| Organisatie | Heeze-Leende |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Uitvoerings- en handhavingsbeleid Vergunningen, Toezicht & Handhaving Omgevingsrecht 2019-2022 |
| Citeertitel | Uitvoerings- en handhavingsbeleid |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
De datum van ondertekening van deze regeling kan niet worden achterhaald en is bij benadering ingevuld.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 07-10-2022 | nieuwe regeling | 01-01-2021 |
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat gemeenten beleid vaststellen voor de (uitvoering van) vergunning, toezicht- en handhavingstaken voor de in deze wet genoemde regelgeving (o.a. Wet ruimtelijke ordening, Wet milieubeheer, Woningwet, etc.).1 Het gaat hier om zogenaamd Uitvoerings- en Handhavingsbeleid. Deze verplichting geldt enerzijds voor wettelijk verplichte taken die in de regio uniform door een omgevingsdienst worden uitgevoerd (artikel 7.2, lid 2 Besluit omgevingsrecht; hierna Bor) en anderzijds voor de taken die door iedere gemeente voor zich worden uitgevoerd (artikel 7.2, lid 1 Bor). Met dit document geven wij uitvoering aan de wettelijke verplichting zoals genoemd in artikel 7.2, lid 1 Bor.
Dit integrale uitvoerings- en handhavingsbeleid beschrijft de keuzes die het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heeze-Leende maakt over de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving van de regels voor de fysieke (leef)omgeving. Meer specifiek gaat het dan om de (bestuursrechtelijke) vergunning-, toezicht- en handhavingstaken die wij op basis van de Wabo2 hebben en de daaraan aangehaakte omgevingsvergunningen in lokale verordeningen. De overige vergunning-, toezicht- en handhavingstaken die wij (op basis van andere regelgeving) hebben vallen hier dus niet onder.
De Wabo maakt bij het vaststellen van uitvoerings- en handhavingsbeleid onderscheid in beleid voor basistaken: een groot deel van de milieutaken die een omgevingsdienst onder verantwoordelijkheid van de gemeente moet uitvoeren, en niet-basistaken. Voor de verplichte basistaken stellen wij –samen met de regio– uniform regionaal beleid vast.Vanuit het oogpunt van effectiviteit, efficiency en het creëren van een gelijk speelveld is in onze gemeente dit uniforme regionale beleid daarnaast ook van toepassing op de overige (niet wettelijk verplicht door de omgevingsdienst uit te voeren) milieutaken inclusief het aspect externe veiligheid.3 Die overige (milieu)taken noemen we verzoektaken. Voor alle andere taken die uit de Wabo voortvloeien, stellen wij dit beleid vast.
De hoofddoelstelling op het terrein van het omgevingsrecht is het waarborgen van een veilige fysieke humane leefomgeving. Om deze doelstelling te realiseren zijn in wet- en regelgeving –al dan niet via een vergunningstelsel– diverse voorschriften gesteld en hebben o.a. gemeenten diverse vergunning-, toezicht- en handhavingstaken toegewezen gekregen. Hierbij is het belangrijk dat de kwaliteit van de uitvoering van de vergunning-, toezicht- en handhavingstaken goed is geregeld. Om dit te bereiken heeft de wetgever zogenaamde kwaliteitscriteria in het leven geroepen. De kwaliteitscriteria zijn bedoeld om de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (de VTH-taken) te professionaliseren en de gewenste kwaliteit (en continuïteit) in de organisatie te borgen. Daarnaast borgt onze gemeente de kwaliteit met de Verordening kwaliteit VTH omgevingsrecht Heeze-Leende.
De kwaliteitscriteria stellen eisen aan:
De procescriteria zien toe op een programmatische en cyclische benadering van uitvoering en handhaving volgens de zogenaamde ‘Big eight’ (zie figuur 2). De stappen uit dit model lichten wij hieronder kort toe, waarbij wij tevens aangeven hoe wij hier invulling aan geven.
Rapportage & evaluatie: Het proces begint met het analyseren van relevante elementen dan wel veranderingen voor de vergunningverlening en toezicht- en handhavings-organisatie. Hiertoe worden in ieder geval gerekend:
opstellen jaarlijkse verantwoordingsrapportages in de vorm van een jaarverslag4
De jaarlijkse en/of periodieke evaluatie kan betekenen dat wij het beleid tussentijds bijstellen of tussentijdse aanpassingen doorvoeren en opnemen als beleid.
Op basis van een evaluatie van het eerdere beleid, de jaarlijkse verantwoordingsrapportages en de vierjaarlijks analyse van inzichten/probleemanalyse formuleren wij het strategische beleidskader voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dit kader omvat voornamelijk de uitgangspunten van onze visie, de doelen die wij de komende vier jaar willen realiseren, de activiteiten om deze doelen te behalen en de prioritering daarvan. Voor de te verrichten werkzaamheden ligt de geplande personele en financiële capaciteit vast in de begroting. In hoofdstuk 2 van dit document is het strategische beleidskader opgenomen.
Operationeel beleidskader : Het operationele beleidskader bevat de strategie om de doelen te realiseren. Het gaat om uitvoeringsbeleid waarin wij vastleggen op welke manier en op welk niveau wij in hoofdlijn toetsen, toezicht houden of handhaven. In de hoofdstukken 3 en 4 van dit document is het operationele beleidskader opgenomen.
Afstemming beleid: Het strategische en operationele beleidskader hebben wij vóór vaststelling afgestemd met andere betrokken bestuursorganen en partners die belast zijn met de uitvoering en/of (strafrechtelijke) handhaving. Zo hebben wij dit beleid voorbereid en voorgelegd aan de A2-gemeenten Cranendonck en Valkenswaard. Eveneens hebben wij dit beleid – voor de voor hen relevante delen– aan de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (ODZOB), Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost (VRBZO) en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving (politie, OM) voorgelegd en met hen afgestemd.
Planning & control: Jaarlijks stellen wij in een afzonderlijk document een uitvoeringsprogramma voor vergunningverlening, toezicht en handhaving vast, waarin wij de in dat programmajaar ter realisatie van de gestelde strategische doelen uit te voeren activiteiten opnemen. Hierbij geven wij ook aan met welke inzet van mensen en middelen dat gebeurt. Wij monitoren of en in welke mate wij de voorgenomen activiteiten daadwerkelijk uitvoeren en geformuleerde doelen behalen. Het uitvoeringsprogramma leggen wij vóór vaststelling door het college ter afstemming voor met de bij het uitvoeringsprogramma betrokken uitvoeringsorganisaties en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving.
Voorbereiden: In het uitvoeringsprogramma nemen wij de voorgenomen activiteiten voor dat programmajaar op. Voor de specifieke wijze waarop wij de activiteiten en bijbehorende informatiestromen uitvoeren hanteren wij een handboek met protocollen, werkinstructies, checklists en geautomatiseerde werkprocessen. Op deze wijze borgen wij de uniformiteit en kwaliteit.
Uitvoeren: De in het uitvoeringsprogramma opgenomen activiteiten voeren wij uit volgens de daarvoor opgestelde strategieën in het operationele beleidskader en de specifieke protocollen, werkinstructies, checklists en werkprocessen. Wij zorgen dat daarvoor voldoende hulpmiddelen beschikbaar zijn.
Monitoren: Het laatste onderdeel van de beleidscyclus is de monitoring. Door middel van monitoring volgen wij enerzijds de voortgang van de uitvoering van het programma zodat tussentijds bijsturen mogelijk is. Hiertoe vindt iedere vier maanden een (tussentijdse) evaluatie plaats, waarbij wij in het eerste kwartaal van een opvolgend jaar een jaarverslag opstellen. Anderzijds volgen wij of en in welke mate de in het strategisch (en operationeel) beleidskader opgenomen doelstellingen worden gehaald.
Het college van burgemeester en wethouders blijft bevoegd om af te wijken van deze beleidsregels, vooral wanneer deze voor één of meerdere belanghebbende(n) gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen of als sprake is van urgentie en/ of zwaarwegende planologische of maatschappelijke belangen. Het gaat dus om uitzonderingsgevallen, waarbij na afweging van de betrokken belangen gemotiveerd kan worden afgeweken.
Hoofdstuk 2 Uitgangspunten, doelen en activiteiten
In dit hoofdstuk beschrijven we het strategische beleidskader: de doelen die wij met vergunningverlening en handhaving willen realiseren én hoe wij zicht willen houden op de mate van doelrealisatie. In de verdere hoofdstukken beschrijven we het operationeel beleidskader: hoe wij dit willen realiseren.
De doelen die wij als gemeente bij de uitvoering en handhaving stellen, zijn enerzijds gebaseerd op de taakveld specifieke analyse van inzichten en probleemanalyses met de daarin opgenomen risicoanalyses (zie bijlage 1 tot 3). Anderzijds zijn deze afgeleid uit de uitgangspunten van onze visie op vergunningverlening en handhaving:
VTH-taken geen doelen op zich. Vergunningen verlenen en handhaven zijn geen doelen op zich, maar leveren een bijdrage aan de met de wet- en regelgeving beoogde doelen. Vergunningverlening en handhaving zijn daarmee instrumenten die bijdragen aan een veilige, leefbare en duurzame gemeente waar het prettig is om te wonen, te werken en te verblijven.
Doelmatige invulling gemeentelijke VTH-taken. De gemeente ziet ten aanzien van de vangnetfunctie op een doelmatige wijze toe of de verantwoordelijkheid voldoende wordt genomen. Hierbij is een proactieve en oplossingsgerichte houding met een gerichte aanpak bestaande uit een doordachte mix van instrumenten van belang. Preventieve instrumenten hebben een duidelijke voorkeur boven repressieve instrumenten, met als insteek om repressieve handhaving te voorkomen en (spontane) naleving van de regels te bevorderen. Hierbij verliezen wij echter niet uit het oog dat repressief handhaven in bepaalde gevallen noodzakelijk zal blijken, maar dat ook dit uiteindelijk leidt tot een betrouwbare gemeente en een beter naleefgedrag van de wet- en regelgeving.
Prioriteiten sturen inspanning. We willen en kunnen niet overal en altijd op de naleving van alle regels toezien. De gemeentelijke inspanning concentreert zich daarom op een aantal prioriteiten. Dit uit zich in verschillende niveaus van toetsing bij vergunningverlening en een daarop afgestemd niveau van toezicht. Ook betekent dit dat wij geselecteerde handhavingsprioriteiten met voorrang oppakken en sommige problemen niet of niet direct aanpakken5.
De hoofddoelstelling op het terrein van het omgevingsrecht is het waarborgen van een veilige fysieke humane leefomgeving6. De accenten voor vergunningverlening, toezicht en handhaving liggen primair dan ook op het waarborgen en waar mogelijk verbeteren van enerzijds een (fysiek) veilige leefomgeving en anderzijds een leefbare leefomgeving. Deze thema’s staan ook centraal in het coalitieprogramma voor de periode 2019-2022.
Daarnaast staan het waarborgen van de gemeentelijke dienstverlening, de uitvoeringskwaliteit van diensten & producten en de financiën centraal, zoals de gemeenteraad dat bepaalt in de Verordening kwaliteit VTH omgevingsrecht Heeze-Leende.
In dit beleid staan daarom de thema’s veiligheid, leefbaarheid, dienstverlening, uitvoeringskwaliteit en financiën centraal. Binnen deze thema’s haken wij zoveel mogelijk in op de landelijke en regionale focus voor milieutaken (duurzaamheid, veiligheid en gezondheid), zoals deze naar voren komen in o.a. de uniforme regionale uitvoerings- en handhavingsdocumenten.
Voor de komende vier jaar stellen wij bij de uitvoering en handhaving per thema de onderstaande doelstellingen (zie kolom: Wat willen we bereiken?). Per doelstelling geven wij de activiteiten aan om deze doelen te realiseren (zie kolom: Wat gaan we er voor doen?). De activiteiten werken wij verder uit in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s. Uiteraard is het de ambitie om gedurende deze beleidsperiode alle activiteiten te realiseren.
Het thema veiligheid heeft betrekking op het (brand)veilig gebruik en de (fysieke) veiligheid van bouwwerken, open erven en terreinen in Heeze-Leende om zodoende een fysiek veilige leefomgeving te waarborgen en bevorderen.
Het thema leefbaarheid heeft betrekking op het waarborgen en bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving alsmede het behoud van natuur- en cultuurhistorische waarden.
Het thema Dienstverlening heeft betrekking op het waarborgen en bevorderen van de manier waarop (in communicatie, snelheid, service) de organisatie met belanghebbenden (aanvragers, omgeving klagers, etc.) omgaat.
2.3.4 Thema Uitvoeringskwaliteit diensten & producten
Het thema Uitvoeringskwaliteit van diensten & producten heeft betrekking op het waarborgen en bevorderen van de mate waarin een product voldoet aan juridische doelen (zoals geformuleerd in de relevante wet- en regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) en bijdraagt aan de omgevingsdoelen. Ook wel aangeduid als de inhoudelijke kwaliteit.
Het thema Financiën heeft betrekking op de inzet van middelen in relatie tot de kwaliteit van de geleverde diensten en/of producten.
De gemeente Heeze-Leende beschikt niet over voldoende personeel en financiële middelen om het verlenen van omgevingsvergunningen, het afhandelen van meldingen en alle handhavingstaken volledig zelf uit te voeren of uit te laten voeren. Daarom is het noodzakelijk om een verantwoorde prioritering aan te brengen in de vergunning-, toezicht- en handhavingstaken en -doelen: welke taken krijgen voorrang boven anderen.
Voor iedere bestuursperiode van vier jaar bepalen wij de prioriteiten aan de hand van een analyse van inzichten (vergunningverlening) en een probleemanalyse (handhaving). Onderdeel van deze analyses is een risicoanalyse, waarbij wij de negatieve effecten en kans op overtreding van de regelgeving in beeld brengen. Vervolgens prioriteren wij op grond van de beschermde belangen en de overtredingskans.
Jaarlijks vertalen wij de prioritering door in het uitvoeringsprogramma en bepalen wij hoe de aanwezige capaciteit binnen de gemeente in te zetten. Bij de jaarlijkse evaluatie van beleid en uitvoering(sprogramma) checken wij of de prioritering bijgesteld moet worden. Bijvoorbeeld omdat overtredingen vaker voorkomen en/ of een groter effect hebben dan verwacht. Uiteraard spelen ook de politieke context en maatschappelijke ontwikkelingen hierbij een rol.
Voor vergunningverlening hebben wij aan de hand van de risicoanalyse in bijlage 1 in kaart gebracht welke bouwwerken prioriteit hebben:
Figuur 3: Prioriteiten vergunningverlening
Deze bouwwerken krijgen bij de vergunningverlening de meeste aandacht en toetsen wij op het hoogste niveau. Bij het stellen van doelen is ook zoveel mogelijk ingehaakt op deze prioriteiten. De andere bouwwerken krijgen minder aandacht en toetsen wij op een lager niveau. Bij de vergunningenstrategie (hoofdstuk 3) gaan we hier verder op in.
Voor toezicht en handhaving hebben wij de prioriteiten aan de hand van de risicoanalyse in bijlage 2 in kaart gebracht:
Figuur 4: Prioriteiten handhaving
De geselecteerde handhavingsprioriteiten pakken wij met voorrang op. Bij het stellen van doelen is ook zoveel mogelijk ingehaakt op deze prioriteiten. Deze prioritering betekent ook dat andere zaken minder aandacht krijgen of niet danwel niet direct worden aangepakt. Bij de nalevingsstrategie (hoofdstuk 4) gaan we hier verder op in.
2.5 Methodiek evalueren en monitoring
Door monitoring van de resultaten en voortgang van de uitvoering van het beleid houden we zicht op de mate van doelrealisatie (effectiviteit). De monitoringsresultaten geven wij weer in het jaarverslag en gebruiken wij voor bijsturing van de operationele cyclus en voor input op de beleidsevaluatie. Dit is dus van belang voor eventuele bijsturing en de verantwoording aan onze raad en burgers.
De wijze van monitoring van het uitvoeringsprogramma7 leggen wij jaarlijks nader vast in het uitvoeringsprogramma.
In bijlage 4 is per doelstelling aangegeven welke indicator wij hanteren en de daarvoor benodigde gegevens om de voortgang van de doelrealisatie te meten.
Als richtlijnen bij de monitoring wordt aangehouden:
2.5.2 Verantwoording en verslaglegging
Monitoring van bovenstaande indicatoren vindt ieder jaar plaats. De uitvoering van het uitvoeringsprogramma monitoren wij iedere vier maanden. De (eind)resultaten worden in het jaarverslag opgenomen. Dit jaarverslag wordt door ons college vastgesteld en ter kennisname aan de raad voorgelegd.
Indien uit de monitoring van de indicator(en) blijkt dat de voortgang van de doelstelling onvoldoende of niet gerealiseerd wordt, nemen wij hiervoor een verklaring op in het jaarverslag. Indien nodig worden verbetermaatregelen voorgesteld. In het verslag over deze komende periode wordt ingegaan op het effect van de verbetermaatregelen.
Hoofdstuk 3 Vergunningenstrategie
In dit hoofdstuk beschrijven wij het operationele beleidskader voor Vergunningverlening: de werkwijze(n) die wij toepassen voor het beoordelen en beslissen op aanvragen om omgevingsvergunningen én het afhandelen van meldingen8 om de in het strategische beleidskader gestelde doelen te realiseren. De hiervoor ontwikkelde vergunningenstrategie bestaat uit drie instrumenten: een preventiestrategie (paragraaf 3.2), een toetsstrategie (paragraaf 3.3) en ten slotte een strategie voor het intrekken van omgevingsvergunningen en ontheffingen (paragraaf 3.4).
De preventiestrategie richt zich enerzijds op het vergroten van kennis en bewustwording bij burgers, bedrijven en instanties over welke regelgeving van toepassing is en voor welke activiteiten een melding of vergunning nodig is. Om (spontaan) aan deze regels te kunnen voldoen, moet immers bekend zijn welke regels van toepassing zijn. Anderzijds richt de preventiestrategie zich op het stimuleren van betrokkenen om aan de geldende regels te voldoen.
Inzet van de preventiestrategie heeft doorlopend plaats en gaat veelal vooraf aan potentiële aanvragen of meldingen. Door inzet in het voortraject willen wij zoveel mogelijk voorkomen dat wij achteraf tot actie moeten overgegaan. Bij de preventiestrategie onderscheiden wij een aantal trajecten:
Uit ervaring blijkt dat onvolledige en/ of onjuiste aanvragen danwel overtredingen bij burgers en bedrijven regelmatig voortkomen uit het gebrek aan kennis over de geldende wetten en regels. Door dit gebrek aan kennis is er vaak niet het besef dat niet volgens de regels wordt gehandeld. De gemeente stimuleert potentiële aanvragers actief na te gaan of aanvragen of meldingen nodig zijn en ten behoeve van de afhandeling te komen tot goed uitgewerkte aanvragen. Hiertoe passen wij de preventiestrategie op de onderstaande manieren toe.
Voorlichting en informatievoorziening heeft enerzijds plaats in de vorm van het Omgevingsloket, waarvoor potentiële aanvragers een afspraak kunnen maken en zowel algemene als de voor een specifiek perceel geldende informatie kunnen opvragen.
Anderzijds bieden wij potentiële aanvragers een vooroverleg aan in de vorm van een concept aanvraag: toetsing van een concreet plan aan het bestemmingsplan en redelijke eisen van welstand9. Het doel van vooroverleg is om na te gaan of een voorgenomen activiteit mogelijk is. Bij strijdigheid met de (wettelijke) toetsingskaders kan vroegtijdig onderzocht worden of het plan zodanig is aan te passen dat het past binnen de kaders of dat er een mogelijkheid is om af te wijken van deze kaders. Het overleg stelt een potentiële aanvrager dus in de gelegenheid om de haalbaarheid van een initiatief na te gaan zonder veel kosten te maken en het plan al tot in detail uit te hoeven werken.
Daarnaast maken wij gebruik van (publicaties in) de (lokale) media en de gemeentelijke website. Op de gemeentelijke website en bij het Omgevingsloket (in de vorm van brochures) bieden wij (doorlopend) informatie aan over vergunningverlening en onderwerpen die wij een (heel) hoge prioriteit toekennen (zie paragraaf 2.4). Tevens publiceren wij minimaal 1x per jaar en via diverse kanalen (analoog/digitaal) informatie over (een van) de onderwerpen die op dat moment een (heel) hoge prioriteit hebben. Het gaat hier veelal om onderwerpen die wij ook op een hoog niveau toetsen.
De toegevoegde waarde van communicatie en voorlichting valt of staat met een eenduidige en uniforme toetsing en optreden naar burgers en bedrijven. Adequate interne en externe afstemming is daarbij noodzakelijk. Het gaat dan om afstemming tussen zowel vergunningverleners en andere interne betrokkenen onderling, als tussen vergunningverlener(s), toezichthouder(s), handhaver(s) en adviseur(s). Daarnaast omvat interne afstemming de relatie met andere organisatieonderdelen, zoals de afdelingen die verantwoordelijk zijn voor ruimtelijke plannen en de uitvoering van projecten.
Externe afstemming is van belang om te komen tot een optimaal en integraal resultaat in zowel vergunningverlening, toezicht als handhaving. De samenwerkende partners (waterschap, politie, veiligheidsregio, omgevingsdienst, provincie, ministerie enzovoorts) benutten zo de specifieke deskundigheid, ondersteuning, aanvulling en informatie over en weer. Ook het overleg met adviseurs van aanvragers, zoals architecten, milieuadviseurs enzovoorts, is veelal nodig en van betekenis voor het gewenste eindresultaat.
De wijze waarop en het moment van afstemming liggen vast in specifieke werkprocessen en –afspraken. Hiervoor hanteren wij een afzonderlijk handboek.
Zodra een formele aanvraag wordt ingediend, zetten wij de toetsstrategie in.10 De toetsstrategie geeft op hoofdlijnen aan op welke wijze de gemeente invulling geeft aan de verschillende vormen van vergunningverlening. Op hoofdlijnen omdat een omgevingsvergunning veelal een ‘gebonden beschikking’ is: een besluit dat niet van algemene strekking is, waarvan het verlenen of weigeren strikt gereguleerd is door de wettelijke regeling. De wijze van indiening van de aanvraag, de voorbereidingsprocedures, de wijze van beschikken en de termijnen zijn wettelijk vastgelegd en geven dus een beperkte vrijheid in de wijze van uitvoering.
De toetsstrategie heeft een directe relatie en doorwerking in het operationele beleidskader voor Toezicht & Handhaving en dan de toezichtstrategie (hoofdstuk 4.3.2) in het bijzonder. De accenten die wij bij de vergunningtoets “binnen” hanteren, zijn namelijk ook de accenten die wij bij het toezicht “buiten” belangrijk vinden. Bij de toetsstrategie onderscheiden wij een aantal trajecten, zijnde de verschillende vormen van vergunningverlening die wij hanteren:
Figuur 5: Trajecten toetsstrategie
Voor ieder traject geldt dat het hoofdproces bij de beoordeling van aanvragen of meldingen steeds de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure volgt, zoals m.n. vastgelegd in de Awb en de Wabo. De basiswerkwijzen zijn verder vastgelegd in een geautomatiseerd systeem: de backofficeapplicatie SQUIT XO, waarbij de processtappen worden doorlopen. Het gaat hier om de processtappen op hoofdlijnen.
