| Organisatie | Deventer |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsnota reserves en voorzieningen gemeente Deventer - 2017 |
| Citeertitel | Beleidsnota reserves en voorzieningen gemeente Deventer - 2017 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 26-11-2022 | nieuwe regeling | 20-12-2017 | 2017-1139 |
De omgeving van de gemeente Deventer is de afgelopen jaren steeds complexer geworden. De economische crisis en maatschappelijke ontwikkelingen zoals de decentralisaties in het sociaal domein, hebben veel invloed op de taken en verantwoordelijkheden van de gemeente en de bijbehorende financiële middelen. Om grip te houden op deze ontwikkelingen en alle taken goed uit te voeren, is een slagvaardig, transparant en flexibel financieel beleid noodzakelijk.
Deventer groeit de komende jaren door naar een schakelbare en flexibele organisatie1. Vergroten van de slagvaardigheid, transparantie en flexibiliteit zijn belangrijke uitgangspunten voor de herijking van deze beleidsnota.
Voor u ligt de ‘beleidsnota reserves en voorzieningen – 2018’, een geactualiseerde versie van de nota uit 2009. De inhoud is aangepast aan de actuele wet- en regelgeving en er is rekening gehouden met verbeterpunten die in de afgelopen jaren aan het licht zijn gekomen.
De beleidsnota is opgesteld vanuit artikel 212 – Gemeentewet en artikel 12 van de financiële verordening gemeente Deventer (2011). De nota biedt een kaderstellende beleidslijn voor de omgang met reserves en voorzieningen. Dit betreft niet alleen het handelen volgens de wettelijke kaders maar minstens zo belangrijk de afweging van het slagvaardig toepassen van reserves en voorzieningen in het brede spectrum aan producten en diensten van de gemeente Deventer.
De gemeente Deventer heeft in haar balans reserves en voorzieningen opgenomen. Deze beleidsnota geeft de kaders en richtlijnen voor het instellen en beheren van reserves en voorzieningen. In de nota is nadrukkelijk aandacht voor de rol en verantwoordelijkheden van het college en de raad.
Het eigen vermogen (balans) van de gemeente Deventer bestaat uit de reserves en het gerealiseerde resultaat. Het resultaat volgt ieder jaar uit het saldo van baten en lasten in de jaarrekening.
Het doel van een reserve is om bedragen apart te zetten voor toekomstige bestedingen en het opvangen van financiële tegenvallers (risico’s).
De gemeente Deventer kent algemene reserves en bestemmingsreserves.
Een algemene reserve bestaat uit de onderdelen van het eigen vermogen waaraan de raad geen bestemming heeft gegeven. Kenmerkend voor de algemene reserve is, dat deze onder andere wordt gevormd door bestemming van het jaarlijks resultaat.
Deventer kent twee algemene reserves;
De vrije besteedbaarheid van deze reserves is relatief, omdat de middelen worden aangehouden voor het opvangen van eventueel optredende risico’s (bufferfunctie).
De bestemmingsreserve is een reserve die door de gemeenteraad is gekoppeld aan een bepaald doel. De raad stelt de reserve vast en kan eventuele veranderingen doorvoeren via een begrotingswijziging.
Bij de bestemmingsreserves onderscheidt Deventer de volgende functies;
In de jaarrekening van 2016 is de verdeling in soorten reserves als volgt (totaal € 76 miljoen);
Een voorziening is boekhoudkundig een grootboekrekening (vermogensbestanddeel) die wordt ingesteld om bedragen op te storten met als doel het saldo op enig moment in de toekomst te besteden. Oorzaken voor het instellen zijn toekomstige verplichtingen, verliezen of de gevolgen van het optreden van risico’s.
De raad stelt op advies van het college de voorzieningen in. Dit gebeurt via het vaststellen van programma’s in de begroting of jaarrekening, of via een begrotingswijziging. De raad heeft bij het vaststellen van voorzieningen weinig keuzevrijheid, omdat voorzieningen een verplichtend (noodzakelijk) karakter hebben.
Deventer onderscheidt de volgende soorten voorzieningen;
De verliesvoorzieningen worden op de balans gepresenteerd als een correctie op de (debet) post voorraden grondexploitatie en de post debiteuren. Wanneer in de toekomst waardeherstel optreedt, kan door terugname van de voorziening het actief (object) in waarde worden hersteld.
Voorzieningen jaarrekening 2016
In de jaarrekening 2016 is de verdeling in voorzieningen in Deventer als volgt (totaal € 56 miljoen);
Bij bepaalde reserves is het van belang om de structurele dekking (koopkracht) instant te houden. Aan deze specifieke reserves wordt rente toegerekend. Aan voorzieningen niet. Uitzondering zijn de voorzieningen waarbij de omvang tegen contante waarde is vastgesteld.
Wat is nieuw in de beleidsnota?
De vorige beleidsnota reserves en voorzieningen stamt uit 2009. De volgende onderwerpen zijn nu nieuw of fundamenteel gewijzigd;
Hoe zijn de verantwoordelijkheden over de reserves en voorzieningen verdeeld?
De balans van de gemeente Deventer bestaat voor een belangrijk deel uit reserves (ruim € 76 miljoen2) en voorzieningen (bijna € 56 miljoen). Reserves en voorzieningen vormen een middel om een adequate financiële huishouding te voeren. Het is voor de gemeente Deventer met een breed spectrum aan producten/taakvelden en diensten noodzakelijk verschillen in toepassing (afgestemd op een bepaald doel) tot uitdrukking te brengen. De beleidsnota geeft inzicht in het instellen en benutten van reserves en voorzieningen bij het (financieel) uit voeren van de taken van Deventer.
Waarom een geactualiseerde nota reserves en voorzieningen?
Deze nota biedt een actueel beleids- en beheerskader voor reserves en voorzieningen.
De vorige beleidsnota reserves en voorzieningen stamt uit 2009. Volgens artikel 12 van de ‘financiële verordening gemeente Deventer 2011’ biedt het college periodiek een nota reserves en voorzieningen aan, aan de raad. Sinds 2009 is de wet- en regelgeving gewijzigd. Daarnaast is door de accountant bij de jaarrekening 20143 gevraagd om het proces van instellen en muteren van reserves te verduidelijken. In de Boardletter 2016 vroeg de accountant aandacht voor de onderbouwing en redelijkheid van de aannames van het college en management bij het instellen en bepalen van de toereikendheid van voorzieningen. Deventer heeft de ambitie om de komende jaren door te groeien naar een schakelbare en flexibele organisatie. Om deze doelen te bereiken is een actueel instrumentarium nodig voor financiële verslaglegging.
Deze nota beschrijft het beleid en beheer van reserves en voorzieningen. De doelgroep van de nota is enerzijds de gemeenteraad die met het vaststellen van deze nota aangeeft hoe het college en het ambtelijk apparaat moeten omgaan met reserves en voorzieningen. De nota is ook een handvat voor het ambtelijk apparaat bij de uitvoering van het vastgestelde beleid.
