Garantiebeleid 2019

1.1 Aanleiding en doelstelling

De gemeente Haarlemmermeer zet voor het uitvoeren van haar publieke taak en gemeentelijke doelstellingen onder voorwaarden het instrument van garantstelling in. Door het verstrekken van garanties beoogt de gemeente maatschappelijk gewenste effecten teweeg te brengen of juist maatschappelijk ongewenste effecten te voorkomen.

Het garantstellingsinstrument wordt door de gemeente nu ingezet voor onder andere een aantal sportverenigingen, sociaal-culturele, maatschappelijke en gezondheidszorg instellingen binnen de gemeente Haarlemmermeer. De gemeente werkt in sommige gevallen ook samen. Bijvoorbeeld in het garanderen van geldleningen aan woningbouwcorporaties die opereren binnen de gemeente, waarbij de gemeente achtervang is van de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Indirect staat de gemeente ook garant voor geldleningen aangetrokken door gemeenschappelijke regelingen.

De kaders en uitgangspunten voor de inzet van garantstellingen zijn vastgelegd in garantiebeleid, dat voor het laatst is geactualiseerd in 2015. De financiële verordening van de gemeente Haarlemmermeer schrijft voor dat het college eens in de vier jaar de raad een beleidsnotitie over garantstelling aanbiedt.

Deze notitie Garantiebeleid 2019 biedt dit geactualiseerde beleid. In de actualisatie wordt rekening gehouden met tussentijdse ontwikkelingen en wordt daarnaast beoogd de processtappen in het garantieproces helder weer te geven. Zoals aangegeven maakt de beleidsnotitie onderdeel uit van het financieel stelsel van de gemeente Haarlemmermeer. Hierbij is de financiële verordening het hoogste niveau en de uitwerking van de kaders in uitvoeringsregels (beleidsnotities) het niveau onder de verordening (zie figuur 1).

Figuur 1: Financieel stelsel van de gemeente Haarlemmermeer

1.2 Wat is een garantstelling?

Garant- en borgstellingen zijn een vorm van subsidie als deze worden ingezet door een overheid. Het instrument garant- of borgstelling heeft een andere werking dan de traditionele (ofwel reguliere) subsidie. Bij een reguliere subsidie wordt geld verstrekt met de verwachting dat dit niet meer terugstroomt naar de gemeente. Bij een garant- of borgstelling hoeft de gemeente pas financiële middelen te verstrekken als de garantienemer niet aan zijn verplichtingen kan voldoen (borgstelling) of als aan de voorwaarden zoals opgenomen in de garantieovereenkomst wordt voldaan (garantstelling). Wanneer in deze notitie over een garantie of garantstelling wordt gesproken zijn borgstellingen hier ook inbegrepen. Een definitie van deze termen is opgenomen in bijlage 1.

Bij de gemeente Haarlemmermeer worden twee typen garantstelling onderscheiden¹:

• •

  garanties met een publiek gemeentelijk belang: dit gaat om activiteiten die onder de kerntaken vallen of van essentieel belang zijn voor de lokale bevolking.

• •

  garanties met een regionaal strategisch karakter: hier gaat het om economische activiteiten die als een katalysator gezien kunnen worden voor de regio en uiteindelijk leiden tot maatschappelijke meerwaarde. In het garantiebeleid van 2015 is door de raad vastgesteld dat voor deze categorie een afbouwscenario van toepassing is; er worden geen nieuwe garantstellingen verstrekt in deze categorie tenzij de gemeenteraad anders besluit. Dit beleid wordt gecontinueerd.

1.3 Leeswijzer garantiebeleid

Als een aanvraag voor garantstelling wordt ingediend bij de gemeente Haarlemmermeer start de volgende procedure.

Het beleidskader voor deze procedure is in dit stuk uiteengezet. Hoofdstuk 2 gaat in op de toetsingscriteria en randvoorwaarden bij de aanvraag van een garantstelling. Hoofdstuk 3 gaat in op de wijze waarop dit proces wordt geborgd en risico’s beheerst.

