| Organisatie | Deventer |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsregels Begroting |
| Citeertitel | Beleidsregels Begroting |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 12-11-2022 | nieuwe regeling | 26-10-2022 | 2022-518 |
Met deze beleidsregels begroting wordt een nadere invulling gegeven aan twee artikelen van de financiële verordening van de gemeente Deventer, namelijk artikel 5 lid 4 (spelregels voor wijzigen van de begroting) en artikel 14 (budgettaire spelregels).
De spelregels voor het wijzigen van de begroting zijn voor het laatst door de raad vastgesteld in mei 2013.
De spelregels voor het al dan niet compenseren via de algemene middelen (de budgettaire spelregels) zijn nog niet formeel door de raad vastgesteld. Deze spelregels werden in de praktijk wel steeds in het besluitvormingsproces toegepast en worden in dit document vastgelegd.
Door de samenhang van de twee artikelen uit de financiële verordening is besloten om deze samen te voegen in één document “beleidsregels begroting”. Ten opzichte van de bestaande regels en de bestendige gedragslijn van de afgelopen jaren zijn er -op een uitzondering na- geen regels gewijzigd of toegevoegd.
Achtereenvolgens komen aan bod: de samenvatting, een inleiding waarin het doel van dit beleidskader is opgenomen, de kaders en uitgangspunten, de voorgestelde spelregels en procedures voor het wijzigen van de begroting en tenslotte de regels voor de (de)compensatie vanuit de algemene middelen (met toelichting en voorbeeldcasussen).
Het vaststellen van de begroting is de kern van het budgetrecht van de raad. Het budgetrecht van de raad houdt in dat het college in principe alleen uitgaven kan doen en verplichtingen kan aangaan na toestemming ofwel autorisatie van de raad. Met het vaststellen van de gemeentelijke begroting geeft de raad het college deze toestemming. Nadat de primaire begroting is vastgesteld, vinden ook wijzigingen plaats. De bevoegdheid daartoe, de wijze waarop en de spelregels daarvoor worden in dit document nader bepaald.
Wanneer sprake is van a. een beleidswijziging (aanpassing prestatie/doelstelling), b. wijziging van het saldo op programmaniveau, c. een politiek gevoelige wijziging, d. een mutatie in de reserve, of e. een structurele verhoging van de loonsom dan ligt de bevoegdheid tot het wijzigen van de begroting bij de raad. In de overige gevallen is het college bevoegd. Het college kan dan de begroting wijzigen en de raad achteraf laten vaststellen via de kwartaalrapportages.
Budgettaire regels gaan over de verhouding tussen het programmabudget en de algemene middelen.
Algemene budgetregels geven antwoord op de vraag welke voor- en nadelen van het programma via een begrotingswijziging verrekend worden met de algemene middelen.
Daarnaast zijn er specifieke budgetregels die uitzonderingen weergeven op de algemene budgetregels. Er zijn specifieke budgetregels specifiek voor enkele begrotingsprogramma’s en er zijn specifieke budgetregels vanuit eerder vastgestelde kaders zoals op activeren en afschrijven en reserves en voorzieningen.
In de Financiële verordening van de gemeente Deventer zijn de volgende bepalingen opgenomen:
De raad stelt regels vast inzake het schuiven van budgetten binnen programma’s, tussen programma’s en tussen begrotingsjaren en voor de door het college in acht te nemen procedures bij begrotingswijzigingen”.
De raad stelt op voorstel van het college budgettaire regels vast welke gaan over de verhouding tussen het programmabudget en de algemene dekkingsmiddelen.
Beide artikelen geven nadere invulling van het budgetrecht van de raad.
De eerste set van regels volgens artikel 5 lid 4 gaat over welk bestuursorgaan (college of raad), op welke wijze en wanneer de begroting kan wijzigen (spelregels wijzigen begroting). Een beleidskader daarover is in mei 2013 door de raad vastgesteld.
De tweede set aan regels volgens artikel 14 gaat over het al dan niet compenseren van begrotingsafwijkingen via algemene middelen (budgettaire regels).
Gezien de onderlinge samenhang is dit in één set “beleidsregels begroting” opgenomen.
De Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) geven de wettelijke randvoorwaarden voor de begroting. Daarnaast geeft de financiële verordening van de gemeente duidelijkheid over afspraken tussen Raad en College met betrekking tot de spelregels voor het financieel beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer. Met de verordening dient te worden bereikt dat er rechtmatig wordt gewerkt, adequaat verantwoording wordt afgelegd en dat dit controleerbaar is. De volgende kaders en uitgangspunten zijn van toepassing op de begrotingsregels.
De Gemeentewet stelt in artikel 191 dat de raad de begroting vaststelt. In artikel 189 lid 1 GW is bepaald dat de raad voor alle taken en activiteiten middelen opneemt in de begroting. Hiermee heeft de raad het zogenoemde “budgetrecht”. Met het vaststellen van de begroting geeft de gemeenteraad het college toestemming om geld uit te geven aan de afgesproken taken en activiteiten. De gemeentewet legt de basis voor dit budgetrecht op het niveau van de programma's. Het budget van een programma is het totaal aan beschikbare middelen per periode (in het begrotingsjaar en/of meerjarige begroting). Het programmabudget omvat zowel de bedragen in de exploitatie (inclusief de mutaties in de reserves) als die van de investeringen.
Het BBV geeft voorschriften aan het begrotingsstelsel voor gemeenten. Het stelt o.a. vereisten aan het begrotingsdocument (voorafgaande toestemming, periodiciteit, openbaarheid en toestemming) en aan de vereisten van de financiële gegevens (transparantie, getrouw beeld, voorzichtigheid, rechtmatigheid en toerekenen).
In de financiële verordening van de gemeente zijn nadere regels opgenomen ten aanzien van de verantwoordelijkheden en taken van het college. In artikel 6, lid 3 van de financiële verordening is bepaald dat het college er zorg voor draagt dat de lasten en de baten van de programma’s zoals geautoriseerd in de begroting of gewijzigde begroting niet worden overschreden, respectievelijk onderschreden. Het budgetrecht is in de gemeente Deventer bepaald op programmaniveau. Voor budgetverschuivingen tussen taakvelden binnen één programma is autorisatie door de raad niet vereist, tenzij het een beleidswijziging betreft die politiek gevoelig is. Bij het bepalen van de politieke gevoeligheid houdt het college rekening met de gevoelens van de raad.
In de financiële verordening van de gemeente is bepaald dat het college maatregelen neemt die waarborgen dat de uitvoering van de begroting doelmatig en doeltreffend verloopt. Doelmatigheid houdt in “het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen” dan wel “gegeven een bepaalde hoeveelheid inzet van middelen het zo optimaal realiseren van prestaties”. Het programmabudget mag niet zonder autorisatie door de raad worden overschreden, ook niet als voorzien wordt dat afgesproken prestaties anders niet worden gehaald.
De term “prestaties” komt veelvuldig voor in deze beleidsnota. Het gaat om prestaties in de brede zin van het woord “Wat gaat de gemeente doen om haar doelen te bereiken”. Dit omvat daarmee de prestaties in de begroting en ook beleid uit eerdere nota’s en raadsvoorstellen. Bij nieuw beleid en/of intensivering van bestaand beleid spreken we van een aanpassing van prestaties.
2 Procedures en spelregels wijzigen begroting
2.1 Beslisboom wijzigen programmabegroting
In onderstaand schema is aangegeven welk bestuursorgaan (raad of college) bevoegd is tot het wijzigen van de begroting bij een financiële afwijking. We spreken van een financiële afwijking wanneer we een tegenvaller of meevaller ten opzichte van het beschikbare budget verwachten en deze redelijkerwijs in te schatten is. Het gaat hier zowel over het lopende begrotingsjaar als over de meerjarenraming.
Het aanpassen van prestaties en doelstellingen uit de begroting is in alle gevallen een bevoegdheid van de raad.
2.2 Toelichting beslisboom en voorbeelden
1.Wijziging programmabegroting
De raad heeft het budgetrecht en daarom is het wijzigen van de begroting primair voorbehouden aan de raad. Dit geldt voor financiële afwijkingen en ook voor het aanpassen van doelstellingen en prestaties in de programmabegroting.
De doelstelling of prestatie wijzigt: als de financiële aanpassing samenhangt met een aanpassing van de prestatie is altijd autorisatie door de raad vereist. Bovendien geldt op basis van de financiële verordening dat voorstellen tot nieuw beleid alleen mogelijk zijn in de Voorjaarsnota of de Begroting zodat integrale afweging mogelijk is.
