Integraal Huisvestingsplan Onderwijsvoorzieningen 2017-2024

Voorwoord

Behalve een leraar voor de klas, zijn voor de ontwikkeling van kinderen ook goede schoolgebouwen nodig. Eerstgenoemde is tegenwoordig helaas geen vanzelfsprekendheid meer, maar onderwijshuisvesting is ook geen sinecure. Zeker niet in Haarlemmermeer met zijn 31 kernen en kinderrijke dorpen en wijken.

Met de voorliggende actualisatie van het Integraal Huisvestingsplan (IHP), waarover het laatst in de gemeenteraad is gesproken in 2017, zorgen we ervoor dat leerlingen, leraren en medewerkers goed kunnen presteren in schoolgebouwen die bijdragen aan het best mogelijke onderwijs voor ieder kind. Daar is Haarlemmermeer tot dusverre in geslaagd!

Vanuit het hele land hoor ik geluiden dat schoolgebouwen niet meer voldoen aan de eisen. Hoewel we de komende tijd flink veel gaan verspijkeren aan onze schoolgebouwen, staan de Haarlemmermeerse gebouwen er relatief goed bij. Dat is dankzij het IHP waar ik om veel redenen trots op ben. Misschien nog wel het meest omdat dit een plan is dat in nauw overleg met de schoolbesturen tot stand is gekomen en dat daardoor een stevig fundament is voor de toekomstige onderwijshuisvesting in Haarlemmermeer. De schoolbesturen verdienen veel waardering voor de constructieve wijze waarop ze het Op Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO) met de gemeente hebben vorm gegeven. Er zijn moeilijke keuzes gemaakt waarbij in sommige gevallen scholen later aan de beurt zullen komen en andere scholen juist eerder als het gaat om verbouwing of vernieuwing.

Het bepalen van een volgorde is absoluut noodzakelijk om de simpele reden dat niet alles tegelijk kan. We staan voor een forse opgave en flinke investeringen. De schoolgebouwen zijn veelal verouderd en ingrepen zijn nodig. Ook zien we dat we in de jaren ’90 en ’00 niet onze beste gebouwen hebben neergezet. Daar komt nog bij dat de omstandigheden zijn veranderd, vooral in nadelige zin. De bouwprijzen zijn enorm gestegen, de Haarlemmermeerse woningbouwopgave wordt versneld uitgevoerd en de afspraken in het klimaatakkoord zijn een factor van belang. Het is duidelijk dat dit geactualiseerde IHP het resultaat is van veel puzzelen.

De ambities van onze belangrijkste partners, de schoolbesturen, zijn er intussen niet minder op geworden. Hoog op hun verlanglijst staan energie-neutrale schoolgebouwen. Total Cost of Ownership (TCO) is hierbij van cruciaal belang. We kunnen langs die weg alle beschikbare middelen collectief anders inzetten dan we tot nu toe deden. Op die manier komen we samen het verst.

Marjolein Steffens-van de Water

Wethouder Jeugd & Onderwijs

1. Inleiding

Het Integraal Huisvestingsplan Onderwijsvoorzieningen (IHP) omvat de door de gemeenteraad vastgestelde kaders voor de onderwijshuisvesting in Haarlemmermeer en is daarmee het periodieke document voor de Haarlemmermeerse schoolbesturen en de gemeente Haarlemmermeer om afspraken te maken over de toekomst van onderwijshuisvesting. Het IHP gaat over de lange termijn en de strategische afspraken die deze partijen met elkaar maken.

Een IHP is geen wettelijk verplicht document, maar in Haarlemmermeer sinds geruime tijd een gebruikelijk instrument om voor langere tijd afspraken te maken in plaats van de jaarlijkse cyclus van de Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs (hierna: ‘de verordening’). Inmiddels hebben we al meerdere IHP’s achter ons liggen, de eerste dateert van meer dan tien jaar geleden.

Op 21 december 2017 heeft de gemeenteraad van Haarlemmermeer het Integraal Huisvestingsplan Onderwijsvoorzieningen (IHP 2.0) voor de periode 2017-2024 besproken en ingestemd met de beslispunten (2017.0026699). Daarbij gaf het college zichzelf de opdracht het IHP iedere twee jaar te actualiseren.

Dit document is de eerste actualisatie van het IHP voor de periode 2017-2024 en hebben we IHP Actualisatie 2019 genoemd. Omdat het een actualisatie betreft is de looptijd niet veranderd. In dit document vertellen we wat er gebeurd is in 2017, 2018 en een deel van 2019, lichten we toe waar we nu (4e kwartaal 2019) staan, de uitdaging naar de toekomst toe en hoe we denken daarop te moeten of kunnen anticiperen.

Ter verduidelijking: wanneer we in deze rapportage over IHP 2.0 spreken, bedoelen we het rapport en raadsvoorstel uit 2017. Spreken we over IHP dan hebben we het over IHP in het algemeen en wanneer we het specifiek over deze actualisatie hebben, dan hebben we term Actualisatie 2019 aangehouden.

