Nota reserves en voorzieningen 2022

De belangrijkste spelregels voor het omgaan met reserves en voorzieningen zijn al door de wetgever bepaald door het vaststellen van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In artikel 186 van de gemeentewet is geregeld dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften aan de financiën van de gemeenten worden gesteld. Het BBV is een algemene maatregel van bestuur waarin nadere voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden zijn vastgelegd. Hieronder vallen ook nadere regels voor reserves en voorzieningen, onderstaand de verwijzingen naar een aantal relevante artikelen uit het BBV:

• •

  Artikel 42 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten

• •

  Artikel 43 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten

• •

  Artikel 44 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten

• •

  Artikel 45 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten

• •

  Artikel 54 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten

• •

  Artikel 55 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten

Waarom reserves en voorzieningen?

Reserves en voorzieningen hebben meerdere functies. Bij de beschrijving van de functies en kenmerken van reserves en voorzieningen zijn tevens de voor- en nadelen die aan het gebruik ervan zijn gekoppeld, aangegeven. Belangrijkste voordelen van het gebruik van reserves en voorzieningen zijn de opvang van schommelingen in uitgaven en de dekking van (on)voorziene risico’s. Mogelijk nadeel bij de inzet van reserves en voorzieningen is de neiging minder snel een integrale afweging tegen andere uitgaven te maken en de kans op oppotting bij onderbesteding. Tot slot zijn de belangrijkste verschillen tussen reserves en voorzieningen toegelicht.

Onderstaand komen de definities, kenmerken en functies van reserves en voorzieningen aan de orde.

1.3.1. Definitie reserves

We onderscheiden reserves in de algemene reserve en bestemmingsreserves (zie Artikel 43 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten ). Voor zover het vermogen nog geen bestemming heeft gekregen, is er sprake van een algemene reserve. De algemene reserve heeft een permanent karakter, de omvang hangt af mede van het benodigde weerstandsvermogen. De algemene reserve is bedoeld als een buffer voor het opvangen van exploitatietekorten en onvoorziene risico’s. Deze is vrij besteedbaar en moet toereikend zijn om risico’s die de gemeente loopt af te dekken.

Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de raad een specifiek doel heeft verbonden. Bestemmingsreserves hebben een tijdelijk karakter. Zo worden bestemmingsreserves gevormd om binnen een bepaalde tijd een bepaald doel te realiseren, voor het egaliseren van jaarlijks fluctuerende lasten, ter dekking van kapitaallasten of voor de egalisatie van ongewenste schommelingen in gemeentelijke tarieven. Zodra het doel is gehaald, kan de raad besluiten de betreffende bestemmingsreserve weer op te heffen.

Bestemmingsreserves zijn niet bedoeld om structurele lasten te dekken waarvoor de exploitatie onvoldoende middelen biedt.

Want wanneer dat gebeurt, ontstaat er op termijn een financieel knelpunt. Dit met uitzondering van dekkingsreserves voor kapitaallasten die zijn bedoeld om de structurele kapitaallasten van investeringen te dekken.

Het is aan de raad om de instelling, looptijd en voorwaarden rondom de besteding van een bestemmingsreserve te bepalen. Dit gebeurt via een afzonderlijk raadsbesluit of via een kaderstellende nota, waarin spelregels worden vastgelegd.

In de meerjarenraming wordt een overzicht van de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves opgenomen zodat het voor de gemeenteraad duidelijk is welke ontwikkelingen de komende jaren met betrekking tot de omvang van de reserves verwacht worden. Dit vormt dan ook voor de gemeenteraad een specifiek aandachtspunt als het gaat om zijn kaderstellende rol.

1.3.2. Kenmerken reserves

Kenmerkend voor reserves is dat ze:

• •

  worden gevormd door bestemming van het resultaat;

• •

  in principe vrij besteedbaar zijn;

• •

  behoren tot het eigen vermogen van de gemeente.