Het saldo van het programma of een krediet wijzigt met meer dan €50.000
De financiële afwijking betreft een politiek gevoelig onderwerp: Een financiële afwijking die politiek gevoelig ligt, wordt altijd voorgelegd aan de raad. Bij het bepalen van de politieke gevoeligheid houdt het college rekening met de gevoelens van de raad.
De inzet van de reserve wijzigt. Het is aan de raad om de instelling, looptijd en voorwaarden rondom de besteding van een bestemmingsreserve te bepalen. Dit gebeurt via een afzonderlijk raadsbesluit of via de nota reserves en voorzieningen.
In de Beleidsnota Reserves en voorzieningen is als uitzondering hierop bepaald dat het college bevoegd is bij een reserve met een egaliserende functie. Hierdoor hoeft, gedurende het begrotingsjaar, niet bij elke mutatie toevoeging of onttrekking) ten opzichte van de begrotingsraming de raad om akkoord te worden gevraagd. Bij de jaarrekening worden deze (egaliserende) mutaties door de raad (achteraf) beoordeeld en vastgesteld.
Een structurele verhoging van de loonsom in een programma door verlaging van andere uitgaven in het programma kan alleen door een besluit van de raad. De gedachte hierachter is dat een stijging van de structurele loonsom leidt tot een hoger risico, omdat vaste formatie niet direct kan worden verlaagd.
2.Neutrale wijziging Programmabegroting
Bij een neutrale wijziging Programmabegroting wijzigt het saldo van het programma niet. Wanneer het gaat om een beleidsarme (geen bijstelling van prestaties), niet politiek gevoelige wijziging, is het college bevoegd om de begroting te wijzigen. Achteraf autoriseert de gemeenteraad de wijzigingen altijd via een kwartaalrapportage ook om de begrotingsrechtmatigheid te borgen.
Baten en lasten programma wijzigen, per saldo geen wijziging: Het gaat hier veelal om bijdragen van het rijk of provincie voor een specifiek doel. Het college kan de middelen voor dit specifieke doel inzetten zonder voorafgaand raadsbesluit, als de bijdrage past binnen het door de raad vastgestelde beleid.
Taakveldwijzigingen: Het gaat hier om verschuivingen binnen een programma, zonder dat het totaal van de lasten en/of baten van het programma wijzigt. Daarmee zijn het volgens de tekst van het BBV officieel geen begrotingswijzigingen. We gebruiken hiervoor de term Taakveldwijziging.
Het college is hiervoor bevoegd, voor zover het gaat om bestaande prestaties/taken, de onderwerpen niet bestuurlijk gevoelig zijn en de inzet van reserves niet wijzigt.
Dit zijn wijzigingen waarbij het saldo van een programma kan wijzigen, maar waarbij het om wijzigingen van technische aard gaat, zoals:
Via een bijlage bij de kwartaalrapportage wordt de raad geïnformeerd over de technische wijzigingen.
Loon en prijsindex van decentralisatie- of integratie uitkering van het Rijk. Dit kan meer dan €50.000 zijn, Omdat dit een vrij technische bijstelling van de begroting is, mag het college besluiten om de begroting te wijzigen.
Budget- of kredietoverheveling:
Het is niet altijd mogelijk om in het jaar de activiteiten uit te voeren waarvoor budget beschikbaar is gesteld. Wanneer bekend is dat activiteiten niet in het begrotingsjaar kunnen worden uitgevoerd en de budgetten niet worden besteed moet daarvan in de kwartaalrapportage melding worden gemaakt met een inschatting van het bedrag.
Tot en met de 3e kwartaalrapportage kunnen voorstellen aan de raad worden gedaan om budgetten over te hevelen. Bij de 4e kwartaalrapportage is het college bevoegd – vooruitlopend op autorisatie door de raad – om budgetten over te hevelen, zodat budgetten beschikbaar zijn om de activiteiten vanaf 1 januari van het nieuwe jaar voort te zetten.