De actualisatie 2019 is in samenwerking én in overeenstemming met de schoolbesturen opgesteld. Deze overeenstemming is een wettelijke verplichting, het Op Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO).

In de twee jaar sinds de vaststelling van IHP 2.0 hebben gemeente en schoolbesturen intensief met elkaar opgetrokken. In deze periode hebben we bijvoorbeeld veel tijd en energie gestoken in de verkenning van doordecentralisatie en de voorbereiding van de verschillende projecten in de gemeente. Mede dankzij de hulp van verschillende toonaangevende kennispartners zijn we vertrouwd(er) geraakt met de verschillende facetten van doordecentralisatie en Total Cost of Ownership.

Leeswijzer

Omdat dit document de actualisatie 2019 betreft, hebben we niet alle onderdelen van het IHP

2.0 herhaald; we beperken ons tot de onderdelen waar actualisatie zinvol is en rapporteren hierover.

2. Waarom doen we dit ook alweer?

Met een IHP leggen schoolbesturen en gemeente afspraken vast die gaan over strategie en langere termijn. Dit is daarmee ons alternatief voor de wettelijke bepaalde werkwijze met de jaarlijkse cyclus van verordening en aanvragen vanuit de besturen bij de gemeente. Voor de totstandkoming van het IHP zoals in 2017 door de schoolbesturen en de gemeenteraad vastgesteld, is een constructief intensief samenwerkingstraject doorlopen met de schoolbesturen, waardoor het IHP een gezamenlijke verantwoordelijkheid is geworden. Begin 2019 hebben de schoolbesturen en gemeente met elkaar besproken hoe de actualisatie eruit zou moeten zien en kozen we ervoor te actualiseren waar nodig of gewenst, maar ook om een aantal bouwstenen van het IHP ongemoeid te laten.

De doelstelling van dit IHP is om voor langere tijd (de planperiode is van 2017 tot 2024) tussen gemeente en schoolbesturen vast te leggen welke stappen met onderwijshuisvesting worden gezet. Waar gaan we bouwen, renoveren et cetera. Zo weten alle partijen waar ze aan toe zijn en wat er op welk moment gebeurt. Dit is belangrijk vanuit financieel oogpunt omdat de komende jaren flinke investeringen nodig zijn die goed gepland moeten worden. Zowel gemeente als schoolbesturen dragen financieel bij aan de huisvestingsvoorziening: de gemeente vanuit haar wettelijke plicht om te voorzien in passende en adequate huisvesting en de schoolbesturen vanuit de mogelijkheid om vanuit de exploitatie de middelen efficiënt in te zetten zodat de ingreep in een gebouw geconcentreerd in de tijd plaatsvindt. Tot nu toe deden we dat door de onderhoudsgelden van het schoolbestuur met de investering van de gemeente te bundelen en komen zo tot één gezamenlijke ingreep in het gebouw. Met deze actualisatie 2019 geven we onszelf de opdracht de business case als werkwijze verder te verkennen.

Als gevolg van wetgeving hebben gemeente en schoolbesturen soms tegenstrijdige belangen. De gemeente is verantwoordelijk voor de investeringen en de schoolbesturen voor de exploitatie. Hogere investeringen in bijvoorbeeld duurzaamheidsmaatregelen leiden tot lagere exploitatie en vice versa. In Haarlemmermeer hebben we besloten dit voortaan anders aan te pakken: beide partijen leggen de middelen op tafel en beslissen samen over de noodzakelijke investeringen.

We gaan samen voor gebouwen die de gebruikers, zowel medewerkers en docenten als leerlingen, aanmoedigen tot goede prestaties. De onderwijsgebouwen moeten bijdragen aan het best mogelijke onderwijs voor ieder kind.

Welke opdrachten heeft het college zichzelf gegeven?

In het IHP 2.0 hebben schoolbesturen en gemeente hun gezamenlijke visie en ambities neergelegd. Deze zijn nog altijd het handelingsmotief. Zo werken gemeente en schoolbesturen samen aan betere onderwijshuisvesting die eraan bijdraagt dat leerlingen, medewerkers en docenten tot goede prestaties komen. De huisvesting moet de kwaliteit van het onderwijs versterken.

Verder hebben we in IHP 2.0 met elkaar een visie per sector afgesproken die we hieronder nog even samenvatten:

• •

  Voor het primair onderwijs: kleine scholen in kleine dorpen, grote scholen in grote dorpen;

• •

  Voor het voortgezet onderwijs: meer leerlingen uit de Haarlemmermeer volgen onderwijs in de Haarlemmermeer en dus minder daarbuiten. De scholen hebben een profiel waarbij zij zich duidelijk van elkaar onderscheiden;

• •

  Voor het speciaal onderwijs: we werken vanuit de ondersteuningsbehoefte van het kind, niet vanuit de aard van de beperking. Daarbij streven de schoolbesturen naar de vorming van Integrale Onderwijscentra (IOC’s).