1.3.3. Functies reserves

Reserves hebben verschillende functies. Deze zijn onderstaand weergegeven. Na de opsomming volgt een korte toelichting op de specifieke functie. De verschillende functies van reserves:

Algemene reserves vormen het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente en zijn een buffer voor financiële tegenvallers, bufferfunctie (1). Bestemmingsreserves hebben een bestedingsfunctie (2); we gebruiken ze voor het doel waarvoor ze zijn ingesteld. Ook zijn er bestemmingsreserves die dienen voor de opvang van ongewenste schommelingen in tarieven die we aan derden in rekening brengen. Deze hebben een egaliserendefunctie (3). Verder kunnen we reserves inzetten als eigen financieringsmiddel, hierbij hebben we te maken met de financieringsfunctie (4). Door de reserves te gebruiken als eigen financieringsmiddel wordt rente bespaard die anders over leningen aan derden moet worden betaald. Wanneer we deze bespaarde rente gebruiken als dekkingsmiddel dan heeft deze een inkomensfunctie (5). Daarnaast hebben reserves een inkomensfunctie wanneer er structureel geld onttrokken wordt ter dekking van kapitaallasten.

1.3.4. Definitie voorzieningen

Voorzieningen worden onder andere gevormd ter dekking van redelijkerwijs in te schatten verplichtingen, verliezen en risico’s en maken onderdeel uit van het vreemd vermogen van de gemeente (zie: Artikel 44 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten). Onder een voorziening ligt altijd een financiële onderbouwing die betrekking heeft op de af te dekken verplichting of het risico. Alleen wanneer sprake is van een mutatie in de te dekken verplichting kan de hoogte van een voorziening wijzigen.

1.3.5. Kenmerken voorzieningen

Kenmerkend voor voorzieningen is dat ze:

• •

  Verplicht zijn gevormd door het nemen van een last;

• •

  Niet vrij besteedbaar zijn;

• •

  Behoren tot het vreemd vermogen.

1.3.6. Functies voorzieningen

Voorzieningen worden gevormd om te kunnen voldoen aan financieel voorzienbare verplichtingen. We weten vrijwel zeker dat de verplichting invloed heeft op onze financiële positie, maar de omvang ervan is op de balansdatum nog onzeker. Met voorzieningen dekking we:

• 1.

  Verplichtingen en verliezen waarvan de omvang onzeker is, maar wel redelijk zijn in te schatten;

• 2.

  Risico's van te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijk is te schatten;

• 3.

  De bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven;

• 4.

  Kosten voor het volgende begrotingsjaar, mits ze hun oorsprong mede vinden in het lopende jaar.

Reserves en voorzieningen noemen we vaak in één adem. Toch zijn er belangrijke verschillen.

Tabel 1: Onderscheid tussen reserves en voorzieningen

In het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) komen de regels ten aanzien van aanwending, vorming en besteding van reserves en voorzieningen aan de orde. Deze zijn in hoofdstuk 2 nader uitgewerkt.

Zoals hiervoor aangegeven hebben reserves en voorzieningen diverse functies. Een van de belangrijkste hiervan is het opvangen van risico’s. In hoofdstuk 3 komt de verbinding tussen het beleid voor reserves en voorzieningen en risicomanagement aan bod. Uitgangspunt hierbij is dat de algemene reserve het meest geschikt is voor opvang van incidentele risico’s. In de volgende paragrafen gaan we in op de gemeentelijke uitgangspunten, de BBV regels voor het instellen/gebruik/ opheffen, onderhoud- en beheerplannen, rentebeleid en investeringen in relatie tot reserves en voorzieningen.

In de gemeente Soest voeren we een terughoudend en transparant reservebeleid. Terughoudend omdat instellen van reserves de integrale afweging van de raad kan belemmeren (zie 1.1 waarom reserves en voorzieningen). Uitgangspunt bij het al dan niet instellen van reserves en voorzieningen is dat lopende uitgaven worden gedekt met lopende inkomsten en slechts uitgaven met een meerjarig nut mogen worden gefinancierd. Transparant om via managementinformatie te kunnen monitoren hoe effectief het gevoerde beleid is. Om deze gemeentelijke uitgangspunten te realiseren zijn actuele beheerplannen nodig. Waaraan deze dienen te voldoen is beschreven in paragraaf 2.4.

Bij het doorlichten van de bestemmingsreserves en voorzieningen op nut en noodzaak - en daaraan gekoppeld een beoordeling van de noodzakelijke reserveomvang aan de hand van onderhoudsplannen en aangegane verplichtingen - is uitgangspunt dat een surplus niet is toegestaan. Door het afromen van vrije ruimte in de reserves komen onnodig vastgelegde financiële middelen vrij die vervolgens betrokken kunnen worden bij de integrale middelenafweging.

Gemeentelijke huidige beleidsuitgangspunten op een rij:

• 1.

  Reserves en voorzieningen worden ingesteld met een duidelijk doel;

• 2.