Onder de volgende voorwaarden is het mogelijk om het restantbudget van de exploitatie naar een volgend jaar over te hevelen:
Het is alleen toegestaan eenmalige budgetten over te hevelen en vervolgens voor hetzelfde doel (prestatie) te gebruiken. Eenmalige budgetten zijn budgetten die met eenmalige middelen zijn afgedekt of door het college en/of de raad zijn vrijgegeven om een eenmalige prestatie te leveren. Voor de volgende structurele budgetten geldt een uitzondering:
Het over te hevelen budget is meer dan €100.000 óf het over te hevelen budget is minder dan €100.000 maar wel meer dan 20 % van het totaalbudget. Indien nodig kan gemotiveerd worden afgeweken van de grens van €100.000 of 20%. Denk bijvoorbeeld aan geoormerkte budgetten die anders terugbetaald zouden moeten worden aan het rijk of waar sprake is van cofinanciering door de provincie;
Uitzonderingen gemandateerd aan het college
Uitzonderingen ambtelijk gemandateerd
Herstel van een foutieve wijziging. Voor het corrigeren van een foutieve begrotingswijziging is geen college- of raadsbesluit nodig.
Budgettaire regels gaan over de verhouding tussen het programmabudget en de algemene middelen. Ze geven antwoord op de vraag welke voor- en nadelen van het programma via een begrotingswijziging verrekend worden met de algemene middelen.
Met regelmaat komt de toepassing van de budgettaire regels in raadsvergaderingen aan de orde. Voorbeelden zijn de discussies over het onderscheid tussen autonome ontwikkelingen en nieuw beleid en de vraag of nadelen en voordelen binnen het programma blijven of moeten worden opgevangen door algemene middelen.
De indeling van de budgettaire regels is als volgt:
Financiële tegenvallers in de uitvoering van bestaand beleid moeten binnen het programma worden opgevangen. Als deze bijsturing binnen het programma in het lopende begrotingsjaar leidt tot ongewenste aantasting van bestaande prestaties, dan vindt eenmalig dekking plaats uit de algemene middelen. De structurele oplossing moet binnen het programma worden aangedragen met een heroverwegingsvoorstel. Bij de Voorjaarsnota of de Begroting vindt integrale afweging en besluitvorming plaats over de wijze waarop het aangedragen financiële knelpunt structureel wordt opgelost: 1. Te kiezen voor het heroverwegingsvoorstel binnen het programma 2. Dekking vanuit algemene middelen
Rijks- en provinciale bijdragen
Voor specifieke uitkeringen voor specifieke taken/prestaties geldt het principe van ‘Samen de trap op, samen de trap af’. Dat wil zeggen, groeit een specifieke uitkering dan groeit het gemeentelijk budget voor deze taken. Daalt een specifieke uitkering dan daalt het gemeentelijk budget voor deze taken.
Legesinkomsten en direct samenhangende uitgaven
Kostendekkende begrotingsonderdelen
Voor kostendekkende begrotingsonderdelen -waarvan de exploitatieresultaten ten gunste of ten laste komen van een egaliserende reserve- vindt geen verrekening met de algemene middelen plaats. Indien de betreffende egalisatiereserve ontoereikend is, dan wordt tijdelijk 'geleend’ uit de algemene middelen.
Tekorten op openeinderegelingen komen in het lopende begrotingsjaar eenmalig ten laste van de algemene middelen. Het programma moet vervolgens met een raadsvoorstel aangegeven op welke wijze voorwaarden van de regeling zodanig kunnen worden aangepast dat vanaf een volgend begrotingsjaar (of indien mogelijk een eerdere ingangsdatum) de prestaties binnen het bestaande budgettaire kader kunnen worden geleverd. Als de raad niet voor de voorgestelde aanpassing van de regeling kiest of als een aanpassing wettelijk niet kan, dan zijn de nadelen ook structureel vanaf het volgend begrotingsjaar voor rekening van de algemene middelen. Het spiegelbeeld is hier ook van toepassing.
Dit hoofdstuk geeft de uitzonderingen op de algemene budgetregels. Deze zogenoemde specifieke budgetregels zijn in te delen in 2 categorieën:
De budgetregels van deze laatstgenoemde categorie worden niet opnieuw in deze nota ter vaststelling aangeboden maar zijn ter informatie in een samengevat overzicht opgenomen.
A. Specifieke budgetregels voor enkele begrotingsprogramma's:
Voor areaaluitbreiding in de openbare ruimte wordt vanuit de algemene middelen aanvullend budget beschikbaar gesteld voor de kapitaalgoederen “Straten, wegen en pleinen”, “Openbaar groen”, “Speelvoorzieningen” en “Openbare verlichting”.
Indien in enig jaar de geraamde bedragen voor dekking van areaaluitbreiding niet nodig zijn worden deze gestort in de reserve overlopende uitgaven gestort (programma Leefomgeving).