Daarnaast is een aantal bijlagen bijgevoegd. Bijlage 1 beschrijft de belangrijkste definities en aandachtspunten voor garantstelling vanuit het wettelijk kader. Bijlage 2 behelst een overzicht van waarborgfondsen. Tot slot is een overzicht van de documenten die moeten worden ingediend bij de aanvraag tot garantstelling opgenomen in bijlage 3.

Het eerste uitgangspunt is dat de gemeente Haarlemmermeer terughoudend omgaat met het verstrekken van garantstellingen. De gemeente gaat alleen over tot garantstelling als deze maatregel past binnen de taak van de gemeente als overheid en binnen de geldende Europese, landelijke en gemeentelijke wet- en regelgeving. Elke aanvraag voor een garantstelling wordt daarom getoetst aan een aantal criteria en randvoorwaarden, zoals hieronder opgenomen in 2.1 en 2.2. Het document ‘Uitvoeringsrichtlijnen Garantiebeleid’, zoals vastgesteld door de directie, biedt een aantal handvatten voor de uitvoering van deze beoordeling.

2.1 Toetsingscriteria

De toetsingscriteria zijn:

• •

  Er is sprake van publiek belang;

• •

  Er is sprake van strikte noodzakelijkheid;

• •

  Betrokkenheid van andere partijen is noodzakelijk en wenselijk om het publiek belang te borgen;

• •

  Er is financiële dekking voor het instrument;

• •

  De investering wordt financieel haalbaar geacht in relatie tot de financiële positie van de aanvrager;

• •

  Er is geen sprake van ongeoorloofde staatssteun en er is geen strijdigheid met de Wet Markt en Overheid.

Publiek belang

De gemeente mag financieringsinstrumenten alleen inzetten als er sprake is van publiek belang². De gemeente bepaalt - gemotiveerd en transparant - zelf wat onder de publieke taak verstaan moet worden en hoe deze zal worden uitgeoefend. Een verstrekte garantie moet dus nadrukkelijk verband houden met het uitvoering geven aan beleidsdoelstellingen. Het is de raad die de publieke taak bepaalt. Een aanvraag moet daarom altijd getoetst worden aan de kaders die door de raad zijn meegegeven, zoals de programmabegroting.

Strikte noodzakelijkheid

Zoals aangegeven gaat de gemeente in beginsel terughoudend om met aanvragen voor garantstellingen. Het verstrekken van garanties is op zichzelf geen gemeentelijke taak en wordt daarom zoveel mogelijk overgelaten aan de markt. Dit om marktverstoring te voorkomen en vanuit het principe dat private partijen de zaken onderling vanuit hun eigen verantwoordelijkheid regelen, zonder tussenkomst van de gemeente.

Een vereiste voor betrokkenheid van de gemeente is dan ook dat er sprake is van strikte noodzakelijkheid. Bijvoorbeeld omdat externe partijen niet of slechts deels bereid zijn te financieren zonder tussenkomst van de gemeente, terwijl er wel een publiek belang is. Dit betekent meestal dat de gemeente risico’s loopt daar waar de markt niet bereid is tot financieren. Hiervoor zal de gemeente een vergoeding en/of waarborgen eisen.

Concreet houdt dit toetsingscriterium het volgende in:

• •

  Voor een garantstelling wordt alleen gekozen wanneer financiers niet bereid zijn (volledige) financiering te verstrekken, zonder een garantstelling. Dit moet worden aangetoond door de aanvrager. Richtlijnen hiervoor zijn opgenomen in het document ‘Uitvoeringsrichtlijnen Garantiebeleid’, zoals vastgesteld door de directie.

• •

  De garantie moet van essentieel belang zijn voor het kunnen (blijven) uitoefenen van de activiteiten;

• •

  De gemeente verstrekt geen garantie als de financiële verantwoordelijkheid in handen is van een andere bestuurslaag (bijvoorbeeld provincie of waterschap);

• •

  De aanvrager moet aantonen dat er geen of ontoereikende Rijks(garantie)regelingen of garanties vanuit andere instanties, zoals waarborgfondsen (zie bijlage 2), mogelijk zijn waar het betreffende project/aanvrager gebruik van kan maken.