  Voor een goede, overzichtelijke besluitvorming wordt het aantal reserves en voorzieningen zo veel mogelijk beperkt. Lasten worden zoveel mogelijk in de exploitatie opgevangen;

• 3.

  Jaarlijks wordt in de begroting een toelichting gegeven op het verloop van de reserves en voorzieningen (meerjarenbestedingsplan);

• 4.

  Jaarlijks wordt bij de jaarrekening in de toelichting op de balans de aard en het doel van elke reserve en voorziening en de toevoegingen, onttrekkingen/aanwendingen en vrijval ten gunste van de rekening toegelicht;

• 5.

  Jaarlijks bij het opstellen van de jaarrekening worden de reserves en voorzieningen beoordeeld op toereikendheid, nut en noodzaak;

• 6.

  Aan reserves wordt in principe rente toegevoegd.

  Bespaarde rente over reserves en voorzieningen (omdat voor dat deel geen externe financiering hoeft te worden aangetrokken) wordt voor een deel toegevoegd aan het eigen vermogen door middel van een storting in de bestemmingsreserves. Deze toevoeging dient in het geval van de dekkingsreserve investeringen ter dekking van de kapitaallasten. Voor de overige reserves is het doel van de toevoeging om de koopkracht waar nodig van de reserves op peil te houden. Zowel de berekening van de bespaarde rente als het te hanteren rentepercentage om de koopkracht van de reserves op peil te houden, vloeien voort uit het door de commissie BBV geadviseerde renteschema dat we in de begroting hanteren.

Het BBV stelt regels voor het instellen, gebruik en opheffen van reserves en voorzieningen. Deze komen onderstaand aan de orde.

2.3.1 Reserves

Het besluit tot instelling, opheffing en het beschikkingsrecht over (bestemmings)reserves ligt bij de raad. De instelling van reserves kan op de volgende momenten plaatsvinden:

• •

  Tussentijds via een afzonderlijk raadsvoorstel met bijbehorende begrotingswijziging;

• •

  Bij het vaststellen van de jaarrekening;

• •

  Bij het vaststellen van de programmabegroting.

Dit laatste moment heeft de voorkeur, maar is niet altijd te realiseren omdat enkele maanden voor aanvang van het nieuwe begrotingsjaar mogelijk nog niet alle relevante informatie beschikbaar is.

Opheffen van bestemmingsreserves

Reserves kunnen door de raad worden opgeheven als het doel waarvoor ze in het leven zijn geroepen niet meer actueel is of als door middel van het instellen van een reguliere begrotingspost het gewenste (beleids)doel ook kan worden gerealiseerd. Verder dienen reserves te worden opgeheven als de regelgeving dit op enig moment met betrekking tot bepaalde zaken dwingend voorschrijft.

Stortingen en onttrekkingen

Voor alle stortingen en onttrekkingen is een raadsbesluit nodig. Dit kan expliciet bij resultaatbestemming in het kader van de jaarrekening, maar ook vooraf bij de vaststelling van de begroting. Ook kan een afzonderlijk raadsbesluit genomen worden over een storting of onttrekking aan een reserve. In de jaarrekening kunnen toevoegingen en onttrekkingen worden verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting(swijzigingen) door de raad is geaccordeerd voor de specifieke bestemmingsreserve. Een uitzondering hierop vormen de raads(principe)besluiten waarbij geregeld is dat saldi altijd ten gunste of laste van een specifieke bestemmingsreserve komen.

2.3.2. Voorzieningen

Omdat voorzieningen een verplichtend karakter hebben (vergelijkbaar met een reguliere schuld aan een derde), heeft de raad vrijwel geen beleidsvrijheid bij het instellen hiervan. Het college maakt inzichtelijk welke (nieuwe) voorzieningen in de jaarrekening zijn opgenomen.

Opheffen van voorzieningen

Een voorziening wordt opgeheven als een verplichting of een risico waarvoor een voorziening is ingesteld, is weggevallen. Aangezien opheffing van de voorziening in deze situatie verplicht is conform het BBV, is voor het opheffen van de voorziening geen raadsbesluit nodig. Voor voorzieningen ter egalisatie van kosten geldt dat deze na besluitvorming door de gemeenteraad worden opgeheven. Het saldo van een op te heffen voorziening komt ten gunste van de exploitatie (algemene middelen).