Uitleg en toelichting van de verschillende begrippen die ten grondslag liggen aan de beleidsnota staan in bijlage 1. Daarin wordt ook dieper ingegaan op ‘bespaarde rente’. In hoofdstuk 2 zijn de beleids- en beheersmatige uitgangspunten uitgewerkt en staan de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de raad en het college. Hoofdstuk 3 gaat over de functie van de algemene reserves in relatie tot het weerstandsvermogen. Hoofdstuk 4 behandelt het toerekenen van rente aan reserves en voorzieningen. Tot slot beschrijft hoofdstuk 5 het resultaat van de beoordeling van alle reserves en voorzieningen.
2. Beleidsuitgangspunten reserves en voorzieningen
Dit hoofdstuk behandelt de beleids- en beheersmatige uitgangspunten voor de omgang met reserves en voorzieningen.
2.1 Hoofdlijnen beleid reserves en voorzieningen
Conform artikel 212 heeft de gemeente Deventer een financiële verordening vastgesteld. In artikel 12 van de verordening is gesteld dat het college aan de raad een nota reserves en voorzieningen aanbiedt en deze periodiek4 actualiseert. In de nota worden in ieder geval behandeld:
Bij een voorstel voor het instellen van een reserve of voorziening gaat het college in op;
Voor risicomanagement is het van belang om voldoende middelen in de algemene reserves aan te houden voor het opvangen van eventueel optredende risico’s. De overweging voor het instellen of aanhouden van een reserve vereist een grondige afweging van de financiële en economische factoren. De beleidsnota reserves en voorzieningen en de beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2014) zijn belangrijke brondocumenten voor de vorming van een bestuurlijk besluit betreffende reserves en voorzieningen.
De beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen moeten passen binnen het algemeen financieel beleid. Dit ter bevordering van een integrale beleidsafweging.
2.2 Bevoegdheid en verantwoordelijkheid van raad en college t.a.v. reserves
De raad beslist, op voorstel van het college van B&W, over het instellen, wijzigen en opheffen van reserves (budgetrecht). De raad keurt door het vaststellen van de begroting, wijzigingen in de reserves goed. Op andere momenten in het jaar regelt de raad dit via een begrotingswijziging.
Tenslotte stelt de raad bij de jaarrekening de wijzigingen in reserves via een besluit tot resultaatbestemming vast.
In de begroting (en door de raad gefiatteerde begrotingswijzigingen) worden de verwachte onttrekkingen aan de reserves vastgesteld. Het college van B&W kan binnen dit kader onttrekken ongeacht de feitelijke besteding (is namelijk gebaseerd op het raadsbesluit). Wanneer de geraamde onttrekking lager is dan de werkelijke last mag enkel het, door de raad gefiatteerde, bedrag worden onttrokken (budgetregels).
Bij reserves met een egaliserende functie heeft de raad bij instelling de bevoegdheid tot egaliseren (gewenste onttrekkingen en toevoegingen) binnen de meegegeven kaders aan het college overgedragen. Bij de jaarrekening worden de mutaties door de raad (achteraf) beoordeeld en vastgesteld.
In de rekening worden de toevoegingen en onttrekkingen aan elk van de bestemmingsreserves verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting door de raad is goedgekeurd. Uitzondering zijn de raadsbesluiten die regelen dat specifiek benoemde saldi, ongeacht hun omvang, altijd ten gunste of ten laste van een specifieke bestemmingsreserve worden gebracht.5 Deventer hanteert deze uitzondering voor haar egalisatiereserves. Bijvoorbeeld de egalisatiereserve tarieven huishoudelijk afval. De raad wordt over de mutaties achteraf in de jaarrekening geïnformeerd.
Mutaties in reserves die niet door een, voor 31 december van het verslagjaar genomen, raadsbesluit zijn gedekt, zijn in strijd met de Gemeentewet en het BBV. Dit zijn dan onrechtmatigheden met betrekking tot de externe verslaggeving en wegen mee bij de oordeelsvorming voor de getrouwheid en rechtmatigheid in de controleverklaring van de accountant.
2.3 Beleids- en beheersmatige uitgangspunten reserves
Bijlage 1 vermeldt het onderscheid tussen de algemene reserves en de bestemmingsreserves. Het vormen van algemene reserves gebeurt vanuit een weerstandsmotief (buffervorming). Het vormen van bestemmingsreserves is meer divers en gebaseerd op verschillende grondslagen. Dit hoofdstuk behandelt de beleids- en beheersmatige uitgangspunten.
Voor de waardering van een reserve gelden de volgende uitgangspunten;
Directe toevoegingen of onttrekkingen aan reserves zijn niet toegestaan. Alle toevoegingen of onttrekkingen moeten plaatsvinden via de resultaatbestemming6 (zie toelichting artikel 54 – BBV);
Negatieve bestemmingsreserves zijn niet toegestaan (vraag 19 - BBV).
Negatieve reserves passen niet bij de aard en de betekenis van reserves: een ‘spaarpot’. Het draagt eveneens niet bij aan inzicht in de financiële positie. Wanneer toch een negatief saldo op een algemene reserve ontstaat, moet in het kader van financieel toezicht door de provincie, een gemeente een negatieve algemene reserve binnen de meerjarenbegroting weggewerkt hebben. Lukt dit niet dan komt de gemeente onder preventief toezicht (V&A rubriek vraag 2013.9 – BBV).
2.3.3 Mutatie/wijziging reserve
Voor het muteren/wijzigen van een reserve gelden de volgende uitgangspunten:
Wanneer het doel van de reserve op enig moment vervalt, moet de reserve door middel van een raadsbesluit worden opgeheven. Resterende middelen worden ten gunste van de algemene reserve of de exploitatie gebracht. Wanneer de resterende middelen ten gunste van de exploitatie worden gebracht vormen ze geen onderdeel van de resultaatbepaling. De middelen worden dan toegevoegd aan het resultaat na bestemming.
Belangrijk voor het bepalen van de financiële positie is inzicht in de stand van de reserves (eigen vermogen). Deventer biedt dit inzicht in de verschillende P&C rapportages;
2.3.5 Overige beleidsmatige uitgangspunten reserves
Naast de wettelijke uitgangspunten kent Deventer de volgende punten;
Budgetregel (raad): Zolang een wijziging van de begroting binnen de ruimte van het betreffende programma valt, hoeft deze wijziging niet vooraf aan de raad te worden voorgelegd. Tenzij sprake is van een belangrijke beleidswijziging (cf. toelichting artikel 7 – BBV). Bij de vraag of sprake is van een belangrijke beleidswijziging speelt het oordeel van het college over de politieke gevoeligheid van het onderwerp een rol7.
Raadsvoorstel: Wanneer in een raadsvoorstel een storting in, of een onttrekking aan, een algemene reserve is opgenomen, moet in het voorstel de stand (omvang) van de reserve na betreffende storting of onttrekking worden gepresenteerd (onder financiële consequenties). De toelichting moet aangeven wat na de mutatie resulteert als (voor de raad vrij besteedbaar) saldo Hierbij moet rekening worden gehouden met het meerjarig verloop op basis van de besluiten.
