Controleprotocol voor de accountantscontrole op de jaarstukken 2022 van de gemeente weert

Bij besluit van 5 juni 2019 heeft de gemeenteraad aan BDO Audit & Assurance B.V. tot en met boekjaar 2022 opdracht verstrekt de accountantscontrole als bedoeld in art. 213 Gemeentewet (GW) voor de gemeente Weert uit te voeren. Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole 2022 moet de gemeenteraad een aantal zaken nader regelen, wat op hoofdlijnen in dit controleprotocol 2022 plaatsvindt.

Object van controle zijn de jaarstukken 2022 en daarmede tevens het financieel beheer over het jaar 2022 zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert.

In het controleprotocol kan de raad aan de accountant nadere aanwijzingen geven over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarstukken 2022. Hierdoor kan de accountant gerichter te werk gaan en zullen er geen overbodige werkzaamheden plaatsvinden.

Voorgesteld wordt om de standaard toleranties voor de controle en rapportage over de jaarstukken 2022 van toepassing te verklaren. Deze zijn gelijk aan die van 2021.

• -

  De Gemeentewet, vooral artikel 213, lid 3;

• -

  Het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO);

• -

  De Financiële verordening gemeente Weert (ex artikel 212 GW);

• -

  Verordening ex art. 213 GW voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Weert (Controleverordening);

In overeenstemming met artikel 213 GW is de controle van de accountant gericht op het afgeven van een oordeel over:

• a.

  De getrouwe weergave in de jaarstukken van de baten en lasten over 2022 en de activa en passiva per 31 december 2022;

• b.

  De rechtmatigheid van de totstandkoming van de in de jaarstukken opgenomen baten en lasten en balansmutaties. Deze moeten in overeenstemming zijn met de begroting en de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waar onder gemeentelijke verordeningen en college- en raadsbesluiten die op basis van wettelijke verplichtingen/verordeningen deel uitmaken van de rechtmatigheidscontrole. Het in overeenstemming zijn van de jaarstukken met de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV);

• c.

  De verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

Het Controleprotocol 2022 is gebaseerd op de door de commissie BBV uitgebrachte Kadernota Rechtmatigheid. Deze kadernota is bedoeld voor gemeenten en accountants. Inhoudelijk is de Kadernota Rechtmatigheid relevant om het controleprotocol goed te kunnen positioneren. De geïnteresseerde lezer wordt naar deze kadernota verwezen (https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979239/rechtmatigheid).

Het bij de controle 2022 te hanteren normenkader (zijnde een overzicht van geldende regelgeving) is vastgelegd in bijlage I bij dit controleprotocol.

In het BADO zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. De gemeenteraad mag deze toleranties scherper vaststellen. Dit moet dan worden toegelicht in de controleverklaring. Bij het benoemen van de accountant heeft de gemeenteraad tevens besloten om de goedkeurings- en rapporteringstoleranties vast te stellen overeenkomstig de minimumeisen in het BADO:

De goedkeuringstolerantie is het bedrag van de som van de fouten of onzekerheden in de jaarstukken, afgezet tegen het totaal van de begrote lasten, incl. stortingen in de reserves, conform de begroting. De goedkeuringstolerantie bedraagt op basis van deze begrote lasten voor 2022 circa € 1.675.000,- en een totaal van onzekerheden van circa € 5.025.000,-. Als de goedkeuringstoleranties niet worden overschreden, wordt in beginsel een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven.

Ten aanzien van de rapporteringstolerantie zal de accountant aan de raad gespecificeerd rapporteren over al de geconstateerde fouten en onzekerheden die per programma dezelfde omvang hebben als de hiervoor genoemde percentages voor de goedkeuringstoleranties. Bij het overschrijden van de rapporteringstolerantie worden alle gesignaleerde fouten c.q. onzekerheden opgenomen in het verslag van bevindingen.

Voor de in de jaarstukken opgenomen verantwoordingsinformatie betreffende specifieke uitkeringen en de Wet Normering Topinkomens (WNT) geldt een afwijking. Voor deze specifieke uitkeringen geldt de hieromtrent in het BADO voorgeschreven rapporteringstolerantie. De raad kan door het vaststellen van de jaarstukken deze verschillen alsnog goedkeuren.