Bij de toetsstrategie werken wij met een casemanager. De casemanager is verantwoordelijk voor het afhandelen van aanvragen en meldingen, wat tevens het bewaken van overzicht over lopende procedures omvat, de voortgang/termijnbewaking en het uitzetten van adviesverzoeken bij interne en externe adviseurs. Verder is de casemanager het aanspreekpunt voor de aanvrager/melder en is deze verantwoordelijk voor het informeren van de aanvrager/melder. Kortom de casemanager vervult een centrale rol in het vergunningenproces.
Diverse vergunningstelsels zijn de afgelopen jaren vervangen door een systeem van meldingen, zoals de melding Activiteitenbesluit of de meldingen brandveilig gebruik en slopen uit het Bouwbesluit. Bij meldingen gaat de wetgever er van uit dat voor bepaalde activiteiten volstaan kan worden met een mededeling aan het bevoegd gezag. Aan het bevoegd gezag is het de taak te beoordelen of de activiteit inderdaad meldingsplichtig is en of de melding volledig is ingediend. Een inhoudelijke beoordeling en acceptatie van de melding past niet op alle onderdelen in deze richting. Het accent van de taken van de gemeente met betrekking tot meldingen verplaatst zich daarom naar het uitvoeren van toezicht.
Wij hanteren de volgende algemene werkwijze voor de behandeling van een melding:
Figuur 6: Algemene werkwijze melding
Voor de specifieke werkprocessen en -afspraken hanteren wij een afzonderlijk handboek.
De criteria voor de volledigheid en eventuele inhoudelijke toets van een melding staan in de betreffende wettelijke voorschriften of lokale verordening(en). In deze paragraaf staan wij stil bij de beoordeling van enkele ‘bijzondere’ meldingen.
Voor veel inrichtingen is geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu meer nodig, maar kan worden volstaan met een melding. Op basis van het Bor worden deze meldingen voor zover zij betrekking hebben op inrichtingen die vallen onder de wettelijke basistaken, als basistaak aangemerkt en door de omgevingsdiensten afgehandeld. De overige meldingen vallen niet onder de basistaken. In de gemeente Heeze-Leende worden echter alle meldingen Activiteitenbesluit door de omgevingsdienst11 overeenkomstig het uniforme uitvoeringsbeleid voor de basistaken afgehandeld.
Met de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 is voor gebouwen en bouwwerken en het verwijderen van asbesthoudende materialen geen omgevingsvergunning voor de activiteit slopen meer nodig. Wel geldt een meldingsplicht, die niet valt onder de Wabo. In het Bouwbesluit zijn de procedurele voorschriften voor het indienen van een gebruiksmelding opgenomen, alsmede de gegevens en bescheiden die bij de melding verstrekt moeten worden (indieningsvereisten). De specifieke werkwijze voor het afhandelen van sloopmeldingen is opgenomen in het Regionaal Uitvoeringsbeleid Asbest Taken en de specifieke procesbeschrijving, waarnaar wij verwijzen. Aan de hand van de risicomatrix in dit beleid wordt tevens bepaald of naar aanleiding van de melding (aanvullend) toezicht nodig is.
Melding brandveilig gebruik c.q. gebruiksmelding
In het Bouwbesluit zijn de procedurele voorschriften voor het indienen van een gebruiksmelding opgenomen, alsmede de gegevens en bescheiden die bij de melding verstrekt moeten worden (indieningsvereisten).
Bij een melding brandveilig gebruik wordt door de casemanager de melding als adviesverzoek doorgezet naar de VRBZO. In afwijking van de algemene werkwijze toetst de VRBZO (i.p.v. de casemanager) of de melding volledig is. Vervolgens toetst de VRBZO op basis van de geldende wet- en regelgeving het adviesverzoek inhoudelijk, in die zin dat er beoordeeld wordt of er sprake is van onveilige situaties. Dit gebeurt aan de hand van een vastgestelde checklist. Het landelijk toetsprotocol van de brandweer bepaalt het niveau van diepgang in de advisering.12 De VRBZO adviseert in de regel binnen 10 werkdagen na het adviesverzoek melding brandveilig gebruik.
Wij nemen het advies van de VRBZO over, tenzij er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van de advisering. Indien het op basis van de melding niet aannemelijk is dat het voorgenomen gebruik voldoende brandveilig is, stellen wij nadere voorwaarden (zie paragraaf 3.3.3).
3.3.2 Reguliere en Uitgebreide procedure
De meeste procedures hebben betrekking op het verlenen van omgevingsvergunningen met de in de Wabo vastgelegde reguliere of uitgebreide procedure. Welke (voorbereidings)procedure moet worden gevolgd hangt af van wat er precies wordt aangevraagd. In de Wabo is aangegeven welke procedure in welke gevallen van toepassing is.
Bij de reguliere en uitgebreide procedure bestaat de algemene werkwijze samengevat uit de onderstaande stappen. Opgemerkt wordt dat stap 4 (ontwerpbesluit) enkel betrekking heeft op de uitgebreide procedure. Deze stap is daarom cursief gedrukt.
|
Figuur 7: Algemene werkwijze (aanvraag) omgevingsvergunning
3.3.2.2 Toetsing: ontvankelijkheid
Alle vergunningaanvragen moeten aan een aantal wettelijke indieningsvereisten voldoen. Het gaat o.a. om algemene eisen die op iedere aanvraag van toepassing zijn, zoals informatie over de aanvrager, de locatie van het project en de inhoud van het project. Daarnaast kent elk soort vergunningaanvraag zijn eigen specifieke eisen die terug zijn te vinden in de bijbehorende wet- en regelgeving, zoals de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor), het Activiteitenbesluit, Bouwbesluit en Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Wij nemen de indieningsvereisten in de vorm van checklists op in de backoffice applicatie Squit XO. Voor alle activiteiten controleren wij de indieningsvereisten volledig.
Aan de hand van de checklists bekijken wij of alle benodigde informatie aanwezig is, om zo een oordeel te kunnen geven over de vergunningaanvraag. Dit gebeurt in de hoofdregel door de casemanager. Een uitzondering hierop vormt de activiteit “Brandveilig gebruik” waarbij de VRBZO binnen 5 dagen de ontvankelijkheidstoets uitvoert.
Als wij oordelen dat de vergunningaanvraag ontvankelijk is, nemen wij deze in behandeling. Als de aanvraag niet-ontvankelijk blijkt te zijn, kunnen wij de indiener om aanvullende informatie vragen om de aanvraag compleet te maken. De specifieke werkwijze(n) is terug te vinden in een afzonderlijk handboek.
De Awb kent geen termijn waarbinnen de gemeente aanvullende gegevens op mag vragen. Tot op de laatste dag van de beslistermijn mogen wij dus nog aanvullende stukken opvragen. Wel gaat direct na ontvangst van de gegevens (of deze nu juist zijn of niet) de beslistermijn weer ‘lopen’. Vanuit het oogpunt van m.n. dienstverlening streeft de gemeente Heeze-Leende er echter naar om zo spoedig mogelijk (binnen 5 tot 10 werkdagen) na ontvangst van de aanvraag eventuele aanvullende stukken op te vragen.
3.3.2.3 Toetsing: inhoudelijke criteria
De criteria die bepalen of wij een omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit moeten verlenen of weigeren staan genoemd in de betreffende wettelijke voorschriften of lokale verordening(en). Bij enkele criteria is sprake van (enige) beoordelingsruimte en/of beleidsvrijheid. Hieronder gaan wij per activiteit nader in op de toetsingscriteria en het niveau van toetsing.
Op deze activiteit is de reguliere procedure van toepassing. De beoordeling bestaat uit een toets aan het bestemmingsplan, redelijke eisen van welstand, de gemeentelijke bouwverordening en het Bouwbesluit. In bepaalde gevallen is een (aanvullende) Bibob-toets16 aan de orde.
De planologische regeling voor het grondgebied van de gemeente Heeze-Leende ligt vast in bestemmingsplannen, waarbij eventuele voorbereidingsbesluiten (tijdelijk) van kracht kunnen zijn. In de bestemmingsplannen staan de criteria vermeld waaraan bouwwerken en gebruik moeten voldoen. Beoordeling van aanvragen vindt integraal plaats op basis van de eisen zoals opgenomen in het bestemmingsplan of voorbereidingsbesluit. Indien blijkt dat de activiteit niet voldoet aan de regels moet van rechtswege beoordeeld worden of hiervan afgeweken kan worden met de activiteit “gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan” zoals bedoeld in artikel 2.1, lid 1 aanhef en onder c van de Wabo. Voor de invulling van dat onderdeel verwijzen wij dan ook naar die betreffende activiteit.
Op basis van het bestemmingsplan kan een archeologisch onderzoeksrapport vereist zijn. De toets archeologie lichten wij nader toe bij de activiteit “beschermde monumenten/objecten of gebieden”- artikel 2.1, lid 1 aanhef en onder f Wabo, artikel 2.2, lid 1 aanhef en onder b & artikel 2.2, lid 2 Wabo.
Bouwplannen die voldoen aan de regels van het bestemmingsplan of waarvoor mogelijk kan worden afgeweken van die regels toetsen wij aan redelijke eisen van welstand. Voor deze toets maken wij gebruik van de gemeentelijke welstandsnota. In deze nota staan de welstandscriteria.
De gemeente is ingedeeld in een aantal deelgebieden. De welstandsnota beschrijft de deelgebieden met bijbehorende toetsingsniveaus. Bepaalde gedeelten van de gemeente kunnen welstandsvrij zijn. In die gevallen geldt alleen een excessenregeling: criteria die aangeven wanneer een bouwwerk in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand. In de welstandsnota zijn ook sneltoetscriteria opgenomen voor veelvoorkomende bouwwerken. Als het plan niet voldoet aan deze criteria leggen wij het plan voor aan de welstandscommissie. In de hoofdregel nemen wij het advies van de welstandscommissie over, tenzij wij concrete aanknopingspunten hebben voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van de advisering.
In het welstandsbeleid is aangegeven in welke gevallen wij van het welstandsadvies kunnen afwijken en/of wij een vergunning in strijd met redelijke eisen van welstand niettemin kunnen verlenen.
De gemeentelijke bouwverordening bevat een afwijkingsmogelijkheid op het verbod tot bouwen op verontreinigde grond, in die zin dat wij voorwaarden aan de omgevingsvergunning voor het bouwen kunnen verbinden. Dit in het geval dat wij op grond van de in de bouwverordening genoemde onderzoeksresultaten of saneringsplan(nen) van oordeel zijn dat de bodem niet geschikt is voor het beoogde doel, maar door het stellen van voorwaarden alsnog geschikt kan worden gemaakt. In de regel zal dit zich niet veelvuldig voordoen. Voor het incidentele geval dat dit toch nodig blijkt te zijn, is maatwerk aan de orde en beoordelen wij het specifieke geval op zich.
De toets aan het Bouwbesluit betreft een aannemelijkheidstoets en vindt plaats aan de hand van lokale toetsmatrixen. Hierin maken wij inzichtelijk wat het gehanteerde minimale toetsniveau is én wat wij in welke mate toetsen. In de gemeente Heeze-Leende hanteren wij afhankelijk van de aan een type bouwwerk toegekende prioriteit een toetsmatrix. In totaal kennen wij vier toetsmatrixen: voor bouwwerken met een lage, gemiddelde, hoge en heel hoge prioriteit.
De gemeentelijke uitgangspunten in de toets matrixen komen in grote lijnen overeen met de normen voor de praktische toepassing van bouwplantoetsing die zijn vastgelegd in de Landelijke Toetsmatrix Bouwbesluit 201217. Zo stemt de toetsmatrix voor type bouwwerken met een hoge prioriteit, met uitzondering van afdeling 6.2 Bouwbesluit waaraan wij i.v.m. duurzaamheid voor alle type bouwwerken op een hoger niveau dan de landelijke norm toetsen, overeen met het toetsniveau in de LTB. De toetsmatrix voor bouwwerken met een heel hoge prioriteit toetsen wij op meerdere onderdelen op een hoger niveau dan de LTB. Het gaat hier vooral om de constructieve- en brandveiligheid. De type bouwwerken die een gemiddelde of lage prioriteit hebben, toetsen wij op een aantal onderdelen lager dan de LTB. Hierdoor hoeft een aanvrager minder gegevens in te dienen en kunnen wij de Bouwbesluittoets sneller uitvoeren. Het gaat dan om aspecten waarvan wij vinden dat een hogere toetsing onevenredig veel tijd kost en in verhouding maar een geringe kwaliteitswinst oplevert.
In bijlage 5 zijn de toetsmatrixen met de minimale niveaus van toetsing opgenomen. De opbouw van de matrix is als volgt: Langs de y-as (de rijen) van de matrix staan de hoofdstukken en de daarbij behorende afdelingen, oftewel de aspecten waarop de toetsing plaatsvindt. Deze corresponderen met de opbouw van het Bouwbesluit. Langs de x-as (kolommen) staan de gebruiksfuncties. Op deze wijze ontstaat een tabel waarop per afdeling en functie het toetsniveau kan worden ingevuld. De toetsniveaus kennen een schaalverdeling van 1 tot en met 4, waarbij niveau 1 staat voor een minimale toets en 4 voor het maximale niveau. Wij werken de toets matrixen uit in (digitale) checklists, die wij als hulpmiddel bij het toetsen van bouwplannen aan het Bouwbesluit hanteren.
Soms zijn er redenen om uitzonderingen te maken op de voorschriften van het Bouwbesluit. In die gevallen verlenen wij een ontheffing of is er sprake van gelijkwaardigheid. Op deze bijzondere gevallen gaan wij hieronder in.
Op basis van het Bouwbesluit kan het college ontheffing verlenen van de dagwaarden en de daarbij behorende maximale blootstellingsduur waarbinnen bedrijfsmatige bouw- of sloopwerkzaamheden moeten worden uitgevoerd. Wij hebben hier geen specifiek beleid voor opgesteld. Wij zien in beginsel geen noodzaak om van het bepaalde in het Bouwbesluit af te wijken. Voor het incidentele geval dat dit toch nodig blijkt te zijn is maatwerk aan de orde en beoordelen wij het specifieke geval op zich.
Kenmerkend voor het Bouwbesluit is dat het de voorschriften voor de bouw koppelt aan prestatie-eisen voor het desbetreffende onderdeel. Het komt voor dat onderdelen van een bouwplan niet voldoen aan die prestatie-eis, maar wel aan wat met een voorschrift wordt beoogd. Er is dan sprake van gelijkwaardigheid van de voorgestelde oplossing. Wij kunnen in die gevallen afwijken van een voorschrift, mits de gelijkwaardigheid naar onze beoordeling voldoende wordt aangetoond. Er moet dan wel echte gelijkwaardigheid zijn, dat wil zeggen dat de oplossing ‘tenminste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt, als is beoogd met de (…) gestelde voorschriften’ (Bouwbesluit 2012, artikel 1.3). Anders gezegd moet de aanvrager aantonen dat op een andere wijze aan het voorschrift wordt voldaan. Dit kan bijvoorbeeld door:
Bij gelijkwaardigheidsvraagstukken kan de lokale situatie een belangrijke rol spelen. Bij brandveilig-heidsvraagstukken is onder meer de ligging en bereikbaarheid van het gebouw en ook de capaciteit van de lokale brandweer relevant voor de beoordeling van een voorgestelde gelijkwaardige oplossing. Dit is maatwerk waarbij een net zo veilige situatie moet worden gerealiseerd als met de geldende regelgeving is bedoeld. Daarom kan het zo zijn dat een gelijkwaardige oplossing in verschillende situaties anders moet worden benaderd. De gemeente heeft, vooral ook als het gaat over veiligheid, wettelijk een belangrijke rol en moet een zorgvuldige overweging maken om al dan niet akkoord te gaan met een gelijkwaardige oplossing.
Bij complexe materie vragen wij advies aan de deskundigen. Voor brandveiligheidsvraagstukken heeft de Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost een grote rol. In de hoofdregel nemen wij het advies van de deskundige over, tenzij wij concrete aanknopingspunten hebben voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van de advisering.
De “Wet bevordering integriteit beoordelingen door het openbaar bestuur” (Wet Bibob) geeft het gemeentebestuur een instrument om zich te beschermen tegen het risico dat zij onbewust criminele activiteiten, personen of samenwerkingsverbanden faciliteert. Denk hierbij aan het witwassen van zwart geld en het gebruik van crimineel geld in reguliere ondernemingen. De Wet Bibob geeft een aantal mogelijkheden om deze risico-inschatting op een juiste wijze te kunnen maken en biedt een weigering- en/of intrekkingsgrond, waarop onder andere vergunningen en ontheffingen kunnen worden geweigerd. Binnen het toepassingsbereik van de Wet Bibob vallen onder andere Drank- en Horecavergunningen, APV-exploitatievergunningen en Wabo-vergunningen (bouwen en milieu).
Voor de in het Bibob-beleid aangewezen gevallen voert de gemeentelijke veiligheidscoördinator aan de hand van het daarvoor bestemde formulier en conform het beleid de Bibob-toets uit.
en onder b & artikel 2.2, lid 1 aanhef en onder d Wabo
In het bestemmingsplan is aangegeven in welke gevallen een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken- geen bouwwerk zijnde of van werkzaamheden, danwel het (wijzigen) van de aanleg van een weg vereist is en welke toetscriteria daarvoor gelden. Een dergelijk ‘aanlegvergunningenstelsel’ in een bestemmingsplan is er op gericht een bestemming te beschermen tegen de uitvoering van werken en werkzaamheden die daarin mogelijk niet passen. Op deze activiteiten is de reguliere procedure van toepassing. De beoordeling vindt integraal plaats op basis van de eisen zoals opgenomen in het bestemmingsplan of voorbereidingsbesluit en waar aan de orde de APV (artikel 2.2 Wabo). Indien de aanvraag niet voldoet aan deze eisen stellen wij waar mogelijk voorwaarden aan de vergunning om alsnog te kunnen voldoen aan de eisen. Is dit niet mogelijk dan weigeren wij de aanvraag.
Op basis van het bestemmingsplan kan een archeologisch onderzoeksrapport vereist zijn. De toets archeologie lichten wij nader toe bij de activiteit “beschermde monumenten/objecten of gebieden”- artikel 2.1, lid 1 aanhef en onder f Wabo, artikel 2.2, lid 1 aanhef en onder b & artikel 2.2, lid 2 Wabo.
De planologische regeling voor het grondgebied van de gemeente Heeze-Leende ligt vast in bestemmingsplannen, waarbij eventuele voorbereidingsbesluiten (tijdelijk) van kracht kunnen zijn. In de bestemmingsplannen staan de criteria vermeld waaraan bouwwerken en gebruik moet voldoen. Ook wordt in het bestemmingsplan aangegeven in welke gevallen een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken- geen bouwwerk zijnde of van werkzaamheden vereist is en welke toetscriteria daarvoor gelden. Wij toetsen een activiteit volledig aan het bestemmingsplan.
Als een aanvraag niet voldoet aan de regels in het bestemmingsplan kan voor de in de Wabo genoemde gevallen en voorwaarden hiervan worden afgeweken. Hierbij geldt dat voor het voormalige projectbesluit (art. 2.1 lid 1, onder c, in samenhang met art. 2.12 lid 1, onder a, onder 3°) de uitgebreide (voorbereidings)procedure moet worden gevolgd. In de overige gevallen is op deze activiteit de reguliere procedure van toepassing. Voor het afwijken van het bestemmingsplan hanteert de gemeente Heeze-Leende de volgende werkwijze:
Voor de overige gevallen beoordelen wij per geval of van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Omdat vaak maatwerk aan de orde is kiezen wij ervoor geen specifieke regeling op te stellen. Criteria die bij de beoordeling tot afwijken een rol kunnen spelen zijn aspecten als omvang en aard van de activiteit, de ruimtelijke impact van de activiteit op de omgeving, de ruimtelijke inpassing, de lokale situatie, archeologische-, cultuurhistorische-, landschappelijke- en natuurlijke waarden, milieuaspecten, waterhuishouding, parkeren en externe veiligheid.
In de uitgebreide procedure is in bepaalde gevallen een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist om een omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Deze gevallen zijn benoemd in het Bor. De gemeenteraad van Heeze-Leende hanteert voor het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen geen specifiek beleid of criteria, maar beoordeelt ieder geval op zich. Het gaat hier om maatwerk.
Op aanvragen voor de activiteit “brandveilig gebruik” is de uitgebreide procedure van toepassing. De casemanager zet de aanvraag conform de werkwijzer18 van de VRBZO als adviesverzoek door naar de VRBZO, die de aanvraag toets aan de geldende wet- en regelgeving. De VRBZO adviseert over de volledigheid van de aanvraag, de inhoudelijke beoordeling en het opnemen van eventuele voorwaarden en/of voorschriften. De diepgang van de advisering is bepaald in het toetsprotocol van de brandweer.19 De VRBZO adviseert in de regel binnen 20 werkdagen op vergunningaanvragen “brandveilig gebruik”.
Wij nemen het advies van de VRBZO in beginsel over, tenzij wij concrete aanknopingspunten hebben voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van de advisering.
De vergunningplichtige (milieu) inrichtingen of mijnbouwwerken behoren tot de basistaken van de omgevingsdienst en vallen daarmee inhoudelijk buiten de reikwijdte van dit beleid. Wij verwijzen daarvoor naar het regionale uniforme uitvoeringsbeleid voor de basistaken.
Voor een enkelvoudige aanvraag voor de activiteit “milieu” geldt dat deze via het Omgevingsloket online (OLO) rechtstreeks bij de ODZOB binnenkomt. De ODZOB handelt de aanvraag onder mandaat af. Voor een meervoudige aanvraag voor de activiteit “milieu” geldt dit niet. Bij een meervoudige aanvraag zet de casemanager vergunningen de activiteit “milieu” uit bij de ODZOB. Vervolgens handelt de ODZOB deze activiteit af en neemt de casemanager dit onderdeel over.
Wabo, artikel 2.2, lid 1 aanhef en onder b & artikel 2.2, lid 2 Wabo
Voor het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van (rijks)monumenten of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van (rijks)monumenten is vaak een omgevingsvergunning nodig. Er zijn twee categorieën monumenten:
Gemeentelijke monumenten/objecten of gebieden (artikel 2.2 Wabo), welke worden beschermd door de gemeentelijke Erfgoedverordening. Het kan dan o.a. gaan om bouwwerken aangewezen als monument, beschermde stads- en dorpsgezichten, archeologische verwachtingswaarden, groenmonumenten en/of cultuurhistorische waarden.
Voor handelingen die een wijziging inhouden van een rijksmonument is de uitgebreide procedure van toepassing. In de overige gevallen geldt de reguliere procedure.
Inhoudelijke toetsing vindt plaats door advisering van respectievelijk de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) en de A2 Erfgoedcommissie. De beslissing op de aanvraag voor deze activiteiten baseren wij op deze advisering. In de hoofdregel geldt dat wij het advies overnemen, tenzij wij concrete aanknopingspunten hebben voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van de advisering.
Bij de uitvoering van projecten moet soms een archeologisch onderzoeksrapport worden ingediend. Archeologische onderzoeksrapporten worden altijd getoetst. De toetsing wordt uitgevoerd door een deskundige op gebied van archeologie, welke taak wij als verzoektaak bij de omgevingsdienst belegd hebben.