Stortingen in - en ontrekkingen aan voorzieningen

In BBV-artikel 44 staat aangegeven dat het instellen van een voorziening, of dotaties aan bestaande voorzieningen, een last vormen in het betreffende begrotingsjaar. Met andere woorden: zodra we het benodigde saldo redelijkerwijs kunnen inschatten dienen we de hiermee samenhangende stortingen (of onttrekkingen) in de begroting te ramen en deze worden door de raad door vaststelling van de begroting geautoriseerd. Voorzieningen dienen dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Ze mogen daarom niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn gevormd.

Als blijkt dat het noodzakelijke niveau anders wordt, wordt de omvang van de voorziening daarop afgestemd. Andere onttrekkingen dan voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld, zijn niet toegestaan. De feitelijke bestedingen worden direct ten laste van de voorziening gebracht.

Het kenmerk van een voorziening/onderhoudsreserve is dat een inschatting moet worden gemaakt van de financiële risico’s/verplichtingen/kosten waarvoor deze is ingesteld. Hieraan dient een berekening ten grondslag te liggen. Deze zijn weergegeven in een beheer- of onderhoudsplan.

Het huidige bestaande beleid voor dit onderdeel, is als volgt:

• 1.

  Een voorziening/onderhoudsreserve, met uitzondering van een risicovoorziening, kan slechts worden ingesteld indien daar een beheerplan aan ten grondslag ligt.

• 2.

  Een beheerplan wordt voor minimaal 5 of 10 jaar vooruit opgesteld en bevat een prognose van:

  • a.

    de jaarlijks voor uitvoering van het beheerplan benodigde financiële middelen;

  • b.

    de jaarlijks in de begroting beschikbare financiële middelen;

  • c.

    de uit a. en b. resulterende jaarlijkse storting in of onttrekking aan de reserve/voorziening.

• 3.

  Voor de volgende reserves en voorzieningen gaan wij uit van een beheerplan van 5 jaar:

  • -

    Reserves onderhoud wegen, vervanging voertuigen en grote machines en automatisering

  • -

    Voorziening riolering

• 4.

  Voor de volgende reserves en voorzieningen gaan wij uit van een beheerplan van 10 jaar:

  • -

    Reserves onderhoud gebouwen

• 5.

  Een beheerplan dient gebaseerd te zijn op door de raad vastgestelde uitgangspunten en normen.

Zoals aangegeven, is een recent beheer- of onderhoudsplan van belang voor de onderbouwing van de onderliggende bestemmingsreserve of voorziening. Voor de reserve accommodatiebeleid geldt dat betreffende plannen begin 2021 opnieuw zijn vastgesteld, echter het gehanteerde prijspeil is niet geactualiseerd. Dit moet bij een volgende actualisatie van de plannen gebeuren en worden betrokken bij de actualisatie van de reserve. Verder stellen we voor de om de instelling van een tweetal nieuwe voorzieningen nader uit te werken op het moment dat de onderliggende beheerplannen worden geactualiseerd:

A. Wegenbeheerplan

Onderhoudsvoorziening versus bestemmingsreserve onderhoud

Er zijn gemeenten die jaarlijks middelen toevoegen aan een bestemmingsreserve om op die manier de lasten van groot onderhoud te egaliseren over meerdere begrotingsjaren. Dit gebeurt meestal omdat niet voldaan wordt aan de voorwaarde van het hebben van een recent beheerplan. Het BBV biedt echter alleen de mogelijkheid om onderhoudslasten structureel te egaliseren via een voorziening en biedt dus niet de mogelijkheid om onderhoudslasten structureel via een bestemmingsreserve te egaliseren. Met stellige (bindende) uitspraken ¹ geeft de Commissie BBV een interpretatie van de regelgeving die leidend is.

De stellige uitspraken schrijven voor dat de kosten van planmatig onderhoud niet levensduur verlengend zijn, waardoor deze niet mogen worden geactiveerd. Deze kosten moeten in het uitvoeringsjaar ten laste van de exploitatie of ten laste van een voorziening worden gebracht. Met een voorziening kan een evenwichtige lastenspreiding over de jaren worden gerealiseerd (Artikel 44 lid 1 c Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten). Wanneer de gemeente uitgaven voor groot onderhoud van kapitaalgoederen wil egaliseren gaat het BBV uit van de systematiek dat ‘voorafgaand aan de onderhoudsactiviteiten systematisch een voorziening wordt gevormd/gevoed met zodanige bedragen dat de voorziening over de gehele looptijd genomen voldoende is voor het bekostigen van de uitvoering van het groot onderhoud’. De kosten van groot onderhoud komen dan rechtstreeks ten laste van de voorziening en komen dus niet ten laste van de (exploitatie)-begroting. Met andere woorden: het budgetrecht van de raad betreft de jaarlijkse toevoeging aan de voorziening en niet de jaarlijkse uitgaven t.l.v. de voorziening.