Uitgangspunten vanuit accountant
Budgetregel (raad): Mutaties tussen bestemmingsreserves moeten via het overzicht van baten en lasten, onderdeel resultaatbestemming, worden verwerkt, wanneer sprake is van overboekingen tussen programma’s of wanneer sprake is van overboekingen van en naar de algemene reserve Overboekingen tussen bestemmingsreserves binnen hetzelfde programma kunnen rechtstreeks tussen de bestemmingsreserves plaatsvinden mits de raad dat zo (via begrotingswijziging) heeft besloten8.
Een periodieke herijking voorkomt dat reserves in stand worden gehouden die niet langer nodig zijn of waarvan de omvang te groot is. Het aantal en de omvang van reserves moet beperkt blijven tot het hoogst noodzakelijke. Deventer beoordeelt bij het opstellen van de voorjaarsnota, de (meerjaren-) begroting en de jaarrekening de validiteit van de reserves. Op basis van de beoordeling kan de raad een zorgvuldige afweging maken of de reserve in stand moet worden gehouden.
2.4 Bevoegdheid en verantwoordelijkheid van raad en college t.a.v. voorzieningen
De noodzaak voor het instellen, wijzigen en opheffen van voorzieningen bepaalt het college van B&W. Er is geen sprake van een vrije keuze. Het instellen of wijzigen van een voorziening is het effect van het aangaan van verplichtingen, het leiden van mogelijk financieel verlies en/of het zich voordoen van risico’s. De raad heeft geen mogelijkheid om de bestemming van de voorziening te wijzigen, gegeven het (wettelijk) verplichte karakter, maar stelt de voorziening wel formeel vast (budgetrecht).
Dotaties aan een voorziening worden in de begroting geraamd en vinden via de exploitatie plaats vóór het vaststellen van het resultaat. Het aanwenden van een voorziening is de bevoegdheid van het college. Uitgaven worden rechtstreeks ten laste van de voorziening gebracht.
De raad heeft wel invloed op de omvang van onderhoudsvoorzieningen via het vaststellen van het gewenste onderhoudsniveau9 (zie paragraaf 2.5.6).
2.5 Beleids- en beheersmatige uitgangspunten voorzieningen
Voorzieningen worden gevormd voor toekomstige risico’s en verplichtingen, waarvan de omvang onzeker is maar wel kan worden geschat. De omvang van de voorziening heeft een directe relatie met het risico of de toekomstige verplichting. Het voorzichtigheidsprincipe beperkt het overmatig instellen van voorzieningen voor onzekerheden. Belangrijk is om periodiek te beoordelen of de omvang van de voorziening voldoende is en de gewenste dekking biedt.
Voor het instellen van een voorziening gelden de volgende uitgangspunten;
Een voorziening wordt ingesteld;
Bij op balansdatum bestaande risico’s op te verwachten verplichtingen of verliezen, waarvan de omvang redelijk is in te schatten (artikel 44, lid 1b – BBV). Het gaat hierbij onder andere om voorzieningen die een schatting betreffen van de lasten voorvloeiend uit risico’s10. Is het risico niet in te schatten dan wordt er geen voorziening gevormd. Het risico wordt dan meegenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing;
Bij van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de van Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren (artikel 49, onder b – BBV);
Bij rioleringssparen: In het tarief mogen spaarbedragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen worden meegenomen. Deze worden als last in de exploitatie toegevoegd aan een voorziening (artikel 44, lid 1d – BBV). Bij realisatie van de rioolvervangingsinvestering wordt deze voor het volle bedrag geactiveerd. Het bedrag in de rioolvoorziening wordt op het, te activeren bedrag in mindering gebracht (afboeking in de balanssfeer cf. artikel 62, lid 4 – BBV).
Voor de waardering van een voorziening gelden de volgende uitgangspunten;
Voorzieningen moeten naar beste inschatting dekkend zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Bedragen waarvoor een voorziening wordt ingesteld moeten worden onderbouwd. Bij een voorziening kan geen sprake zijn van een globale aanname of inschatting. De schattingsmethode moet worden beschreven en zijn voorzien van de uitgangspunten en mogelijke een scenario-analyse11. Aan de instelling moet een eenduidige berekening, documenten of een analyse ten grondslag liggen en zijn voorzien van bronvermelding;
Wanneer aan een voorziening, ex artikel 44, lid 2 – BBV, op grond van regelgeving een verplichte toevoeging wordt gedaan die gelijk is aan de rente over het saldo, wordt dit niet gezien als rentetoevoeging maar als toevoeging om de voorziening op niveau te houden (BBV - V&A rubriek deel 1, vraag 7);
Voorzieningen mogen niet negatief zijn, omdat ze naar beste inschatting dekkend zijn voor achterliggende verplichtingen en risico’s. Uitzonderingen hierop zijn voorzieningen gevormd uit de opbrengsten van heffingen (BBV - V&A rubriek deel 1, vraag 5 – BBV). Door de kostenegalisatie acht de commissie BBV het toelaatbaar dat een dergelijke voorziening enkele jaren een negatieve stand laat zien. Dit laatste geldt niet voor de voorziening vervanging riolering (gevormd uit spaarcomponent in het tarief) en de voorziening groot onderhoud (BBV - V&A rubriek deel 5, vraag 4 – BBV) of een voorziening gevormd uit huuropbrengsten (BBV - V&A rubriek deel 12, vraag 3 – BBV).
2.5.3 Mutatie/wijziging voorziening
Voor het muteren/wijzigen van een voorziening gelden de volgende uitgangspunten;
2.5.4 Presentatie voorzieningen
Om inzicht te krijgen in de omvang presenteert Deventer de voorzieningen als volgt;
Deze voorzieningen worden niet aan de passivazijde van de balans opgenomen maar als waarderingscorrectie op de boekwaarde gepresenteerd aan de activazijde van de balans.
2.5.5 Overige beleidsmatige uitgangspunten voorzieningen
Naast de wettelijke verslagleggingspunten kent Deventer de volgende uitgangspunten;
Voorzieningen die worden gevormd om (groot) onderhoud van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren mogen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een actueel beheerplan. Het beheerplan moet financieel worden getoetst en de stand van de voorziening en de dotatie moeten op elkaar aansluiten. De raad kan een voorziening niet wijzigingen. De raad heeft wel invloed op de omvang van de onderhoudsvoorzieningen via het vaststellen van het gewenste onderhoudsniveau (bijvoorbeeld sober, basis of goed). Dit geeft de raad het instrument om op basis van het onderhoudsniveau de omvang van voorziening te beïnvloeden.
In december 2017 is door de commissie BBV de Notitie materiële vaste activa gepubliceerd waarin aanvullende definities en richtlijnen zijn opgenomen voor het vormen van een onderhoudsvoorziening. Dit kan zich voordoen in situaties van achterstallig onderhoud, waarbij sprake is van kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties, of om de lasten van groot onderhoud gelijkmatig te verdelen (egaliseren) over meerdere begrotingsjaren (waarbij een actueel beheerplan verplicht is). Het vormen ervan is geen verplichting.
Voor onder andere het groot onderhoud aan gebouwen bestudeert Deventer de nieuwe wet- en regelgeving en komt, na overleg met de accountant, op een later moment met een voorstel. De reserve onderhoud gebouwen (zie bijlage 3) blijft voorlopig in stand.