2.2, lid 1 aanhef en onder c Wabo
Op grond van de Wabo is het verboden om een bouwwerk te slopen zonder omgevingsvergunning met de activiteit “slopen op grond van ruimtelijke regels”. Hiermee wordt bedoeld slopen in geval het bestemmingsplan dit verbiedt en slopen in een door het Rijk (artikel 2.1 Wabo), provincie of gemeente (artikel 2.2 Wabo) aangewezen beschermd stads- en dorpsgezicht. Doel is het voorkomen dat waardevolle bouwwerken worden gesloopt. De reguliere procedure is in deze van toepassing.
Vaak is voor deze activiteit van belang dat aannemelijk moet worden gemaakt dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd. Dit geldt tevens voor slopen in een beschermd stads- of dorpsgezicht. Voor zover van toepassing op grond van de Erfgoedwet verlangen wij een rapport waarin de archeologische waarde van de bodem onder het te slopen bouwwerk is vastgesteld. De toetsingskaders voor aanvragen om sloopvergunning zijn dus vooral gelegen in de vorm van indieningvereisten (Mor) en wat is bepaald in bestemmingplannen of voorbereidingsbesluiten. Deze toetsen wij volledig.
Volledigheidshalve merken wij op dat de regels voor het slopen van gebouwen en bouwwerken, inclusief de verwijdering van asbesthoudende materialen, niet vallen onder het stelsel van de Wabo. Hiervoor is een systeem van meldingen opgenomen in het Bouwbesluit 2012 (zie paragraaf 3.3.1.2).
Het toetsingskader voor deze zogenaamde kapvergunning is opgenomen in de APV. Het betreft een reguliere procedure. De inhoudelijke toets wordt uitgevoerd door een deskundige aan de hand van geldende (lokale) wet- en regelgeving, waaronder de (waardevolle) bomenlijst en bomenverordening. Het gaat om een volledige toetsing.
Op basis van een ontvangen melding kan het nodig zijn dat wij nadere voorwaarden moeten stellen. Het gaat dan om een besluit in de zin van de Awb. Het stellen van nadere voorwaarden is aan de orde bij sloopmeldingen en meldingen brandveilig gebruik.
Nadere voorwaarden sloopmelding
Wij kunnen na ontvangst van een sloopmelding nadere voorwaarden aan het slopen opleggen. In principe zijn de procedurele en inhoudelijke voorschriften van het Bouwbesluit toereikend om de uitvoering van sloopwerkzaamheden verantwoord te laten plaatsvinden. In het algemeen zullen wij dan ook geen noodzaak zien om na een sloopmelding nadere voorwaarden te stellen. Voor het incidentele geval dat dit toch nodig blijkt te zijn, is maatwerk aan de orde en beoordelen wij het specifieke geval op zich.
Nadere voorwaarden brandveilig gebruik
Ook wanneer een gebruiksmelding nodig is, moet het gebruik van het bouwwerk voldoen aan de geldende wet en regelgeving (Bouwbesluit). Wanneer het voorgenomen gebruik beoordeeld naar de uitgangspunten van het Bouwbesluit niet voldoende brandveilig wordt geacht, kunnen wij na een gebruiksmelding nadere voorwaarden aan het brandveilig gebruik van dat bouwwerk stellen. Omdat de algemene eisen uit het Bouwbesluit 2012 in het algemeen voldoende zijn om het brandveilig gebruik te waarborgen, zullen wij in de meeste gevallen geen noodzaak zien om nadere voorwaarden op te leggen. In die specifieke gevallen waarin deze noodzaak wel aan de orde is, is maatwerk aan de orde. Dit zal vooral aan de orde zijn bij bijeenkomstgebouwen met een hoge personenbezetting zoals cafés, discotheken, zalencentra en restaurants. De nadere voorwaarde zal dan vaak betrekking hebben op het maximaal aantal personen dat tegelijk in (een deel van) het gebouw aanwezig mag zijn, veelal een gebruiksbeperking genoemd. Net zoals bij de inhoudelijke advisering over brandveilig gebruik volgen wij in deze in beginsel het advies van de VRBZO.
Op verzoek van de melder of indien een verandering van inzichten of van omstandigheden gelegen buiten het bouwwerk die bij de beoordeling van de melding een rol hebben gespeeld dit noodzakelijk maakt, kunnen wij de nadere voorwaarden wijzigen. Hierbij wordt de wettelijke procedure gevolgd. Ook hier geldt dat wij in beginsel beslissen op basis van het advies van de VRBZO.
3.4 Strategie Intrekken omgevingsvergunningen / ontheffingen
In de Wabo zijn regels opgenomen voor het (gedeeltelijk) intrekken van vergunningen en ontheffingen. Aanleiding voor de intrekking kan o.a. handhaving zijn, waarbij het intrekken van een vergunning als sanctie wordt gezien of intrekken op verzoek van de vergunninghouder of belanghebbende. Ook kunnen wij ambtshalve de procedure tot het intrekken van vergunningen of ontheffingen starten.
In deze paragraaf gaan wij enkel in op intrekking van een omgevingsvergunning doordat er geen handelingen ter gebruikmaking daarvan zijn verricht. In paragraaf 4.4.2 gaan wij in op intrekking als (handhavings)sanctie. Dit beleid laat de besluitvorming ten aanzien van de overige in artikel 2.33 en/ of 5.19 van de Wabo of andere wetgeving opgenomen intrekkingsgronden dan ook onverlet.
3.4.1 Intrekking i.v.m. geen handelingen ter gebruikmaking van een omgevingsvergunning20
Het komt voor dat na het verlenen van de vergunning geen of pas na lange tijd van de vergunning gebruik wordt gemaakt. Wanneer ongebruikte vergunningen jaren geleden zijn verleend en niet zijn ingetrokken, blijft vaak het recht bestaan om hiervan gebruik te maken.
Om uiteenlopende redenen vinden wij het ongewenst om verleende vergunningen in stand te laten zonder dat daar binnen een bepaalde termijn gebruik van wordt gemaakt. Zo willen wij voorkomen dat er een stuwmeer ontstaat van latente (ongebruikte) vergunningen. Daarmee voorkomen wij ook dat (nieuwe) planologische, stedenbouwkundige of andere inzichten over de fysieke leefomgeving doorkruist worden door vergunde, nog te realiseren of te slopen bouwwerken en het gebruik ervan.21 Door oude vergunningen in stand te houden kunnen projecten worden gerealiseerd en in gebruik worden genomen conform verouderde (bouw)technische inzichten, milieutechnische aspecten of zelfs in strijd met nieuwe (planologische) regels. Dit vinden wij ongewenst. Ook voor de rechtszekerheid van omwonenden en belanghebbenden is het ongewenst oude vergunningen in stand te houden. Doordat de bekendmaking van deze besluiten lang geleden kan hebben plaatsgevonden, kunnen zij alsnog verrast worden door de activiteiten. Daarnaast is het vanuit administratief oogpunt gewenst dat het gemeentelijke (bouw)archief zoveel mogelijk overeenstemt met de feitelijke situatie. Ook voor het beheer van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) is een actuele administratie nodig. Wij willen daarom na verloop van een bepaalde periode omgevingsvergunningen geheel of gedeeltelijk intrekken.
De gronden voor het (gedeeltelijk) intrekken van omgevingsvergunningen zijn opgenomen in de Wabo. Zo kan een omgevingsvergunning worden ingetrokken wanneer gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Deze termijn van 3 jaar wordt gehanteerd. Voor omgevingsvergunningen met de activiteiten bouwen, slopen of aanleggen is in de Wabo een termijn van 26 weken opgenomen. Wij kiezen ervoor om met het (ongebruikt) verstrijken van deze termijn standaard 26 weken te wachten voordat wij actief de intrekkingsprocedure opstarten.
Voor bouw- en aanlegactiviteiten geldt dat als met de uitvoering van de werkzaamheden is gestart en deze tussentijds zijn gestaakt, wij de wettelijke termijn van 26 weken (na constatering van gestaakte werkzaamheden) hanteren. Het intrekken van omgevingsvergunningen voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan (planologisch strijdig gebruik)’ wordt vooraf intern met de medewerkers Ruimtelijk Beleid afgestemd vanwege de mogelijkheid van planschade voor het intrekken van deze besluiten.
De procedure tot intrekking van een omgevingsvergunning vindt vanzelfsprekend plaats op grond van de geldende wettelijke voorschriften, waarbij in hoofdregel dezelfde procedure geldt als wanneer deze activiteit zou worden aangevraagd en vergund.
Voornemen intrekking / zienswijze
Bij de reguliere procedure zenden wij eerst aan vergunninghouder een voornemen tot intrekking. Bij de uitgebreide procedure is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Awb (afdeling 3.4) van toepassing en leggen wij een ontwerp-beschikking ter inzage. In beide procedures, zij het op andere gronden, stellen wij de vergunninghouder in de gelegenheid zijn zienswijzen op de voorgenomen intrekking naar voren te brengen. Als de vergunninghouder daarop niet reageert, trekken wij de vergunning in beginsel in. Bij zienswijzen beoordelen wij of voldoende gronden aanwezig zijn om niet tot intrekking van de vergunning over te gaan. Hiertoe inventariseren wij alle in aanmerking te nemen belangen22 en wegen deze tegen elkaar af.
Het ontbreken van financiële middelen of conflicten met uitvoerende partijen (architect of aannemer) leiden niet tot het afzien van intrekking van de omgevingsvergunning. In familiaire kwesties (scheiding, ziekte, overlijden) kan, indien door de vergunninghouder de reden goed wordt gemotiveerd, intrekking van de vergunning worden uitgesteld. Ook hierbij moet voldoende aannemelijk c.q. concreet worden gemaakt dat op korte termijn wel van de vergunning gebruik wordt gemaakt. Enkel een offerte van een aannemer is daartoe onvoldoende.
Indien redelijke gronden aanwezig zijn om niet direct tot intrekking van de vergunning over te gaan, stellen wij een concrete nadere termijn (met einddatum) waarbinnen de vergunninghouder alsnog gebruik moet maken van de vergunning. Dit betekent feitelijk aanvangen van of hervatten van de uitvoering van de werkzaamheden en/of ingebruikname. De nadere termijn leggen wij schriftelijk vast en bedraagt maximaal 1 jaar.
Als na de nader gestelde termijn geen aanvang is gemaakt met de uitvoering of hervatting van de werkzaamheden of in gebruik name van het project trekken wij de vergunning alsnog in. Hiertoe zetten wij in beginsel de oude procedure voort.
Hoofdstuk 4 Nalevingsstrategie
In dit hoofdstuk beschrijven wij het operationele beleidskader voor Toezicht & Handhaving: de werkwijze(n) die wij toepassen bij toezicht en handhaving om de in het strategische beleidskader gestelde doelen te realiseren. De hiervoor ontwikkelde nalevingsstrategie bestaat uit vijf instrumenten: een preventieve handhavingsstrategie (paragraaf 4.2), een toezichtstrategie (paragraaf 4.3), een sanctiestrategie (paragraaf 4.4), een gedoogstrategie (paragraaf 4.5) en tenslotte een strategie bij handhavingsverzoeken en klachten (paragraaf 4.6).
4.2 Preventieve handhavingsstrategie
Net als de preventiestrategie bij Vergunningverlening richt de preventieve handhavingsstrategie zich op het vergroten van bewustwording bij burgers, bedrijven en instanties. Het doel is om de betrokkenheid en het draagvlak voor spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten. Vanuit de gedachte dat burgers en bedrijven zelf primair verantwoordelijk zijn voor het naleven van wet- en regelgeving en dat de gemeente onmogelijk op alle wet- en regelgeving kan toezien speelt de preventieve strategie een belangrijke rol. De gemeente hanteert daar waar mogelijk een klantvriendelijke en positieve benadering. Dat betekent dat de benadering zich richt op de voordelen van naleven, benadrukken van het nut van de regels, voorbeeldgedrag en sociale norm en voorkomen van overtredingen.
Inzet van de preventieve handhavingsstrategie vindt doorlopend plaats. Door inzet in het voortraject willen wij zoveel mogelijk voorkomen dat wij achteraf tot (formeel) handhavend optreden moeten over gaan. Bij de preventiestrategie onderscheiden wij een aantal trajecten:
Door inzet van communicatie en voorlichting streven wij een meer effectieve en efficiënte handhaving na. Wij informeren burgers en bedrijven zo veel mogelijk over geldende wet- en regelgeving, waarbij wij ook uitleg geven over de achtergronden van de regels. Dit doen wij door enerzijds gebruik te maken van (publicaties in) de (lokale) media en de gemeentelijke website. Op de gemeentelijke website en bij het Omgevingsloket (in de vorm van brochures) bieden wij (doorlopend) informatie aan over onderwerpen m.b.t. toezicht en handhaving en onderwerpen die wij een (heel) hoge prioriteit toekennen (zie paragraaf 2.4). Daarnaast publiceren wij minimaal 1x per jaar en via diverse kanalen (analoog/digitaal) informatie over de onderwerpen die op dat moment een (heel) hoge prioriteit hebben. Het gaat hier veelal om onderwerpen waarop wij ook op een hoog niveau toezicht houden.
Tevens kunnen wij bij communicatie bijvoorbeeld gebruik maken van vooraankondigingen van controles en de publicatie van de controleresultaten.
Anderzijds informeren wij burgers en bedrijven via de toezichthouders, die “buiten” veelal het eerste aanspreekpunt zijn.
Door inzet van communicatie en voorlichting vestigen wij meer aandacht op de verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. De ervaring leert dat bij juist gebruik van een communicatievorm (professioneel, tijdig, herkenbaar etc.) een aanzienlijk deel van de potentiële overtreders zich alsnog en blijvend houdt aan geldende regelgeving.
Om eensluidend en uniform naar buiten toe op te treden is enerzijds een goede (interne) afstemming tussen de vergunningverlener en de toezichthouder/ handhaver van wezenlijk belang en anderzijds de afstemming met andere organisatieonderdelen, zoals (omgevings)beleid. De wijze waarop en het moment van afstemming liggen vast in specifieke werkprocessen en –afspraken in een afzonderlijk handboek.
Verder is bij een actieve programmatische benadering van toezicht en handhaving ook de samenwerking met externen van wezenlijk belang. Samenwerking is noodzakelijk om te komen tot een optimaal en integraal resultaat, waarbij de specifieke deskundigheid, ondersteuning, aanvulling en informatie van verschillende partijen over en weer worden benut. Op de samenwerking met externen gaan wij in hoofdstuk 5 nader in.
Vaak komen handhavingsdossiers voort uit intermenselijke problemen, waarbij de onderlinge verhoudingen zijn verstoord en ruzies veelal worden uitgevochten via wettelijke procedures. In die gevallen kunnen wij overwegen om het instrument “mediation” in te zetten. Via bemiddeling door de gemeente zelf of door een externe mediator proberen wij dan het geschil tussen partijen bij te leggen. Inzet van mediation is maatwerk en afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Het specifieke werkproces en bijbehorende afspraken liggen vast in een afzonderlijk handboek.
Handhaafbaarheid van regelgeving is een kritische succesfactor voor een adequate handhaving. Binnen dit traject valt ook de deregulering. Als wij constateren dat een regel uit een verordening of beleidsregel niet meer voldoet of nodig is, bekijken wij of deze kan worden afgeschaft of bijgesteld. Het team Veiligheid, Toezicht en Handhaving vervult hierbij een signaleringsrol.
Het bevorderen van naleving van de regelgeving betekent ook dat er toezicht uitgevoerd dient te worden. Onder toezicht verstaan wij het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. Doel hiervan is de (vrijwillige) naleving van wet- en regelgeving. Met toezicht kunnen overtredingen worden voorkomen (preventieve werking) of makkelijker worden hersteld. Toezicht kan er echter ook toe leiden dat wij uiteindelijk formeel handhavend (sanctionerend) moeten optreden. In paragraaf 4.4 gaan wij in op de sanctiestrategie die dan van toepassing.
In onze sanctiestrategie volgen wij de landelijk handhavingsstrategie (LHS), die geldt voor alle handhavende instanties. De LHS bepaalt hoe wij bij iedere tijdens het toezicht gedane bevinding optreden. Zo kunnen wij tijdens een controle o.a. wijzen op eventuele gebreken en informeren of waarschuwen voor mogelijke overtredingen. In paragraaf 4.4.1 is hiertoe het stappenplan opgenomen, waarnaar wij verwijzen.
De manier waarop wij toezicht houden en de toezichtprioriteiten bepalen wij lokaal. In de toezichtstrategie leggen wij vast welke verschillende vormen van toezicht wij onderscheiden en wat de algemene werkwijze daarbij is. Bij de toezichtstrategie onderscheiden wij een aantal trajecten, zijnde de verschillende vormen van toezicht die wij hanteren:
De wijze waarop wij toezicht voorbereiden en uitvoeren verschilt per casus en is afhankelijk van de fase van het toezicht (zie ook paragraaf 4.3.2 en 4.3.3). Wel is hierbij de onderstaande algemene werkwijze als rode draad te herkennen. De specifieke werkprocessen en -afspraken liggen vast in een afzonderlijk handboek.
4.3.2 Toezicht tijdens de realisatiefase
In de realisatiefase controleren wij de realisatie van een verleende omgevingsvergunning. De mate waarin wij toezicht houden en de manier waarop wij dit doen is afhankelijk van de toegekende prioriteit en complexiteit van de vergunde activiteit.
Tijdens de realisatiefase kan sprake zijn van de volgende type controles:
Figuur 10: Type controles realisatiefase
In paragraaf 3.3.2.3 van de toetsstrategie geven wij per te vergunnen activiteit aan welke toetscriteria en welk niveau van toetsing wij toepassen. De toezichtstrategie sluit hierop aan in die zin dat wij de accenten die wij bij de vergunningtoets “binnen” belangrijk vinden en/of volledig toetsen ook de accenten zijn waarop wij “buiten” specifiek en/of volledig toezicht houden. Hieronder gaan wij in op de omgevingsvergunning activiteiten waarop wij op specifieke aspecten toezicht houden en/of geen volledig toezicht houden.
Het is praktisch onmogelijk en bovendien niet efficiënt om elk bouwwerk op elk moment in de bouw te controleren. Daartoe ontbreken kortweg de mogelijkheden. Wij richten ons toezicht dan ook op de cruciale momenten in het bouwproces. Hiervoor onderscheiden wij tijdens de bouw de onderstaande toezichtmomenten. Per bouwfase kunnen meerdere controles gehouden worden.
Figuur 11: Toezichtmomenten tijdens de bouwfase
De controle(s) of gebouwd wordt volgens de verleende vergunning vinden –net zoals bij de toetsing van deze activiteit– plaats op basis van aannemelijkheid en aan de hand van lokale toezichtmatrixen. In de matrix maken wij inzichtelijk welke toezichtmomenten aan de orde zijn, wat het gehanteerde minimale toezichtsniveau is én wat wij wanneer en in welke mate controleren. De diepgang van de controle heeft daarbij een directe relatie met de diepgang van de toets van de aanvraag. In de gemeente Heeze-Leende hanteren wij afhankelijk van de aan een type bouwwerk toegekende prioriteit een toezichtmatrix. In totaal kennen wij vier toezichtmatrixen: bouwwerken met een lage, gemiddelde, hoge en heel hoge prioriteit.
De toepassing van de toezichtmatrix is naast de prioriteit van het type bouwwerk ook afhankelijk van de omvang (oppervlakte, aantal bouwlagen, etc.) en aard van de vergunde activiteit. Zo zullen wij bij nieuwbouw van een woning op meerdere momenten en andere onderwerpen toezicht houden dan bijvoorbeeld bij een ondergeschikte gevelwijziging bij bestaande bouw. In de praktijk zal de mate van toezicht per toezichtmatrix dus niet altijd hetzelfde hoeven zijn. Het uitgangspunt bij het uitvoeren van het bouwtoezicht is evenwel dat alle verleende vergunningen minimaal via een (administratieve) eindcontrole worden gecontroleerd. Deze eindcontrole is ook een juridisch belangrijk moment omdat daarmee de werking van de vergunning eindigt en het bouwwerk een bestaand bouwwerk is geworden.
In de praktijk zal er verder vaak op basis van het principe van ‘opbouwen van vertrouwen’ worden gewerkt. Dit betekent dat tijdens de uitvoering, afhankelijk van de geconstateerde kwaliteit, de frequentie en diepgang van het toezicht naar boven of beneden kan worden bijgesteld. De toezichtmatrixen vormen daarom een leidraad. Het is uiteindelijk aan de toezichthouder zelf om op basis van de waargenomen situatie te bepalen wanneer en met welke intensiteit er tijdens de uitvoering van een project moet worden gecontroleerd om naleving van de vergunning en regels te bewerkstelligen.
De uitgangspunten van de lokale toezichtmatrixen zijn inhoudelijk afgestemd op de matrix bij het landelijk geaccepteerde Integraal Toezicht Protocol.23 Zo stemt de toezichtmatrix voor type bouwwerken met een hoge prioriteit op hoofdlijnen overeen met het referentieniveau in de landelijke matrix. Op hoofdlijnen omdat op enkele algemeen bouwkundige zaken en/of aspecten met betrekking tot de bouwfysica lokaal een lager24 of hoger toezichtniveau is opgenomen. Dit heeft onder meer te maken met het verschil in vormgeving van de matrixen: waar de landelijke matrix het niveau in beginsel koppelt aan de bouwfase, koppelen wij het niveau in beginsel aan de afdelingen in het Bouwbesluit. Hiermee zijn de lokale toezichtmatrixen afgestemd op de lokale toetsmatrixen. Op deze wijze menen wij ook dat de toezichtmatrix meer volledig en overzichtelijk is.
In bijlage 6 zijn de toezichtmatrixen met de minimale niveaus van toezicht opgenomen. De opbouw van de matrix is als volgt. Langs de y-as (de rijen) van de matrix staan de hoofdstukken en de daarbij behorende afdelingen met toezichtsniveau, oftewel de aspecten en diepgang waarop het toezicht plaatsvindt. De afdelingen corresponderen met de opbouw van het Bouwbesluit. Langs de x-as (kolommen) staan de bouwfasen met relevante toezichtmomenten. De gekleurde vlakken geven aan welke afdeling van het Bouwbesluit in welke fase aan de orde is. De toezichtsniveaus kennen een schaalverdeling van 1 tot en met 4, waarbij niveau 1 staat voor minimaal toezicht en 4 voor het maximaal toezicht. In zijn algemeenheid geldt: hoe hoger de prioriteit van het bouwwerk, hoe intensiever het toezicht. Wij werken de toezichtmatrixen uit in (digitale) checklists, die wij als hulpmiddel bij het toezicht van omgevingsvergunningen op het Bouwbesluit hanteren.
Controle van deelgoedkeuringen ten aanzien van constructieonderdelen en installaties
In een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen van een bouwwerk” kunnen voorschriften zijn opgenomen. Veel voorkomende voorschriften hebben betrekking op het op een later tijdstip indienen van tekeningen en berekeningen. Het betreft dan vooral constructieve tekeningen en berekeningen en installatietechnische tekeningen en berekeningen. In de Mor is het op een later tijdstip indienen van dergelijke zaken wettelijk geregeld. Bij één vergunning kan sprake zijn van meerdere deelgoedkeuringen.
De vergunninghouder is verantwoordelijk voor het tijdig aanleveren van de stukken. Vaak moeten deze stukken 3 weken voor uitvoering van het desbetreffende onderdeel worden ingediend. De toezichthouder bewaakt de tijdige indiening van de stukken en gaat na of onderdelen niet worden gerealiseerd vóórdat wij de stukken hebben beoordeeld en geaccordeerd. Wanneer deze vergunningvoorschriften niet worden nageleefd, volgen wij de sanctiestrategie in paragraaf 4.4 met doorgaans tot gevolg dat wij de werkzaamheden stilleggen. De in te dienen stukken worden op basis van de toetsstrategie in paragraaf 3.3.2 door de casemanager Vergunningverlening beoordeeld of uitgezet bij de daarvoor aangewezen deskundige(n).