Aandachtspunten:

• 1.

  Er moet een recent beheerplan zijn; max 5 jaar oud. Dit is een ‘richttermijn’ waarvan gemotiveerd kan worden afgeweken. Gemotiveerd houdt in dat de raad de afwijking autoriseert in de paragraaf ‘Onderhoud Kapitaalgoederen’. Wanneer het beheerplan ‘in belangrijke mate niet meer aansluit bij de actuele staat van onderhoud’ moet het beheerplan tussentijds (binnen 5 jaar) worden herzien.

• 2.

  Verschil verwerking klein- en groot onderhoud

  Lasten van klein onderhoud mogen niet ten laste van een vooraf gevormde voorziening (Artikel 44 lid 1 c Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) worden gebracht worden en komen dus direct ten laste van de exploitatie. Lasten van groot onderhoud mogen niet worden geactiveerd en kunnen op twee manieren worden verwerkt in de begroting/jaarrekening:

  • a.

    Lasten in het jaar van uitvoering direct ten laste van de exploitatie brengen;

  • b.

    Lasten in het jaar van uitvoering ten laste van een vooraf gevormde voorziening brengen (Artikel 44 lid 1 c Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten).

• 3.

  Onderscheid Investeringen en onderhoud

  Uitgaven van onderhoud die ‘worden gedaan ten behoeve van het behoud van de oorspronkelijke kwaliteit en levensduur van een actief’ mogen niet als investering worden aangemerkt.

  Als investering mogen wel worden aangemerkt uitgaven die:

  • •

    leiden tot een significante kwaliteitsverbetering; en/of

  • •

    leiden tot een levensduurverlenging; en/of

  • •

    aanpassingen betreffen om te voldoen aan wet- en regelgeving.

B. Beheerplan onderhoud gebouwen

De bovenstaande uitwerking voor het wegenbeheerplan in relatie tot het BBV geldt ook voor het beheerplan onderhoud gebouwen.

In relatie tot zowel het wegenbeheerplan als het beheerplan onderhoud gebouwen, geldt het onderstaande voorstel:

Rentetoevoeging reserves conform de bestaandepraktijk

Via de vorming van reserves en voorzieningen zonderen we een deel van het vermogen af. Hierbij behoren reserves tot het eigen vermogen en voorzieningen tot het vreemd vermogen. De aanwezigheid van reserves en voorzieningen beperkt de mate waarin we een beroep hoeven te doen op de kapitaalmarkt voor het aantrekken van leningen. Over het eigen vermogen en de voorzieningen wordt een (interne) rentevergoeding berekend en deze vergoeding noemen we bespaarde rente. Voor dat bedrag hoeft er namelijk geen externe financiering te worden aangetrokken.

De bespaarde rente wordt als baat opgenomen in de exploitatie en wordt weergeven bij de Algemene Dekkingsmiddelen. Deze bespaarde rente wordt vervolgens voor een deel toegevoegd aan het eigen vermogen door middel van een storting in de bestemmingsreserves. Deze toevoeging dient in het geval van de dekkingsreserve investeringen ter dekking van de kapitaallasten. Voor de overige reserves is het doel van de toevoeging om de koopkracht van de reserves op peil te houden. Zowel de berekening van de bespaarde rente als het te hanteren rentepercentage om de koopkracht van de reserves op peil te houden, vloeien voort uit het door de commissie BBV geadviseerde renteschema dat we sinds het begrotingsjaar 2018 hanteren ¹ .

Als er een rentevergoeding over het eigen vermogen wordt berekend, dan is deze vergoeding maximaal het rentepercentage dat is gebaseerd op het gewogen samenstel van de externe rentelasten over de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen (rente omslag). Er kan relatief gezien aan de ene reserve meer rente worden toegevoegd dan aan de andere reserve.

Het is toegestaan omaan bepaalde reserves wel rente en aan andere reserves geen rente toe te rekenen. Zolang de totale toegevoegde rente aan één of meerdere reserves maar niet meer is dan het gewogen gemiddelde rentepercentage over de aangetrokken financiering (BBV restrictie op basis van een zogenaamde stellige uitspraak² ).

Onderstaand een overzicht van de gehanteerde rentetoevoegingen. De percentages zijn ontleend aan het in de begroting 2023 opgenomen renteschema.