Komt de raad echter tot het oordeel dat uitgaven in de begroting niet rechtmatig zijn gedaan dan kan de raad een zgn. indemniteitsprocedure starten. Deze indemniteitsprocedure geeft de gelegenheid om deze posten uit het geheel van de rekening te lichten en via een aparte procedure te behandelen. Bij het onderdeel “Reikwijdte toetsing rechtmatigheid” en het “begrip rechtmatigheid” wordt hier nader op ingegaan.

Op grond van de wettelijke voorschriften is de gemeente verplicht voor een aantal specifieke uitkeringen de verantwoordingsinformatie hieromtrent op te nemen in de SiSa-bijlage (Single Information/Single Audit) bij de jaarstukken, waarvoor het te hanteren model door het Ministerie van Binnenlandse zaken is voorgeschreven. De SiSa-bijlage is een vast onderdeel van de jaarstukken. Het oordeel over getrouwheid en rechtmatigheid heeft betrekking op de gehele jaarstukken, dus inclusief de SiSa-bijlage.

De accountantscontrole op rechtmatigheid voor het kalenderjaar 2022 is limitatief gericht op:

• a.

  De naleving van wettelijke kaders. Dit voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of redelijkerwijs kunnen betreffen;

• b.

  De naleving van de volgende kaders:

  • -

    de programmabegroting 2022;

  • -

    de Financiële verordening gemeente Weert (ex artikel 212 GW);

  • -

    de Controleverordening gemeente Weert (ex artikel 213 GW);

  • -

    de Verordening periodiek onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid (ex artikel 213a GW).

• c.

  De naleving van de overige kaders zoals opgenomen in bijlage 1 “Inventarisatie interne en externe wet en regelgeving gemeente Weert” van dit controleprotocol, eventuele nieuwe raadsvoorstellen en collegebesluiten die op basis van wettelijke verplichtingen/verordeningen deel uitmaken van de rechtmatigheidscontrole. Dit voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of redelijkerwijs kunnen betreffen.

Voor wat betreft het hierboven gestelde gelden de volgende beperkingen in de reikwijdte waarmee de accountant rekening houdt:

• a.

  Voor het begrotingsjaar 2022 wordt het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid uitgesloten van accountantscontrole. Het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt tevens uitgesloten van accountantscontrole voor contracten die zijn aangegaan vóór begrotingsjaar 2022, waarmee toekomstige kosten die voortvloeien uit deze reeds aangegane contracten, voor de resterende looptijd van dit contract niet meewegen in het rechtmatigheidsoordeel van de accountant. Uitsluiting van (fouten en onzekerheden van) Europese aanbestedingen is wettelijk niet mogelijk. Deze zijn altijd onderdeel van het onderzoek. De controle op de aanbestedingen is dan met name gericht op juistheid en rechtmatigheid van de Europese aanbestedingsrichtlijn.

• b.

  Budgetoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvingslasten in de volgende jaren. Dit uiteraard alleen voor zover een en ander passend is binnen bestaand beleid. Een budgetoverschrijding van het investeringsbudget in het jaar zelf telt wel mee als onrechtmatigheid voor de accountantscontrole.

• c.

  Bij uitvoering van de interne regelgeving dient de gemeente te handelen conform wat zij zelf in haar verordeningen en besluiten heeft bepaald, maar ook aan de verordeningen en (raads-)besluiten zelf zijn in zekere mate eisen te stellen, willen zij uitvoerbaar zijn c.q. daadwerkelijk rechtskracht krijgen dan wel houden. Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt voor de interne regelgeving uitsluitend een toets plaats naar de hoogte, duur en doelgroep/object van financiële beheershandelingen, tenzij jegens derden (bijvoorbeeld in toekenningsbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen.

  Een toets naar hoogte, duur en recht (doelgroep/object) van deze interne regelgeving zal voor de rechtmatigheidsbeoordeling altijd moeten plaatsvinden, doch kan uiteindelijk worden beperkt tot de meest basale aspecten daarvan.

Op basis van een inventarisatie is onderzocht welke specifieke bepalingen per regelgeving niet in de rechtmatigheidstoets door de accountant betrokken behoeven te worden. Voor de uitsluitingen wordt verwezen naar bijlage 3 “Uitsluitingen”.