Financiële kaders

Bij de begroting wordt jaarlijks een garantieplafond vastgesteld. In de jaarstukken wordt bij de ‘niet uit de balans blijkende verplichtingen’ het actuele plafond opgenomen. Voor aanvragen die niet binnen de (begrotings)kaders vallen dient een voorstel aan de raad te worden voorgelegd. Daarnaast geldt dat de raad vooraf in kennis worden gesteld van een te verlenen garantie als:

• •

  deze groter is dan € 1 miljoen per aanvraag; en/of

• •

  deze niet voldoet aan het vastgestelde gemeentelijk garantiebeleid; en/of

• •

  het garantieplafond van € 36 miljoen voor garanties met een publiek gemeentelijk belang en revolverend karakter wordt overschreden³.

Financiële haalbaarheid en positie van de aanvrager

De risico's voor de gemeente worden beperkt door vooraf onderzoek te doen naar de financiële haalbaarheid van de investering en de financiële positie waarin de aanvragende instantie verkeert. De gegevens en documenten die bij de aanvraag ingediend moeten worden zijn opgenomen in bijlage 3.

Bij de beoordeling wordt uitgegaan van de volgende criteria:

• •

  Door de aanvrager moeten voldoende zekerheden worden overlegd voor de garantstelling (bijvoorbeeld regresrecht of het eerste recht van hypotheek op een pand of op grond). De zekerheidsstelling wordt zo snel mogelijk - en in ieder geval binnen zes maanden - gevestigd na goedkeuring van de garantieaanvraag.

• •

  De gemeente kan op de afgegeven garantie een vergoeding in de vorm van een premie verlangen in het kader van de regels omtrent staatssteun. De premie wordt gesteld op een marktconform percentage waarvoor de gemeente in enig jaar risico loopt⁴. De financiële positie en prognoses van de aanvrager dienen zodanig te zijn dat rente en aflossing naar verwachting betaald kunnen blijven worden.

• •

  De meerjarenbegroting, inclusief investering en kapitaallasten, is sluitend.

Staatssteun en Wet Markt en Overheid

Van staatssteun is sprake bij elk voordeel dat een overheid aan een onderneming geeft. Bijvoorbeeld door het verstrekken van een lening of het geven van een garantie aan een onderneming tegen een lagere rente of premie dan de markt biedt. Staatssteun is gebonden aan Europese regelgeving (zie bijlage 1). Het is verboden om ongeoorloofde staatssteun te verstrekken. De staatssteunregels kennen een aantal uitzonderingen, bijvoorbeeld wanneer het gaat om een algemeen economisch belang. Op elke garantstellingsaanvraag wordt daarom een staatssteuntoets uitgevoerd om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. De gemeente neemt als uitgangspunt dat commerciële ondernemingen (gekenmerkt door een winstoogmerk) geen aanspraak kunnen maken op een garantie. Dit om het risico op ongeoorloofde staatssteun verder te minimaliseren. Huidige garanties voor commerciële instellingen worden afgebouwd⁵.

Gerelateerd is de Wet markt en overheid. De Wet Markt en Overheid schrijft gedragsregels voor overheden voor om concurrentievervalsing te voorkomen. Ook in het kader van deze wet wordt een toets uitgevoerd bij elke garantstellingsaanvraag.

2.2 Randvoorwaarden

Naast de hierboven uiteengezette toetsingscriteria is er een aantal randvoorwaarden waaraan elke aanvraag voor garantstelling moet voldoen:

• •

  Geen garantstellingen onder > € 25.000,-. Voor kleinere bedragen zijn de administratieve lasten te hoog ten opzichte van het maatschappelijk nut. Aanvragen onder de € 25.000,- worden niet in behandeling genomen.

• •

  Indien bij een garantstelling een beroep kan worden gedaan op een (nationaal) waarborgfonds, moet de aanvraag bij het desbetreffende fonds worden ingediend. Bij een positieve toets is de gemeente bereid maximaal 50% te participeren.