De reserve mobiliteitsfonds parkeren (bedoeld voor egalisatie van exploitatieresultaten van het kostendekkende begrotingsonderdeel Betaald Parkeren) mag bij het overschrijden van het maximum plafond van die reserve worden afgetopt ten gunste van de reserve investeringen parkeren. Indien voornoemde toevoeging aan de reserve investeringen parkeren niet nodig is, komt de aftopping van de reserve mobiliteitsfonds parkeren ten gunste van de algemene middelen (programma Leefomgeving).
Financiële voor- en nadelen op de netto uitgaven BUIG (uitkeringen) worden ten gunste respectievelijk ten laste van de algemene middelen gebracht. Dit geldt zowel voor eenmalige financiële mutaties in het begrotingsjaar als de structurele financiële mutaties in de meerjarige begroting (programma Werk en Inkomensondersteuning).
Volgens een personeelsformatie calculatiemodel wordt de benodigde personele formatie voor de verstrekking van bijstandsuitkeringen en schuldhulpverlening berekend. Uitgangspunt daarbij is een vaste formatieve bezetting voor een nader te bepalen aantal bijstandsverstrekkingen/schuldhulpverleningen en een flexibele eenmalige formatieve schil voor het aantal bijstandsverstrekkingen/schuldhulpverleningen dat daar bovenuit stijgt. De financiële voor- en nadelen van de stijgingen en dalingen van deze personele vaste formatie respectievelijk flexibele formatie worden structureel respectievelijk eenmalig met de algemene middelen verrekend (programma Werk en Inkomensondersteuning).
Voor Wijkaanpak is structureel budget beschikbaar. Met dit budget ondersteunt WijDeventer inwoners bij ideeën om zelf aan de slag te gaan in eigen buurt, wijk of dorp in een tweejaarlijks programma. Eventuele voordelen uit het 1e jaar worden in de reserve wijkaanpak gestort. Een eventueel voordelig resultaat na 2 jaar komt ten gunste van de algemene middelen (programma Meedoen).
Het budget voor bedrijfsvoering (variabele bedrijfsvoeringkosten en de personele formatie bedrijfsvoering) is gerelateerd aan de omvang van het personele bestand in de lijnorganisatie van de gemeente. Het budget voor bedrijfsvoering wijzigt alleen bij grotere aanpassingen die veelal voortvloeien uit een wijziging van gemeentelijke taken. Voorbeelden hierbij zijn decentralisaties vanuit het rijk, het aangaan van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en outsourcing van taken (programma Bedrijfsvoering).
B. Specifieke budgetregels van eerder vastgestelde financiële beleidskaders
In onderstaand overzicht staan de specifieke budgettaire regels die onderdeel uitmaken van afzonderlijk vastgestelde beleidsnota’s. De betreffende artikelen zijn één op één overgenomen uit de betreffende nota’s. Met een link in onderstaand overzicht zijn de vastgestelde nota’s in te zien.
3.4 Artikelsgewijze toelichting en voorbeelden
Artikel 3.2.1. Financiële tegenvallers binnen het programma opvangen
Financiële tegenvallers (zowel niet-beïnvloedbare als beïnvloedbare) in de uitvoering van bestaand beleid moeten binnen het programma worden opgevangen. Dat wil zeggen, dat programma's de verantwoordelijkheid hebben primair te zoeken naar oplossingen binnen hun programma als zich tegenvallers voor (gaan) doen.
Als deze bijsturing binnen het programma voor het lopende begrotingsjaar leidt tot ongewenste aantasting van bestaande prestaties dan vindt eenmalig dekking plaats uit de algemene middelen. Ook kan het in sommige gevallen zo zijn dat aanpassing van de bestaande prestatie in het lopende jaar wegens contractuele verplichtingen met derden niet mogelijk is.
De structurele oplossing moet binnen het programma worden aangedragen met een heroverwegingsvoorstel. Bij de Voorjaarsnota of de Begroting vindt integrale afweging en besluitvorming plaats over de wijze waarop het aangedragen financiële knelpunt structureel wordt opgelost: 1. Een heroverwegingsvoorstel binnen het programma 2. Dekking vanuit algemene middelen. Bij de keuze voor optie 2. “Dekking algemene middelen dekking algemene middelen” zijn er twee denkbare wijzen van invulling: a. het inzetten van vrij beschikbare financiële ruimte en b. te realiseren financiële ruimte door een gemeentebrede financiële heroverwegingsronde binnen alle programma’s van de begroting.