Overzicht rentetoevoegingen per reserve:

Rentetoevoeging voorzieningen Het

is niet toegestaan om rente aan voorzieningen toe te voegen. Het saldo van voorzieningen moet immers toereikend zijn voor de onderliggende verplichtingen. Stortingen moeten hiervoor zorgdragen.

Investeringen zijn uitgaven die meerjarig nut opleveren (de zogenaamde activa). Omdat er sprake is van meerjarig nut moet de investering op de balans worden vermeld (‘activeren’). De waardevermindering die het gevolg is van het gebruik van dit activum komt via jaarlijkse afschrijvingen ten laste van de begroting. Het is niet toegestaan lasten en investeringen rechtstreeks ten laste van reserves te brengen. Hierdoor blijft voor de raad zichtbaar welke uitgaven in het boekjaar hebben plaatsgevonden en vindt aparte verantwoording plaats over stortingen en onttrekkingen aan de reserves. In de vorige nota reserves en voorzieningen werd nog aangegegeven dat kapitaallasten worden berekend over de boekwaarden van investeringen en dat kapitaalinkomsten worden gedoteerd aan de dekkingsreserve kapitaallasten.

Op basis van het BBV (Artikel 62) gelden de volgende wijzigingen van deze uitgangspunten:

• 1.

  Ten aanzien van het bruto activeren aan te sluiten bij het Besluit Begroting en Verantwoording en kapitaallasten te berekenen over de bruto boekwaarden wordt gewijzigd in:

  Alle vaste activa worden voor het bedrag van de investering geactiveerd. Kapitaallasten worden berekend over de bruto boekwaarden van de investering.

• 2.

  Kapitaalinkomsten te doteren aan de dekkingsreserve investeringen wordt gewijzigd in:

  Kapitaalinkomsten te doteren aan de dekkingsreserve investeringen met uitzondering van de bijdragen van derden die in directe relatie staan met het actief omdat deze op de waardering van de investeringenin mindering worden gebracht. Dit betekent dat onttrekkingen aan de dekkingsreserve investeringen worden gebruikt ter (gedeeltelijke) dekking van de kapitaallasten die zijn berekend rekening houdende met een een verlaging vanwege op het actief in mindering gebrachte kapitaalinkomsten.

• 3.

  Onttrekkingen aan de dekkingsreserve investeringen te gebruiken ter (gedeeltelijke) dekking van de kapitaallasten die over de bruto boekwaarden zijn berekend.

Algemeen

Een gemeente loopt tal van risico’s. Voor risico’s binnen de interne bedrijfsvoering geldt dat een deel daarvan geheel of gedeeltelijk wordt afgedekt door specifieke maatregelen (risicomanagement) zoals verzekeringen en interne controle. Daarnaast zijn er strategische risico’s, die inherent zijn aan de politiek-bestuurlijke beleidsafweging van kansen en bedreigingen. De daarbij onderkende risico’s en te nemen beheersmaatregelen zijn aangegeven in de betreffende raadsvoorstellen. Tot slot kennen we externe risico’s die voor een gemeente in feite niet beheersbaar zijn (bijv. natuurrampen en externe veiligheidsrisico’s). Specifieke maatregelen om het effect van deze risico’s te minimaliseren zijn ondermeer calamiteits- en rampenplannen.

Met deze uiteenlopende risico’s en getroffen maatregelen blijft een gemeente risico’s lopen die niet (kunnen) worden afgedekt. Indien een risico zich daadwerkelijk voordoet, kan dat tot financiële tegenvallers leiden. Vandaar dat het nodig is om voor deze niet afgedekte risico’s, incl. de financiële consequenties ervan, een financiële buffer te hebben.

Relatie risicomanagement, weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen geeft de relatie aan tussen de risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen (de benodigde weerstandscapaciteit) en de capaciteit die een gemeente heeft om die niet-begrote kosten op te vangen (de beschikbare weerstandscapaciteit). Het weerstandsvermogen geeft de relatie aan tussen de benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare capaciteit.

Zie voor de samenhang de onderstaande figuur.

Figuur 1: Risicomanagement

Hierna volgt op hoofdlijnen een korte toelichting op deze kaders.

Benodigde weerstandscapaciteit

De benodigde weerstandscapaciteit is te herleiden via een inschatting van het totaal aan financiële risico’s waarvoor onvoldoende beheersmaatregelen zijn getroffen. Bij de berekening ervan zijn volledigheid, actualiteit en adequate kwantificering van belang. Hierbij maken we gebruik van de in de programmabegroting en –verantwoording weergegeven en toegelichte bestuurlijk relevante risico’s. In de paragraaf ‘weerstandsvermogen en risicomanagement’ worden de onderkende risico’s samenvattend weergegeven en is het niveau van de benodigde weerstandscapaciteit bepaald.