• •

  Geen langlopende garanties, tenzij. Langlopende garanties worden in principe niet toegekend, met name bij instellingen waar de gemeente slechts beperkte invloed heeft. Een looptijd van maximaal vijftien jaar wordt gehanteerd voor publiek maatschappelijke of grote gesubsidieerde instellingen. Alleen in bijzondere gevallen en na instemming van de raad kan hiervan worden afgeweken.

• •

  Garantstelling maximaal ‘pro rata’ bij bestuurlijk en / of financieel belang. Indien een garantstelling wordt verstrekt aan een organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en/of financieel belang heeft, geldt altijd dat de gemeente (maximaal) ‘pro rata’ bijdraagt aan de totale garantstelling. De gemeente zal bijvoorbeeld maximaal voor 20% garant staan voor een lening aan een rechtspersoon waarin de gemeente zelf voor 20% deelnemer is.

• •

  Geldlening binnen een jaar na goedkeuring garantie. De garantienemer moet binnen een jaar na goedkeuring (B&W besluit) van de garantie de geldlening hebben aangetrokken. Bij overschrijding van deze termijn moet een nieuw verzoek worden ingediend.

• •

  De geldlening waarop de garantstelling van toepassing is, is lineair of annuïtair.

• •

  Geen herziening rentepercentage lening tijdens looptijd garantstelling. Om risico’s te voorkomen door een stijgende rente mag de geldlening gedurende de looptijd van de garantstelling niet aan renteherziening onderhevig zijn.

• •

  Nieuwe aanvraag bij grote wijzigingen of herfinanciering. Als grote wijzigingen optreden in de aanvraag, zoals de hoogte van het bedrag of rentepercentage, of in het geval van herfinanciering dient opnieuw een aanvraag voor een garantie ingediend te worden. Het gehele toetsingsproces wordt opnieuw doorlopen, met de mogelijkheid dat de aanvrager alsnog wordt doorverwezen naar een waarborgfonds of de kapitaalmarkt.

2.3 Gemeentelijke geldlening

De gemeente Haarlemmermeer hanteert het principe dat er geen geldleningen aan derden worden verstrekt om de volgende redenen:

• 1.

  Het vervullen van bancaire taken, zoals het verstrekken van leningen, is geen publieke taak. De gemeenteorganisatie is hier ook niet op ingericht.

• 2.

  Met een garantstelling kan hetzelfde bereikt worden, namelijk dat een derde partij een lening verstrekt aan de instelling, met de zekerheid dat de gemeente als achtervang optreedt.

• 3.

  Het verlenen van een geldlening betekent dat de gemeente zelf ook dit geld zal moeten aantrekken (doorverstrekking). Dit heeft direct effect op de gemeentelijke schuldpositie. Een gemeentelijke lening verstrekken ligt in die context minder voor de hand.

Beleidslijn is daarom dat alleen in zeer uitzonderlijke gevallen een lening wordt verstrekt. Het verstrekken van een garantstelling heeft altijd de voorkeur boven het verstrekken van een geldlening. Voorwaarden bij het verstrekken van een geldlening zijn dat er een zwaarwegend publiek belang in het spel is en dat door de benaderde financiers buitenproportionele eisen worden gesteld, zelfs bij garantstelling door de gemeente. Een specifiek raadsbesluit moet worden genomen voor een geldlening wordt verstrekt. Voor de toetsing worden dezelfde toetsingscriteria gevolgd zoals in dit stuk opgenomen voor garantstellingen in hoofdstuk 2.1.

In elke fase van de procedure voor garantstellingen, zoals opgenomen in hoofdstuk 1.3, zijn maatregelen getroffen met het doel risico’s in de uitvoering van dit proces te minimaliseren.

3.1 Risicobeheersing bij beoordelen en verstrekken van garantstellingen

In het voorgaande hoofdstuk zijn toetsingscriteria en randvoorwaarden beschreven voor de verstrekking van garanties door de gemeente Haarlemmermeer. Ten behoeve van de risicobeheersing in het uitvoeren van een beoordeling op een garantieaanvraag worden de volgende stappen ondernomen.