Daarnaast hebben gemeente en schoolbesturen zichzelf een aantal opdrachten gegeven. Enerzijds hebben we afgesproken dat we investeringen doen in de onderwijsgebouwen op verschillende locaties in de Haarlemmermeer, anderzijds dat we aan de slag moesten met het verder verkennen van drie belangrijke zaken, te weten Total Cost of Ownership (TCO), doordecentralisatie van onderwijshuisvesting en de vraag hoe we de gemeentelijke schuldpositie kunnen verlichten met gebruikmaking van onderwijshuisvesting.

Uiteraard lichten we toe hoe de uitvoering van deze opdrachten gevorderd is, welke inzichten dit heeft opgeleverd en duiden we hoe we er vervolg aan geven.

3. Waar staan we nu?

Om te benoemen waar we nu staan, is het van belang dieper in te gaan op de drie opdrachten die in IHP 2.0 opgenomen zijn:

• •

  de verkenning van TCO,

• •

  de verkenning van doordecentralisatie

• •

  het onderzoek hoe we de gemeentelijke schuldpositie kunnen verlichten met gebruikmaking van onderwijshuisvesting.

In de afgelopen periode hebben gemeente en schoolbesturen samen opdracht gegeven aan verschillende externe adviseurs die ons hebben geholpen bij deze verkenningen. We hebben de verkenning van de drie onderdelen gebundeld aangepakt omdat ze sterk met elkaar samenhangen.

Verkenning van TCO

Het is belangrijk te vermelden dat hier nog verschillende ontwikkelingen bij gekomen zijn. In 2016-2017 kwamen we uit een langere periode van slechte economische omstandigheden met navenante bouwprijzen. Er lag nog geen nationaal Klimaatakkoord; inmiddels is duidelijk(er) hoe dit akkoord er uitgewerkt uitziet en wat dit voor gemeenten, schoolbesturen en schoolgebouwen betekent. Voor de vaststelling van het IHP hebben we een eigen kwaliteitskader opgesteld, waarmee we in zekere zin op de uitwerking van het klimaatakkoord vooruitlopen.

In dit hoofdstuk duiden we deze ontwikkelingen en plaatsen we deze in perspectief van de gemeente, de schoolbesturen, de portefeuille en de projecten.

Bij Total Cost of Ownership bekijk je een maatregel niet alleen vanuit de initiële investering, maar neem je de totale levensduur in ogenschouw. In de periode voorafgaand aan de vaststelling van het IHP 2.0 hebben schoolbesturen en gemeente zich hierop georiënteerd. Soms voelden we ons hierin pionier of koploper, omdat het leek of maar weinig partijen hier ervaring mee hadden. Maar naarmate de ambitie van gemeente en schoolbesturen bekender en duidelijker werd, merkten we dat de beweging en de kennisontwikkeling op dit gebied snel gaat en breed gedragen wordt.

Met hulp van onder meer C-creators hebben we in 2018 verkend wat TCO voor onderwijsgebouwen kan betekenen. Hierbij hebben we gekeken naar alle facetten van een schoolgebouw: constructie, materialen, inrichting, omgeving, gebruik, enzovoorts.

Het gebouw Circl van ABN Amro aan de Zuidas bijvoorbeeld, is een gebouw dat ontwikkeld en gerealiseerd is vanuit een circulariteitsgedachte. Met de partijen die daaraan gewerkt hebben, hebben we gesproken over onze verkenningen.

Het project Kameleon hebben we bewust gebruikt als ‘living lab’: we hebben deze casus gebruikt om vele gesprekken met leveranciers, kennisinstellingen, deskundigen en dergelijke te voeren en met hen te bespreken wat wel en wat niet haalbaar is en op welke manier. Het heeft ons geholpen in het scheiden van kaf en koren – er zijn veel partijen die van alles roepen maar dit naar ons idee onvoldoende waar kunnen maken.

Verder zijn we medio 2018 ‘geholpen’ door de subsidieregeling die de rijksoverheid uitschreef, op zoek naar te renoveren schoolgebouwen waarbij de aansluiting op aardgas kan verdwijnen. We hebben besloten de Kameleon in Zwanenburg hiervoor voor te dragen en met succes: dit project is één van de elf pilots in Nederland waarbij het gebouw gerenoveerd wordt en de gasaansluiting verdwijnt. Door deze toekenning hebben we ondersteuning gekregen van landelijke kennispartijen, die ervoor gezorgd hebben dat we TCO nog verder hebben kunnen uitwerken.

Alle ‘lessen’ die we geleerd hebben met het project De Kameleon, zijn gebundeld in een apart digitaal boekje. Dit boekje heeft een dynamische inhoud omdat de ontwikkelingen snel gaan: bij een volgend project gaan we door waar we met de Kameleon gebleven waren en passen we de inhoud van het boekje aan.