Gelet op bovenstaande goedkeurings- en rapporteringstoleranties wordt in het kader van de rechtmatigheid aandacht gevraagd voor het volgende.

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden wordt onderscheid gemaakt tussen het juridische begrip rechtmatigheid en de rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole. Het juridische begrip rechtmatigheid heeft betrekking op alle geldende wetten en regels. Rechtmatigheid is dan het handelen in overeenstemming met alle wetten en regels. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole is een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet o.a. worden vastgesteld dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen.

In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend: het begrotingscriterium (1), het voorwaardencriterium (2), het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (3), het calculatiecriterium (4), het valuteringscriterium (5), het adresseringscriterium (6), het volledigheidscriterium (7), het aanvaardbaarheidscriterium (8) en het leveringscriterium (9). In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer wordt extra aandacht besteed aan de volgende rechtmatigheidscriteria:

• 1)

  het begrotingscriterium;

• 2)

  het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium);

• 3)

  het voorwaardencriterium.

8.1. Het begrotingscriterium

Uitgangspunt bij het begrotingscriterium is dat de afwijkingen in de jaarstukken ten opzichte van de begroting (na wijziging) goed herkenbaar dienen te worden opgenomen en toegelicht. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de raad is gerespecteerd. Niet alle afwijkingen zijn echter fouten in de zin van de rechtmatigheidscontrole. Uitgaven waarbij het college heeft gehandeld binnen het door de raad gestelde beleid, zijn in principe niet strijdig met het budgetrecht. Wel dient het college tijdig overschrijdingen toe te lichten, begrotingswijzigingen voor te stellen of aanvullende verklaringen te geven.

De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald en door de gemeenteraad nader ingevuld. Voor de gemeente Weert is de invulling hiervan vastgelegd in:

• 1.

  De jaarlijkse begroting, waarmee de gemeenteraad expliciet aangeeft binnen welke financiële grenzen het college de programmabegroting uitvoert.

• 2.

  De Financiële verordening ex. Artikel 212 van de Gemeentewet.

De begroting is op programmaniveau geautoriseerd. Hierdoor hebben overschrijdingen van de lasten op programmaniveau wel gevolgen voor het oordeel van de accountant en op productniveau geen gevolgen voor het oordeel van de accountant. Daarnaast bepaalt de Financiële verordening dat de lasten van de producten niet dusdanig worden overschreden dat de realisatie van andere producten binnen hetzelfde programma onder druk komt te staan. Compensatie binnen hetzelfde programma is derhalve mogelijk. Hiervoor kunnen door het college van burgemeester en wethouders administratieve begrotingsbijstellingen worden vastgesteld op het niveau van de productenraming, waarvan de raad bij de tussentijdse informatievoorziening (financiële tussenrapportages) en jaarstukken kennis kan nemen.

Compensatie tussen de programma’s onderling of dekking van een overschrijding via de algemene dekkingsmiddelen (zoals bedoeld in BBV art. 8 lid 5) zal door de raad moeten worden goedgekeurd, wat uiterlijk gebeurt bij de tussentijdse rapportages en jaarstukken.

Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarstukken hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is – voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft - mogelijk sprake van onrechtmatige lasten. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de gemeenteraad zoals geregeld in de Gemeentewet.

Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere baten. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is voorgelegd zijn bestedingen boven het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. Toch kan voor de accountant vaststaan dat een aantal begrotingsoverschrijdingen binnen de beleidskaders van de gemeenteraad valt. De algemene lijn is dat begrotingsoverschrijdingen die binnen de beleidskaders van de gemeenteraad passen niet meegewogen worden in het accountantsoordeel.

In het kader van de Financiële verordening ex art. 212 GW zal voor de navolgende situaties geen indemniteitsprocedure worden gestart maar zullen eventuele overschrijdingen via vaststelling van de jaarstukken worden geaccordeerd.

Het betreft begrotingsoverschrijdingen die:

• -

  per programma kleiner zijn dan 2% van het programmabudget, met een maximum van € 200.000,-;

• -

  plaatsvinden op zogenaamde gesloten financieringen (riolering en afval). Over- en onderschrijdingen op deze onderdelen worden verrekend via een daarvoor ingestelde reserve.