Beschikbare weerstandscapaciteit

Bij de beschikbare weerstandscapaciteit gaat het om de weerstandscapaciteit die aanwezig is om financiële tegenvallers op te vangen. Het is een optelsom van alle daadwerkelijk beschikbare middelen in de vermogenssfeer en de potentiële financiële ruimte waar geen externe verplichtingen tot uitgaven tegenover staan. Er wordt onderscheid gemaakt naar de beschikbare weerstandscapaciteit in de vermogenssfeer (incidenteel) en in de exploitatie (structureel):

• •

  Beschikbare incidentele weerstandscapaciteit.

  Tot de incidentele weerstandscapaciteit worden alle reserves gerekend die niet geblokkeerd zijn. Het merendeel van de reserves liggen qua bestedingsrichting echter vast. Wij beschouwen daarom alleen de algemene reserve als vrij aanwendbare reserve voor risico-afdekking.

• •

  Beschikbare structurele weerstandscapaciteit.

  De structurele weerstandscapaciteit bestaat uit de niet benutte belastingcapaciteit die een gemeente heeft. Wij definiëren dit als het verschil tussen de ozb-opbrengst voor de gemeente Soest volgens de artikel 12-norm en de begrote ozb-opbrengst.

Weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen geeft de verhouding weer tussen de beschikbare en de benodigde weerstandscapaciteit. Hierbij is het weerstandsvermogen toereikend als de beschikbare weerstandscapaciteit tenminste gelijk is aan de benodigde weerstandscapaciteit.

Een weerstandsvermogen van lager dan 1,0 is een signaal voor een mogelijke kwetsbare financiële positie. Het weerstandsvermogen ligt idealiter (structureel) tussen de 1,0 en 2,0. In deze situatie is er sprake van een adequaat evenwicht tussen onderkende financiële risico’s en beschikbaar financieel vermogen om deze financiële risico’s op te vangen indien deze zich zouden voordoen. Een weerstandsvermogen dat structureel boven de 2,0 ligt duidt op een zeer robuuste financiële positie.

De onderstaande tabel toont aan de hand van de begrotingen 2017 t/m 2022 de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit (benodigd en beschikbaar) en het weerstandsvermogen. Hieruit blijkt dat de gemeente Soest ruimschoots in staat is om onvoorziene omstandigheden financieel op te vangen.

Tabel uit de meerjarenbegroting 2022-2025

Aan deze tabel verbinden wij de volgende conclusies:

• •

  In de beschouwde periode is de beschikbare weerstandscapaciteit in alle jaren hoger dan de benodigde weerstandscapaciteit waardoor in alle jaren ruim aan de door de raad vastgestelde norm van 1 of hoger voor het weerstandsvermogen is voldaan.

• •

  Het risicoprofiel van Soest vertoont een schommelende beweging maar er is een opgaande tendens zichtbaar naar een risico-inschatting die oploopt naar € 6,6 miljoen.

Ook uit onderstaande tabel blijkt dat volgens de signaleringswaarden van het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (GTK) ons weerstandsvermogen, ondanks de voortzettende daling van de afgelopen jaren, nog altijd heel goed is:

Vooralsnog gaan wij ervan uit dat ons weerstandsvermogen zich de komende jaren zal stabiliseren op de grens van ‘ruim voldoende’ en ‘uitstekend’.

Functie van de algemene reserve

Zoals in hoofdstuk 2 uiteengezet is aan de algemene reserve géén bestemming is gegeven. De daarin vastgelegde middelen kunnen vrij worden ingezet. Hierbij zijn doel en normering als volgt bepaald.

Jaarlijks wordt het rekeningsaldo verrekend met de algemene reserve. Op deze manier geven we invulling aan de bufferfunctie (zie paragraaf 2.1) van deze reserve. Tevens worden de resultaten van de bouwgrondexploitaties en het saldo van de grond aan- en verkopen (en daaraan gerelateerde kosten) ten gunste of ten laste van de algemene reserve gebracht.