Integrale risicogerichte controle met brandweer
Bij omgevingsvergunningen waarbij de VRBZO een advies heeft gegeven, houdt de gemeentelijke bouwtoezichthouder tijdens de realisatiefase minimaal 2 maal gezamenlijk toezicht met de toezichthouder van de VRBZO. De bouwtoezichthouder nodigt hiervoor de toezichthouder van de VRBZO uit. De gezamenlijke controlemomenten zijn bij voorkeur op het moment nadat alle brandcompartimenteringen zijn aangebracht, maar voordat de verlaagde (systeem)plafonds zijn bevestigd/dicht worden gelegd, en tijdens de eindoplevering van het bouwwerk.
Het toezicht op omgevingsvergunningen voor de activiteit “brandveilig gebruik” en meldingen brandveilig gebruik maakt onderdeel uit van het wettelijke takenpakket van de VRBZO en is vanuit (provinciale) regelgeving verplicht of opgedragen aan de (toezichthouders van de) VRBZO.
Het lokale controlebestand wordt geactualiseerd met de verleende vergunningen, meldingen en nieuwe bedrijven. De VRBZO controleert of het bouwwerk voldoet aan de vergunning en/of geldende wet- en regelgeving. De diepgang van het toezicht is bepaald in het toezicht protocol van de VRBZO25 en hangt af van de risicoclassificatie, de geschiedenis van het bouwwerk en het soort gebruik. Waar mogelijk worden controles zoveel mogelijk integraal gehouden met c.q. afgestemd op de controles in het kader van de activiteit “bouwen van een bouwwerk”.
Het lokale controlebestand wordt geactualiseerd met de verleende vergunningen, meldingen en nieuwe inrichtingen. De ODZOB controleert of de inrichtingen voldoen aan de vergunningen en/of geldende wet- en regelgeving. De werkwijze en diepgang van het toezicht op deze activiteit vindt plaats overeenkomstig het uniform regionaal beleid, waarnaar wij dan ook verwijzen.
4.3.3 Toezicht tijdens de beheer- of gebruiksfase
De beheer- of gebruiksfase is veelal aan de orde nadat een omgevingsvergunning is gerealiseerd of bij bestaande bouwwerken, bouwen en/of gebruiken zonder omgevingsvergunning. Wij zien er op toe of (het gebruik van) een bouwwerk, open erf of terrein voldoet aan de in de vergunning of andere wettelijke kaders omschreven bouw- en gebruiksvoorschriften.
Bij het toezicht in de beheer- of gebruiksfase kunnen wij onderstaande typen controles houden:
Figuur 12: type controles tijdens de beheer- of gebruiksfase
De routinematige/periodieke controles, objectgerichte controles, projectmatige/thematische controles, inventariserende controles en administratieve controles betreffen zogenaamde “programmatische” controles. Dit betekent dat wij deze controles vooraf via het jaarlijkse uitvoeringsprogramma plannen. Hierbij is het onderwerp en de mate waarin wij toezicht houden afhankelijk van de toegekende bestuurlijke prioriteit of, bij systematisch toezicht, de toezichtfrequentie (zie hieronder). De manier waarop wij toezicht houden is veelal afhankelijk van de uit te voeren activiteit en het te realiseren doel (zie hoofdstuk 2), wat wij jaarlijks nader uitwerken in het uitvoeringsprogramma.
De overige controles vinden ad hoc plaats. Het gaat hier om controles die vooraf niet in het uitvoeringsprogramma te plannen zijn. In paragraaf 4.6 gaan wij nader in op de strategie bij klachten en handhavingsverzoeken.
Voor de omvang of diepgang van de controles verwijzen wij naar wat bij de realisatiefase in paragraaf 4.3.1 is aangegeven en dat van overeenkomstige toepassing is.
Routinematige/periodieke controles kondigen wij in beginsel altijd aan, tenzij er een belangrijke reden is om af te zien van aankondiging. Indien een controle aanleiding geeft om een hercontrole te houden kondigen wij de nieuwe controle in beginsel niet aan, tenzij er een belangrijke reden is om de hercontrole wel aan te kondigen. Dit is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval. De overige controles kondigen wij in beginsel niet aan.
Als uitgangspunt hanteren wij samenwerking bij controles en voeren wij deze waar mogelijk en van toegevoegde waarde multidisciplinair of integraal uit. Hiervoor zoeken wij de samenwerking met gemeentelijke toezichthouders (o.a. BRP, BAG) en/of toezichthouders van andere handhavingsorganisaties (Politie, VRBZO, ODZOB, Belastingdienst, andere gemeenten of andere instanties). Het kan dan o.a. gaan om op zichzelf staande gezamenlijke controles of bijvoorbeeld een gezamenlijke actiedag. Op deze manier kunnen wij efficiënter en effectiever toezicht houden en is de toezichtlast voor burgers en ondernemers lager. Waar multidisciplinaire of integrale controles niet mogelijk zijn werken wij zoveel mogelijk met signaaltoezicht. Daarnaast wisselen wij onderling informatie uit. Samenwerking en/of afstemming vindt in ieder geval plaats met de ODZOB, VRBZO, politie, OM, belastingdienst en Waterschap. De externe samenwerkingsverbanden lichten wij in hoofdstuk 5 toe.
Wij houden systematisch toezicht in de vorm van routinematige/periodieke controles. In de gemeente Heeze-Leende is dit type controle alleen van toepassing bij het door de omgevingsdienst uitgevoerde (milieu)toezicht en het door de VRBZO uitgevoerde toezicht op brandveilig gebruik van bouwwerken. Het gaat hier in beide gevallen om wettelijke takenpakketten die verplicht of opgedragen zijn aan de genoemde uitvoeringsinstanties.26 Op het gemeentebrede (milieu)toezicht27 is het regionale uniforme uitvoerings- en handhavingsbeleid van toepassing, waarnaar wij hierbij verwijzen. Op de controlefrequentie van het toezicht op brandveilig gebruik gaan wij hieronder nader in.
De controlefrequentie wordt bepaald op basis van de regionale risicomatrix, die de VRBZO samen met de ODZOB, Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant en andere afdelingen van de VRBZO heeft opgesteld. Hiertoe heeft de VRBZO in Heeze-Leende risicovolle bouwwerken geclassificeerd en met een risicoklasse A (laag risico), B (midden risico) en C (hoog risico)28 opgenomen in een controlebestand. De hieraan toegewezen controlefrequentie is op dit moment als volgt:
Figuur 13: Controlefrequenties routinematige controles VRBZO
Jaarlijks werken wij de controlefrequentie uit door in overleg met de VRBZO (specifieke) controles op te nemen in het uitvoeringsprogramma. Hiermee houden wij in beginsel de regie op het daadwerkelijk uitvoeren daarvan. In beginsel omdat de gewenste controlefrequentie in het uitvoeringsprogramma kan afwijken, doordat de VRBZO over onvoldoende capaciteit voor onze gemeente beschikt om het aantal gewenste controles daadwerkelijk uit te kunnen voeren. De bij de VRBZO beschikbare toezichtscapaciteit is over de deelnemende gemeenten in de Veiligheidsregio verdeeld, waarbij voor onze gemeente een indicatieve capaciteit van circa 0,2 fte beschikbaar is, afhankelijk van de werkelijke risico’s in de gemeente Heeze-Leende.
De toegekende prioriteit is bepalend voor de mate waarin wij toezichtactiviteiten in beginsel uitvoeren. Bij een (heel) hoge prioriteit voeren wij actief toezicht uit en krijgt de afhandeling van signalen voorrang op andere werkzaamheden. Bij een gemiddelde prioriteit handelen wij signalen af afhankelijk van de aard en omvang van de klacht31 en kunnen wij planmatig toezicht uitvoeren. Bij een lage prioriteit voeren wij passief toezicht uit. Dit betekent dat wij primair alleen reageren op verzoeken om handhaving en signalen waarbij acuut ingrijpen is vereist. Mocht dat niet het geval zijn informeren wij betrokkenen daarover. Signalen en meldingen kunnen wel worden gebruikt om de informatiepositie over de problematiek op te bouwen. Deze informatie kan (op termijn) alsnog aanleiding zijn om handhavend op te treden. Signalen met een lage prioriteit kunnen ook worden gebundeld en tijdens specifiek geplande thema-, doelgroep- of gebiedsgericht toezicht worden opgepakt. Conform de geldende wet- en regelgeving pakken wij handhavingsverzoeken altijd op.
Figuur 14: Prioriteiten en mate van toezicht
Jaarlijks werken wij de toezichtprioriteiten uit in het uitvoeringsprogramma.
Bij het uitoefenen van toezicht kunnen overtredingen van regels worden geconstateerd, waardoor handhaving aan de orde is. Onder handhaving verstaan wij het ongedaan maken of opheffen van een situatie, die in strijd is met wettelijke voorschriften. Als algemene handhavingsstrategie maken wij gebruik van de Landelijke Handhavingstrategie (LHS). Dit is een landelijk geldend afwegingsinstrument om handhavende instanties, zoals overheden, omgevingsdiensten, het OM en de Politie op eenzelfde manier te laten optreden bij iedere tijdens het toezicht gedane bevinding. De LHS is voornamelijk een sanctiestrategie die raakt aan de toezichtstrategie (paragraaf 4.3) en gedoogstrategie (paragraaf 4.5).
Om passend te kunnen optreden bij iedere tijdens het toezicht gedane bevinding hanteren wij dan ook het landelijke stappenplan met interventiematrix uit de LHS (zie bijlage 7). Het startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding. Samengevat is de algemene werkwijze hierbij:
|
Figuur 15: Algemene werkwijze sanctiestrategie
De specifieke werkprocessen en -afspraken liggen vast in een afzonderlijk handboek.
4.4.2 Toepassing handhavingsinstrumenten
Op basis van de interventiematrix zetten wij, afhankelijk van onze bevindingen en eventuele verzachtende of verzwarende factoren, een (combinatie van) interventie(s) in. Bij toepassing van de bestuursrechtelijke instrumenten hebben wij op een aantal punten (enige) beleidsvrijheid. Hieronder gaan wij daar nader op in.
Een bestuursorgaan komt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsvrijheid toe. De hoogte van de dwangsom kan en moet op de ernst van de overtreding worden afgestemd (evenredigheid) en tot doel hebben de overtreding tegen te gaan of te voorkomen (effectiviteit).
Voor het bepalen van de hoogte van bestuursrechtelijke sancties maken wij gebruik van de “Handreiking Bestuursrechtelijke Sanctiemiddelen, versie 26 januari 2016” (bijlage 8). Deze handreiking is afgestemd op de LHS en passen wij toe als algemene richtlijn. Het vaststellen van de hoogte en de maximaal te verbeuren dwangsom is altijd afhankelijk van de overtredingssituatie. In voorkomende gevallen kan het noodzakelijk zijn om, gezien de omstandigheden van een geval, een dwangsom vast te stellen in afwijking van de in de handreiking genoemde bedragen.
Een begunstigingstermijn is de tijd die de overtreder krijgt om de overtreding te beëindigen. Enerzijds moet deze termijn voldoende lang zijn om als overtreder de opgelegde verplichtingen uit te kunnen voeren en moet deze gezien de omstandigheden van de situatie redelijk zijn. Anderzijds mag de begunstigingstermijn niet langer zijn dan noodzakelijk. Hiermee wordt een open einde van het handhavingstraject voorkomen of dat de lengte van de begunstigingstermijn zodanig lang is dat sprake is van het gedogen van de overtreding.
Op basis van de LHS geldt voor termijnen in algemene zin het volgende:
De “Handreiking Bestuursrechtelijke Sanctiemiddelen, versie 26 januari 2016” (bijlage 8) sluit aan op de LHS en is een praktisch hulpmiddel hierbij. Bij het bepalen van de duur van begunstigingstermijnen maken wij hier dan ook gebruik van.
Verlengen begunstigingstermijn
Wij verlengen in principe vastgestelde begunstigingstermijnen in handhavingsbeschikkingen niet. Er kan echter een gegronde reden zijn waarom wij alsnog de begunstigingstermijn verlengen of opschorten. Dit kan onder meer het geval zijn wanneer:
Wanneer de begunstigingstermijn wordt verlengd, is dit een nieuw besluit waartegen voor alle belanghebbenden bezwaar en beroep open staat.
Het indienen van bezwaar of instellen van beroep schort de werking van de handhavingsbeschikking niet op. Dit betekent dat de bezwaarmaker bij de rechtbank een verzoek om een voorlopige voorziening moet indienen om bijvoorbeeld te voorkomen dat dwangsommen verbeuren. Dat er enkel een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend, is in de regel geen reden om de begunstigingstermijn op te schorten. De voorlopige voorzieningenrechter kan beslissen de begunstigingstermijn te schorsen tijdens bezwaar/beroepsprocedures.
Zodra onze toezichthouder niet-toegestane activiteiten constateert en in overleg geen oplossing te vinden is, kan hij ter plaatse in overeenstemming met de interventiematrix mondeling de activiteiten stilleggen. Wij bevestigen de stillegging zo snel mogelijk maar uiterlijk binnen vijf werkdagen schriftelijk aan degene tot wie het bevel tot stilleggen is gericht. Met de stillegging ‘bevriest’ de gemeente de situatie (tijdelijk) en voorkomt zo dat de situatie in ernst en omvang toeneemt. De stillegging voorkomt daarnaast dat de ‘overtreder’ extra kosten moet maken om bijvoorbeeld het bouwwerk aan te passen aan de geldende regels of om het af te breken.
Tijdens de controle geeft de toezichthouder precies aan over welke activiteiten het gaat. Indien de omstandigheden naar zijn oordeel daartoe aanleiding geven kan de toezichthouder toestaan sommige activiteiten af te maken. Ook mogen soms tijdelijke maatregelen getroffen worden om te voorkomen dat er schade of gevaarlijke situaties ontstaan. Hier worden ter plaatse duidelijke afspraken over gemaakt.
Door de stillegging van de activiteiten is een op dat moment plaatsvindende overtreding met onmiddellijke ingang beëindigd. Met de stillegging leggen wij gelijktijdig een (preventieve) last onder dwangsom op om te voorkomen dat er verder wordt gegaan met de activiteit c.q. de overtreding opnieuw plaatsvindt.
Van het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning kan alleen sprake zijn als een begunstigde beschikking is verleend en deze een relatie heeft met de overtreding. Het intrekken van de vergunning maakt geen einde aan de strijdigheid, maar vergroot deze meestal. Zaken die ook onder de betreffende beschikking vallen en legitiem zijn verliezen hierdoor hun legitimiteit. Het intrekken van een vergunning is een zwaar middel, dat wij alleen in uitzonderlijke gevallen kunnen en zullen toepassen.
De kosten die de gemeente moet maken voor het voorbereiden en het daadwerkelijk uitvoeren van een last onder bestuursdwang verhalen wij op de overtreder door het nemen van een kostenverhaalsbeschikking.
Na het verbeuren van dwangsommen nemen wij conform de wettelijke bepalingen een invorderingsbeschikking.
4.4.3 Optreden tegen eigen organisatie of andere overheden
Overheden, zoals de provincie of de gemeente Heeze-Leende, behandelen wij niet anders dan andere overtreders. Bij overtredingen door de overheid geldt nog meer dan in andere gevallen het algemeen normbesef en de geloofwaardigheid. De overheid heeft namelijk een voorbeeldfunctie. Bovendien gelden voor de overheid dezelfde rechten en plichten als voor anderen.
Bij handhavend optreden passen wij de LHS toe, met oog op het voorkomen van onnodige wederzijdse publieke kosten als naleving ook op een andere wijze bereikt kan worden. Bij handhaven tegen de eigen gemeente of andere overheden betrekken wij de portefeuillehouder.
Gedogen is het bewust, passief dan wel actief (schriftelijk en onder voorwaarden), niet handhavend optreden door het bevoegde bestuursorgaan tegen overtredingen van wetten en/of regels. In principe is het gedogen van een overtreding ongewenst. Alleen in zeer uitzonderlijke situaties vinden wij gedogen van een overtreding een alternatief voor handhavend optreden en dan alleen in situaties van overmacht of indien van een overgangsperiode gesproken kan worden waarbij concreet (uit)zicht op legalisatie is. Denk bijvoorbeeld aan het overbruggen van een periode tot het moment waarop een vergunning kan worden verleend. Het gaat bij gedogen vaak om maatwerk en de specifieke omstandigheden van het geval.
Mochten wij in uitzonderingsgevallen toch overgaan tot gedogen dan hanteren wij in ieder geval de volgende voorwaarden:
4.6 Strategie bij handhavingsverzoeken en klachten
Overtredingen of mogelijke overtredingen kunnen ook door derden onder de aandacht van de gemeente worden gebracht. Dit kan door middel van het indienen van een mondelinge of schriftelijke klacht of door middel van het indienen van een schriftelijk verzoek om handhaving. Het omgaan met deze klachten en verzoeken om handhaving vraagt een specifieke aanpak. Bij klachten en verzoeken om handhaving hanteren wij de leidraad van de Nationale Ombudsman als uitgangspunt.34 De algemene werkwijze is als volgt:
Bij een klacht bepalen wij aan de hand van de in dit beleid opgenomen prioritering (zie o.a. hoofdstuk 2.4 en de toelichting in 4.3.4) of, en zo ja, wanneer de klacht in behandeling wordt genomen. Heeft de handhavingstaak waarop de klacht ziet een lage prioriteit, dan delen wij de klager in beginsel mede dat de klacht voorlopig niet in behandeling wordt genomen en dat behandeling volgt zodra daarvoor de ruimte is. Is sprake van een hoge prioriteit, dan nemen wij de klacht direct in behandeling. Een toezichthouder beoordeelt de situatie op locatie, waarna wij de klager desgewenst informeren over de verdere afhandeling van de klacht. In geval van een klacht is de gemeente niet aan een beslistermijn gebonden, doch streven wij ernaar om de klager zo spoedig mogelijkheid duidelijkheid te geven.
Bij een schriftelijk verzoek om handhaving nemen wij zo snel mogelijk (mondeling of schriftelijk) contact op met de verzoeker om handhaving of diens gemachtigde. In dit contact bespreken wij wat het belang en doel van het verzoek is en wat verzoeker van de gemeente kan verwachten. Vervolgens beoordeelt de toezichthouder de situatie op locatie en informeren wij alle belanghebbenden (dus ook de mogelijke overtreder) over de afhandeling en de verdere procedure. Dit kan zowel mondeling als schriftelijk gebeuren. In samenspraak met de verzoeker zoeken wij naar een snelle en informele oplossing van het probleem (zo nodig met behulp van buurtbemiddeling of mediationtechnieken). Wordt hiermee geen oplossing bereikt, dan zal bij een geconstateerde overtreding verder worden afgewogen hoe hiermee wordt omgegaan. Zie hiervoor de sanctie- en de gedoogstrategie paragraaf 4.4 en 4.5. Bij een verzoek om handhaving geldt een beslistermijn van 8 weken.
Bij anonieme verzoeken om handhaving wordt de aanpak gevolgd zoals bij een klacht, met het verschil dat de verzoeker vanwege zijn anonimiteit niet op de hoogte kan worden gesteld van de werkwijze van de gemeente. Indien een verzoeker anoniem wil blijven wordt hij hierop gewezen.
Op basis van het Bor moet de organisatie van toezicht en handhaving zodanig zijn ingericht dat een adequate en behoorlijke uitvoering van het handhavingsbeleid en het uitvoeringsprogramma gewaarborgd is. In deze paragraaf geven wij inzicht in de wijze waarop wij dit organisatorisch hebben ingevuld.
Dit beleid en de daarvoor uit te voeren activiteiten werken wij jaarlijks uit in een uitvoeringsprogramma. In het uitvoeringsprogramma leggen wij de benodigde en beschikbare capaciteit ten behoeve van de uitvoering en de handhaving (uitgedrukt in fte’s) vast. Om tijdens de uitvoering de objectiviteit van werkzaamheden te borgen en belangenverstrengeling te voorkomen, hanteren wij een strikte functiescheiding tussen vergunningverlening en toezicht & handhaving.
De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden ten behoeve van de uitvoering en handhaving liggen vast in functieomschrijvingen. In de functieomschrijving is rekening gehouden met de vereiste deskundigheid van het personeel. Daarnaast is er opleidingsbudget beschikbaar, waardoor het mogelijk is om een gewenst deskundigheidsniveau te behouden en eventueel te bereiken.
De specifieke werkprocessen, procedures en bijbehorende informatiestromen liggen vast in een afzonderlijk handboek.
De kwaliteitseisen, die wij aan medewerkers stellen, liggen vast in de functieomschrijvingen en de Verordening kwaliteit VTH omgevingsrecht Heeze-Leende. In deze verordening bepaalt de gemeenteraad dat de kwaliteit voor uitvoering en handhaving minimaal gelijk is aan het bodemniveau voor de kwaliteit van uitvoering en handhaving. Met de term ‘bodemniveau’ doelt de gemeenteraad op de versoepelde spelregels, die voor Brabantse gemeenten gelden in aanvulling op de door alle Brabantse gemeenten als leidraad genomen ‘basisniveau’ in de zogenaamde Kwaliteitscriteria 2.1 van het landelijke Programma Uitvoering met Ambitie (PUMA).
Vanwege de omvang van de gemeente Heeze-Leende voldoen wij op een beperkt aantal in de kwaliteitscriteria genoemde deskundigheidsgebieden. De werkvoorraad is niet groot genoeg om op ieder deskundigheidsgebied de verplichte twee medewerkers in dienst te hebben die voldoen aan het genoemde frequentiecriterium of tijdsbesteding van de betreffende taken. Om te kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria beleggen wij een aantal taken bij de ODZOB en de VRBZO. Verder beleggen wij een aantal taken bij marktpartijen. Daarnaast werken wij samen met de A2-gemeenten Valkenswaard en Cranendonck. Het gaat hier om een ‘low profile’-samenwerking, die niet is ingebracht in de gemeenschappelijke regeling. Overeenkomstig de uitgangspunten van de kwaliteitscriteria is de samenwerking gericht op:
het verlagen van de kwetsbaarheid. De gemeenten behouden in beginsel ieder hun eigen werkvoorraad en hebben afspraken over het tijdelijk en incidenteel overnemen van werk in noodgevallen. Om te borgen dat medewerkers elkaars werk kunnen overnemen in geval van nood werken zij periodiek samen om elkaars processen te beheersen;
De deskundigheidsgebieden waarop wij in A2-verband samenwerken zijn:
2. Vergunningverlening bouwen en RO 4. Toezicht en handhaving bouwen en RO 8. Behandelen juridische aspecten vergunningverlening |
Figuur 16: Samenwerking deskundigheidsgebieden A2 verband
Borging personele en financiële middelen
Binnen de gemeente zijn de personele en financiële middelen, die nodig zijn voor een adequate uitvoering van het uitvoerings- en handhavingsbeleid, vastgelegd. Financiële middelen borgen wij in de begroting. Personele capaciteit vertaalt zich in een team met vaste medewerkers en een eventuele flexibele schil. In het uitvoeringsprogramma geven wij jaarlijks aan hoe wij de middelen inzetten. Dit nemen wij vervolgens over in het afdelingsplan. Daarnaast zijn er structureel middelen beschikbaar voor de VRBZO en de ODZOB.