Inmiddels weten we veel meer over hoe we TCO kunnen toepassen in onderwijsgebouwen. Ook hebben we gezien, dat de verdeling van de investering over schoolbesturen en gemeente er anders uit kan zien als TCO ingezet wordt. De keuze voor energie-neutrale gebouwen (ENG) versus bijna energie-neutrale gebouwen (BENG) gaat hierbij een belangrijke rol spelen. De mate waarin de schoolbesturen kunnen co-financieren, wordt steeds meer afhankelijk van de kosten die zij aan energie kwijt zijn. Energie-neutraal kan dus meer cofinanciering betekenen dan BENG. Daarbij is de verwachting dat de gehele voorraad naar ENG gebracht moet zijn als gevolg van de uitwerking van het klimaatakkoord voor maatschappelijk vastgoed en onderwijshuisvesting.

Hierover zijn de VNG, de PO-raad en de VO-raad in gesprek met de rijksoverheid. Het realiseren van een BENG-gebouw betekent dat binnen afzienbare tijd een tweede investering nodig is om ENG te realiseren. De nu beschikbare calculaties laten zien dat ENG 10% duurder is dan BENG. Wat het na verloop van tijd kost om een BENG-gebouw alsnog op ENG-niveau te krijgen, is onbekend.

In Haarlemmermeer hebben gemeente en schoolbesturen de ambitie om de portefeuille op niveau ENG te brengen. Dit betekent dat nieuwe gebouwen energieneutraal zijn en dat schoolbesturen op basis van een businesscase benadering meebetalen aan de investeringskosten.

Doordecentralisatie

Eind 2017 gaven wij aan de (on)mogelijkheden van doordecentralisatie nader te zullen gaan onderzoeken. In december 2018 hebben we de gemeenteraad geïnformeerd over de resultaten van een eerste verkenning naar de verschillende vormen van doordecentralisatie. De voorlopige voorkeursvariant voor gemeente en schoolbesturen is de vorm van doordecentralisatie via de portefeuillebenadering waarbij het economisch en juridisch eigendom en het beheer van alle gebouwen bij een op te richten collectieve vorm komen te liggen.¹

De schoolbesturen hebben hierbij kanttekeningen geplaatst: voor hen is de verkenning een uiteenzetting van mogelijkheden, het betekent niet dat zij instemmen met het overgaan tot doordecentraliseren.

In 2019 hebben we hier vervolg aan gegeven door een gespecialiseerd bureau in te schakelen dat met schoolbesturen en gemeente aan de slag is met de in het onderzoek van 2018 benoemde kritische succesfactoren voor doordecentralisatie via deze vorm. Denk bij kritische succesfactoren aan zaken zoals verantwoording waarborgen, besluitvorming vastleggen en financiële haalbaarheid. Inmiddels zijn we zover dat helder is welke routes begaan kunnen worden: we hebben de opties in beeld.

In 2020 volgt een separaat proces om aan het onderwerp doordecentralisatie de aandacht te geven die nodig is om tot inzicht, keuzes en beslissingen te komen.

Schoolbesturen en gemeente werken samen aan een nieuwe rapportage over de mogelijkheden van doordecentralisatie. Zodra deze beschikbaar is, naar verwachting begin 2020, zullen wij deze breed verspreiden. Dit betekent dat de schoolbesturen hun Raad van Toezicht informeren en dat de gemeente haar bestuur informeert.

Schuldpositie van de gemeente

We hebben in 2018 verkend hoe we de schuldpositie van de gemeente kunnen beïnvloeden met behulp van onderwijshuisvesting.

Indien de gemeente dat wil, kan zij ervoor kiezen vastgoed te vervreemden zonder daarbij de schoolbesturen te betrekken. In dat geval wordt een derde rechtspersoon opgericht, waarop allereerst door de gemeente het economisch eigendom wordt overgedragen, terwijl de onderwijsinstellingen hun juridische eigendomspositie vooralsnog handhaven. De gemeente verkoopt en huurt terug. In feite komt het neer op een ‘sale-and-lease-back’ operatie, maar dan vormgegeven met eenvoudiger overeenkomsten. Hiermee bereikt de gemeente dat de schulden verdwijnen van de balans. De voor- en nadelen van deze werkwijze staan in de rapportage die we eind 2018 naar de gemeenteraad hebben gestuurd.

Als gemeente hebben wij geconcludeerd dat deze optie ons weinig soelaas biedt en deze daarom terzijde geschoven.

Wij vinden het belangrijk om de discussie over de schuldpositie te bezien in de context van TCO en van doordecentralisatie. De gemeente en de schoolbesturen kunnen elkaars partners zijn en blijven als zij elkaars belangen en positie respecteren; dit geldt vooral ook waar het de schuldpositie in relatie tot TCO en doordecentralisatie betreft. In 2020 zullen wij, gecombineerd met de discussie over doordecentralisatie, het onderwerp schuldpositie verder in ogenschouw nemen.

Projecten

In 2017 en 2018 zijn we aan de slag gegaan met de uitvoering van de eerste investeringen in renovatie en nieuwbouw in de gemeente.