Ten behoeve van de nota reserves en voorzieningen 2022 is gekeken naar de onderstaande zaken om een nieuwe minimumnorm te bepalen:

• •

  € 6 miljoen als minimumnorm voor de algemene reserve staat gelijk aan 4,2% van de begrotingsomvang van ca. € 140 miljoen voor de komende jaren. Wanneer we 5% van de begrotingsomvang voor de komende jaren aanhouden als minimumnorm, komt dit neer op € 7 miljoen.

• •

  De geschatte omvang van de financiële risico’s is met de nodige schommelingen gestegen van ca. € 4,9 miljoen in 2017 naar ca. € 6,6 miljoen in 2022. Om deze financiële risico’s ook in de toekomst in voldoende mate te kunnen blijven afdekken dient de beschikbare weerstandscapaciteit goed geborgd te worden. Naast de belastingcapaciteit zorgt (de minimale omvang van) de algemene reserve hiervoor.

• •

  Er vindt geen indexatie plaats van de noodzakelijk geachte minimumomvang van de algemene reserve. Sinds 2017 staat deze onveranderd op € 6 miljoen. Als bijvoorbeeld een jaarlijkse indexatie van 2 % toegepast zou zijn, dan zou de minimumnorm inmiddels zo’n € 6,6 miljoen bedragen.

Het bovenstaande overziend, stellen wij het volgende voor:

In de volgende paragrafen (beleidsrichting per bestemmingsreserve en voorziening) is gebruik gemaakt van de volgende onderzoeksvragen:

• •

  Staat helder en transparant beschreven wat de reserves en voorzieningen inhouden?

• •

  Hoe is het (verwachte) verloop van de reserves en voorzieningen over de jaren 2020-2026?

• •

  Zijn de reserves en voorzieningen voor de komende jaren nog toereikend?

• •

  Voldoen de huidige reserves en voorzieningen nog aan de afgesproken beleidsuitgangspunten?

• •

  Is de omvang van met name de reserves nog in overeenstemming met het doel waarvoor ze in het leven zijn geroepen?

In de bijlage staan de ingevulde formats voor alle reserves en voorzieningen opgenomen voorzien van een voorstel tot handhaven, wijzigen of opheffen. Hieronder is een totaaloverzicht van alle voorstellen weergegeven voor de algemene reserve, de bestemmingsreserves en de voorzieningen. In kolom rente is voor de reserves waarvoor geldt dat deze worden geïndexeerd, het percentage conform de prognose uit het renteschema van de (concept)begroting 2023 opgenomen.

In de volgende paragraaf volgt een overzicht van de voorstellen voor de op te heffen en nieuw in te stellen reserves en voorzieningen

Algemene reserve

• a)

  Op basis van de ontwikkeling van de omvang van de begroting, de financiële risico’s en indexatie, het minimumniveau van de vrij aanwendbare algemene reserve verhogen van € 6 miljoen naar € 7 miljoen.

Bestemmingsreserves

• b)

  De onderstaande reserves opheffen en de in deze reserves aanwezige financiële middelen te laten vrijvallen ten gunste van de algemene middelen:

  • •

    gemeentehuis (saldo afgerond: € 770.000)

    Het gemeentehuis is in 2020 aangekocht en daarmee is een reserve voor de dekking van leaseverplichtingen niet meer actueel;

  • •

    rentegebruik (saldo afgerond: € 3.956.000)

    Het doel om wegvallende rentebaten in de exploitatie geleidelijk via de reserve op te vangen is al jarenlang niet meer actueel;

  • •

    herwaardering achtergestelde geldlening Vitens (saldo: € 0)

    de jaarlijkse aflossingsbedragen zijn niet meer actueel;

  • •

    onderhoud groen (saldo afgerond: € 71.000)

    Vanaf 2020 vinden geen stortingen of onttrekkingen meer plaats, de kapitaallasten van de groenrenovaties komen rechtstreeks ten laste van de exploitatie;

  • •

    egalisatie sociaal domein (saldo: € 0)

    Het doel is niet meer actueel, kosten en baten worden binnen het sociaal domein niet meer geëgaliseerd.

Voorzieningen

• c)

  Bij de volgende actualisatie van de beheerplannen wegen en onderhoud gebouwen de instelling van respectievelijk een voorziening onderhoud wegen en een voorziening onderhoud gebouwen nader uit te werken ter egalisatie van de onderhoudslasten.

Financiële verwerking

• d)

  De wijzigingsvoorstellen financieel verwerken in een volgend P&C document (verwerken vrijval van de reserves gemeentehuis, rentegebruik en onderhoud groen ten gunste van de algemene middelen en het voordeel vervolgens storten in de algemene reserve).