Deventer kent de volgende verliesvoorzieningen;
Voorziening oninbare vorderingen
Het uitgangspunt van de gemeente Deventer is om de door de gemeente opgelegde vorderingen ook daadwerkelijk te incasseren. Voor vorderingen, waarvoor het niet meer reëel wordt geacht dat deze volledig worden geïncasseerd, wordt tijdig een verlies genomen. Voor de totale omvang van dit verlies (bedrag aan oninbaarheid) vormt gemeente Deventer een voorziening dubieuze debiteuren (ook wel ‘voorziening oninbare vorderingen’ genoemd). Periodiek wordt bepaald of de omvang van de voorziening toereikend is om de oninbare vorderingen af te boeken. De redenen van het oninbaar verklaren verschilt per debiteur. Over het algemeen betreft het een faillissement, beëindigde bedrijfsactiviteiten, onvindbare debiteuren of het ontbreken van juridische mogelijkheden. Deventer kent de volgende vier verschillende groepen oninbare vorderingen;
Verliesvoorziening grondexploitaties
Winsten uit de grondexploitatie worden slechts genomen indien en voor zover die met voldoende mate van betrouwbaarheid als gerealiseerd kunnen worden aangemerkt. Verliezen worden genomen op het moment dat ze worden gesignaleerd en geïdentificeerd. Voor een geprognosticeerd verlies op de grondexploitatie wordt direct een verliesvoorziening ingesteld ter grote van het volledige verlies.
De verliesvoorzieningen worden op de balans gepresenteerd als een correctie op de (debet) post voorraden grondexploitatie (bouwgrond in exploitatie). Wanneer in de toekomst waardeherstel optreedt, kan door terugname van de voorziening het actief (object) in waarde worden hersteld
De disconteringsvoet voor het berekenen van de contante waarde van een verliesvoorziening is voor alle gemeenten gelijkgesteld aan het maximale meerjarig streefpercentage van de Europese Centrale Bank voor de inflatie binnen de Eurozone. Dit percentage is op dit moment 2,0% (maart 2017).
Periodieke herijking van de voorzieningen zorgt ervoor dat de omvang van de voorziening voldoende is en de gewenste dekking biedt. Deventer beoordeelt bij het opstellen van de voorjaarsnota, de (meerjaren-) begroting en de jaarrekening de validiteit van de voorzieningen. De beoordeling leidt tot actuele informatievoorziening en transparantie. Op basis van de beoordeling kan de raad een zorgvuldige afweging maken of de voorziening in stand moet worden gehouden.
3 Weerstandsvermogen en de reserves
In 2015 is door de raad de beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen vastgesteld. Het weerstandsvermogen is een belangrijk onderdeel van risicomanagement en zorgt ervoor dat Deventer financiële tegenvallers op kan vangen zonder dat dit invloed heeft op het uitvoeren van de programma’s. In dit hoofdstuk wordt het doel en de functie van reserves in relatie tot het weerstandsvermogen uiteengezet.
3.1 Doel en instellen van weerstandsreserves
Het weerstandsvermogen van de gemeente Deventer bestaat uit de volgende componenten;
De algemene reserves zijn het hoofdbestanddeel van het weerstandsvermogen.
3.1.1 Geen wijziging beleid risicomanagement en weerstandsvermogen
Deze beleidsnota reserves en voorzieningen leidt niet tot wijziging van het vastgestelde beleid voor risicomanagement en weerstandsvermogen maar is bedoeld om de functie van de algemene reserves in relatie tot de risico’s te verduidelijken. In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de voorjaarsnota, de begroting en de jaarrekening is in de afgelopen jaren deze functie van algemene reserves veelvuldig toegepast en is daardoor niet nieuw.
3.1.2 Wat verandert er met deze nota dan wel?
Deventer kent op dit moment de volgende specifieke algemene reserves die onderdeel zijn van de beschikbare weerstandscapaciteit;
Het totaal van de middelen in deze reserves wordt ingezet om weerstand te bieden aan optredende risico’s. De middelen zijn ‘alternatief aanwendbaar’. Dit betekent dat er geen relatie is tussen een optredend risico en het opvangen ervan vanuit deze reserves.
Vanwege deze alternatieve aanwendbaarheid is het niet noodzakelijk en ook niet wenselijk (voorkomen van discussie over inzet van middelen) om de verschillende reserves aan te houden.
Instellen specifieke weerstandsreserve
Voorgesteld wordt de middelen van deze reserves over te hevelen naar één nieuw in te stellen specifieke weerstandsreserve (algemene reserve) en vervolgens de reserves op te heffen. Daardoor ontstaat één specifieke weerstandsreserve.
Het doel van deze specifieke weerstandsreserve is voldoende middelen aan te houden voor het opvangen van geïdentificeerde en gekwantificeerde risico’s. Dit zijn risico’s die zijn geïnventariseerd en op geld gezet (zie beleidsnota weerstandsvermogen en risicomanagement – 2014).
Instellen generieke weerstandsreserve
Deventer loopt, naast de geïdentificeerde en gekwantificeerde risico’s, ook risico’s als gevolg van economische vooruitzichten en bestuurlijke besluitvorming. Voorbeelden daarvan zijn de algemene uitkering (gemeentefonds), verkoop van gronden en panden (geen grondexploitatie), de verbonden partijen, de garantstellingen en de nog te implementeren bezuinigingen en faseringsverschillen. Voor het opvangen van deze, niet of heel moeilijk kwantificeerbare, risico’s houdt Deventer middelen aan in de generieke weerstandsreserve. De omvang van deze reserve is niet begrensd maar wordt bepaald op basis van inschatting van het risicoprofiel en een bepaald ‘onderbuikgevoel’. Bij deze aanpak wordt uitgegaan van reële inschattingen waarbij niet onnodig middelen worden geblokkeerd voor bijdragen aan het gemeentelijk beleid (voorkomen van ‘dood geld op de plank’).
Deze reserve heeft daarnaast een egaliserende functie ten opzichte van de specifieke weerstandsreserve. Dit wordt hieronder in de toelichting op het processchema toegelicht.
De specifieke- en generieke weerstandsreserve vormen samen (voor 97%) het weerstandsvermogen.
Instellen egalisatiereserve weerstandsvermogen
Om de totale omvang aan weerstandsvermogen op voldoende niveau te houden wordt voorgesteld een egalisatiereserve weerstandsvermogen in te stellen. Deze reserve heeft een egaliserende12 functie. Dit betekent dat wanneer de omvang van de specifieke- en de generieke weerstandsreserve samen onvoldoende is om ‘weerstand’ te bieden aan de risico’s, er vanuit deze reserve middelen worden toegevoegd aan de generieke weerstandsreserve.
Deze handeling kan, enkel bij een reserve met egaliserende functie, door het college worden geautoriseerd. Hierdoor hoeft, gedurende het begrotingsjaar, niet bij elke mutatie (toevoeging of onttrekking) ten opzichte van de begrotingsraming de raad om akkoord te worden gevraagd.
Bij de jaarrekening worden deze (egaliserende) mutaties door de raad (achteraf) beoordeeld en vastgesteld.