Technische, juridische en administratieve voorzieningen
Om een adequate en objectieve uitvoering van de wettelijke taken mogelijk te maken, stellen wij ondersteunende technische, juridische en administratieve middelen beschikbaar. Het gaat hierbij onder andere om bedrijfsauto’s, meetapparatuur, fototoestellen, mobiele telefoons, laptops, tablets, software, informatiebeheersystemen (o.a. SquitXO), vakliteratuur, aansluiting op (juridische) databanken enzovoorts. Waar aan de orde dragen wij er zorg voor dat betreffende instrumenten en apparaten in een goede staat van onderhoud verkeren, voldoen aan de wettelijke (controle)eisen en zo nodig worden gekalibreerd.
Bereikbaarheid buiten kantooruren
De gemeentelijke organisatie moet op basis van de wettelijke regeling ook buiten de gebruikelijke kantooruren bereikbaar en beschikbaar zijn. Deze 24-uurs bereikbaarheid regelen wij via de consignatiedienst van de ODZOB en de centrale meldkamer, die bij calamiteiten worden ingeschakeld. Daarnaast is het centrale nummer van de gemeente ook 24 uur per dag bereikbaar, waarbij de telefoon buiten kantoortijden wordt doorgeschakeld naar een piketdienst. Dringende zaken worden direct opgepakt. Niet-urgente meldingen worden opgepakt via het reguliere werk.
5.2 Samenwerking met andere organisaties
Binnen het omgevingsrecht werken wij op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving samen overeenkomstig de daarover binnen de samenwerkingsverbanden gemaakte afspraken. In deze paragraaf benoemen wij de belangrijke partners waar wij mee samenwerken.
Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (ODZOB)
De ODZOB voert taken uit voor de regio Zuidoost- Brabant op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Er is onderscheid tussen basistaken, verzoektaken en collectieve taken:
Verzoektaken kunnen vergelijkbaar zijn met de basistaken, maar vallen niet onder het wettelijke basistakenpakket. Het kunnen ook taken zijn op gebied van de fysieke leefomgeving, zoals onderzoeken en adviezen. In Heeze-Leende beleggen wij de taken met betrekking tot archeologie en alle milieu-gerelateerde taken bij de ODZOB;
Collectieve taken zijn taken die op verzoek van (en in samenspraak met) de deelnemers voor het collectief worden uitgevoerd. Het zijn taken waarbij er voordeel ligt in of een noodzaak is voor een gezamenlijke aanpak. Bijvoorbeeld in verband met schaalvoordelen, gemeentegrens overschrijdende impact en/of bundeling van expertise. Het gaat hier onder andere om de regionale Milieu Klachten Centrale met 24-uursbereikbaarheid/ consignatieregeling, en ketenhandhaving zoals Samen Sterk in Brabant (SSIB) voor toezicht in het buitengebied.
Jaarlijks stemmen wij met de ODZOB het werkprogramma voor het komende jaar af en periodiek evalueren wij de samenwerking. Voor het opstellen van het werkprogramma overleggen wij één of enkele malen met de accountmanager van de ODZOB. Wij ontvangen iedere maand een overzicht van de voortgang van (de uitvoering van) het werkprogramma. Daar is 4 of 5 keer per jaar overleg over met de accountmanager van de ODZOB. In deze overleggen worden eventuele knelpunten, de onderlinge samenwerking en dergelijke ook besproken. Indien nodig of gewenst hebben wij uiteraard vaker overleg.
Over individuele aanvragen en werkzaamheden is er naar behoefte ad hoc overleg tussen de betreffende uitvoerende ODZOB-medewerker(s) en de inhoudelijk betrokken medewerker(s) van de gemeente Heeze-Leende. Wij hebben de ODZOB gemandateerd om de taken namens ons uit te voeren, informatie uit te wisselen en af te stemmen met andere met (strafrechtelijke) handhaving belaste organen.
Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost (VRBZO)
De VRBZO voert taken uit voor de regio Brabant-Zuidoost op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het gaat hier om wettelijk verplichte taken en gemeentelijke taken, die collectief aan de VRBZO zijn opgedragen. Bij de collectieve taken gaat het om taken waarvan het voor de Veiligheidsregio efficiënter is om deze regionaal op te pakken in plaats van in elke gemeente afzonderlijk. In het kader van vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn de taken van de VRBZO onder andere:
Jaarlijks stemmen wij met de VRBZO in twee overleggen het werkprogramma voor het komende jaar af en evalueren wij het voorgaande werkprogramma en de onderlinge samenwerking. Daarnaast overleggen wij gemiddeld 3 keer per jaar samen over eventuele knelpunten en de vordering van het werkprogramma. Daar waar het om lopende zaken gaat vindt, indien nodig, direct overleg plaats. Waar mogelijk controleren wij integraal met de VRBZO.
Op veel gebieden werken wij nauw samen met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving. Naast het afstemmen van het jaarlijkse (concept) uitvoeringsprogramma vragen wij bijvoorbeeld aan de politie om input bij het opstellen van bepaalde beleidsstukken of verordeningen. Maar er wordt o.a. ook wederzijdse informatie verstrekt over bepaalde zaken die ons gezamenlijk aangaan. Tevens verstrekken wij onze bestuurlijke besluiten aan de politie indien het gaat om voor de politie relevante onderwerpen. Denk aan o.a. het toepassen van het Damoclesbeleid of BIBOB-beleid. Ook indien wij problemen verwachten bij toezicht controles, evenementen en dergelijke speelt de politie een ondersteunende rol door bijvoorbeeld aanwezig te zijn.
De politie heeft een post op het gemeentehuis, waardoor afstemming veelal direct plaats vindt. Verder is er ieder kwartaal een zogenaamd driehoekoverleg én driehoekplusoverleg. Hieraan nemen wij met de gemeenten basisteam Dommelstroom, de politie basisteam Dommelstroom en het OM deel. Bij het plusoverleg sluit daar de belastingdienst nog extra bij aan.
Bijlage 1 Analyse van inzichten Vergunningverlening
De gemeente Heeze-Leende beschikt niet over voldoende personeel en financiële middelen om het verlenen van omgevingsvergunningen en het afhandelen van meldingen volledig zelf uit te voeren of te laten uitvoeren. Het voeren van beleid is noodzaak. Beleid voeren betekent dus kiezen welke inspanningen wij op dit gebied verrichten. Het maken van een goede keuze begint bij een inventarisatie van welke concrete taken wij op het gebied van vergunningverlening en afhandeling van meldingen hebben. Daarna vindt –binnen de wettelijke c.q. juridische mogelijkheden– prioritering plaats.
Stap 1: Inventarisatie concrete taken op gebied van vergunningverlening en meldingen
De Wabo bepaalt in artikel 5.1 voor welke wetgeving (o.a. Wet ruimtelijke ordening, Wet milieubeheer, Woningwet, Flora- en faunawet etc.) de Wabo van toepassing is en welke overheidsinstantie het bevoegd gezag is. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering ligt bij het bevoegd gezag. De wetgeving bepaalt ook dat de Omgevingsdienst een aantal milieutaken, de basistaken, voor ons moet uitvoeren. Wij voeren dus geen basistaken uit maar zijn wel verantwoordelijk voor de besluitvorming. Ook de niet verplichte milieu gerelateerde taken voert de Omgevingsdienst voor ons, als verzoektaak, uit. Voor de uitvoering van de basis- en verzoektaken geldt specifiek beleid, namelijk uniform regionaal uitvoeringsbeleid. Voor de basis- en verzoektaken die de Omgevingsdienst uitvoert, verwijzen wij specifiek naar dat betreffende beleid. Dit vanuit het oogpunt van effectiviteit, efficiency en het creëren van een gelijk speelveld. Voor de volgende concrete taken, die wij zelf uitvoeren, zijn wij het bevoegd gezag:
Figuur 1: Tabel 1 Wabo gerelateerde uitvoeringstaken
In 2017 ging het om de volgende (aanvragen om) omgevingsvergunningen:
Figuur 2: Overzicht cijfers 2017
Relatief gezien liggen deze aantallen in lijn met de gemiddelde verwachtingen.
De Wabo gerelateerde aanvragen omgevingsvergunningen hebben doorgaans betrekking op kleinschalige projecten die van lage of geringe complexiteit zijn, zoals het oprichten, vergroten of veranderen van een woning en het oprichten of wijzigen van aan- en bijgebouwen. De omgevingsvergunningen voor de activiteit “Gebruik in strijd met bestemmingsplan” hebben daarbij vooral betrekking op afwijkingen binnen het bestemmingsplan (2.12, lid 1, sub a onder 1° Wabo) of de “kruimelgevallenregeling” (2.12, lid 1, sub a onder 2° Wabo). Een enkeling heeft betrekking op overige buitenplanse afwijkingen (2.12, lid 1, sub a onder 3° Wabo), maar wel binnen de geldende wettelijke en/of provinciale regelingen. Met de (aanvragen om) omgevingsvergunning voor de activiteit “Brandveilig gebruik” samen, gaat het in totaal om maximaal 5 tot 10 uitgebreide procedures.
Voor de komende vier jaar staan diverse bouwprojecten op de planning, waardoor het aantal aanvragen om omgevingsvergunning naar verwachting toeneemt (zie figuur 3). Jaarlijks nemen wij deze aantallen mee bij de uitwerking van dit beleid in de uitvoeringsprogramma’s.
Figuur 3: Tabel verwachte extra vergunningaanvragen 2019-2022
Waar deze projecten geen aanvragen voor enkelvoudige eengezinswoningen betreffen, gaat het vaak om wat grootschaligere en soms ook meer complexe aanvragen. Voor deze bouwplannen zijn overigens gewoonlijk geen afwijkingsbesluiten nodig, nu voor deze projecten (afzonderlijke) bestemmingsplanprocedures (hebben ge)lopen. Hierdoor neemt de complexiteit van aanvragen niet verder toe.
Niet alle voorschriften in het Omgevingsrecht zijn rechtstreeks van toepassing op initiatiefnemers, bewoners en/of gebruikers van een bouwwerk, open erf of terrein, maar vormen toetsingsgronden waaraan het college een ingediende aanvraag om omgevingsvergunning toetst.
Op deze manier vindt de waarborging plaats dat in overeenstemming met de geldende regelgeving wordt gehandeld. Dit brengt met zich mee dat het college de verantwoordelijkheid heeft alleen omgevingsvergunningen te verlenen in overeenstemming met het wettelijke toetsingskader. Wij toetsen de aanvragen om omgevingsvergunning dan ook integraal, zoals de aard van het vergunningenstelsel dit ook verplicht. Het is daarom niet mogelijk om invulling aan deze taak te geven door middel van bijvoorbeeld een selectieve of steekproefsgewijze toetsing of het naar eigen inzicht bepaalde onderdelen van de regelgeving wel en andere niet te controleren. Ook prioritering binnen de diverse (deel)activiteiten omgevingsvergunning achten wij daarom niet aan de orde c.q. relevant.
Wel biedt het wettelijke kader gemeenten de ruimte om –op basis van een risicoanalyse– te variëren in intensiteit van toetsing van (verschillende typen bouwwerken) aan het Bouwbesluit. Variëren in de intensiteit van toetsing is noodzakelijk om de beschikbare capaciteit effectief in te zetten.
Om te bepalen met welke intensiteit een bepaald onderdeel binnen het Bouwbesluit wordt getoetst, hebben wij –conform de procescriteria in het Bor en Mor en de landelijke “Kwaliteitscriteria 2.1”– aansluiting gezocht bij de Landelijke Toetsmatrix Bouwbesluit (LTB 2012). Lokale prioriteiten bij de lokaal meest voorkomende typen bouwwerken zijn daarbij bepaald aan de hand van het –door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie ontwikkelde– instrument van de “risicomatrix”. Gemeenten kunnen met dit instrument op een snelle maar verantwoorde wijze prioriteiten stellen. De ingevulde risicomatrix is hierna opgenomen.
Toelichting ingevulde risicomatrix
Voor een toelichting op de ingevulde risicomatrix (uitleg effecten, schalen, en dergelijke) verwijzen wij naar bijlage 3.
Bijlage 2 Probleemanalyse Handhaving
De gemeente Heeze-Leende beschikt niet over voldoende personeel en financiële middelen om alle toezicht- en handhavingstaken volledig zelf uit te voeren of te laten uitvoeren. Het voeren van beleid is noodzaak. Beleid voeren betekent dus kiezen welke inspanningen wij op dit gebied verrichten. Het maken van een goede keuze begint bij een inventarisatie van welke concrete toezicht- en handhavingstaken er zijn en/of welke concrete gedragingen om handhaving vragen. Daarna vindt prioritering plaats.
Stap 1: Inventarisatie concrete toezicht- en handhavingstaken / concrete gedragingen
De Wabo) bepaalt in artikel 5.1 voor welke wetgeving (o.a. Wet ruimtelijke ordening, Wet milieubeheer, Woningwet, Flora- en faunawet etc.) de Wabo van toepassing is en welke overheidsinstantie het bevoegd gezag is. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering ligt bij het bevoegd gezag. De wetgeving bepaalt ook dat de Omgevingsdienst (het toezicht op en de handhaving van) een aantal milieutaken, de basistaken, voor ons moet uitvoeren. Wij voeren dus geen basistaken uit maar zijn wel verantwoordelijk voor de besluitvorming. Ook de niet verplichte milieu gerelateerde toezicht- en handhavingstaken voert de Omgevingsdienst voor ons, als verzoektaak, uit. Voor de uitvoering van de basis- en verzoektaken geldt specifiek beleid, namelijk uniform regionaal handhavingsbeleid35. Voor de basis- en verzoektaken die de Omgevingsdienst uitvoert, verwijzen wij specifiek naar dat betreffende beleid. Dit vanuit het oogpunt van effectiviteit, efficiency en het creëren van een gelijk speelveld. Voor de volgende concrete toezicht- en handhavingstaken, die wij zelf uitvoeren, zijn wij het bevoegd gezag:
Figuur 1: Tabel Wabo gerelateerde toezicht- en handhavingstaken
Op basis van klachten en ambtshalve constateringen c.q. constateringen door derden zijn er daarnaast specifiek voor onze gemeente concrete gedragingen te benoemen die om handhaving vragen. Het gaat hier voornamelijk om:
Om vervolgens op een snelle maar verantwoorde wijze prioriteiten te stellen ten aanzien van de gemeentelijke taken op het gebied van toezicht en handhaving, hanteren wij het (door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie ontwikkelde) instrument van de “risicomatrix”. De risicomatrix past in het beleidsconcept programmatisch handhaven en sluit daarmee aan op de wettelijk gestelde procescriteria. Vooraf wordt opgemerkt, dat –nu het hier om keuzen gaat– de uitkomst van de risicomatrix subjectief is. De uitkomst wordt immers beïnvloed door politieke keuzes en gebeurtenissen in de maatschappij. De ingevulde risicomatrix voor onze lokale toezicht- en handhavingstaken is hierna opgenomen.
Toelichting ingevulde risicomatrix
Voor een toelichting op de ingevulde risicomatrix (uitleg effecten, schalen, en dergelijke) verwijzen wij naar bijlage 3.
Bijlage 3 Toelichting invulling risicomatrix
Uitgangspunt bij de risicomatrix is dat het verschijnsel “risico” bestaat uit de kans dat een overtreding (van de gestelde gedragsregels zonder handhaving) zich voordoet maal de kans dat een negatief effect zich voordoet: RISICO = KANS x EFFECT
Daarbij geldt: hoe groter de mogelijke consequenties van overtreding en hoe hoger de kans op overtreding, hoe groter het risico is.
De score “negatief effect” (verticale kolom) betreft het gemiddelde van de door ons verwachte ernst van de gevolgen van de overtreding van gedragsregels die voor het desbetreffende handhavingsthema (zonder preventief of repressief overheidsingrijpen) gelden. Wij onderscheiden zes soorten negatief effect c.q. negatieve gevolgen van overtreding van wet- en regelgeving die de overheid met gedragsvoorschriften tracht te voorkomen:
Voor het invullen van het negatief effect maken wij gebruik van en een vijfpuntenschaal:
1 = geen of nauwelijks effect: het negatieve effect doet zich niet of nauwelijks voor;
2 = klein effect: het negatieve effect doet zich in kleine mate voor;
3 = gemiddeld effect: het negatieve effect doet zich gemiddeld voor;
4 = groot effect: het negatieve effect doet in grote mate voor;
5 = zeer groot effect: het negatieve effect doet zich in zeer grote mate voor.
Het gemiddelde van de scores voor de bovengenoemde zes soorten negatief effect resulteert in de effectscore.
De score “overtredingskans” (verticale kolom) wordt gescoord op grond van de verwachte overtredingskans van die regels bij de huidige handhavingsinspanning. Op deze manier wegen we onze opvatting over het belang dat de regel beschermt tegen de mate waarin wij verwachten dat mensen die regel overtreden.
Hierbij is van belang dat behalve door handhaving, mensen ook spontaan regels kunnen naleven. Wij gaan uit van vijf categorieën van spontane naleving, welke zijn ontleend aan de Tafel van Elf36. Bij beoordeling van deze aspecten gaat het om de mate waarin de doelgroep deze waarneemt c.q. deze daarvoor aan de orde is:
Figuur 2: Vijf categorieën van spontane naleving
Door middel van het toekennen van een cijfer op een schaal van 1 t/m 5 geven wij de risicokans op een overtreding aan en daarmee ook de mate van het naleefgedrag. De schaalverdeling is hierbij als volgt:
1 = zeer kleine kans op overtreding (= zeer goed naleefgedrag)
2 = kleine kans op overtreding / af en toe (= goed naleefgedrag)
3 = gemiddelde kans op overtreding (= middelmatig naleefgedrag)
4 = grote kans op overtreding (= slecht naleefgedrag)
5 = zeer grote kans op overtreding (= zeer slecht naleefgedrag)
De omvang van het risico in cijfers is niet alleen bepalend voor de prioriteit. Het kan namelijk zijn dat het belang/ negatieve effect van bepaalde onderwerpen groot is terwijl de overtredingskans klein is. Deze onderwerpen scoren in de uitkomst van de risicoanalyse daardoor gemiddeld of zelfs laag, maar kunnen voor de handhaving toch hoge prioriteit hebben. Om die reden prioriteren wij de onderwerpen op grond van de beschermde belangen en de overtredingskans. Hierbij onderscheiden wij vier verschillende prioriteiten, die in figuur 3 schematisch zijn weergegeven:
(goot belang/grote overtredingskans)
(goot belang/kleine overtredingskans)
(klein belang/ grote overtredingskans)
(klein belang/ kleine overtredingskans)
Voor scores die op een lijn vallen (score 3), hanteren wij in beginsel de hoogste kwadrant.
Bijlage 4 Overzicht indicatoren
Hieronder is per doel aangegeven welke indicator wij hanteren en de daarvoor benodigde gegevens om de voortgang van de doelrealisatie te meten.
Als richtlijnen bij de monitoring wordt aangehouden:
Toetsmatrix Bouwbesluit 2012: bouwwerken met prioriteit LAAG
Toetsmatrix Bouwbesluit 2012: bouwwerken met prioriteit GEMIDDELD
Toetsmatrix Bouwbesluit 2012: bouwwerken met prioriteit HOOG
Toetsmatrix Bouwbesluit 2012: bouwwerken met prioriteit HEEL HOOG
De toetsniveaus kennen een schaalverdeling van 0 tot en met 4, waarbij niveau 0 staat voor geen toets en 4 voor het maximale niveau. De toetsing per niveau is als volgt:
Uitgangspuntentoets (Bevatten de stukken voldoende informatie over de uitgangspunten?) Gecontroleerd wordt of de globale uitgangspunten op de stukken, die zijn aangeleverd om het desbetreffende aspect te kunnen toetsen, in voldoende mate en in samenhang zijn weergeven.
Visueel toetsen (Kloppen de uitgangspunten en lijken de uitkomsten aannemelijk?) Gecontroleerd wordt of de uitgangspunten op de stukken, die zijn aangeleverd om het betreffende aspect te kunnen toetsen in de juiste vorm zijn, waarbij van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten aannemelijk zijn.
Niveau 3: Representatief toetsen
Representatief toetsen (Controle van de maatgevende onderdelen). Gecontroleerd wordt of de uitgangspunten op de aangeleverde stukken om het betreffende aspect te kunnen toetsen in de juiste vorm zijn. Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten aannemelijk zijn. De maatgevende
Volledig toetsen (alles in samenhang controleren). Gecontroleerd wordt of de uitgangspunten op de stukken, aangeleverd om het betreffende aspect te kunnen toetsen, in de juiste vorm zijn. Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en worden de uitkomsten gecontroleerd/nagerekend.
Toezichtmatrix Bouwbesluit 2012: bouwwerken met prioriteit LAAG
Toezichtmatrix Bouwbesluit 2012: bouwwerken met prioriteit GEMIDDELD
Toezichtmatrix Bouwbesluit 2012: bouwwerken met prioriteit HOOG
Toezichtmatrix Bouwbesluit 2012: bouwwerken met prioriteit HEEL HOOG
De toetsniveaus kennen een schaalverdeling van 0 tot en met 4, waarbij niveau 0 staat voor geen toets en 4 voor het maximale niveau. De toetsing per niveau is als volgt:
Visuele controle, een vluchtige beoordeling op het oog op basis van kennis en ervaring zonder projectspecifieke tekeningen of details te raadplegen en of hulpmiddelen (bijvoorbeeld meetlat) te gebruiken. Voorbeeld: Wij kijken alleen of er wapening in de gestelde kist zit.
Beoordeling op hoofdlijnen, op het oog en met eenvoudige hulpmiddelen worden elementaire controles uitgevoerd. Er worden alleen algemene projectspecifieke tekeningen geraadpleegd. Bij twijfel vindt raadpleging van detailtekeningen plaats. Voorbeeld: Wij controleren op algemeen constructief inzicht de aangebrachte wapening aan de hand van vragen als “is het juiste basisnet toegepast?”, “roept de verankeringslengte van de wapening gerelateerd aan de staafdiameter vragen op?”, “zit er vuil in de kist?”.
Niveau 3: Representatief toezicht
Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details, op het oog en met eenvoudige hulpmiddelen worden elementaire controles uitgevoerd. Daarnaast worden enkele kritische detailleringen in detail beoordeeld. Er worden algemene projectspecifieke tekeningen geraadpleegd en detailtekeningen van kritische detailleringen. Naast een controle op niveau 2 wordt een detailcontrole uitgevoerd op enkele kritische constructiedelen. Voorbeeld: Zo kunnen wij alleen de wapening in de hoekkolom controleren.
Beoordeling van alle onderdelen op detailniveau. Op het oog en met de benodigde hulpmiddelen worden controles tot op detailniveau uitgevoerd. Alle projectspecifieke tekeningen, detailtekeningen, berekeningen, rapporten en certificaten worden geraadpleegd. Voorbeeld: Wij controleren ieder constructieonderdeel gedetailleerd op de aangebrachte wapening met behulp van gedetailleerde wapeningstekeningen.