Ook bij kredieten is deze regel van toepassing. Bij een (verwachte) financiële tegenvaller wordt eerst gekeken waar nog bespaard kan worden binnen de investering. Een mogelijk bijsturingsvoorstel is het soberder uitvoeren van een investering.
Artikel 3.2.2 Autonome financiële mee- en tegenvallers verrekenen met algemene middelen
Als gemeente worden we geconfronteerd met onvermijdbare ontwikkelingen van buitenaf waar we niet onderuit kunnen, maar die wel financiële gevolgen hebben. Dit noemen we autonome ontwikkelingen. De autonome financiële mee- en tegenvallers worden verrekend met algemene middelen.
We hanteren de volgende definitie voor “autonome ontwikkelingen”:
“Verhogingen en verlagingen in baten en lasten binnen het bestaande beleid, die veroorzaakt worden door onvermijdbare en externe factoren. Bij tegenvallers geldt als aanvullende voorwaarde dat uitstel van de uitgaven redelijkerwijs niet mogelijk is.”.
Onder meer stormschade, hoog water, eikenprocessierups, vervangingsinvestering (1 op 1 vervanging volgens vervangingsschema), verplichte uitgave GR en wettelijke maatregelen behoren tot de autonome ontwikkelingen.
Voorbeeld 1: Door onder meer de afname van neerslag en de temperatuurtoename is de grondwaterstand gezakt in de loop der jaren. Dit leidt tot meer sterfte van (voorheen gezonde) bomen. De daling van de grondwaterstand is een autonome ontwikkeling en dekking van de kosten die hiermee gepaard gaan (droogtebeheer) vindt plaats uit de algemene middelen. Voorbeeld 2: Na ruim 40 jaar moet de sporthal Bathmen worden vervangen omdat de technische levensduur bereikt is. Het bereiken van het einde van de technische levensduur is aan te merken als een autonome ontwikkeling. Het budget voor de 1 op 1 vervanging wordt gedekt uit de algemene middelen. Budget voor aanvullende ambities is aan de raad voorgelegd als nieuw beleid. Voorbeeld 3: De Hoge Raad heeft in 2020 geoordeeld dat btw op re-integratie compensabel is, waarop de gemeente de btw over afgelopen jaren heeft teruggevraagd. In 2021 is met de belastingdienst akkoord bereikt over de teruggaaf van een groot deel van de btw op re-integratie over de jaren 2016 tot en met 2019. Dit leidt tot een eenmalig voordeel van bijna €1,2 miljoen. Het voordeel valt vrij ten gunste van de algemene middelen omdat deze meevaller het gevolg is van een autonome ontwikkeling (uitspraak Hoge raad). Voorbeeld 4: Het programma berekent in bepaalde gevallen niet alle kosten van intentieovereenkomsten WRO door aan initiatiefnemers. Het niet volledig doorbelasten van kosten is geen autonome ontwikkeling. Het nadeel moet binnen het programma worden opgevangen. Voorbeeld 5: Op het BUIG budget ontstaat een tekort door een hoge instroom van cliënten. Deze onvermijdbare ontwikkeling is aan te merken als autonoom en het tekort komt ten laste van de algemene middelen. Voorbeeld 6: Gemeenschappelijke regeling en meerkosten.1 Stel de gemeente Deventer besluit in haar zienswijze over de conceptbegroting van een gemeenschappelijk regeling (GR) niet in te stemmen met voorgesteld nieuw beleid en de daarbij behorende stijging van de verplichte uitgave aan de GR. Als het Algemeen Bestuur van die GR toch in meerderheid instemt met voorstel, dan moet de gemeente Deventer de gestegen verplichte bijdrage aan de GR opnemen in haar begroting en geldt dit besluit als een autonoom nadelig financieel effect voor de gemeentebegroting. Een dergelijke tegenvaller hoeft het programma dan niet zelf op te vangen. |
Artikel 3.2.3. Financiële voordelen door het programma bewerkstelligd
Financiële voordelen die het programma zelf bewerkstelligd heeft mogen binnen het programma worden ingezet. Om te voorkomen dat geld uitgegeven wordt aan zaken waar de raad niet voor heeft gekozen, mogen deze meevallers alleen worden ingezet voor bestaande prestaties. Zoals toegelicht in de uitgangspunten van deze beleidsregels vallen intensiveringen en nieuw beleid niet onder de bestaande prestaties.