De egalisatiereserve weerstandsvermogen kent specifieke voedingsbronnen. Dit zijn onder andere de opbrengsten grondexploitaties, uitkeringen voor inkomensvoorzieningen (bijvoorbeeld uitkeringen Wwb), opbrengsten uit het rentebeleid (treasury) en de algemene middelen (bijvoorbeeld het rekeningresultaat). Wanneer de omvang van de egalisatiereserve weerstandsvermogen onvoldoende is om middelen af te dragen aan de generieke weerstandsreserve, dan zijn maatregelen noodzakelijk om de reserve te voeden vanuit de betreffende voedingsbronnen.
3.2 Toepassen van de weerstandsreserves
Zoals hierboven vermeld moeten de middelen in de specifieke- en generieke weerstandsreserve voldoende zijn om weerstand te bieden aan de gekwantificeerde risico’s en de algemene risico’s. Om hierin te voorzien heeft de egalisatiereserve weerstandsvermogen een belangrijke functie.
De onderlinge samenhang tussen de risico’s en de verschillende weerstandsreserves wordt in onderstaand processchema geïllustreerd:
3.2.1 Benodigde- versus beschikbare weerstandscapaciteit (weerstandsvermogen)
Voor voldoende weerstandsvermogen13 moet de omvang van de beschikbare weerstandscapaciteit hoger zijn dan de omvang van de benodigde weerstandscapaciteit.
Deze verhouding is de weerstandsratio (WR) en wordt als volgt uitgedrukt;
In de betreffende beleidsnota is aan de uitkomst van de ratio de volgende kwalificatie gekoppeld;
Beschikbare weerstandscapaciteit
Dit zijn de middelen die Deventer beschikbaar heeft voor het opvangen van de gevolgen van het optreden van risico’s. De belangrijkste component hiervan is de omvang van de specifieke weerstandsreserve (algemene reserve).
Benodigde weerstandscapaciteit
Dit is het totaal van de risico’s (met financieel gevolg) die Deventer op een bepaald moment loopt met haar verschillende activiteiten. Deze risico’s zijn op een specifieke wijze gekwantificeerd (op geld gezet).
3.2.2 Toepassing specifieke- en generieke weerstandsreserve
Het doel van de specifieke weerstandsreserve is om voldoende weerstand te bieden zodat de uitkomst van de weerstandsratio minimaal 1 is. In het schema wordt dit geïllustreerd door de weegschaal tussen de risico’s en het groene blokje met de specifieke weerstandsreserve.
De specifieke- en de generieke weerstandsreserve zijn zogenaamde ‘communicerende vaten’. Om ratio 1 te verkrijgen wordt de specifieke weerstandsreserve (groene blokje) gevoed door de generieke weerstandsreserve (blauwe blokje). Wanneer er onvoldoende middelen in de specifieke weerstandsreserve aanwezig zijn (dus WR < 1) dan wordt dit aangevuld vanuit de generieke weerstandsreserve. Wanneer er een overschot van middelen aanwezig is (dus WR > 1) dan vloeien de overtollige middelen terug naar de generieke weerstandsreserve.
3.2.3 Toepassing egalisatiereserve weerstandsvermogen
De omvang van het totale weerstandsvermogen, dus de specifieke- en generieke weerstandsreserve samen, moet voldoende zijn om weerstand te bieden aan de gekwantificeerde en algemene risico’s. Het ‘bijtanken of afromen’ van dit weerstandsvermogen vindt plaats via de egalisatiereserve weerstandsvermogen (oranje blokje). Deze reserve heeft een egaliserende14 functie.
Dit betekent dat wanneer de omvang van de specifieke- en de generieke weerstandsreserve gezamenlijk onvoldoende is, de generieke reserve wordt gevoed (geëgaliseerd) vanuit deze reserve. Dit geldt vice versa.
Deze handeling kan, enkel bij een reserve met egaliserende functie, door het college worden geautoriseerd. Hierdoor hoeft gedurende het begrotingsjaar niet bij elke mutatie (toevoeging of onttrekking) ten opzichte van de begrotingsraming naar de raad worden gegaan voor accordering. Bij de jaarrekening worden deze (egaliserende) mutaties door de raad (achteraf) beoordeeld en vastgesteld.
Uiteraard is dit ‘bijtanken of afromen’ op zijn beurt weer afhankelijk van voldoende middelen in de egalisatiereserve weerstandsvermogen. Zoals het processchema laat zien kent deze reserve specifieke voedingsbronnen. Wanneer de omvang van de egalisatiereserve weerstandsvermogen onvoldoende is om middelen af te dragen aan de generieke weerstandsreserve, dan zijn maatregelen noodzakelijk om de reserve te voeden vanuit de betreffende voedingsbronnen. Wanneer bij de jaarrekening (afsluiting van het jaar), door afrekening van de verschillende voedingsbronnen, blijkt dat het saldo van de egalisatiereserve negatief is, zal een beroep worden gedaan op de generieke weerstandsreserve.
Zoals hierboven al aangegeven is de systematiek in de praktijk niet significant gewijzigd. Het betreft een voortzetting van het proces dat al enige jaren wordt toegepast.
4. Rentetoerekening aan reserves en voorzieningen
De rol van rente binnen de gemeentelijke financiële huishouding
Alle investeringen en projecten (de bezittingen vermeldt op activazijde van de balans) worden gefinancierd met eigen- en vreemd vermogen (de financieringsmiddelen vermeldt op de passivazijde van de balans). Het eigen vermogen bestaat uit reserves en het gerealiseerde resultaat. Het vreemd vermogen bestaat uit aangetrokken leningen en voorzieningen.
Voor het aantrekken van vreemd vermogen moet aan de geldverstrekker een vergoeding worden betaald in de vorm van rente. Wanneer een gemeente een investering financiert vanuit haar eigen vermogen (reserves) dan bespaart deze gemeente dus rente. Gemeente Deventer berekent over dit financieren met eigen vermogen (reserves) intern een (fictieve) rente. Dit wordt ‘bespaarde rente’15 genoemd. Dit is dus een vergoeding die over het inzetten van eigen vermogen wordt berekend.
Volgens het BBV mag deze rente worden toegerekend aan de reserves of worden ingezet om exploitatie activiteiten mee te financieren. Het toevoegen van de rente aan het eigen vermogen kan worden beschouwd als een ‘inflatievergoeding’ om de ‘waarde’ (koopkracht) van het eigen vermogen in stand te houden.
Let wel: dit is fictief, omdat door de gemeente geen rente (vergoeding voor financiering) wordt ontvangen en ook niet wordt betaald. De (fictief) berekende rente wordt als last meegenomen in de begroting.
Voorzieningen kunnen ook worden ingezet als ‘financieringsbron’. De berekening van de ‘bespaarde rente’ gaat op gelijke manier als bij de reserves. Het enige verschil is dat de rente, op een enkele uitzondering na, niet mag worden toegevoegd aan de voorzieningen.
De rentebedragen worden als structurele baten in de begroting opgenomen.
4.1 Toerekening rente aan reserves
Bepaalde reserves hebben een functie waarbij het van belang is dat de koopkracht instant blijft. Aan deze reserves wordt rente toegerekend.