Bijlage 7 Landelijke handhavingsstrategie
Een passende interventie bij iedere bevinding
2. Visie landelijke handhavingstrategie
3. Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan
Toelichting interventies van licht naar zwaar
Op 11 april 2013 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH)37 voor de Wabo bestuurlijk vastgesteld. Het nieuwe stelsel
beoogt een robuuste professioneel werkende uitvoeringsstructuur, waarin de Omgevingsdiensten een centrale rol vervullen, die:
knelpunten oplost, zoals die onder andere zijn vastgesteld door de Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving38 ;
Het nieuwe VTH-stelsel is in 2013 en wordt gedurende 2014 verder ontwikkeld en geïmplementeerd op drie essentiële onderdelen:
generieke condities waaronder het stelsel kan functioneren en waaronder een (verdere) verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving kan plaatsvinden. Hierbij valt te denken aan een infrastructuur voor kennis- en informatieuitwisseling en training en opleiding van handhavers;
De onderhavige landelijke handhavingstrategie is primair uitgewerkt voor onderdeel 2, in de vorm van een instrument voor alle overheden om eenduidig te interveniëren naar aanleiding van tijdens het toezicht gedane bevindingen.
De landelijke handhavingstrategie heeft ook raakvlakken met de onderdelen 1 en 3. Met onderdeel 1 vanwege het uitwisselen van ervaringen met (het toepassen van) de landelijke handhavingstrategie, teneinde de (uitvoering van de) strategie stap voor stap te verbeteren. Met onderdeel 3 vanwege de monitoring en verantwoording van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en de op termijn voorziene evaluatie van het VTH-stelsel en de landelijke handhavingstrategie.
Voor het opstellen van de landelijke handhavingstrategie is gebruik gemaakt van bestaande strategieën. Met de toepassing van de landelijke handhavingstrategie komen de bestaande handhavingstrategieën, die daarin goeddeels zijn geïncorporeerd, te vervallen.
1.2 Beoogde brede werking, doel en positionering
De landelijke handhavingstrategie is ontwikkeld vanuit het milieurecht, met oog voor het bredere omgevingsrecht, en heeft in eerste instantie betrekking op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten38. Toepassing van de landelijke handhavingstrategie leidt tot afgestemd en effectief bestuurs- en/of strafrechtelijk handelen. Daarom is de landelijke handhavingstrategie breder toepasbaar dan alleen op het omgevingsrecht.
De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van de wetgeving. Voor wat het omgevingsrecht betreft ligt de basis van deze verantwoordelijkheid voor het bestuur in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de zogenoemde beginselplicht tot handhaven39 . Voor het OM ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht40 . Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving.
Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke handhavingstrategie, voortbouwend op de hiervoor geschetste verantwoordelijkheden van bestuur en OM: uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag / de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM. Hiertoe bevat de landelijke handhavingstrategie een duidelijke visie op handhaven (hoofdstuk 2) en een uitgeschreven en geïnstrumenteerde aanpak (hoofdstuk 3).
Handhavinginstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een nalevingstrategie hebben, bevattende een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. De landelijke handhavingstrategie ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe instanties reageren op tijdens het toezicht gedane bevindingen. In figuur 1 is de positionering van de landelijke handhavingstrategie weergegeven.
De term ‘handhavingstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat interveniëren ook tijdens toezicht kan plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de landelijke handhavingstrategie in figuur 1 de toezichtstrategie aan. De landelijke handhavingstrategie gaat niet over het toezicht als zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden, en dergelijke).
De landelijke handhavingstrategie raakt in figuur 1 ook de gedoogstrategie aan. Dit betekent dat de landelijke handhavingstrategie erkent dat er omstandigheden kunnen zijn om van (bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dit laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet41 .
Figuur 1 toont tot slot dat er specifieke strategieën, die sporen met de landelijke handhavingstrategie, onder de landelijke handhavingstrategie kunnen hangen voor gebieden (bijvoorbeeld Natura 2000), groepen van normadressaten (BRZO bedrijven) of speciale thema’s. Indien een met de landelijke handhavingstrategie sporende specifieke strategie voorhanden en bestuurlijk vastgesteld is, wordt deze specifieke strategie gevolgd. Reeds onderkend is dat het voor bepaalde domeinen, zoals ‘water’, ‘erfgoed’ en ‘bouwen en wonen’, noodzakelijk kan zijn om spoedig een specifieke, met de landelijke handhavingstrategie sporende, handhavingstrategie te ontwikkelen.
Figuur 1: Positionering landelijke handhavingstrategie
1.3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatie
Voor de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten42 is de landelijke handhavingstrategie voor gebruik in het VTH-stelsel opgeleverd aan het Bestuurlijk omgevingsberaad.
Het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van de VTH kwaliteitscriteria voor Wabo bevoegde overheden43 . Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in twee opzichten, te weten:
Lokale/regionale bestuurlijke afwegingsruimte zit gezien het voorgaande in keuzes over toezichtprioriteiten en de manier van toezicht houden, maar niet in het toepassen van de landelijke handhavingstrategie. De landelijke handhavingstrategie is een landelijk geldend afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te komen. Dit onderstreept dat de landelijke handhavingstrategie vooral een instrument is voor uitvoerders.
Als stelselverantwoordelijke VTH voor de Wabo, draagt de minister van IenM voor wat betreft het omgevingsrecht zorg voor het monitoren en evalueren van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en het zo nodig voorstellen van maatregelen naar aanleiding hiervan. Alle partijen die met de landelijke handhavingstrategie werken kunnen voorstellen voor maatregelen doen. Besluitvorming over voorgestelde maatregelen vindt voor wat betreft het omgevingsrecht plaats in het Bestuurlijk omgevingsberaad.
2. Visie landelijke handhavingstrategie
Als richtinggevende visie zijn de volgende vijf uitgangspunten van het nieuwe VTH-stelsel voor de Wabo voor de handhaving geoperationaliseerd.
2.1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties
Handhavinginstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties is groot. Provincies en gemeenten dragen hier als bevoegd gezag voor de Wabo aan bij, door voor de aan hun Omgevingsdiensten opgedragen taken een duidelijk en ruim mandaat te verstrekken, op grond waarvan de directeur bevoegd is tot het toepassen van bestuursrechtelijke interventies, waaronder sancties.
2.2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling
Handhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de normadressaat en de feiten en omstandigheden van de situatie. Handhavers bepalen vervolgens welke interventie in het specifieke geval passend is. Dit vereist professionaliteit en vakmanschap. Handhavinginstanties brengen en houden daarom de voor handhaven vereiste44 kennis en kunde op peil en ondersteunen binnen hun organisaties een cultuur waarin (elkaar aanspreken op) kennis en informatie uitwisselen, samenwerken en handhavers die zich blijven ontwikkelen vanzelfsprekend zijn.
Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen handhavinginstanties is van groot belang. De landelijke handhavingstrategie op papier is immers het begin, maar waar het vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op soortgelijke wijze blijven toepassen en daarover met elkaar in contact blijven en leerervaringen en beste praktijken uitwisselen. Anders zullen praktijken ongewild toch weer uit elkaar gaan lopen.
Landelijk overleg over de implementatie en uitvoering van de landelijke handhavingstrategie gebeurt tijdens de implementatieperiode voor wat het omgevingrecht betreft in het Implementatieberaad. Regionaal overleg ter zake vindt plaats in (de voorportalen van) het door de provincie geïnitieerde Bestuurlijk Handhavingsoverleg (BHO) van de bevoegde overheden en het Functioneel Parket van het OM.
2.3 Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen
Handhavinginstanties hebben een beginselplicht tot handhaven45 . Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover normadressaten uit het oogpunt van een gelijk speelveld, als tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.
In het VTH-stelsel is de primaire verantwoordingsrelatie die van het bevoegd gezag aan het eigen democratisch controlerend orgaan (bijvoorbeeld Gemeenteraad en Provinciale Staten in het geval van gemeenten respectievelijk provincies). De toepassing van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van deze verantwoordingsrelatie.
2.4 Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komen
Met de landelijke handhavingstrategie wordt ingezet op een passende interventie bij iedere bevinding. Handhavers hanteren de landelijke handhavingstrategie bij iedere bevinding en maken daarbij gebruik van de in de strategie opgenomen instrumenten. Omwille van rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren en eenduidig optreden, dat wil zeggen: het in vergelijkbare zaken maken van vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen van interventies, landsbreed.
Een passende interventie wil zeggen dat de interventie, gegeven de verzamelde feiten en de beoordeling van de aard en/of omstandigheden van de bevinding en de normadressaat, zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie voor de bevinding, naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft daar waar dit passend is of noodzakelijk om de normadressaat tot naleven te bewegen, dan wel de norm te bevestigen.
Dit betekent dat twee keuzen noodzakelijk zijn:
Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van deze landelijke handhavingstrategie. Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat wil zeggen op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging, ofwel tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform de landelijke handhavingstrategie noodzakelijk.
De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingstrategie opgenomen interventieladder en interventiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie voor de bevinding de eerste prioriteit is.
2.5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optreden
Toezicht houden gebeurt op basis van door bevoegde overheden bestuurlijk vastgestelde handhavingprogramma’s, inclusief financiering en menskracht, die zijn afgestemd met alle bij het omgevingsrecht betrokken instanties. Afgestemde handhavingprogramma’s en de landelijke handhavingstrategie borgen in combinatie dat de overheden planmatig gezamenlijk optreden, bij het toezicht en bij bevindingen die tijdens dat toezicht zijn gedaan46 . Informatie is voor goede risicoanalyses en daarop gebaseerde handhavingprogramma’s onontbeerlijk.
3. Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan
Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de in hoofdstuk 2 opgenomen visie. Startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding.
3.1 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix
Figuur 2: De interventiematrix
De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de in figuur 2 opgenomen interventiematrix hij de bevinding positioneert47 door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de normadressaat.
De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:
De handhaver typeert de normadressaat als:
Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavinghistorie mee in beschouwing. Als de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B (onverschillig/reactief) het vertrekpunt.
De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten. Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts en vervolgens één segment naar boven. Als er meer verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert dit toch maar één verplaatsing op.
Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen. Dit laat het toepassen van de landelijke handhavingstrategie en de interventiematrix onverlet, omdat er maatregelen nodig kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de gevolgen te beperken of weg te nemen. Bij het toepassen van de interventiematrix is de mogelijkheid van legalisatie een verzachtende omstandigheid.
Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van handhaven af te zien op basis van een vastgestelde gedoogstrategie. Onder gedogen wordt verstaan het expliciete besluit van een bestuursorgaan om tegen een bepaalde overtreding niet handhavend op te treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’48 bevat het landelijke kader voor gedogen: een gedoogsituatie is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afziebare tijd ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk een vergunning zal worden verleend. Ingeval tot gedogen wordt besloten dient het landelijke kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.
3.2 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Vooral voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de interventiematrix zijn gepositioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende aspecten reden zijn om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende aspecten worden afgewogen:
Medewerking van deskundige derden. De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringinstanties en brancheorganisaties. De handhaver moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat de deskundige derde op de hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde bevinding(en).
Normbevestiging. Bij dit aspect geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het bredere publiek. Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt de openbaarheid van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door middel van een onderzoek ter terechtzitting of de publicatie van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking, verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste effect.
Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht brengt dat er meer aan de hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.
3.3 Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is
De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd.
Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is altijd noodzakelijk als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten.
In situaties waarin een handhavinginstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.
Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavinginstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel. Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd, in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavinginstantie, politie en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc overleg als snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk. Het laatste veelal startend met een opsporingsonderzoek onder leiding van de Officier van Justitie.
Tenslotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM standaard als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:
3.4 Stap 4 – Optreden met de interventiematrix
De landelijke handhavingstrategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix van figuur 3 daarbij als volgt:
De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden naar boven op in zwaarte. In bijlage 2 staan alle interventies eveneens van licht naar zwaar toegelicht.
Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavinginstantie en OM. Als in overleg is besloten dat het OM niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 3 aangegeven op herstel en/of op bestraffing gerichte bestuursrechtelijke interventies om te overwegen, en ook de BSBm als strafrechtelijke interventie.
Figuur 3: De interventiematrix voor het bepalen van de eerste interventie(s) – zie ook bijlage 2
De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:
Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft betrekking op gedane bevinding(en) die op grond van de interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen handhavinginstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf als zodanig aanpassen, in de zin van bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie, het initiëren van de herijking van de vergunningensituatie, et cetera.
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens de binnen de handhavinginstantie geldende administratieprocedures en systemen, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.
Bijlage 2 – Toelichting interventies van licht naar zwaar
Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat naleeft of in staat is na te leven.
Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende normadressaten die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen.
Waarschuwen – brief met hersteltermijn
Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat de handhavinginstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.
Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen.
Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal hier vaak aan vooraf gaan. Verscherpt toezicht moet worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht weer zal worden opgeheven.
Een last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding. De normadressaat krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de overtreding te beëindigen door iets te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet tijdig wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreding te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. In het algemeen worden de volgende stappen doorlopen:
Last onder bestuursdwang – LOB
Een last onder bestuursdwang is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van een overtreding waarbij de handhavinginstantie, wanneer de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten van de overtreder, een overtreding beëindigt door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een last onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties, van deze stappen worden afgeweken:
In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder bestuursdwang de meest geschikte bestuursrechtelijke interventie. De handhavinginstantie kan verzoeken om onmiddellijke beëindiging van de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet bereid is aan dit verzoek te voldoen, kan de handhavinginstantie zelf en in spoedeisende gevallen zonder voorafgaande last feitelijk optreden. Wel moet de handhavinginstantie zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele sanctiebeschikking uitvaardigen.
Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten of voertuigen als gevolg van de overtreding tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van naleving sprake is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.
Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver, maar de kennisgeving, beschikking en inning gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBm is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSBm in verzet kan komen bij het OM.
Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning
Als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing), dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie zijn. Deze interventie is met name passend als de normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.
Voor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.
Bestuurlijke strafbeschikking milieu – BSBm
De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavinginstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combibon uitgeschreven (geldboete) die ter afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm kan los van (óf óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel gerichte interventies worden ingezet.
De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingbevoegdheid milieu- en keurfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden uitgevaardigd is in veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk.
BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken. Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke handhavingstrategie is geregeld. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring.
Bijlage 8 Handreiking Bestuurlijke sanctiemiddelen
Op basis van artikel 7.2, vierde lid, BOR dient elke handhavingsorganisatie een handhavingstrategie te hebben vastgesteld. Binnen de provincie Noord-Brabant streven we zoveel mogelijk uniformiteit na in werkwijzen en uitvoeringsdocumenten. Zo ook de handhavingstrategie. Deze strategie bestaat uit diverse onderdelen, waaronder een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden en een stappenplan voor het optreden met verschillende scenario’s naar gelang de ernst van de overtreding en de urgentie waarmee dient te worden opgetreden.
Vanaf 2010 wordt de geactualiseerde handhavingstrategie “Zò handhaven we in Brabant” door de Brabantse handhavingsorganisaties gehanteerd. Daarnaast is deze ‘Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen’, opgesteld om praktische handvatten te geven ten aanzien van de toepassing van bestuurlijke sanctiemiddelen, waarvan met name de last onder dwangsom. Daarom wordt hierin weinig aandacht besteed aan procedurele aspecten, toezicht en opsporing en handhaving van specifieke wetten, zoals de Wabo en de Waterwet. Opgemerkt wordt dat dit document slechts een handreiking betreft met enige richtinggevende voorbeelden. De casuïstiek en de daarbij behorende specifieke omstandigheden blijven altijd bepalend voor het vaststellen van de wijze van optreden. Handhaving blijft maatwerk.
De handhavingstrategie “Zò handhaven we in Brabant” is in 2015 vervangen door de Landelijke handhavingstrategie. Deze handreiking is hierop aanpast.
2 BESTUURLIJKE SANCTIEMIDDELEN
Met betrekking tot het optreden tegen overtredingen van regels bestaat de mogelijkheid gebruik te maken van een aantal bestuurlijke sanctiemiddelen:
Onder bestuursdwang wordt verstaan ‘het feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan tegen hetgeen in strijd met de regels is gedaan, gehouden of nagelaten’. Bestuursdwang wordt toegepast, nadat de overtreder door het bevoegd gezag in de gelegenheid is gesteld om de overtreding en de gevolgen daarvan ongedaan te maken. Hiervoor wordt een last onder bestuurswang uitgevaardigd. Indien de overtreder geen gevolg geeft aan de last, voert het bevoegd gezag de last zelf uit en verhaalt de kosten daarvan op de overtreder.
Bestuursdwang kan bij uitstek worden toegepast in de volgende situaties:
Een last onder bestuursdwang kan ook worden opgelegd als er nog geen overtreding plaatsvindt, maar het bestuursorgaan wel vermoedt dat een overtreding zal gaan plaatsvinden. Uit jurisprudentie blijkt dat indien er sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een voorschrift, preventief een last onder bestuursdwang mag worden opgelegd.
Een dwangsom is de sanctie waarbij de overtreder per tijdseenheid, per overtreding of ineens een geldbedrag verbeurt, indien of zolang de overtreding voortduurt of de gevolgen daarvan niet ongedaan zijn gemaakt. Met het opleggen van een last onder dwangsom wordt, naast de plicht zich conform de voorschriften te gedragen, een voorwaardelijke plicht toegevoegd, namelijk die tot het betalen van een bedrag, indien de dwangsom wordt verbeurd. De beschikking bevat een last om de overtreding te beëindigen, voortzetting en herhaling te voorkomen en zo nodig de gevolgen ervan weg te nemen. Veelal zal daartoe een zogenaamde begunstigingstermijn worden gegeven. Een begunstigingstermijn is niet noodzakelijk indien de overtreder onmiddellijk tot naleving van de voor hem geldende verplichtingen in staat is. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij gedragingen die onmiddellijk beëindigd kunnen worden zonder dat daarvoor bijvoorbeeld technische voorzieningen moeten worden getroffen.
Een preventieve dwangsom is ook mogelijk, deze wordt in paragraaf 3.2 behandeld.
2.3 Intrekking van een vergunning
Het ten aanzien van een vergunning bevoegde gezag kan de vergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, indien niet overeenkomstig die vergunning is of wordt gehandeld, dan wel indien aan de vergunning verbonden voorschriften of regels niet worden nageleefd. Het bevoegd gezag mag pas tot intrekking overgaan nadat het de betrokkene de gelegenheid heeft geboden binnen een daartoe te bepalen termijn zijn handelen alsnog in overeenstemming te brengen met de vergunning. Als zelfstandig sanctiemiddel lijkt de intrekking weinig effectief. Je ontneemt hiermee immers iemands rechten maar je dwingt hiermee nog niet om iets te doen of na te laten. Het feit dat je de vergunninghouder een recht ontneemt geeft echter wel aan dat het een zware sanctie is. De rechter accepteert dan ook alleen in uitzonderlijke gevallen intrekking. Alleen als een bedrijf keer op keer in de fout gaat, kan een intrekking worden overwogen.
2.4 Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking
De Bestuurlijke boete en de Bestuurlijke strafbeschikking voor overlastfeiten zijn gelijkwaardig en zijn beiden geschikt voor de handhaving van veel voorkomende en overlastgevende overtredingen in de publieke ruimte, zoals overtredingen van de gemeentelijke Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en (deels) de gemeentelijke Afvalstoffenverordening (ASV). De bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking gelden voor de hele APV, behalve voor een klein aantal zwaardere overtredingen die gevaar opleveren en waarbij de politie bevoegd is om de orde te handhaven (zoals samenscholingen, ongeregeldheden, betogingen en demonstraties) of die sterk aan het strafrecht zijn gerelateerd. De instrumenten strafbeschikking en bestuurlijke boete kunnen niet beiden door gemeentelijke Boa’s voor het optreden tegen dezelfde overtreding worden ingezet. Welk instrument door de gemeente ingezet wordt is afhankelijk van diverse factoren. Gemeenten zijn overigens niet verplicht één van beide instrumenten toe te passen. In 2009 is de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte en het bijbehorende besluit in werking getreden. De bestuurlijke boete kan voor natuurlijke personen nooit hoger zijn dan 340 euro en voor rechtspersonen niet hoger dan 2.250 euro per overtreding. De meeste boetebedragen zijn landelijk vastgelegd.
Anders dan de benaming van de Wet OM-afdoening suggereert, kan op grond van deze wet ook aan bijvoorbeeld gemeenten, waterschappen en provincies de bevoegdheid worden verleend een strafbeschikking uit te vaardigen. Deze bevoegdheid wordt onder toezicht en binnen richtlijnen van het OM uitgeoefend. Eventueel verzet tegen de bestuurlijke strafbeschikking moet ingediend worden bij het OM. Het OM regelt via het CJIB ook de inning van de opgelegde bedragen. Bij AMvB is een lijst met overlastfeiten vastgesteld voor de gemeente. Hierbij is nauw aangesloten bij de feiten, aangewezen krachtens de Wet bestuurlijke boete overlast in de publieke ruimte. Het rechtstreeks, zonder tussenkomst van de politie, en geautomatiseerde aanleveren van strafbeschikkingen door gemeenten bij het CJIB is mogelijk sinds 2010. Voorts kunnen vanaf de oprichting van de omgevingsdiensten via een transactiemodule zaken rechtsreeks aan het CJIB worden aangeleverd.
Op 1 mei 2012 is het Besluit OM afdoening gewijzigd. Vanaf de oprichting van de RUD’s hebben de RUD’s/Omgevingsdiensten de bevoegdheid om een bestuurlijke strafbeschikking op te leggen, niet voor overlastfeiten, maar voor ruim 300 aangewezen milieufeiten. Jaarlijks wordt de feitenlijst geactualiseerd en eventueel uitgebreid. De waterschappen hebben vanaf 1 mei 2012 de bevoegdheid een bestuurlijke strafbeschikking uit te schrijven voor aangewezen milieufeiten en een aantal keurfeiten. Ook hier worden mini-processen verbaal uitgeschreven door Boa’s die voor het waterschap werken en wordt verzet behandeld door het OM en de inning verzorgd door het CJIB. Het OM heeft in april 2012 een richtlijn uitgevaardigd, waarin is aangegeven op welke wijze de bestuurlijke strafbeschikking voor milieu- en keurfeiten mag worden toegepast. Een bestuurlijke boete of strafbeschikking kan in overleg met het Functioneel Parket worden opgelegd naast of in plaats van bestuursdwang of dwangsom.
Ingevolge de artikelen 122 Provinciewet, 125 Gemeentewet of 61 Waterschapswet en gelet op artikel 5:21, e.v., Algemene wet bestuursrecht zijn de provincie, gemeente en waterschappen bevoegd met bestuursrechtelijke handhavinginstrumenten op te treden, zoals de last onder bestuursdwang of onder dwangsom. Deze strekken ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling daarvan te voorkomen. Het bestuursorgaan kan voor een last onder dwangsom kiezen indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen niet verzet. Kortom: de dwangsom mag niet worden gekozen als niet het risico mag worden aanvaard dat de overtreding ondanks de last onder dwangsom nog zou worden voortgezet of herhaald.
Het intrekken van een vergunning is een zwaar sanctiemiddel, waarvan toepassing slechts in uitzonderlijke gevallen door de rechter wordt geaccepteerd. Hierbij komt dat tengevolge van intrekking sec overtredingen niet ophouden te bestaan, zodat vaak hiertegen alsnog moet worden opgetreden door middel van bijvoorbeeld het opleggen van een dwangsom. Het toepassen van bestuursdwang kan veel praktische complicaties opleveren. Het is vaak niet eenvoudig in te grijpen in de technische bedrijfsvoering van een overtreder, de afvoer van in beslaggenomen stoffen en producten kan complicaties opleveren en, bijvoorbeeld bij agrarische bedrijven, kan het optredende bestuursorgaan stuiten op strenge veterinaire regelgeving, waardoor toepassing van bestuursdwang wordt gefrustreerd. Ten slotte dient bij bestuursdwang kostenverhaal achteraf plaats te vinden. Thans voorziet de wet ook hier in uitgebreide rechtsbescherming. Het kostenverhaal is dan ook complex, langdurig en de uitkomsten onzeker.