In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de geplande projecten met de stand van zaken en de geactualiseerde projectplanning. De gewijzigde projectplanningen hebben we samen met de schoolbesturen opgesteld. Voor het wijzigingen van de planningen zijn diverse oorzaken. We noemen er enkele:

• •

  her-prioritering van een aantal projecten en/of de financiering daarvan (o.a. extra budget voor de Rietveldschool)

• •

  ontwikkelingen op de woningmarkt (bijvoorbeeld latere oplevering van een woonwijk of herziening van eerdere keuzes)

• •

  ontwikkelingen in de (te verwachten) leerlingaantallen

• •

  ontwikkelingen in de inrichting van het onderwijs (zoals de vorming van Integrale Kindcentra (IKC’s))

De financiële gevolgen van deze planning zijn verwerkt in de P&C-producten van de gemeente (Voorjaarsrapportage 2019 en Najaarsrapportage 2019) en daarmee gedekt.

4. Wat is er sinds de vaststelling van het IHP 2.0 veranderd?

Naast specifieke, aan bepaalde projecten gelieerde wijzigingen zijn er ook wijzigingen van meer algemene aard.

Leerlingenaantallen

In bijlage 2 staan de huidige en te verwachten leerlingaantallen. Wij gaan daarbij uit van de zogenaamde 1 oktobertelling van 2018 en de daarop gebaseerde prognoses. Dit zijn de meest recent beschikbare prognoses.

• •

  Voor het Primair onderwijs (PO) gaan we uit van 14.512 leerlingen. Dit aantal daalt licht de komende jaren en neemt daarna fors toe (tot circa 17.500);

• •

  Voor het Speciaal Onderwijs (SO), Speciaal Basis Onderwijs (SBO), Voortgezet Speciaal Onderwijs (VSO) en samengestelde scholen gaan we uit van 828 leerlingen. Deze getallen blijven min of meer constant;

• •

  Voor het Voortgezet onderwijs (VO) gaan we uit van 8023 leerlingen. Dit aantal neemt de komende jaren nog iets toe en daalt daarna tot iets meer dan 7.000 in 2031. Na 2031 stijgen de aantallen VO-kinderen weer.

Onze prognoses blijken redelijk accuraat: op wijkniveau wijken deze de laatste jaren circa 1% af van wat de feitelijke leerlingenaantallen blijken te zijn. De prognoses op schoolniveau wijken vaker af, doordat de belangstelling van ouders een grilliger patroon vertoont en dus minder makkelijk voorspelbaar is.

Bij de projecten hebben we op deze veranderingen zo goed mogelijk geanticipeerd, bijvoorbeeld door in gebieden waar gebouwd wordt rekening te houden met toekomstige groei. Dit kan betekenen dat we in eerste instantie met leegstand te maken hebben; doel is uiteraard dit tot een minimum te beperken.

Woningbouw

De woningbouwplannen in de gemeente hebben grote invloed op de planning van de onderwijshuisvesting. Dit is vooral het geval voor het primair onderwijs (dit zijn wijkgebonden voorzieningen). Ook het soort woningbouwprogramma en de snelheid van realiseren hebben invloed: eengezinswoningen leiden tot meer leerlingen dan seniorenwoningen en een korte bouwperiode leidt tot een sterkere concentratie van het aantal leerlingen dan een langere bouwperiode.

Sinds eind 2017 is de planning van de woningbouw in de gemeente veranderd. Een versnelling van de woningbouw in de gemeente heeft impact op de projecten uit het IHP. Niet alleen moeten investeringen dan eerder plaatsvinden, ook betekent een kortere realisatie van woningbouw doorgaans dat de leerlingenaantallen een lagere stabiele fase en een hogere piek kennen. Hierbij horen andere huisvestingsoplossingen.

Hierop hebben wij geanticipeerd door de planning van de onderwijsgebouwen eveneens te veranderen. Het bijbehorende beeld is opgenomen in de bijlage.

Marktprijzen

Een andere belangrijke verandering ten opzichte van IHP 2.0 is de stijging van de bouwprijzen. Hielden we eind 2017 nog rekening met een prijspeil van 2100,- per m2 (voor een gemiddelde basisschool in het primair onderwijs), inmiddels is dit bedrag gestegen naar 2850,- per m2. De verwachting is dat dit de komende jaren nog verder stijgt, maar dat de stijging daarna afvlakt.

Daarmee is de conjunctuur in de bouwmarkt een van de grootste risico’s voor de realisatie van de projecten in het IHP.²

BENG en ENG versus GPR

Bij de vaststelling eind 2017 hebben we het ‘Kwaliteitsniveau Haarlemmermeer’ aangehouden als kwaliteitsmaatstaf voor de onderwijshuisvesting. In dit kwaliteitsniveau hebben schoolbesturen en gemeente verschillende kwaliteitskaders verwerkt, waaronder de gemeentelijke GPR.