Wanneer de (bespaarde) rente wordt toegevoegd aan de reserves, is dat volgens het BBV (toelichting op artikel 54 – BBV) alleen toegestaan via de resultaatbestemming. Dit betekent dat de rente niet automatisch wordt bijgeschreven op reserves maar dat hierover expliciet en gemotiveerd een besluit door de raad wordt genomen. Dit wordt bij het instellen van de reserve door de raad vastgesteld.
4.1.1 Rentetoerekeningsgrondslag Deventer
Er zijn twee grondslagen voor rentebijschrijving aan reserves;
Omslagpercentage16
Op basis van de verschillende functies17 geldt de volgende rentetoerekening;
Geen grondslag18 | ||
Aan een reserve met een bufferfunctie of een egalisatiefunctie wordt geen rente toegerekend. Door de aard van deze twee reserves is rentetoerekening niet noodzakelijk. Egalisatiereserves dienen om in de tijd schommelingen in de baten en lasten op te vangen. Een vergoeding voor prijsinflatie om daarmee de koopkracht op peil te houden is niet aan de orde. Dit geldt ook voor bufferreserves die zijn bedoeld om onvoorziene toekomstige uitgaven op te vangen;
Aan een reserve met een financieel technische functie wordt rente toegerekend tegen het tarief van de omslagrente. Voor het dekken van kapitaallasten (financieel technisch motief) is het van belang dat deze rente wordt toegerekend, omdat anders op termijn onvoldoende middelen overblijven om de kapitaallasten te dekken (‘koopkrachtbehoud’).
5. Resultaat validiteitsbeoordeling ultimo 2016
Naast de reguliere beoordeling in de voorjaarsnota, de begroting en de jaarrekening is voor deze nota een extra opschoningsronde uitgevoerd. De reserves en voorzieningen zijn stuk voor stuk getoetst aan de beleids- en beheersmatige uitgangspunten die in deze nota zijn gesteld. De uitkomst van de toetsing is hieronder in verschillende paragrafen uitgewerkt en toegelicht.
Voorgesteld wordt de volgende reserves op te heffen. In de tabel wordt kort de reden van opheffing aangegeven en de bestemming van de vrijval van financiële middelen.
Het opheffen van bovenvermelde reserves levert een eenmalige vrijval op van € 5.000 ten gunste van de algemene middelen. Het bedrag is laag vanwege de periodieke beoordeling en is meegenomen bij de zomerrapportage 2017.
5.1.2 Voorstel tot samenvoegen
In de afgelopen jaren is voor verschillende organisatorische eenheden een reserve bijdrage kapitaallasten investeringen ingesteld. De betreffende reserves hebben dezelfde functie en organisatorische splitsing is niet meer van toepassing. Het voorstel is om deze reserves samen te voegen tot één reserve bijdrage kapitaallasten investeringen. Op basis van uniek registeren in de administratie wordt onderscheid aangebracht in de bijdrage die specifiek gerelateerd is aan een bepaald activum. Hiermee is de afloop van de reserve per activum te volgen.
Voorgesteld wordt om de reserve sociaal domein te splitsen in twee reserves. Een deel van de reserve blijft beschikbaar voor bestedingsuitgaven op het gebied van Jeugdzorg en Wmo (sociaal domein). Vervolgens wordt circa € 4,9 miljoen toegevoegd aan de specifieke weerstandsreserve (conform paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing jaarrekening 2015).
Hieronder volgt een voorstel om vier reserves te wijzigen;
De middelen die worden aangehouden in de reserve egalisatie onderwijs gymlokalen zijn bestemd om de kosten van onderhoud over meerdere jaren te dekken. De reserve is ingesteld om de kosten gelijkmatig over de jaren te verdelen. De functie van de reserve is voornamelijk egaliserend terwijl het als bestedingsreserve is aangemerkt. Voorgesteld wordt om de functie van deze reserve aan te passen naar egaliserend. Wanneer voor het onderhoud van de gymlokalen een beheerplan wordt opgesteld kan de reserve op termijn worden omgezet naar een onderhoudsvoorziening.
De middelen in de mobiliteitsreserve (parkeren) worden hoofdzakelijk aangehouden voor het gelijkmatig verdelen van de baten en lasten over meerdere jaren. Dit om ongewenste schommelingen in tarieven en de exploitatie te voorkomen. Een beperkt deel wordt aangehouden voor het dekken van investeringen. Er wordt nog onderzocht of hiervoor een aparte bestedingsreserve moet worden ingesteld. De mobiliteitsreserve heeft op dit moment een bestedingsfunctie. Voorgesteld wordt om de functie aan te passen naar egaliserend.
In de voorjaarsnota 2016 zijn voorstellen opgenomen voor het instellen van twee nieuwe reserves. Voor de volledigheid worden deze voorstellen kort samengevat;
Gemeenten ontvangen in 2016 met terugwerkende kracht € 4.430 per gehuisveste statushouder vanaf 16 jaar tot de pensioengerechtigde leeftijd. Voorgesteld is om een deel van het ontvangen bedrag te storten in een nieuw te vormen reserve nieuwkomers. Op basis van monitoring van eventuele knelpunten voor de statushouders en op basis van het actieplan nieuwkomers zullen de middelen in de komende jaren gericht worden ingezet.
Op basis van de omschrijving betreft het hier een bestemmingsreserve met bestedingsfunctie. Er wordt geen rente toegevoegd.
Reserve maatschappelijke opvang & beschermd wonen
De maatschappelijke opvang en beschermd wonen wordt uitgevoerd voor de regio. Het budget is dan ook regio budget. Belangrijk is om regionale en lokale taken, budgetten en reserves duidelijk van elkaar te scheiden. Daarom is voorgesteld om een reserve maatschappelijke opvang & beschermd wonen voor de regio te vormen ten behoeve van de regionale samenwerking, organisatie en uitvoering van de taken. Onderdeel van de lokale reserve sociaal domein is nog € 1.000.000 van en voor de regio (resultaat beschermd wonen 2015). Voorgesteld is om die toe te voegen aan de regionale reserve maatschappelijke opvang & beschermd wonen.
De toevoegingen en onttrekkingen aan de reserve zijn afhankelijk van Rijksbeleid en de uitgaven van de partnergemeenten. De raad geeft autorisatie voor de noodzakelijk bestedingen waarbij een maximale omvang wordt voorgesteld op 10% van de totale Rijksbijdrage die Deventer ontvangt als centrumgemeente (2017: 10% van 22,7 miljoen is € 2,3 miljoen). Het betreft een bestemmingsreserve met egalisatiefunctie. Er wordt geen rente toegevoegd.
Gemeente Deventer heeft de plicht of verantwoordelijkheid om op een bepaalde manier te handelen tegenover een derde.
Het budgetrecht van de raad houdt in dat het college alleen uitgaven kan doen en verplichtingen kan aangaan na toestemming (autorisatie) van de raad. Door het vaststellen van de begroting door de raad geeft deze het college toestemming de betreffende uitgaven te doen.
Goed koopmanschap houdt in dat de administratie op een algemeen geaccepteerde manier wordt gevoerd. Karakteristiek voor goed koopmansgedrag is realistisch calculeren (realiteitsbeginsel), eenvoud toepassen (eenvoudigheidsbeginsel), voorzichtigheid betrachten (voorzichtigheidsbeginsel) en een bestendige gedragslijn hanteren.
Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 20 december 2017.
De raad voornoemd,
de griffier,
drs. S.J. Peet
de voorzitter,
ir. A.P. Heidema
Bijlage 1. Begripsbepaling en bespaarde rente
Om de omgang met reserves en voorzieningen te kunnen volgen en doorgronden worden in dit hoofdstuk de definities en kenmerken omschreven. Hiervoor is uitgegaan van de wet- en regelgeving opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) geldend op 30 juni 2016.
Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit het gerealiseerde resultaat, de algemene reserves en de bestemmingsreserves (cf. artikel 42, lid 1 – BBV). Het gerealiseerde resultaat volgt het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening (ook wel de exploitatierekening genoemd). Het gerealiseerde resultaat is het saldo van baten en lasten plus het saldo van de toevoegingen en onttrekkingen aan reserves op grond van eerdere besluitvorming. In de praktijk is dit het rekeningsaldo waaraan nog geen bestemming is gegeven en waarvoor een voorstel wordt gedaan bij de jaarrekening. Op de balans bij de jaarrekening wordt dit tot uitdrukking gebracht als ‘rekeningsresultaat’. De feitelijke bestemming van dit saldo vindt plaats nadat de raad hierover heeft besloten (bestemmen).
Het eigen vermogen dat wordt gepresenteerd in de balans bestaat uit de volgende onderdelen;
Reserves zijn vermogensbestanddelen en behoren tot het eigen vermogen. Kenmerkend voor reserves is dat ze worden gevormd door bestemming van het resultaat.
Gemeenten kennen twee soorten reserves (cf. artikel 43, lid 1 – BBV);
De algemene reserve bestaat uit de componenten van het eigen vermogen waaraan de raad nog geen bestemming heeft gegeven. De algemene reserve is vrij besteedbaar.
De belangrijkste functie van de algemene reserve is het vormen van een buffer voor financiële tegenvallers. Deventer onderscheid twee soorten algemene reserves. De vrije besteedbaarheid wordt door de functie van deze algemene reserves beperkt.
Specifiek algemene reserve (gekwantificeerde risico’s)
Dit is een algemene reserve die wordt aangehouden als buffer voor het opvangen van risico’s die zijn gekwantificeerd. Gekwantificeerde risico’s zijn risico’s waarvan de verwachte omvang (impact) van het gevolg van optreden en de verwachte kans (waarschijnlijkheid) van optreden is bepaald. De totale omvang van de specifieke algemene reserves is onderdeel van de beschikbare weerstandscapaciteit19 (ook wel specifiek weerstandsvermogen genoemd). Op basis van de beschikbare weerstandscapaciteit wordt de ratio weerstandsvermogen20 bepaald.
Generiek algemene reserve (niet gekwantificeerde risico’s)
Dit is een algemene reserve die wordt aangehouden als buffer voor het opvangen van risico’s die niet of heel moeilijk kunnen worden gekwantificeerd. Dit zijn risico’s die Deventer, ondanks realistische ramingen, loopt als gevolg van onder andere economische ontwikkelingen en bestuurlijke besluitvorming. Voorbeelden daarvan zijn risico’s met betrekking tot de algemene uitkering (gemeentefonds), verkoop van gronden en panden, de verbonden partijen, de garantstellingen en de nog te implementeren bezuinigingen en faseringsverschillen.
Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de raad een bepaald doel voor besteding heeft gegeven (cf. artikel 43, lid 2 – BBV). De middelen zijn enkel te besteden aan het doel waarvoor de reserve is ingesteld. De bestemming kan alleen door de raad worden gewijzigd.
Deventer onderscheidt vier soorten bestemmingsreserves. Dit onderscheid is gebaseerd op het doel/de functie van de reserve in combinatie met de mate van ‘beklemmend’ zijn van de bestemming. Onder beklemmend wordt verstaan, de mate waarin de reserve financieel onlosmakelijk verbonden is met het doel waarvoor het is gevormd. Bij een sterke mate van beklemming is het financieel/technisch niet mogelijk, deze te wijzigen, zonder dat dit gevolgen heeft voor uitvoering van de programma’s.
Bestemmingreserve met een egalisatiefunctie – prestatie gebonden met verdeelfunctie.
De reserve wordt ingesteld om lasten en baten gelijkmatig over de jaren te verdelen. Pieken en dalen in de exploitatie worden door het inzetten van middelen uit de reserve gedempt. Hiermee kunnen ongewenste schommelingen in tarieven worden voorkomen (bijvoorbeeld; reserve tarieven huishoudelijk afval).
Bestemmingsreserve met een inkomensfunctie – met rente beslag.
De gemeente betaalt geen rente over het eigen vermogen (bespaarde rente). De rente die met deze reserve wordt verdiend/bespaard wordt ingezet als dekkingsmiddel in de exploitatie. Als middelen uit de reserve worden onttrokken, betekent dit dat er geen dekkingsmiddelen (bespaarde rente) voor de exploitatie meer beschikbaar zijn (voorbeeld; vermogensreserve).
Bestemmingreserve met een financieringsfunctie – technische functie
De reserve wordt gebruikt als dekkingsmiddel. Dit beperkt de financiering via rentedragend (vreemd)vermogen. De reserve wordt ingesteld ter dekking van structurele kosten van investeringen (kapitaallasten). De reserve is ‘knellend’ verbonden aan de investering (bijvoorbeeld reserve kapitaallasten investeringen).
Het vormen van reserves vindt plaats in het resultaat bestemmende deel van de begroting (cf. artikel 17, lid d – BBV) en/of de jaarrekening (artikel 27, onderdeel d). De raad kan ook in de loop van het jaar een aparte beslissing nemen over reservevorming of mutaties daarin.
Er wordt nog wel eens gesproken over ‘stille reserves’. Wanneer bepaalde bezittingen meer waard zijn dan waarvoor zij tegen euro’s op de balans zijn opgenomen (zgn. boekwaarde) is er sprake van een ‘stille’ reserve. Met deze (niet zichtbare) extra waarde kan alleen rekening worden gehouden wanneer de betreffende bezitting eenvoudig en snel (binnen 1 jaar) is te verkopen, zonder dat dit de bedrijfsvoering negatief beïnvloed. Objecten waarbij dit voor kan komen zijn aandelen, gebouwen en gronden. Deventer kent ‘stille’ reserves bij onder andere stedelijke panden, benzine verkooppunten en agrarische gronden. Gedurende het jaar worden de ‘stille’ reserves op verschillende momenten (voorjaarsnota, begroting en jaarrekening) geïnventariseerd en beoordeeld.
Voorzieningen zijn vermogensbestanddelen (passiefposten in de balans) die gevormd worden voor min of meer onzekere verplichtingen en risico’s die te zijner tijd tot schulden kunnen leiden.
Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen van de gemeente en zijn niet vrij besteedbaar. Voorzieningen kunnen in bepaalde gevallen een correctie vormen op de waarde van de activa (zie hiervoor paragraaf 2.5.4).