De aard van de overtreding kan, zoals gezegd, desalniettemin nopen tot het toepassen van bestuursdwang. Bij acuut gevaar wordt geen gebruik gemaakt van een last onder dwangsom. Normaliter wordt hiervoor het middel van zeer spoedeisende bestuursdwang toegepast. Gelijktijdige toepassing van bestuursdwang en een last onder dwangsom ter zake van één en dezelfde overtreding is niet mogelijk. Samenloop met een bestuurlijke boete of strafbeschikking is wel mogelijk.
Van de herstelsancties is de last onder dwangsom nog steeds het meest populair. Derhalve is deze handreiking op dit sanctiemiddel toegespitst. De laatste jaren is er echter ook discussie ontstaan over de effectiviteit van de last onder dwangsom. De overtreder wordt keer op keer een termijn gegeven om orde op zaken te stellen en tegen zowel de last zelf als tegen de inning van een verbeurde dwangsom staat een hele reeks mogelijkheden tot bezwaar en beroep open, zodat het uiteindelijk heel lang kan duren voordat een overtreding feitelijk ongedaan gemaakt wordt. De trend is om hogere dwangsommen op te leggen en kortere begunstigingstermijnen te stellen. De last onder dwangsom ontdoet zich zo van het imago een ‘soft’ instrument te zijn. Verder wordt eerder gekozen voor een (parallelle) strafrechtelijke aanpak. Nieuwe instrumenten met een strafrechtelijke inslag, zoals de strafbeschikking, hebben een hoog ‘lik op stuk’ gehalte. De strafbeschikking is echter (nog niet) overal inzetbaar en leidt niet noodzakelijkerwijs tot het beëindigen van een overtreding. Verder zijn de boetes laag voor de wat grotere ondernemingen.
Ingevolge de handhavingstrategie worden alle overtredingen ingedeeld in verschillende segmenten. Aan de hand van een stappenplan bepaalt de handhaver in welk segment van de interventiematrix de overtreding ingedeeld wordt (hoofdstuk 3 Landelijke handhavingstrategie). In de interventiematrix zijn voor ieder segment meerdere in te zetten bestuursrechtelijke interventies benoemd. De keuze voor de in te zetten interventie uit de in het betreffende segment benoemde interventies vindt plaats aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de Landelijke handhavingstrategie opgenomen interventieladder, waarbij het spoedig herstellen van de situatie voor de bevinding de eerste prioriteit is.
Een last onder bestuursdwang of onder dwangsom mag niet worden opgelegd als er concreet uitzicht op legalisatie is. Dit geldt eveneens voor intrekking. Ofschoon de bestuursrechter een beginselplicht tot handhavend optreden hanteert voor het bevoegde bestuursorgaan, hecht hij veel waarde aan de uitzondering daarop: concreet uitzicht op legalisatie. Voorwaardes zijn dat er, althans uitgaande van een vergunningplichtige inrichting of bijvoorbeeld vergunningplichtig bouwwerk, er een volledige aanvraag voorligt, waarvan op voorhand mag worden geoordeeld dat deze vergunbaar is. Van het bevoegde bestuursorgaan verwacht de rechter dat actief is onderzocht of er concreet uitzicht is op legalisatie, zodat van handhavend optreden moet worden afgezien.
Vooral bij verwijtbaar handelen van de overtreder in de voorfase kan het, ook bij concreet uitzicht op legalisatie, wel geboden zijn strafrechtelijke instrumenten in te zetten, zoals de bestuurlijke strafbeschikking of een proces-verbaal op te laten maken ten behoeve van reguliere strafvervolging. Dit betekent dat het bestuur, ten aanzien van eenzelfde overtreding, bestuursrechtelijk een pas op de plaats maakt en, tegelijkertijd, wel strafrechtelijke acties start.
De last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd aan de overtreder. Voorwaarde is dat deze het feitelijk en juridisch in zijn macht heeft de last uit te voeren of na te komen. Wie de overtreder is, is afhankelijk van de reactie van de wettelijke bepaling die wordt overtreden. Zo kan de eigenaar naast de huurder overtreder zijn, indien een voorschrift ook het laten gebruiken verbiedt. Gaat het om een inrichting, dan geldt in principe dat de houder van de vergunning in beginsel mag worden beschouwd als drijver van de inrichting. De vergunningvoorschriften zijn in elk geval tot hem gericht. Meestal is de drijver een rechtspersoon.
De Wabo maakt het mogelijk dat een last onder dwangsom tevens geldt voor de rechtsopvolger. Dit moet dan wel in het besluit zijn aangegeven. Op deze wijze wordt voorkomen dat door overdracht aan een ingezette bestuursrechtelijke handhavingsactie wordt ontkomen. Ook het kostenverhaal bij bestuursdwang en het innen van dwangsommen kan dan jegens de rechtsopvolger plaatsvinden.
Een preventieve dwangsom kan worden toegepast als er nog geen overtreding plaatsvindt maar het bestuursorgaan, op grond van omstandigheden, stellig moet verwachten dat een overtreding zal gaan plaatsvinden. Jurisprudentie49 wijst uit dat, indien er sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding en bij deze overtreding omgevingsbelangen aanmerkelijk zullen worden geschaad een preventieve last onder dwangsom mag worden opgelegd. De overtreding moet dan wel zo specifiek in beeld zijn dat de last scherp omschreven kan worden. Ook een preventieve last onder bestuursdwang kan worden opgelegd.
Uit de regelgeving, literatuur en jurisprudentie kunnen de volgende criteria voor de bepaling van de hoogte van de dwangsom worden gedestilleerd:
Als een exploitant de dwangsom, gelet op de eigen financiële positie, niet zou kunnen betalen, mag dat geen reden zijn de hoogte daarvan neerwaarts aan te passen. Andersom, gaat het om een exploitant, met grote financiële draagkracht, zoals meestal een groot bedrijf, dan mag dit wel een reden zijn de dwangsom op een hoger bedrag te bepalen, teneinde te bewerkstelligen dat de overtreding wordt beëindigd.
Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom moeten de kosten van beëindiging uitgangspunt zijn en mag niet worden uitgegaan van het bedrag dat gemoeid zou zijn met het beëindigen van de overtreding in het geval dat bestuursdwang wordt toegepast. Dit bedrag ligt veelal beduidend hoger dan het bedrag dat de overtreder zelf moet spenderen.
De hoogte van de dwangsom moet dus primair ingegeven zijn door de vereiste mate van financiële prikkeling om de overtreding te staken. De zwaarte van de overtreding is een indicatie voor de snelheid waarmee de overtreding ongedaan moet worden gemaakt, dus voor de lengte van de begunstigingstermijn. Bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsommen, moet uitgegaan worden van de mogelijke winst die het in stand houden van de overtreding voor de exploitant oplevert, de kosten die gemaakt moeten worden om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden en de milieuschade die bij het voortduren van de overtreding kan ontstaan. Deze criteria moeten zowel worden toegepast op de bepaling van de dwangsom per tijdseenheid als de bepaling van het maximaal te verbeuren bedrag.
De bedragen mogen in geen enkel geval zo laag zijn dat het in stand houden van de overtreding lonend is voor de exploitant. Voor de kleinere bedrijven kunnen voorgenomen bedragen verlaagd worden en voor de grote inrichtingen verhoogd. Een rekensom kan zo een ondergrens voor de hoogte van de bedragen opleveren. De op te leggen dwangsom dient significant hoger te zijn dan winst plus kosten voor de overtreder, teneinde een voldoende prikkel tot het beëindigen van de overtreding te bewerkstelligen. Het maximaal te verbeuren bedrag zelf kan ‘voldoende’ hoog zijn, doch het bedrag per tijdseenheid, waarmee dit maximum wordt opgebouwd, zo laag dat de beëindiging van de overtreding niet voortvarend wordt aangepakt.
De dwangsom mag echter niet zo hoog zijn dat deze niet meer in een redelijke verhouding staat tot evenbedoelde winst, kosten en milieuschade. De Raad van State accepteert nog een toeslag van ruwweg 50% op de kosten van beëindiging. De dwangsom mag dus ook niet veel hoger zijn dan toereikend om de overtreder te bewegen conform te handelen. Of de overtreder de in te vorderen dwangsommen kan betalen is, zoals gezegd, niet relevant. Een onderzoek naar de financiële draagkracht van de overtreder is dan ook niet benodigd. Wel kan dit een overweging zijn om bestuursdwang toe te passen.
Vaak wordt het financiële voordeel indicatief berekend aan de hand van de winst welke wordt gedorven als de verboden activiteit wordt gestaakt. Vaak wordt vergeten dat ook veel vaste kosten worden ‘terugverdiend’ als de verboden activiteit wordt voortgezet. Bijvoorbeeld de huur of afschrijving van gebouwen, vaste personeelskosten en (een deel der) energiekosten. Bovendien kan het voldoen aan een last onder dwangsom, zeker op korte termijn, extra schade voor de overtreder met zich meebrengen. De vraag kan worden gesteld of bij de berekening mag worden uitgegaan van een normaal renderend bedrijf binnen de eigen branche of van de individuele financiële positie van het bedrijf. Voor het eerste is het meest te zeggen.
Ten slotte kennen de bedrijfseconomie en het fiscale recht een aantal definities van ‘winst’. Over de fiscus gesproken; de inspecteur accepteert dat betaalde dwangsommen als bedrijfskosten worden opgevoerd en dus fiscaal aftrekbaar zijn. Bij de vaststelling van de hoogte van dwangsommen moet hier rekening mee worden gehouden.
Al met al is de bepaling van een dwangsom een complex gebeuren, waarover al gauw met de overtreder ‘welles-nietes’ spelletjes kunnen ontstaan. Hierbij heeft de overtreder altijd een kennisvoorsprong, welke hij niet snel met de handhavende overheid zal delen. Een berekening kan slechts indicatief zijn en pleegt gelukkig slechts marginaal te worden getoetst door de rechter, met name in die gevallen waarin de dwangsom mogelijk veel te hoog is. Ook de vraag of terecht is gekozen voor het middel dwangsom, is geen vraag die indringend door de rechter wordt getoetst. Soms zijn de door het bevoegd gezag in de laatste jaren opgelegde dwangsommen aan de lage kant gebleken, gelet op de trage reactie van de overtreder of zelfs het uitblijven daarvan. Na intrekking van een eerste dwangsombeschikking kan echter een nieuwe dwangsombeschikking worden genomen met een hoger bedrag indien blijkt dat van het eerdere opgelegde dwangsombedrag onvoldoende dreiging uitgaat om de overtreding te beëindigen.
Het verdient, gelet op het vorenstaande, in het geval er geen heldere berekeningsgrondslagen zijn te formuleren of te achterhalen, de voorkeur uit te gaan van forfaitaire maatstaven, bijvoorbeeld een factor maal de ingeschatte gederfde winst, na correctie voor fiscale effecten. Voor identieke overtredingen, onder gelijke omstandigheden moeten gelijke dwangsommen worden opgelegd. In een aantal gevallen kan gekozen worden voor standaardbedragen voor specifieke concrete overtredingen, zoals hieronder in hoofdstuk 5 is aangegeven. Dan hoeft de hoogte ook niet meer per geval te worden gemotiveerd en kan volstaan worden met verwijzing naar de lijst met standaardbedragen.
Concluderend wordt gesteld dat er geen duidelijke regels zijn om de hoogte van dwangsommen alsmede de eventueel daaraan verbonden maxima vast te stellen. Belangrijk is wel dat de vaststelling zo mogelijk gemotiveerd plaatsvindt, uitgaande van bovenstaande criteria.
3.4 De wijze van vastlegging van de dwangsom
Dwangsommen kunnen in de last op drie manieren worden vastgelegd, te weten op een bedrag ineens, of een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd of op een bedrag voor iedere overtreding van de last. In de bouwwereld is een éénmalig bedrag meer gebruikelijk dan in de milieuwereld. Daar moet meestal periodiek worden ‘afgerekend’ indien een overtreding voortduurt.
Een bedrag ineens komt in aanmerking indien de overtreder éénmaal voor een bepaalde datum een bepaalde handeling moet verrichten, bijvoorbeeld het afbreken van een illegaal bouwwerk.
Per geconstateerde overtreding
Indien voorschriften bij herhaling kortdurend worden overtreden, zoals bijvoorbeeld het open laten staan van deuren en luiken, of het produceren van teveel geluid in de avonduren, ligt het voor de hand om de dwangsom te bepalen per geconstateerde overtreding. Worden meerdere voorschriften overtreden dan kan per voorschrift een dwangsom per overtreding worden opgelegd. Wel eist de rechter dat bepaald wordt dat per voorschrift per tijdseenheid nooit meer dan een bepaald bedrag wordt verbeurd. Anders zou bijvoorbeeld het zes maal op één dag constateren dat een luik open staat, leiden tot het verbeuren van hoge bedragen binnen een korte tijdsspanne, hetgeen in strijd moet worden geacht met de rechtszekerheid. Het lijkt aanvaardbaar, indien de overtreder steeds maar in herhaling valt, vast te leggen dat bij elke opvolgende constatering een hoger bedrag wordt verbeurd, teneinde naleving af te dwingen.
Een dwangsom per tijdseenheid komt aan de orde als er sprake is van een continuele overtreding van voorschriften. Bijvoorbeeld als voortdurend een emissienorm wordt overschreden of een opslag niet voldoet aan brandveiligheidseisen. Ook hier is een progressief tarief per tijdseenheid verdedigbaar, indien de overtreding al maar voortduurt.
Indien een dwangsom per tijdseenheid of per overtreding van de last wordt opgelegd dient het bestuursorgaan een bedrag te noemen waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Dit is meestal zesmaal het bedrag dat per overtreding of per tijdseenheid wordt opgelegd. Bij ‘hardnekkige’ overtreders is tot 8 maal dit bedrag verdedigbaar, al moet dan wel worden afgevraagd of het instrument last onder dwangsom dan wel effectief is. Aan het vereiste van het aangeven van een maximumbedrag wordt in de rechtspraak strikt de hand gehouden. Dit geldt uiteraard alleen voor de dwangsom per overtreding en de dwangsom per tijdseenheid. Als de dwangsom op één bedrag ineens wordt bepaald, dan is daarmee tevens het maximum vastgesteld.
Een dwangsom wordt pas verbeurd of bestuursdwang mag pas worden toegepast nadat de overtreder de gelegenheid heeft gehad zelf de geëigende maatregelen te treffen om de overtreding ongedaan te maken. Een uitzondering op deze eis vormen overtredingen welke per direct kunnen worden beëindigd en overtredingen welke nauwelijkse bestuursdwang eisen. De begunstigingstermijn moet zo worden gekozen dat de overtreder voldoende tijd heeft om de overtreding ongedaan te maken of ongedaan te laten maken. De begunstigingstermijn moet concreet omschreven zijn. ‘Zo spoedig mogelijk’ en dergelijke zijn niet toegelaten. De begunstigingstermijn moet zo kort mogelijk zijn, maar niet onredelijk kort. Dit betekent dat de begunstigingstermijn dient overeen te komen met de termijn waarbinnen het voor de overtreder fysiek, bij een voortvarende aanpak, mogelijk is de strijdigheid ongedaan te maken. Een voortvarende aanpak betekent dat sneller doorgewerkt moet worden dan bij reguliere uitvoering, vooral als de overtreding nogal wat, hinder, gevaar of milieuschade tot gevolg heeft. Wat betreft de mogelijkheden en restricties moet ook hier het bedrijf van de overtreder enige inspraak worden gegund. Een begunstigingstermijn is niet noodzakelijk indien de overtreder onmiddellijk tot naleving van de voor hem geldende verplichtingen in staat is. Dit geldt vooral als de last inhoudt dat een bepaalde gedraging moet worden nagelaten, zoals openstelling van een horeca-inrichting in de nachtperiode.
Een begunstigingstermijn mag korter zijn dan de termijn voor bezwaar en beroep. Indien er mogelijk op korte termijn concreet uitzicht op legalisatie ontstaat, mag de termijn hier niet aan worden gekoppeld. De begunstigingstermijn moet altijd zijn ingegeven door de periode die minimaal benodigd is voor het ongedaan maken van een overtreding. De suggestie mag niet ontstaan dat de overtreder het recht krijgt om ‘nog even door te gaan’. Hierbij moet ook bedacht worden dat bij een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom in feite ook al een begunstigingstermijn is gegeven, waarmee een eventuele eerdere gedoogsituatie is afgebouwd. Een begunstigingstermijn kan achteraf, bij afzonderlijke beschikking, worden verlengd. Dit ligt bij overmachtsituaties in de rede. De overtreder kan immers afhankelijk zijn van bijvoorbeeld weersomstandigheden of van medewerking van derden, zoals het leveren van materialen of diensten of het geven van toestemming, bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor bouwen of slopen. De periode voor interne besluitvorming binnen het bedrijf van de overtreder mag echter maar slechts een beperkte invloed hebben op het bepalen van een begunstigingstermijn.
3.6 De omschrijving van de last
Een last moet gericht zijn op het beëindigen van een overtreding, op het herhalen ervan te voorkomen en op het ongedaan maken van de gevolgen ervan. Een last is een zo concreet mogelijk geformuleerde opdracht aan de overtreder. Het bestuursorgaan heeft de bevoegdheid vrij ver te gaan als het om concretisering gaat. Het bestuursorgaan neemt als het ware ten aanzien van het invullen van de weg die leidt tot het beëindigen van de overtreding de regie van het bedrijf van de overtreder over. Ook kunnen interim-maatregelen worden verlangd, zoals het paraat hebben van een mobiele blusinstallatie totdat de sprinklerinstallatie van een brandgevaarlijke opslag operationeel en goedgekeurd is. Doelvoorschriften en gelijkwaardigheidsbepalingen mogen dan ook door het bestuursorgaan worden ingevuld met concreet aan te geven middelen. Er mag een fasering worden aangebracht, zoal bijvoorbeeld eerst een verboden aanvoer te stoppen en vervolgens het illegaal aangevoerde materiaal uit de inrichting te verwijderen. De last kan dus bestaan uit een reeks opvolgende deelopdrachten. Ook kan eerst een plan van aanpak worden verlangd. Aan elke handeling, of het nalaten daarvan, kan een dwangsom worden gekoppeld, al dan niet per tijdseenheid, ook al leidt het voldoen aan alleen de deelopdracht nog niet tot beëindiging van de overtreding. Door een last ‘creatief’ te formuleren, kan een bevoegd gezag de greep op de overtreder aanmerkelijk versterken. Fasering en concreetheid zijn hier van belang. Soms is enige inspraak van de overtreder hier noodzakelijk, maar het bestuursorgaan mag niet de regie uit handen geven. Het rekening houden met de mogelijkheden en belangen van het bedrijf van de overtreder bij het formuleren van een last, geeft het bestuursorgaan in beroep een sterkere positie.
3.7 De formulering van de beschikking
Een beschikking, houdende een last onder dwangsom, bestaat, gelet op het bovenstaande, uit de volgende basiselementen:
een constatering dat een norm is overtreden, het aangeven door wie de norm is overtreden en een onderbouwing van de vrees op herhaling, of, bij duurovertredingen, de constatering dat de norm aanhoudend wordt overtreden. De rechter eist hier de laatste jaren een zorgvuldige bewijsvoering welke tendeert in strafrechtelijke richting. Het is beter dat, indien het bewijs van overtreding alleen berust op zintuiglijke waarnemingen, deze waarnemingen door ten minste twee toezichthouders worden gedaan. Zo mogelijk moet het bewijs van overtreding worden ondersteund door foto’s, meetrapporten en waarnemingen van anderen, zoals klachten.
Het formuleren van de last, dus de opdracht de overtreding niet te herhalen of het aangeven van de wijze waarop en de periode waarbinnen de overtreding moet worden beëindigd en verder eventueel de wijze waarop de gevolgen van de overtreding ongedaan gemaakt moeten worden.
De last is de kern van de beschikking. Zie ook hierboven. Hier moet maatwerk worden geleverd. De opdracht mag, zoals gezegd, worden onderverdeeld in concrete stappen, met elk een eigen dwangsom
Het aangeven van de dwangsom indien de last niet, niet tijdig of op een verkeerde wijze wordt opgevolgd. Hierbij moet worden aangegeven of een bedrag periodiek verbeurd zal worden indien de overtreding voortduurt of verbeurd zal worden bij elke herhaling van de overtreding. Ten slotte moet het maximumbedrag worden gegeven, waarboven geen dwangsom meer zal worden verbeurd. De methodiek en de hoogte moeten worden gemotiveerd, zoals hierboven is aangegeven.
3.8 Verbeuren, invordering en innen van de dwangsom
Als de overtreding niet is opgeheven na de in de beschikking gestelde begunstigingstermijn, verbeurt de betrokkene de dwangsom. ‘Verbeuren’ houdt in dat het dwangsombedrag van rechtswege verschuldigd wordt aan het bevoegde bestuursorgaan. In de laatste jaren stellen zowel de bestuursrechter als de civiele rechter hogere eisen aan de bewijsvoering ten aanzien van het voortduren van overtredingen, nadat een dwangsom is opgelegd. Vooral bij zintuiglijke waarnemingen door een toezichthouder, zonder aanvullend technisch bewijs, vergaard door bijvoorbeeld een meting, kan het nodig zijn dat een tweede toezichthouder de zintuiglijke waarnemingen bevestigd, zodat, alsdan, er voor de rechter alsnog voldoende bewijs is. Deze bewijsvoering moet nog zwaarder worden ingevuld dan bij het constateren van de overtredingen die ten grondslag hebben gelegen aan het opleggen van de last onder dwangsom.
Indien geconstateerd is dat een dwangsom is verbeurd, laat het bevoegd gezag dit eerst per brief weten aan de overtreder. Tevens wordt aangegeven dat binnen zes weken moet worden betaald. Pas na afloop van deze termijn begint de formele invordering. Dan stelt het bevoegde bestuursorgaan een invorderingsbeschikking vast. Een belanghebbende kan overigens om een zodanige invorderingsbeschikking verzoeken. In dat geval beslist het bevoegd gezag binnen vier weken op dit verzoek. In de invorderingsbeschikking wordt zorgvuldig gemotiveerd dat geconstateerd is dat de last niet is opgevolgd en dat dus één of meer dwangsommen zijn verbeurd. Hierdoor is van rechtswege een zogenaamde bestuurlijke geldschuld ontstaan. Ook wordt vermeld dat tot invordering zal worden overgegaan indien het verbeurde bedrag niet binnen een opnieuw gestelde termijn is voldaan en er geen bijzondere omstandigheden zijn om van invordering af te zien. Alleen in geval van aperte overmacht ligt overigens het afzien van invordering in de rede. Ingesteld bezwaar of beroep is geen reden. Tegen de invorderingsbeschikking kan de overtreder apart bezwaar en beroep instellen, waarbij hij de constateringen kan aanvechten.