Sindsdien heeft de Rijksoverheid richtlijnen uitgevaardigd voor energieneutraliteit voor gebouwen, te weten BENG en ENG. De verwachting is dat ENG de standaard zal worden, gevoed door de eisen uit het Klimaatakkoord om de doelen te halen. Daarmee is de vraag wat we nu met BENG doen: het is bijna niet te vermijden dat een BENG-gebouw later alsnog moet worden aangepast om het ENG-niveau te halen. Dan kan het effectiever en goedkoper zijn om direct voor ENG te kiezen. De kosten nemen dan toe tot 2890,- per m². Het heeft ook impact op de TCO-benadering en de cofinanciering door schoolbesturen.

Uit de casus van De Kameleon blijkt dat de cofinanciering door de schoolbesturen – gedekt uit het wegvallen van de energiekosten waarvoor zij wel de bekostiging van de rijksoverheid behouden – verder opgehoogd kan worden. Hieraan zijn voorwaarden verbonden die we nader uit moeten werken, om ervoor te zorgen dat we keuzes maken die voor gemeente én schoolbestuur verantwoord zijn. De komende twee jaar willen gemeente en schoolbesturen deze richting samen verder verkennen.

Scholenfusies

Op een aantal plaatsen in de gemeente zijn scholen voor primair onderwijs gefuseerd. Schoolbesturen en gemeenten handelen vanuit het adagium ‘kleine dorpen kleine scholen, grote dorpen grote scholen’. Dit betekent dat kleinere scholen in de grote dorpen van de gemeente met elkaar fuseren tot scholen van een robuuste(re) omvang. Hiermee bereiken de schoolbesturen dat de kwaliteit van het onderwijs op orde blijft: kleine scholen zijn kwetsbaarder dan grote scholen.

De volgende scholen zijn met elkaar gefuseerd sinds medio 2017:

• •

  Aldoende en Achtbaan tot De Zwaan (Zwanenburg);

• •

  Meerbrug en Gaandeweg tot De Kameleon (Zwanenburg);

• •

  Halverwege en St. Jozefschool tot Jong Geleerd (Halfweg);

• •

  Flamingo en Schweitzerschool tot Caleidoscoop (Hoofddorp);

• •

  Wijngaard en Vredeburg tot De Vredenburg (Hoofddorp);

• •

  Avonturijn en De Mozaïek tot De Mozaïek (Nieuw-Vennep);

• •

  Montessorischool Toolenburg is opgegaan in Eerste Montessorischool (Hoofddorp);

• •

  Bikube en De Tovercirkel tot De Tovercirkel (Hoofddorp)

In het speciaal onderwijs zijn Pion en Buitenrif samengegaan in De Ster (Hoofddorp).

Meerjarenbeeld

De financiële huishouding van de gemeente ziet er op lange termijn ongunstig uit. Dit betekent dat we op zoek zijn naar mogelijkheden om tot verbetering te komen. Hierbij is ook het IHP in beeld.

Vanuit het IHP zien we opties om hieraan actief bij te dragen. Een mogelijke maatregel is om de levensduur van de gebouwonderdelen als uitgangspunt voor de afschrijvingsregimes te kiezen. We realiseren onderwijshuisvesting van betere kwaliteit die veel langer dan 40 jaar meegaat, dus waarom zouden we die dan in 40 jaar af moeten schrijven? Het zou mogelijk kunnen zijn om gebouwmodellen in te zetten waarmee we een andere differentiatie hierin aan kunnen brengen. Een langere afschrijvingstermijn leidt tot lagere kapitaallasten per jaar.

Landelijke ontwikkelingen

Landelijk speelt nog een aantal zaken.

Waren we in 2017 nog één van de pioniers met ons IHP 2.0, inmiddels hebben we navolging gekregen doordat meer gemeenten een andere benadering zoeken voor de onderwijshuisvesting. Onder meer met gemeenten zoals Edam-Volendam, Lansingerland en Woerden hebben we regelmatig contact.

Ook hebben VNG, PO-raad en VO-raad gezamenlijk bij het Ministerie van OCW het verzoek ingediend om de wetgeving omtrent onderwijshuisvesting aan te passen. De nadrukkelijke wens is om de ‘split incentive’ (investeringen door gemeente en exploitatie door schoolbesturen) te laten verdwijnen, alsmede de schoolbesturen – onder voorwaarden – de ruimte te geven in huisvesting te laten investeren.

Onderdeel van deze nieuwe wetgeving is het verplicht stellen van een IHP als strategisch middel voor de onderwijshuisvesting. Het voornemen is een IHP voor vier jaar concreet vast te leggen en de twaalf jaar erna als ‘doorkijkje’ naar wat komen gaat.

Tenslotte – hiervoor al even genoemd – werkt de Rijksoverheid aan het behalen van de Klimaatdoestellingen van Parijs. Hiervoor is een Klimaatakkoord ontwikkeld, dat in diverse deelparagrafen door partijen wordt uitgewerkt. Voor onderwijshuisvesting (en maatschappelijk vastgoed) werken PO-raad, VO-raad en VNG aan deze uitwerking.

Dit leidt tot een forse investeringsopgave, waarvoor aan de Rijksoverheid om extra middelen en de hierboven genoemde wetswijziging gevraagd wordt.