Het doel van een voorziening is het afzonderen van een bepaalde hoeveelheid middelen voor toekomstige verplichtingen, verliezen of de gevolgen van optreden van risico’s. |
Conform artikel 44 – BBV worden de volgende voorzieningen onderscheiden:
Korte toelichting op deze verschillende vormen;
Ad 1a) Voorzieningen voor verplichtingen en verliezen (ex artikel 44, lid 1a – BBV)
Het gaat hierbij om onzekere verplichtingen die tot schulden kunnen leiden zoals bijvoorbeeld juridische claims in afwachting van een uitspraak van de rechter.
Ad 1b) Voorzieningen voor risico’s (ex artikel 44, lid 1b – BBV)
Deze voorzieningen worden gevormd voor het opvangen van de gevolgen van risico’s in de bedrijfsvoering. Voor risico’s geldt, dat wanneer de kans van optreden 75% of hoger is een voorziening moet worden gevormd21.
Ad 1c) Voorzieningen ter egalisering van kosten (ex artikel 44, lid 1c – BBV)
Deze voorzieningen worden gevormd ter egalisering van in de tijd onregelmatig gespreide kosten, zoals groot onderhoud. Deze voorziening is niet verplicht. Er kan worden gekozen om de ongelijkmatig gespreide lasten in de exploitatie te nemen op het moment dat ze zich manifesteren. Voorwaarden voor instelling zijn;
Een goed voorbeeld is de onderhoudsvoorziening. Echter voorzieningen die worden gevormd om (groot) onderhoud van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren mogen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een actueel beheerplan.
Ad 1d) Voorzieningen als bijdragen aan vervangingsinvesteringen (ex artikel 44, lid 1d – BBV)
Bijdragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen waarvoor een heffing wordt geheven (bijvoorbeeld rioolheffing) worden onder een aparte voorzieningscategorie in de balans verantwoord.
Ad 2) Voorzieningen voor middelen van derden (ex artikel 44, lid 2 – BBV)
Deze voorzieningen worden gevormd voor middelen die zijn ontvangen van derden waarbij de derde een specifieke besteding als voorwaarde heeft gesteld. Hieronder vallen schenkingen met een specifieke bestedingsverplichting voor zover deze middelen niet in het jaar van verkrijging worden besteed. Een terugbetalingsverplichting kan aan de orde zijn, maar is geen absolute voorwaarde voor het vormen van een dergelijke voorziening.
Ad 3) Geen voorziening voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten van gelijk volume
Er mag geen voorziening worden gevormd voor arbeidskosten gerelateerde verplichtingen met een jaarlijks vergelijkbaar volume. Voor arbeidskosten gerelateerde verplichtingen zonder jaarlijks vergelijkbaar volume moet wel een voorziening worden gevormd (meestal een voorziening conform artikel 44, lid 1 – BBV). Voor het bepalen of er sprake is van een vergelijkbaar volume moet een periode van 4 jaar worden beoordeeld.
Toevoegingen aan voorzieningen worden als last in de exploitatiebegroting opgenomen. De onttrekkingen worden rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt.
Het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het gerealiseerde resultaat. Het eigen vermogen is onderdeel van het totaal vermogen dat ook nog bestaat uit het vreemde vermogen en de voorzieningen. Voor het aantrekken van vreemd vermogen moet aan de geldverstrekker een vergoeding worden betaald in de vorm van rente (rentedragend vermogen). Wanneer de gemeente haar investeringen financiert vanuit haar eigen vermogen of voorzieningen dan bespaart de gemeente rente. Gemeente Deventer berekent over dit eigen vermogen een (fictieve) rente (de zogenaamde bespaarde rente) en voegt dit toe aan reserves of financiert hiermee exploitatie activiteiten. Dit is fictief, omdat door de gemeente geen rente wordt ontvangen en ook niet wordt betaald. De berekende rente wordt als last meegenomen in de begroting.
In het BBV is expliciet opgenomen dat bespaarde rente kan worden berekend over het eigen vermogen en de voorzieningen (artikel 2, lid 4 – BBV). De gemeente heeft de keuze om deze rente als baten op te nemen in de begroting (toevoeging aan exploitatie aangeduid als bespaarde rente). Of de gemeente kan ervoor kiezen deze rentevergoeding toe te voegen aan de reserves (eigen vermogen). Wanneer een bedrag, gelijk aan deze vergoeding daadwerkelijk wordt toegevoegd aan de reserves (eigen vermogen) dan wordt dit beschouwd als een ‘inflatievergoeding’ om de ‘waarde’ (koopkracht) van het eigen vermogen in stand te houden. Bij de voorzieningen is het (op een uitzondering na) niet toegestaan om rente toe te voegen (artikel 45 – BBV). Deze uitzondering betreft de voorzieningen die tegen contante waarde zijn gewaardeerd (zie hiervoor paragraaf 2.5.2).
De bevoegdheid over de rentetoerekening ligt bij de raad. De commissie BBV beveelt aan om in de financiële verordening (artikel 212 – GW) aan te geven hoe de gemeente omgaat met de toerekening. De commissie adviseert om in de paragraaf financiering de wijze van toerekening op te nemen en daarbij uit te gaan van een door haar opgesteld schema22.
4.1 Percentage rentevergoeding eigen vermogen
Deventer berekent rente over het eigen vermogen en vreemd vermogen. Het BBV schrijft voor dat de vergoeding op een realistisch niveau moet liggen. Deze vergoeding mag maximaal het rentepercentage zijn dat door Deventer over extern aangetrokken financieringsmiddelen wordt vergoed. Dit rentepercentage is gebaseerd op het gewogen samenstel van de (bruto) externe lasten over het totaal van de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen (zie voetnoot 7).
Bijlage 2. Wet- en regelgeving
De paragraaf betreffende het grondbeleid bevat tenminste:
Het overzicht van baten en lasten in de begroting bevat;
De toelichting op het overzicht van baten en lasten bevat tenminste:
Artikel 20, lid 2 – onderdeel d
Bij de uiteenzetting van de financiële positie wordt afzonderlijk aandacht besteed aan:
De toelichting op de meerjarenraming bevat tenminste:
Het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening bevat;
De toelichting op het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening bevat tenminste:
Bij de uiteenzetting van de financiële positie wordt afzonderlijk aandacht besteed aan;
Onder de vaste passiva worden afzonderlijk opgenomen het eigen vermogen, de voorzieningen en de vaste schulden, met een rentetypische looptijd van één jaar of langer.
Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan.
In afwijking van het eerste lid moeten de voorzieningen, bedoeld in artikel 44, eerste lid, onder d, in mindering gebracht worden op de investeringen, bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b.
Stellige uitspraken van de commissie BBV
Voorzieningen die worden gevormd om de (groot) onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren kunnen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een beheerplan van het desbetreffende kapitaalgoed. Dit beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd (notitie: Verkrijging en vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen – 2007).
Als er wel een rentevergoeding over het eigen vermogen en/of de voorzieningen wordt berekend, dan is deze vergoeding maximaal het rentepercentage dat is gebaseerd op het gewogen samenstel van de (bruto) externe lasten over het totaal van de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen. (notitie: Rente 2017 – juli 2016)