Beoordeling aanvraag

Bij beoordeling van een aanvraag vindt de eerste toetsing plaats aan de hand van de toetsingscriteria en randvoorwaarden zoals opgenomen in 2.1 en 2.2 van dit beleidskader. Daarnaast wordt bij de beoordeling van de aanvraag ingegaan op de risico’s van het in te zetten instrument en de wijze waarop deze risico’s worden afgedekt (hypotheekrecht, premie, etc.). De risicoanalyse wordt uitgevoerd conform de werkwijze zoals deze is opgenomen in de door de directie vastgestelde ‘Uitvoeringsrichtlijnen Garantiebeleid’.

Functiescheiding

In het proces van toetsing en beoordeling vindt functiescheiding plaats in de verschillende taken en verantwoordelijkheden voor subsidieverlening en registratie.

Overeenkomst

Een aantal randvoorwaarden voor het besluit of de overeenkomst ten behoeve van de garantstelling zijn:

• •

  Bij toekenning van een garantstelling wordt geëist dat er geen bedingen opgenomen worden in de geldleningovereenkomst die de aansprakelijkheid van de gemeente verhogen of uitbreiden boven of naast de aan de geldleningovereenkomst verbonden betaling van rente en aflossing.

• •

  Organisaties aan wie een garantie afgeven wordt moeten beleid formuleren over het inzetten van verklaringen omtrent het gedrag (VOG). De intentie is om alleen garanties af te geven aan organisaties met bestuurders, medewerkers en vrijwilligers van onberispelijk gedrag. Het betreffende beleid wordt door de gemeente opgevraagd en beoordeeld.

• •

  In het besluit of de overeenkomst worden bepalingen opgenomen over informatieverstrekking, interventie en het intrekken van een garantie, zoals hieronder uiteengezet in 3.2.

3.2 Beheer en monitoring van garantstellingen

Na het besluit tot het verlenen van een gemeentegarantie is zowel op bestuurlijk als financieel vlak monitoring van belang. Hiervoor wordt de onderstaande werkwijze gehanteerd.

Jaarlijkse informatieverstrekking door geldnemer

In het besluit of de overeenkomst ten behoeve van de garantstelling is opgenomen dat de geldnemer jaarlijks - binnen zes maanden na het verstrijken van het boekjaar - de jaarstukken over het verstreken boekjaar bij het college indient. Dit bestaat uit de balans en de winst- en verliesrekening met toelichting en een accountantsverklaring of een verklaring van de kascommissie. Voor individuele gevallen is maatwerk mogelijk en kan de gemeente nadere eisen stellen. Daarnaast kan de gemeente de meest actuele gespecificeerde exploitatiebegroting bij de geldnemer opvragen.

Ook treft de geldnemer actief risicobeheersmaatregelen en informeert de gemeente hierover. Wanneer dit op basis van de verstrekte informatie nodig blijkt vindt met het bestuur of de directie waaraan de garantie verstrekt is minimaal één keer per jaar overleg plaats waarin bovenstaande punten en de informatievoorziening door de geldverstrekker aan de orde komen.

Jaarlijkse informatievoorziening door geldverstrekker

De geldverstrekker informeert het college jaarlijks - binnen zes maanden na het verstrijken van het boekjaar - of en in hoeverre de geldnemer zijn verplichtingen uit hoofde van de geldleningovereenkomst waarvoor de gemeente garant staat, is nagekomen.

Jaarlijkse risicoanalyse door gemeente

De door de geldnemer en geldverstrekker aangeleverde informatie wordt jaarlijks door de gemeente beoordeeld. Een risicoanalyse wordt uitgevoerd zoals opgenomen in de ‘Uitvoeringsrichtlijnen Garantiebeleid’. Hieruit volgt een kleurcodering per garantstelling, die indiceert hoe risicovol de garantie is. Het college rapporteert hierover aan de raad middels een geheime rapportage, die voorafgaande aan de behandeling van de programmabegroting aan de raad wordt toegezonden.