Artikel 3.2.4 Neutrale mutaties
Neutrale mutaties in de gemeentefondsuitkering (algemene uitkering, decentralisatie uitkering of integratie- uitkering) zijn:
Artikel 3.2.5 Specifieke uitkeringen: “Samen trap op, samen trap af”
Gemeente krijgen extra geld van het Rijk of provincie om bepaald beleid uit te voeren. Dit zijn specifieke uitkeringen. Soms wordt door het rijk voor intensivering van dat beleid aanvullend geld verstrekt en soms wordt op dat beleid bezuinigd.
Het aanvullende intensiveringsgeld wordt aan de programmadoelen van de gemeente toegevoegd. De financiële spankracht van de gemeente reikt niet zover dat bezuinigingen op specifieke uitkeringen kunnen worden gecompenseerd met eigen of vrij inzetbare algemene middelen. Daarom hanteert de gemeente bij deze bezuinigingen voor het model van ‘Samen de trap op, samen de trap af’. De bezuinigingen volgen naar rato de landelijke bezuinigingen en moeten worden opgevangen binnen het programma waar ze betrekking op hebben.
Artikel 3.2.6 Omzetting specifieke uitkering in uitkering gemeentefonds.
Soms wordt een specifieke uitkering omgezet in een gemeentefondsuitkering. Omdat het gemeentefonds andere verdeelmaatstaven kent als die van de specifieke uitkering ontstaan er voor- of nadelen die ten gunste of ten laste van de algemene middelen komen.
Artikel 3.2.7 Legesinkomsten en direct samenhangende uitgaven
Een stijgende vraag naar legesproducten leidt tot hogere legesopbrengsten en (vaak ook) tot extra werkzaamheden voor de afhandeling van die aanvragen. De kosten voor de extra werkzaamheden mag het programma dekken uit de hogere legesopbrengsten. Maar de extra legesopbrengsten mogen niet worden ingezet voor andere prestaties binnen het programma.
Artikel 3.2.8 Kostendekkende begrotingsonderdelen
De kostendekkende begrotingsonderdelen met een egaliserende reserve voor de exploitatie van deze onderdelen binnen de gemeentebegroting hebben geen budgettaire relatie met de algemene middelen. Een stijging van de kosten op een kostendekkend onderdeel wordt gedekt binnen de exploitatie van het kostendekkende onderdeel door verlaging van het budget van andere kosten of uit de gerelateerde inkomsten of een egaliserende reserve. Deze onderdelen betreffen (limitatief) de gemeentelijke dienstverlening voor:
Artikel 3.2.9 Openeinderegelingen
Een openeinderegeling is een regeling waarop gebruikers - als zij voldoen aan bepaalde criteria - niet gelimiteerd een beroep kunnen doen: de regeling heeft een open einde. Voorbeelden hiervan zijn leerlingenvervoer en minimabeleid.
Beheersing van openeinderegelingen is meestal alleen mogelijk door het aanpassen van de voorwaarden voor het in aanmerking komen voor zo'n regeling. In het jaar zelf zal aanpassing van de regeling niet direct mogelijk zijn en is het nadeel tot aan het moment van invoering van een aangepaste regeling voor de algemene middelen.
Artikel 3.2.10 Loonindex door wijzigingen Cao-loon en/ of sociale lasten
De mutaties als gevolg van CAO of sociale lasten worden uitgedrukt in een percentage van de loonsom eigen personeel. Dit percentage (de loonsomindex) is de basis voor de aanpassing van de loonsombudgetten in de begroting.
Artikel 3.2.11 Bestendige gedragslijn loonsomcompensatie
De systematiek voor loonsomcompensatie ligt vast in de begrotingsrichtlijnen. Deze worden jaarlijks door het college vastgesteld.
Artikel 3.2.12 Loonindex gemeenschappelijke regelingen
Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling stelt in haar kaderbrief de begrotingsuitgangspunten, waaronder een loonindex, voor de jaarlijkse aanpassing van de bijdrage van de gemeenschappelijke regeling vast. Omdat meerdere gemeenten deelnemen in een gemeenschappelijke regeling kan de index van de gemeenschappelijke regeling afwijken van de gemeentelijke loonindex.