Ten slotte zal voor de navolgende situaties geen indemniteitsprocedure worden gestart maar zullen eventuele overschrijdingen via vaststelling van de jaarstukken worden geaccordeerd.

Het betreft begrotingsoverschrijdingen die:

• -

  het gevolg zijn van autonome ontwikkelingen;

• -

  verplichte uitgaven betreffen;

• -

  calamiteiten of volledig onvoorziene uitgaven betreffen;

• -

  het gevolg zijn van een open eind constructie (bijv. WWB, WMO, minimabeleid).

8.2. Misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) criterium

Onder misbruik wordt verstaan het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik is onrechtmatig.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan het verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.

In verschillende wetten waaraan de gemeente zich dient te houden, zijn bepalingen opgenomen die misbruik en oneigenlijk gebruik tegengaan, zoals een legitimatieplicht of de verplichting tot het overleggen van bepaalde gegevens bij een aanvraag. Daarnaast zijn ook in verschillende door de raad vastgestelde verordeningen en besluiten criteria opgenomen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik.

De gemeente Weert heeft geen overkoepelend vastgesteld M&O-beleid. Los van het feit dat dit niet wettelijk is verplicht, zijn binnen de belangrijkste procedures reeds (informeel) adequate maatregelen getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording, aangezien dit altijd al tot de accountantscontrole behoorde.

Voor bestaande procedures wordt getoetst in hoeverre in de uitvoering deugdelijke maatregelen zijn getroffen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. Daarbij gelden de randvoorwaarden van redelijkheid richting derden en een kosten/baten-afweging.

8.3. Het voorwaardencriterium

Besteding en inning van gelden door een gemeente is aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant kan worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving. De gestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op:

• •

  de omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project;

• •

  de heffings- en/of declaratiegrondslag;

• •

  normbedragen (denk aan hoogte en duur);

• •

  de bevoegdheden;

• •

  het voeren van een administratie;

• •

  het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken;

• •

  aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d..

Toe te passen aspecten hierbij zijn:

• •

  Recht: heeft bijvoorbeeld iemand die een betaling van de gemeente ontvangt hier recht op, op grond van de regelgeving die aan deze betaling ten grondslag ligt?

• •

  Hoogte: is bijvoorbeeld het door de gemeente betaalde bedrag wel juist berekend? Zijn de juiste formules, tarieven en andere aspecten die de hoogte van het te betalen bedrag bepalen wel juist toegepast?

• •

  Duur: is wel voldaan aan de in regelgeving opgenomen termijnen van betaling, verstrekking, toekenning en werkingsperiode?

Gezien de omvang van de wet- en regelgeving en de veelheid aan voorwaarden die in de diverse wetten en regels gesteld worden, is het niet haalbaar om alles te betrekken in de rechtmatigheidscontrole over 2022. Inzake het voorwaardencriterium worden daarom de volgende uitgangspunten genomen:

• •

  Voorwaarden zoals gesteld in hogere wetgeving behoren vanzelfsprekend tot het normenkader.

• •

  Voorwaarden zoals gesteld in eigen interne regelgeving behoren alleen tot het normenkader voor zover het bepalingen betreft die zijn vastgesteld door de raad inzake recht, hoogte en duur. Hiermee worden bepalingen bedoeld die aangeven voor wie een subsidie, bijdrage of uitkering bedoeld is, hoe hoog die moet zijn en voor welke periode die geldt.

Nevenvoorwaarden zoals de termijn van aanlevering van verantwoordingen, de vorm van de verantwoording en allerlei andere formele vereisten worden hiermee buiten het normenkader gehouden. Dat wil overigens niet zeggen dat hier niets mee gedaan wordt. De accountant neemt deze echter niet mee in zijn controle.

Voor een toelichting op het begrip rechtmatigheid in relatie tot de accountantscontrole bij gemeenten en provincies wordt verwezen naar de “Kadernota Rechtmatigheid” van de commissie BBV (zie link op blz. 3).

• 1.

  Inventarisatie interne en externe wet- en regelgeving gemeente Weert;

• 2.

  Regelingen HRM;

• 3.

  Uitsluitingen.