Overige informatieverstrekking

De geldnemer en de geldverstrekker hebben daarnaast gedurende het gehele jaar de informatieplicht om aan het college die gegevens te verstrekken die van belang zijn voor de risico-ontwikkeling die met de garantstelling samenhangt. In het geval van betalingsproblemen onderneemt de garantienemer actie om de betalingsproblemen zo snel mogelijk weg te nemen of te beperken. In ieder geval zullen zij het college zo spoedig mogelijk berichten over:

• •

  Het niet nakomen door de geldnemer van de aan de geldlening verbonden betalingsverplichtingen waarvoor de gemeente garant staat. Hierbij is het uitgangspunt dat in het geval van betalingsproblemen de garantienemer actie onderneemt om de betalingsproblemen zo snel mogelijk weg te nemen of te beperken;

• •

  Wezenlijke wijzigingen van de gegevens en bescheiden die bij de aanvraag om garantie zijn overgelegd;

• •

  Rapportages waaruit blijkt dat de resultaten van de begroting significant nadeliger uitkomen;

• •

  Een statutenwijziging van de geldnemer;

• •

  Een fusie van de geldnemer;

• •

  Ontbinding van de geldnemer.

Interventiemogelijkheden

De gemeente kan interveniëren wanneer hier aanleiding voor is op basis van de verstrekte (al dan niet jaarlijkse) informatievoorziening. Het gaat hierbij om de volgende acties om risico’s te beperken of wegnemen:

• •

  De gemeente kan de frequentie en inhoud van informatievoorziening aanscherpen;

• •

  Het college kan een door hen aangewezen persoon laten deelnemen aan de bestuursvergaderingen van de geldnemer, die daarvoor de volledige agenda van deze vergaderingen en de notulen van de gehouden vergaderingen ontvangt. Deze persoon heeft inzage in de te behandelen stukken en de mogelijkheid om de risico-ontwikkeling voor de gemeente bij voorgenomen besluiten nader toe te lichten en hierover zo nodig terstond het college te informeren;

• •

  Het college kan één of meer door hen aangewezen personen zitting te laten nemen in het bestuur.

Intrekken van een garantie

De gemeente kan een garantie intrekken wanneer een of meerdere van de volgende zaken van toepassing zijn:

• •

  De overeenkomst van geldlening waarop de garantie betrekking heeft komt niet binnen een jaar na het garantiebesluit tot stand. Hierbij wordt de hoofdsom dus niet volgens het overeengekomen storting- en aflossingsschema aan de geldnemer ter beschikking gesteld;

• •

  Het risico dat voor de gemeente uit de verstrekte garantie voortvloeit wordt significant gewijzigd door toedoen of nalaten van de geldnemer. De geldnemer onderneemt activiteiten die grote financiële risico's met zich meebrengen of treft geen maatregelen om vermogensverlies te voorkomen. Denk hierbij aan wanbeheer en het nalaten van afsluiten van verzekeringen;

• •

  De garantienemer voldoet niet aan de in de overeenkomst opgenomen verplichtingen;

• •

  De garantienemer heeft onjuiste of onvolledige gegevens verstrekt, waarbij de juiste gegevens zouden leiden tot een andere beschikking tot garantieverlening;

• •

  De (aanvraag tot) garantstelling was anderszins onjuist of onvolledig en de garantienemer wist dit of kon dit weten.

3.3 Informatievoorziening aan de raad

In het onderdeel ‘Niet in de balans tot uitdrukking komende verplichtingen en aanspraken’ wordt in de jaarrekening door het college aan de raad verantwoording afgelegd over verstrekte garantstellingen. Daarnaast wordt in de programmabegroting gerapporteerd over het (bijgestelde) risicoprofiel per garantstelling en, indien van toepassing, welke acties worden ondernomen. Rapportage over risicoprofielen volgen de werkwijze zoals uiteengezet in 3.2.