De jaarlijkse aanpassing van deze bijdrage wordt met de algemene middelen verrekend.
Artikel 3.2.13 Prijsindex materiële budgetten
Tot de materiële budgetten rekenen we de budgetten voor goederen en diensten onder aftrek van bijbehorende inkomsten. De systematiek voor prijscompensatie ligt vast in de begrotingsrichtlijnen. Deze worden jaarlijks door het college vastgesteld.
Artikel 3.2.14 Prijsindex bestendige gedragslijn
De systematiek voor prijscompensatie (op basis van indexcijfers van het CBS) ligt vast in de begrotingsrichtlijnen. Deze worden jaarlijks door het college vastgesteld.
Artikel 3.2.16 Begrotingsonderdelen met een afwijkende prijsindex
Afwijkende prijsindex bij een gemeenschappelijke regeling
Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling stelt in haar kaderbrief de begrotingsuitgangspunten, waaronder een prijsindex, voor de jaarlijkse aanpassing van de bijdrage van de gemeenschappelijke regeling vast. Omdat meerdere gemeenten deelnemen in een gemeenschappelijke regeling kiest het bestuur van gemeenschappelijke regelingen er veelal voor om of de prijsindexsystematiek van één van de deelnemende gemeente te volgen of om een eigen prijsindexsystematiek te bepalen. Daarmee kan de index van de gemeenschappelijke regeling afwijken van de gemeentelijke prijsindex van de gemeente Deventer. Het betreft een (wettelijk) verplichte gemeentelijke bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling. De gemeente heeft daarmee geen mogelijkheid tot zelfstandige gemeentelijke budgettaire bijsturing. Reden om de jaarlijkse prijsindex aanpassing van deze verplichte bijdrage met de algemene middelen te verrekenen.
Afwijkende prijsindex op basis van wet- en regelgeving
Een andere uitzondering van de regulier prijsindex geldt voor de tarieven van zorgaanbieders WMO en Jeugdwet, omdat daar de AMvB reële prijs geldt.
Geen afwijkende prijsindex bij quasi-inbesteden bij andere verbonden partijen
Per definitie zal bij inkoop van goederen en diensten bij (markt)partijen de jaarlijkse prijsindex van die inkoop afwijken van de jaarlijkse prijsindex van de gemeente. Dat geldt voor zowel het aanbesteden van goederen en diensten bij marktpartijen als het quasi-inbesteden van goederen en diensten bij verbonden partijen van de gemeente. Op eventuele budgettaire effecten die door deze afwijkingen ontstaan zijn de hoofdregels van deze begrotingsregels van toepassing (zie 3.2.1. en 3.2.3.).
De inkoop van goederen en diensten bij marktpartijen kan in concurrentie worden aanbesteed. Bij quasi-inbesteden van diensten bij verbonden partijen (zoals Het Groenbedrijf en Circulus en deels bij KonnecteD) koopt de gemeente diensten in bij een overheidsbedrijf waarin de gemeente een deelneming heeft. Er is dus geen mogelijkheid voor onze gemeente om die betreffende diensten in concurrentie elders in te kopen. Toch is er anders dan bij de gemeentelijke de relatie met een gemeenschappelijke regeling geen sprake van een (wettelijk) verplichte uitgave.
Daarbij tevens te betrekken dat de betreffende verbonden partijen (zoals Het Groenbedrijf, Circulus en deels bij KonnecteD) overheidsbedrijven zijn die van en voor de deelnemende gemeenten diensten verrichten tegen een zo laag mogelijke prijs. Deze overheidsbedrijven hebben geen winstdoelstelling en middels zowel de (gezamenlijke) opdrachtgeversrol en de aandeelhoudersrol van de deelnemende gemeenten is er invloed uit te oefenen op de (kwaliteit, kwantiteit en prijsvorming van) dienstverlening. Dit is de reden om geen afwijkende prijsindex op te nemen voor diensten die de gemeente met quasi- inbesteden afneemt bij verbonden partijen.
De kosten voortvloeiend uit deelname aan een gemeenschappelijke regeling zijn voor de deelnemers verplichte uitgaven als bedoeld in artikel 193 Gemeentewet. Als de gemeenteraad deze kosten niet opvoert als uitgaven in de programmabegroting gebeurt dat door gedeputeerde staten. Deelname aan het openbaar lichaam is daarom geen vrijblijvende aangelegenheid.