De gemeente Haarlemmermeer kijkt actief mee bij deze ontwikkelingen.

Overige ontwikkelingen

In Haarlemmermeer zien we in toenemende mate Integrale Kind Centra ontstaan. Dit zijn combinaties van onderwijs met verschillende vormen van kinderopvang (peuteropvang, kinderdagverblijven, naschoolse opvang etc.). Daarbij is de wens om integraliteit te bereiken, zodanig dat de grenzen steeds meer vervagen. Dit versterkt de ontwikkeling van het kind vanuit pedagogische principes.

Om dit in gebouwde vorm mogelijk te maken, is beleid nodig. Dit beleid betreft niet zozeer de inhoud van de IKC-vorming, maar vooral de vastgoed-kant (huurbeleid). Hiervoor is een separate notitie plus raadsvoorstel bij de besluitvorming van dit IHP gevoegd.

Als laatste ontwikkeling noemen we de overgang van het juridische eigendom van de multifunctionele accommodaties (MFA’s) in Hoofddorp en Nieuw-Vennep van de gemeente naar de schoolbesturen. De schoolbesturen hebben als voorwaarde voor deze overdracht gesteld dat de exploitatie van deze gebouwen financieel haalbaar voor hen moet zijn.

5. Op welke punten actualiseren we het IHP 2.0?

Bovenstaande ontwikkelingen hebben we verwerkt in deze actualisatie. In dit hoofdstuk gaan we in op de eerder genoemde drie opdrachten.

• •

  De TCO-gedachte hebben we verder uitgewerkt door deze te koppelen aan de uitvoering van het project Kameleon als pilot-project. De komende jaren zullen in het teken staan van het toepassen van de geleerde lessen op de andere projecten om op die manier zaken verder te verkennen, aan te scherpen of anderszins door te ontwikkelen;

• •

  De komende tijd gaan we eveneens door met het verkennen van de doordecentralisatie. Dit kan in de loop van 2020 uitmonden in een voorstel aan het bestuur van de gemeente en de toezichthouders van de schoolbesturen waarin we uiteenzetten wat we willen: gaan we wel of gaan we niet doordecentraliseren? Indien ja, hoe gaan we dat dan precies doen? Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s hiervan?

• •

  Hieraan gekoppeld is de opdracht over de schuldpositie. De schuldpositie oplossen buiten de schoolbesturen om, leidt niet tot een betere situatie voor de gemeente. Het is en blijft voor de gemeente een belangrijk onderwerp dat rechtstreeks verband houdt met de benodigde investeringen en de doordecentralisatie. De vraag wat de positie van de gemeente is indien de doordecentralisatie niet geëffectueerd wordt, staat nog open. De gemeente heeft niet bepaald wat zij doet als de doordecentralisatie niet geëffectueerd wordt; wel heeft de gemeenteraad doordecentralisatie als uitgangspunt genomen voor het IHP.

In de actualisatie hebben we ervoor gekozen de definitie van het Haarlemmermeers Kwaliteitsniveau niet aan te passen. Gegeven de landelijk spelende discussie over eisen aan de energieprestaties van gebouwen, is het denkbaar dat we het kwaliteitsniveau in de toekomst wel aan zullen (moeten) passen, bijvoorbeeld omdat deze ENG moeten worden. Tot nu toe is ons gebleken dat het Haarlemmermeers Kwaliteitsniveau en ENG elkaar niet veel ontlopen.

Een ander onderdeel van IHP 2.0 dat we meenemen in deze actualisatie, is de uitwerking van het huurbeleid. In het IHP 2.0 hebben gemeente en schoolbesturen afgesproken de huurinkomsten van de schoolbesturen toe te voegen aan de totale middelen voor onderwijshuisvesting. Deze afspraken hebben we nader geconcretiseerd met elkaar. Hiervoor hebben we een apart voorstel gemaakt, mede gezien de complexiteit van dit dossier.

We gaan door met het financieel uitwerken van TCO en cofinanciering door de schoolbesturen. Bij IHP 2.0 kozen we voor de onderhoudsplannen als grondlegger voor de cofinanciering als enige plausibele methode. Sindsdien hebben we nieuwe methodes gevonden, die meer recht doen aan de totale levenscyclus van het vastgoed. Deze ‘businesscase-methode’ gaan we verder uitwerken. Over de toepassing ervan nemen we later besluiten.

Tenslotte hebben we in IHP 2.0 al benoemd dat we de gemeentelijke fusie nog moesten verwerken. De concrete uitwerking hiervan betekent:

• •

  Toevoegen van de scholen in voormalig Haarlemmerliede & Spaarnwoude aan de totale onderwijshuisvestingsportefeuille (waarbij per 1 januari 2020 de schoolbesturen Bavo en Salomo fuseren);

• •

  Opnemen van twee schoolbesturen in de vaststellingsovereenkomst die gemeente en schoolbesturen hebben getekend in het kader van IHP 2.0;

• •

  Verwerken van eventuele maatregelen in het MPI van het IHP.

