021.
Op 25 mei 2022 is het wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers in de Tweede Kamer behandeld, waarvan de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel uitmaakt. Op dinsdag 31 mei 2022 heeft de stemming plaatsgevonden en is het wetsvoorstel door de Tweede Kamer met een ruime meerderheid aangenomen. De vervolgstap is dat de Eerste Kamer het wetsvoorstel zal behandelen. Tevens zal onderliggende regelgeving nog aangepast moeten worden.
Het heeft relatief lang geduurd voordat het wetsvoorstel kon worden behandeld en om de nodige vervolgstappen zorgvuldig te kunnen zetten. Daarom is besloten om de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording in te laten gaan met ingang van het verslagjaar 2023. De jaarrekening voor het verslagjaar 2023 wordt in het kalenderjaar 2024 vastgesteld.
2. Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid én rechtmatigheid)
De in artikel 213 van de Gemeentewet voorgeschreven accountantscontrole van de jaarrekening richt zich op het afgeven van een oordeel over:
Bij de controle zijn de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zijn of worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 van de Gemeentewet (Besluit accountantscontrole decentrale overheden - Bado) alsmede de voor accountants geldende controle- en overige standaarden bepalend voor de door de accountant uit te voeren werkzaamheden.
Wat betreft het begrip rechtmatigheid wordt aangesloten bij de definitie, zoals opgenomen in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (hierna: Bado). Bij rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole bestaat een duidelijke relatie met het financiële beheer. De accountant hoeft niet vast te stellen dat álle handelingen in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving zijn verricht. De accountantscontrole beperkt zich tot die handelingen waaruit financiële gevolgen voortkomen, die als baten, lasten of balansmutaties in de jaarrekening worden verantwoord. De accountant controleert alleen de financiële beheershandelingen.
3. Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties
De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie.
In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) zijn minimumeisen voor de te hanteren goedkeuringstoleranties bij de controle van de jaarrekening voorgeschreven. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de controleverklaring.
De definitie van de goedkeuringstolerantie is:
De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt beïnvloed.
Op basis van de actuele cijfers uit de begroting 2022 van de gemeente Terschelling (totaal van de lasten inclusief bijstellingen volgens de bestuursrapportage 2022: € 26 miljoen) betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening 2022 tot circa € 260.000 (1%) en een totaalbedrag van onzekerheden in de controle tot circa € 782.000 (3%) de goedkeurende strekking van de controleverklaring van de accountant niet zullen aantasten. Dit zijn indicatieve cijfers, aangezien het totaal van fouten en onzekerheden zal worden afgezet tegen de totale lastenomvang in de jaarrekening (art.2 wet Bado).
Specifieke uitkeringen (SiSa-bijlage bij de jaarrekening)
Met ingang van het boekjaar 2006 is het op grond van wettelijk voorschrift verplicht de verantwoordingsinformatie voor een groot aantal specifieke uitkeringen op te nemen in de zogenoemde SiSa-bijlage bij de jaarrekening. Voor de accountantscontrole op deze specifieke uitkeringen zijn door het ministerie van BZK nadere aanwijzingen gegeven in de vorm van een toetsingskader en nota verwachtingen accountantscontrole.
Via een aparte bijlage bij de jaarrekening wordt verantwoording afgelegd over een nader bepaald aantal specifieke uitkeringen. Het ministerie van BZK heeft voorgeschreven dat de getrouwheid en rechtmatigheid van deze bijlage met dezelfde toleranties gecontroleerd dient te worden als de jaarrekening, wel geldt een specifieke rapporteringstolerantie. In het kader van de Single information single audit (SiSa) zijn door het ministerie van BZK de rapporteringstoleranties voorgeschreven ten aanzien van de geconstateerde fouten bij deze specifieke uitkeringen:
Bovenstaande betekent dat de accountant alle geconstateerde tekortkomingen en onzekerheden rapporteert die afzonderlijk op regeling niveau de bovenstaande rapporteringstolerantie overtreffen.
4. Begrip rechtmatigheid en de te controleren rechtmatigheidscriteria
Het begrip financiële rechtmatigheid is concreet gemaakt met behulp van negen criteria. In de jaarrekening legt het college verantwoording af over alle negen criteria van rechtmatigheid. De eerste zes criteria, die betrekking hebben op getrouwheid en óók onderdeel zijn van rechtmatigheid, komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. De drie specifieke rechtmatigheidscriteria komen tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording.
In de Kadernota rechtmatigheid van de Commissie BBV is een nadere uitwerking gegeven van deze begrippen en de manier waarop hier in de praktijk mee om kan worden gegaan.
Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer besteedt de accountant specifieke aandacht aan de volgende rechtmatigheidscriteria:
Onderstaand wordt nader ingegaan op deze drie rechtmatigheidscriteria.
Het begrotingscriterium houdt in dat financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, tot stand zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma's. In de (programma)begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de Raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen moeten passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de Raad is gerespecteerd.
Het begrotingscriterium is uitgewerkt in de Kadernota rechtmatigheid 2023 van de commissie BBV (zie bijlage 2). Hierin is opgenomen dat bestedingen die uitstijgen boven de in de begroting opgenomen programmabudgetten niet als onrechtmatig worden aangemerkt, als voor de accountant bij de controle vaststaat dat de begrotingsoverschrijding binnen de beleidskaders van de Raad valt of compensatie mogelijk is door met de hogere lasten rechtstreeks samenhangende inkomsten. Het bepalen of begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de Raad.
Besteding en inning van gelden door een gemeenschappelijke regeling zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wet- en regelgeving (Algemene verbindende voorschriften van de Europese Unie, formele wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, verordeningen, richtlijnen, protocollen en jurisprudentie). Met het vaststellen van de reikwijdte van de rechtmatigheidtoetsing door de accountant (zie hierna bij onderdeel 5 van dit controleprotocol) wordt het voorwaardencriterium nader uitgewerkt.
Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium)
Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig. In tegenstelling tot andere getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten gaat het bij het M&O-criterium in het bijzonder om vast te stellen dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen, en dat de wet- en regelgeving duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is.
De gemeente Terschelling heeft beleid geformuleerd ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit beleid is vastgelegd in verordeningen en besluiten. Voor bestaande procedures toetst de accountant in hoeverre deugdelijke maatregelen zijn genomen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. Daarnaast toetst de accountant dat het M&O-beleid voldoende actueel is.
5. Reikwijdte accountantscontrole en normenkader
De accountantscontrole op rechtmatigheid is in beginsel veelomvattend: alle bepalingen met een (mogelijk) financieel gevolg zijn onderwerp van controle. De accountantscontrole is erop gericht vast te stellen, dat de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen.
Om richting te geven aan de accountantscontrole is het noodzakelijk tot een afbakening te komen van de te controleren onderwerpen die van belang zijn voor de accountantscontrole. Hiertoe wordt in het controleprotocol voor de belangrijkste rechtmatigheidscriteria aangegeven, op welke wijze de accountant bepalingen uit de wet- en regelgeving moet meenemen in de controle en in welke mate afwijkingen meewegen in de oordeelsvorming voor de strekking van de controleverklaring.
Een nadere afbakening van de accountantscontrole vindt plaats door middel van de opstelling van een normenkader. Het normenkader voor de rechtmatigheidscontrole betreft de inventarisatie van de voor accountantscontrole relevante wet- en regelgeving. Het normenkader moet actueel worden gehouden en worden aangepast op basis van nieuwe wet- en regelgeving.
De rechtmatigheidscontrole door de accountant is gericht op:
In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de relevante externe wet- en regelgeving en interne verordeningen en besluiten, het normenkader.
Na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant de bevindingen in het kort weergegeven als volgt:
Interim-controle en managementletter
Door de accountant wordt een zogenaamde interim-controle uitgevoerd. Doel van de interim-controle van de accountant is een beeld te krijgen van de mate waarin de organisatie de bedrijfsvoering intern beheerst. Over de uitkomsten van de interim-controle wordt een managementletter uitgebracht aan het college, de managementletter zal gelijktijdig aan de auditcommissie worden aangeboden.
Controle jaarrekening en verslag van bevindingen
Overeenkomstig wet wordt na afronding van de controle van de jaarrekening een verslag van bevindingen (het accountantsverslag) uitgebracht aan het aan de Raad en in afschrift aan het College van Burgemeester en Wethouders. In het accountantsverslag wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarvan waarborgen.
In het accountantsverslag neemt de accountant (indien van toepassing) ook de uitkomsten op van de controle van de in de SiSa-bijlage van de jaarrekening opgenomen projecten met een opsomming per regeling van de financiële omvang van geconstateerde fouten en/of onzekerheden.
Uitgangspunten voor de rapportagevorm
Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht en gespecificeerd naar de aard en het financiële gevolg of risico. Fouten en onzekerheden die de rapporteringtolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3.3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de geautomatiseerde informatievoorziening en dataverwerking.
In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. De controleverklaring is bestemd voor de Raad, zodat deze de door het college opgestelde jaarrekening kan vaststellen.