Deze drie zaken hebben met het vaststellen van de bestuurlijke stukken hun beslag gekregen in het IHP.

6. Hoe gaan we nu verder?

We gaan het volgende doen:

• 1.

  Verder uitwerken van het doordecentralisatievoorstel

• 2.

  Verder uitwerken TCO-benadering in de verschillende projecten

• 3.

  Als onderdeel van de gemeentelijke ombuigingen voor het meerjarenbeeld gaan we op zoek naar methoden die – zonder de bouwstenen van het IHP tekort te doen – ertoe leiden dat de financiële huishouding van de gemeente op de lange termijn verbetert. Een concreet voorstel dat hierbij hoort, is het afschrijven volgens andere methodiek. Dit willen we nader uitwerken

• 4.

  Realiseren van de projecten uit het MPI (jaarschijven 2020 en verder)

• 5.

  IKC- en IOC-vorming, waarbij de schoolbesturen initiatiefnemer zijn en de gemeente een faciliterende rol neemt. Voor de besluitvorming hierover is een apart raadsvoorstel opgenomen met betrekking tot huurbeleid.

7. Financiële actualisatie en impact op meerjarenbeeld gemeente

Als we alle geschetste ontwikkelingen, die zich in of net buiten de Haarlemmermeerse onderwijshuisvesting gaan afspelen, omzetten naar een reële investeringsplanning, ontstaat het volgende beeld. Deze financiën zijn eveneens in deze vorm opgenomen in het Meerjarenplan Investeringen Najaar 2019. Hiervoor is de dekking dus al geregeld.

Opgenomen in Meerjarenperspectief Investeringen voorjaar 2019

Deze bovenstaande investeringen zijn in de gemeentelijke begroting gedekt binnen het plafond dat we onszelf voor de onderwijshuisvesting hebben opgelegd. We werken in de praktijk met een plafond voor onze lasten voor onderwijshuisvesting (kapitaallasten, afschrijvingen etc.).

Daarnaast hebben we investeringen die niet of nog niet in het MPI zijn opgenomen:

Investeringen voor de periode tot en met 2024, die nog niet zijn opgenomen in het MPI bedragen * 1.000

Tenslotte hebben we investeringen die terecht zijn gekomen in de periode na 2024. Hiervoor geldt dat we de noodzaak wel onderkennen, maar dat de dekking nog niet georganiseerd is. Een volgende editie van het IHP moet hier aandacht aan besteden. Het is ook nodig hier met de schoolbesturen nadere afspraken over te maken.

Deze investeringen zien er als volgt uit:

Investeringen voor de periode na 2024 bedragen * 1.000

Voor één school moeten we nog afspraken maken aangaande noodzakelijke maatregelen, te weten de Sint Franciscusschool in Haarlemmerliede. De gemeente en het schoolbestuur Sint Bavo zijn nog met elkaar in gesprek over de noodzaak om de school met een lokaal uit te breiden.

Zodra over deze zaken meer duidelijkheid is, verwerken we deze in de planvorming.

De gemeente en de schoolbesturen dragen samen de advieskosten die nodig zijn voor de verkenning van doordecentralisatie. Beide partijen betalen de helft van de rekening, waarbij de schoolbesturen de kosten verdelen naar rato van de leerlingenaantallen. Deze afspraak zetten we ook in de toekomst voort.

8. Doorkijk naar een volgend IHP

Over twee jaar, in 2021, wordt het IHP 2.0 wederom geactualiseerd.

Een aantal ontwikkelingen rondom de onderwijshuisvesting maken dat een volgend IHP misschien geen actualisatie, maar een nieuw IHP nodig maken. Het zijn nog een zekerheden, maar verwachtingen.

De herziening van de landelijke wet- en regelgeving ligt in het verschiet. In de voorstellen voor wetgeving wordt het investeringsverbod voor schoolbesturen mogelijk versoepeld, waardoor de verhouding tussen gemeente en schoolbesturen er anders uit komt te zien.

Het Klimaatakkoord en de uitwerking daarvan voor gemeentelijk vastgoed zullen over twee jaar meer contouren en scherpte hebben gekregen. Daarmee zal ook duidelijker zijn hoe onderwijshuisvesting hierin een plek heeft gekregen. Dan weten we ook beter hoe we hierop kunnen of moeten anticiperen vanuit het IHP.

Ook kan de doordecentralisatie aanleiding geven tot het maken van nieuwe keuzes en strategie voor onderwijshuisvesting.

Een laatste belangrijke aanleiding kan liggen in de dekking van de investeringen na 2024. Bekend is dat de kapitaallasten van deze investeringen boven de jaarlijks beschikbare middelen zullen liggen en dat gemeente en schoolbesturen hierover met elkaar nadere keuzes zullen moeten maken.

Dit zijn naar ons idee belangrijke ontwikkelingen in de strategische grondslagen, die ons kunnen noodzaken tot het maken van een nieuw IHP in 2021. In zo’n IHP kunnen we dan onder meer de uitkomsten van de verkenning van de doordecentralisatie verwerken en implementeren.