Indien ook binnen de opnieuw gestelde termijn niet of niet volledig is betaald, stuurt het bevoegd gezag nog één aanmaning. Als ook na deze aanmaning nog niet wordt betaald, wordt de zaak overgedragen aan de deurwaarder. Deze vordert het verschuldigde bedrag bij dwangbevel in. Dat dwangbevel is de officiële kennisgeving, waarin de verplichting tot betaling van de dwangsom is vastgelegd. Dat dwangbevel wordt bij deurwaardersexploot aan de debiteur betekend. De deurwaarder wikkelt verder de hele executie van het dwangbevel af. Hij kan hierbij dwangmiddelen inzetten, zoals het beslag op goederen en bankrekeningen.
Het exploot vermeldt dat tegen de tenuitvoerlegging van het dwangbevel kan worden geageerd door dagvaarding van het bestuursorgaan voor de burgerlijke rechter. Dagvaarding schorst de tenuitvoerlegging, er behoeft nog niet te worden betaald. De lengte van de procedure kan zo flink oplopen en het bestuursorgaan dient tweemaal het bewijs te leveren dat sprake is van een overtreding, waardoor de controlelast vrij zwaar is. Verder heeft zowel de bestuursrechter in beroep tegen een invorderingsbeschikking, als de civiele rechter in een executiegeschil, de bevoegdheid het te betalen bedrag te matigen.
De bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Indien de dwangsombeschikking een jaar lang van kracht is zonder dat een dwangsom is verbeurd, kan deze op verzoek van de overtreder worden ingetrokken. Wordt een zodanig verzoek niet gedaan, dan kan het bestuursorgaan overwegen de dwangsom ambtshalve in te trekken.
4 BESTUURSRECHTELIJKE HANDHAVING “RODE KLEURSPOOR”
Deze handreiking is sterk gericht op de handhaving van milieuvoorschriften. De bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden met betrekking tot bouwen en ruimtelijke ordening zijn in principe gelijk aan de hiervoor beschreven mogelijkheden. De handhaving binnen het rode kleurspoor valt thans in beginsel onder de reikwijdte van de Wabo. Toepassing van de Wabo noopt tot integrale handhaving. Dit kan betekenen dat in éénzelfde beschikking zowel overtredingen van milieu- bouw en planologische voorschriften dienen te worden opgenomen. Ook kan het bijvoorbeeld gaan over monumenten of natuur. Grondslag is dan steeds het handelen zonder omgevingsvergunning of in strijd met de daaraan verbonden voorschriften. Zelfs bijvoorbeeld planologisch strijdig gebruik moet nu in beginsel worden gezien als handelen zonder omgevingsvergunning. Het voert te ver om in deze handreiking hier verder op in te gaan. Vermeldenswaardig is nog wel de mogelijkheid om bij bijvoorbeeld bij bouw of sloop, bij last onder dwangsom, separaat interim-maatregelen op te leggen, zoals het stutten van een gebouw, indien instorting dreigt. Ook het stilleggen van bouw of sloop is een variant van bestuursdwang. De wijze van toepassing van de bestuurlijke sanctiemiddelen is bij bouwen en RO vaak wel wezenlijk anders, dan bijvoorbeeld aan de milieukant. Daarnaast is ook hier een afweging te maken in gradaties van overtredingen. Om die reden is in deze Handreiking een afzonderlijke tabel opgenomen met overtredingen en wijzen van handhavend optreden in het rode kleurspoor.
5 DWANGSOMHOOGTEN EN BEGUNSTIGINGSTERMIJN PER OVERTREDING
Zie aparte bijlage bij dit document
6 REKENMODEL BEPALING DWANGSOMHOOGTE NIET PLAATSEN LUCHTWASSERS
6.1 Economisch voordeel niet plaatsen luchtwasser
Bij het opleggen van een dwangsom voor het niet plaatsen van een luchtwasser moet het economisch voordeel hiervan meegenomen worden bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom. Dit economisch voordeel bestaat in ieder geval uit:
Met bijgevoegd rekenmodel (excel-bestand) kan de dwangsomhoogte op basis van deze twee componenten bepaald worden.
Er zijn een aantal gemeenten die ook het economisch voordeel van het aantal te veel gehouden dieren meeneemt in de berekening die ten grondslag ligt aan de hoogte van de dwangsom.
Reden om dit in het bestuursrecht niet te doen zijn:
De gemeente heeft als taak de overtredingen van voorschriften te beëindigen en niet als taak de ondernemer te straffen. Het straffen van de ondernemer is een taak van de politie. Bij de berekening van het economisch voordeel t.b.v. een strafrechtelijke veroordeling moet het economisch voordeel van het houden van te veel dieren wel meegenomen worden.
De berekening van het economisch voordeel van het houden van te veel dieren kan veel discussie opleveren met de inrichthouder (wat is het voordeel per dier, dit is erg afhankelijk van onder andere de markt). Hierdoor is ook het risico dat een dwangsom door de Raad van State vernietigd wordt groter. Bij vernietiging van de dwangsom kun je weer opnieuw beginnen. Je kunt er beter voor kiezen de dwangsom iets lager te stellen maar wel met een grotere kans om overeind te blijven bij de Raad van State.
Bijlage behorende bij de Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen
OVERZICHT DWANGSOMMEN EN TERMIJNEN
Leidingdoorvoeringen niet in zelfde WBDBO uitgevoerd als opslag zelf | |||||||||
Opslag gasflessen voldoet niet aan de afstandseisen tot brandbare objecten, erfgrens / brandwerendheid gevel | |||||||||
OPSLAG VLOEIBARE BRANDSTOF ONDERGRONDSE TANKS/ TANKSTATIONS/ PGS 28 | |||||||||
Vulpistool is voorzien van een vastzetinrichting/ te lange slang | |||||||||
Bovengrondse tank, geen installatiecertificaat/niet herkeurd | |||||||||
Degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen als bedoeld in artikel 35, onderdeel a tot en met i, met uitzondering van onderdeel f, meldt dat voornemen ten minste vijf werkdagen van tevoren aan Onze Minister. | |||||||||
Bij de melding van een toepassing als bedoeld in artikel 35, onder a tot en met e en g, worden ten minste de volgende gegevens verstrekt: a. de naam en het adres van degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen;
| |||||||||
Op de melding van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h en i, is het tweede lid, onder a, c tot en met f, van overeenkomstige toepassing en op meldingen van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h, het tweede lid, onder g. Bij meldingen van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h en i, wordt ook de voorziene duur van de toepassing vermeld. | |||||||||
Indien de voorziene duur van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h en i, langer is dan zes maanden, wordt de eindbestemming van de grond of baggerspecie binnen die termijn gemeld. | |||||||||
Onze Ministers kunnen nadere regels stellen met betrekking tot de in het tweede lid bedoelde gegevens. | |||||||||
De melding wordt elektronisch of schriftelijk gedaan door middel van een formulier waarvan het model bij regeling van Onze Ministers wordt aangewezen. Onze Ministers kunnen nadere regels stellen met betrekking tot de wijze waarop moet worden gemeld. | |||||||||
Onze Minister zendt onverwijld de melding met de bijbehorende gegevens elektronisch door aan het bevoegd gezag. | |||||||||
Het eerste lid geldt niet voor:
| ||||||||||
Degene die voornemens is grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 39 in een omvang van ten minste 50 m3 toe te passen, meldt in afwijking van het tweede en derde lid eenmalig de gegevens, genoemd in het tweede lid, onder a en f. | ||||||||||
Het achtste lid, onder c, en het negende lid zijn niet van toepassing op het toepassen van grond of baggerspecie in de Nederlandse territoriale zee. | ||||||||||
De volgende toepassers van grond of baggerspecie bewaren de in het tweede, onder a, c tot en met f, genoemde gegevens gedurende ten minste vijf jaren: a. degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen als bedoeld in artikel 39, uitgezonderd degene, bedoeld in het achtste lid, onder a en b; b. degene die baggerspecie verspreidt uit een watergang over de aan de watergang grenzende percelen. | ||||||||||
Een bij of krachtens de wet aanwezige installatie als bedoeld in hoofdstuk 6 van dit besluit: a. functioneert overeenkomstig de op die installatie van toepassing zijnde voorschriften;
| ||||||||||
Na het aanbrengen of wijzigen van een kabel-, leiding- of andere doorvoer in of door een scheidingsconstructie waarvoor op grond van dit besluit een eis met betrekking tot de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag of rookdoorgang geldt, wordt de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag of rookdoorgang op adequate wijze gecontroleerd. | ||||||||||
Een verblijfsruimte voor meer dan 75 personen en een besloten ruimte waardoor een vluchtroute uit die verblijfsruimte voert, hebben noodverlichting. | ||||||||||
Een onder het meetniveau gelegen functieruimte als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, heeft noodverlichting. | ||||||||||
Een besloten ruimte als bedoeld in artikel 6.2, vierde lid, heeft noodverlichting. | ||||||||||
Noodverlichting als bedoeld in het eerste tot en met vierde lid geeft binnen 15 seconden na het uitvallen van de voorziening voor elektriciteit gedurende ten minste 60 minuten een op een vloer, een tredevlak of een hellingbaan gemeten verlichtingssterkte van ten minste 1 lux. | ||||||||||
Een gebruiksfunctie heeft een brandmeldinstallatie als bedoeld in NEN 2535 met een omvang van de bewaking en een doormelding zoals aangegeven in bijlage I bij dit besluit, indien:
| ||||||||||
Een doormelding als bedoeld in het eerste lid vindt rechtstreeks plaats naar de regionale alarmcentrale van de brandweer. | ||||||||||
Bij een woonfunctie voor zorg met zorg op afroep in een woongebouw of in een groepszorgwoning vindt rechtstreekse melding naar een zorgcentrale plaats. Bij 24-uurszorg in een woongebouw of in een groepszorgwoning vindt deze melding naar een zusterpost plaats. | ||||||||||
Voor zover vanuit de uitgang van een verblijfsruimte slechts in één richting kan worden gevlucht, zijn de buiten die verblijfsruimte gelegen ruimten waardoor die enkele vluchtroute voert alsmede aan die ruimten grenzende verblijfsruimten en ruimten met een verhoogd brandrisico voorzien van een brandmeldinstallatie met ruimtebewaking als bedoeld in NEN 2535, indien:
| ||||||||||
In de in bijlage I bij dit besluit aangewezen gevallen heeft een bij of krachtens de wet voorgeschreven brandmeldinstallatie een geldig inspectiecertificaat dat is afgegeven op grond van het CCV-inspectieschema Brandmeldinstallaties. | ||||||||||
Het onderhoud van een bij of krachtens de wet voorgeschreven brandmeldinstallatie waarvoor geen certificaat als bedoeld in het zesde lid is vereist, voldoet aan NEN 2654-1. | ||||||||||
Het beheer en de controle van een bij of krachtens de wet voorgeschreven brandmeldinstallatie voldoen aan NEN 2654-1. | ||||||||||
Een gebruiksfunctie met een brandmeldinstallatie als bedoeld in artikel 6.20, eerste, tweede en vijfde lid, heeft een ontruimingsalarminstallatie als bedoeld in NEN 2575. | ||||||||||
Bij ministeriële regeling kunnen voorschriften worden gegeven over het ontruimingssignaal van de in het eerste lid bedoelde ontruimingsalarminstallatie. | ||||||||||
Het beheer en de controle van een ontruimingsalarminstallatie als bedoeld in het eerste lid voldoen aan NEN 2654-2. | ||||||||||
Een ontruimingsalarminstallatie als bedoeld in het eerste lid, die behoort bij een brandmeldinstallatie waarop artikel 6.20, zesde lid, van toepassing is, heeft een geldig inspectiecertificaat dat is afgegeven op grond van het CCV-inspectieschema Ontruimingsalarminstallaties. | ||||||||||
Het onderhoud van een ontruimingsalarminstallatie als bedoeld in het eerste lid, die behoort bij een brandmeldinstallatie waarop artikel 6.20, zevende lid, van toepassing is, voldoet aan NEN 2654-2. | ||||||||||
Een gebruiksfunctie met een brandmeldinstallatie als bedoeld in artikel 6.20 heeft een ontruimingsplan. | ||||||||||
Een ruimte waardoor een verkeersroute voert en een ruimte voor meer dan 50 personen hebben een vluchtrouteaanduiding die voldoet aan NEN 6088 en aan de zichtbaarheidseisen, bedoeld in de artikelen 5.2 tot en met 5.6 van NEN-EN 1838. | ||||||||||
Een vluchtrouteaanduiding als bedoeld in het eerste of tweede lid is aangebracht op een duidelijk waarneembare plaats. | ||||||||||
Een vluchtrouteaanduiding als bedoeld in het eerste of tweede lid voldoet binnen 15 seconden na het uitvallen van de voorziening voor elektriciteit, gedurende een periode van ten minste 60 minuten, aan de zichtbaarheidseisen bedoeld in de artikelen 5.2 tot en met 5.6 van NEN-EN 1838. | |||||||||
Een deur op een gemeenschappelijke vluchtroute die toegang geeft tot een trappenhuis van een te bouwen woongebouw draait bij het openen niet tegen de vluchtrichting in. | |||||||||
Een deur op een vluchtroute vanaf de uitgang van een wooneenheid naar de uitgang van de woonfunctie voor kamergewijze verhuur kan inde vluchtrichting worden geopend:
| |||||||||
Een deur op een vluchtroute draait bij het openen niet tegen de vluchtrichting in indien bij een te bouwen bouwwerk meer dan 37 personen of bij een bestaand bouwwerk meer dan 60 personen op die uitgang zijn aangewezen. | |||||||||
Een deur op een vluchtroute draait bij het openen niet tegen de vluchtrichting in. | |||||||||
Een deur waarop bij het vluchten meer dan 100 personen zijn aangewezen kan worden geopend door: a. een lichte druk tegen de deur, of b. een lichte druk tegen een op circa 1 m boven de vloer over de volle breedte van de deur aangebrachte panieksluiting die voldoet aan NEN-EN 1125. | |||||||||
Een deur op een vluchtroute die begint in een ruimte voor het insluiten van personen, kan tijdens het vluchten met een sleutel worden geopend. | |||||||||
Een automatisch werkende deur en een voorziening voor toegangs- of uitgangscontrole in een vluchtroute mogen het vluchten niet belemmeren. | |||||||||
Een deur die toegang geeft tot een overdruktrappenhuis is voorzien van een aanduiding waaruit blijkt dat hard duwen noodzakelijk kan zijn. | |||||||||
Aan de aan de buitenlucht grenzende zijde van een nooddeur is het opschrift «nooddeur vrijhouden» of «nooduitgang» aangebracht. Dit opschrift voldoet aan de eisen voor aanvullende tekens in NEN 3011. | |||||||||
Een beweegbaar constructieonderdeel in een inwendige scheidingsconstructie waarvoor een eis aan de weerstand tegen branddoorslag, weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag of weerstand tegen rookdoorgang geldt, is zelfsluitend. | |||||||||
Een te bouwen gebruiksfunctie heeft ten minste een brandslanghaspel. | |||||||||
De gecorrigeerde loopafstand tussen een brandslanghaspel als bedoeld in het eerste en tweede lid en elk punt van de vloer van een gebruiksfunctie is niet groter dan de lengte van de brandslang, vermeerderd met 5 m. Dit geldt niet voor een niet in een functiegebied gelegen vloer die uitsluitend door niet besloten ruimten kan worden bereikt. | |||||||||
Een gebruiksfunctie met een vloer van een verblijfsgebied hoger gelegen dan 20 m boven het meetniveau, heeft een droge blusleiding. | |||||||||
De loopafstand tussen een brandslangaansluiting van een in het eerste lid bedoelde droge blusleiding en een punt in een op die aansluiting aangewezen gebruiksgebied is niet groter dan 60 m voor nieuwbouw en 110 m voor bestaande bouw. | |||||||||
De inrichting van een bestaande droge blusleiding voldoet aan NEN 1594 voor: a. de drukbestendigheid;
[OPMERKING BRIS: De NEN 1594 die is aangestuurd voor bestaande bouw kent geen aanduiding van de brandslangaansluitingen. Hiervoor kan de NEN 1594 gebruikt worden die wordt aangestuurd voor nieuwbouw] | |||||||||
Onverminderd het bepaalde in artikel 1.16, eerste lid, worden een bij of krachtens de wet voorgeschreven droge blusleiding en een pompinstallatie bij oplevering en daarna eenmaal in de vijf jaar getest volgens NEN 1594. | |||||||||
Voor zover daarin niet reeds voldoende door de aanwezigheid van brandslanghaspels is voorzien, is een gebouw voorzien van voldoende draagbare of verrijdbare blustoestellen om een beginnende brand zo snel mogelijk door in het gebouw aanwezige personen te laten bestrijden. | |||||||||
Onverminderd het bepaalde in artikel 1.16, eerste lid, wordt ten minste eenmaal per twee jaar overeenkomstig NEN 2559 op adequate wijze het nodige onderhoud aan een bij of krachtens de wet voorgeschreven draagbaar of verrijdbaar blustoestel verricht en de goede werking van dat blustoestel gecontroleerd. | |||||||||
Een bij of krachtens de wet voorgeschreven automatische brandblusinstallatie is voorzien van een geldig inspectiecertificaat dat is afgegeven op grond van het CCV-inspectieschema Vastopgestelde Brandbeheersings- en Brandblussystemen | |||||||||
Een bij of krachtens de wet voorgeschreven rookbeheersingsinstallatie is voorzien van een geldig inspectiecertificaat dat is afgegeven op grond van het CCVinspectieschema Rookbeheersingsinstallaties. | |||||||||
Een voorziening voor het bestrijden van brand als bedoeld in de artikelen 6.28 en 6.31 is duidelijk zichtbaar opgehangen of gemarkeerd met een pictogram als bedoeld in NEN 3011. | |||||||||
Een bouwwerk voor het verblijven van personen heeft een brandweeringang. Dit geldt niet indien de aard, de ligging of het gebruik van het bouwwerk dat naar het oordeel van het bevoegd gezag niet vereist. | |||||||||
In een bouwwerk met een brandmeldinstallatie met doormelding als bedoeld inartikel 6.20, eerste lid, wordt een brandweeringang bij een brandmelding automatisch ontsloten of ontsloten met een systeem dat in overleg met de brandweer is bepaald. | |||||||||
Het is verboden te roken of open vuur te hebben:
| |||||||||
Het verbod, bedoeld in het eerste lid, wordt goed zichtbaar aangegeven door het aanbrengen van een gestandaardiseerd symbool overeenkomstig NEN 3011. | |||||||||
Een zelfsluitend constructieonderdeel als bedoeld in artikel 6.26, eerste lid, mag niet in geopende stand zijn vastgezet tenzij het constructieonderdeel bij brand en bij rook door brand automatisch wordt losgelaten. | |||||||||
Het bevoegd gezag wordt uiterlijk op de eerste werkdag na de dag van beëindiging van de sloopwerkzaamheden, bedoeld in artikel 1.26 van de beëindiging van die werkzaamheden in kennis gesteld door degene die de werkzaamheden heeft uitgevoerd. | ||||||||||
Voor zover van toepassing verstrekt degene die de sloopwerkzaamheden heeft uitgevoerd het bevoegd gezag binnen twee weken na beëindiging van de werkzaamheden een afschrift van de resultaten van de eindbeoordeling, bedoeld in artikel 9, eerste en tweede lid, van het Asbestverwijderingsbesluit 2005. | ||||||||||
Op verzoek van het bevoegd gezag overlegt degene die de sloopwerkzaamheden als bedoeld in artikel 1.26 heeft uitgevoerd, binnen een door het bevoegd gezag te bepalen termijn na beëindiging van de werkzaamheden, een opgave van de aard en de hoeveelheid van de bij de werkzaamheden vrijgekomen afvalstoffen en van de afvoerbestemming van die stoffen. | ||||||||||
Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor: a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
| ||||||||||
Een bouwwerk, open erf en terrein bevindt zich in een zodanig zindelijke staat, dat dit geen hinder voor personen en geen gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van personen oplevert. | ||||||||||
| ||||||||||
Bij het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden worden maatregelen getroffen ter voorkoming van: a. letsel van personen op een aangrenzend perceel of een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen; b. letsel van personen die het bouw- of sloopterrein onbevoegd betreden, en c. beschadiging of belemmering van wegen, van in de weg gelegen werken en van andere al dan niet roerende zaken op een aangrenzend perceel of op een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen. | ||||||||||
Bij ministeriële regeling kunnen voorschriften worden gegeven over de te scheiden categorieën bouw-en sloopafval en de opslag en afvoer daarvan op en van het terrein bij het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden. | ||||||||||
Artikel 3 i.c.m. bijlage 1 van het besluit voorschrift 2.1.3 | Een mobiele puinbreker is voorzien van weegeenheden die automatisch de hoeveelheden bouw- en sloopafval of puingranulaat registreren. De betreffende weegeenheden worden voorafgaand aan de inzet van de installatie autonoom volautomatisch gekalibreerd. De kalibratiegegevens worden geregistreerd. | |||||||||
Artikel 3 i.c.m. bijlage 1 van het besluit voorschrift 3.2.1 | Voor een mobiele puinbreker is een inspectie- en onderhoudssysteem opgesteld, dat bijdraagt aan het waarborgen van periodiek onderhoud en controle van de installatie. | |||||||||
Artikel 3 i.c.m. bijlage 1 van het besluit voorschrift 3.4.1 | Naast de in voorschrift 2.1.2 bedoelde documenten zijn de volgende documenten aanwezig op de locatie of het deel van de inrichting waar een mobiele puinbreker in werking is:
1º. de installatie van tanks, filters en andere voorzieningen; 2º. onderhoud of keuringen van ten behoeve van de mobiele puinbreker aanwezige voorzieningen en installaties; d. een afschrift van de schriftelijke kennisgeving, bedoeld in artikel 4 of 5. | |||||||||
a. anders dan in de uitoefening van een beroep of bedrijf een bouwwerk of object geheel of gedeeltelijk afbreekt of uit elkaar neemt, of b. een bouwwerk of object geheel of gedeeltelijk doet afbreken of uit elkaar doet nemen, beschikt met betrekking tot het bouwwerk of object, dan wel het gedeelte daarvan ten aanzien waarvan de handeling wordt verricht, over een asbestinventarisatierapport indien hij weet of redelijkerwijs kan weten dat zich in het bouwwerk of object asbest of een asbesthoudend product bevindt. | ||||||||||
a. anders dan in de uitoefening van een beroep of bedrijf asbest of een asbesthoudend product uit een bouwwerk of object verwijdert, of b. asbest of een asbesthoudend product uit een bouwwerk of object doet verwijderen, beschikt met betrekking tot het bouwwerk of object over een asbestinventarisatierapport. | ||||||||||
Degene die materialen of producten doet opruimen die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen, beschikt met betrekking tot de materialen of producten over een asbestinventarisatierapport indien hij weet of redelijkerwijs kan weten dat zich in de materialen of producten asbest of een asbesthoudend product bevindt. | ||||||||||
De gestelde dwangsommen en begunstigingstermijnen dienen periodiek te worden geëvalueerd op aspecten als juistheid, effectiviteit en bevordering naleefgedrag. Aan de hand van de resultaten kan aanpassing of aanvulling plaatsvinden.
Conform de geldende wet- en regelgeving pakken wij handhavingsverzoeken altijd op. Bij signalen en meldingen zal worden beoordeeld of acuut ingrijpen noodzakelijk is. Mocht dat niet het geval zijn dan zullen betrokkenen daarover worden geïnformeerd. De signalen en meldingen kunnen wel worden gebruikt om de informatiepositie over de problematiek op te bouwen. Deze informatie kan (op termijn) alsnog aanleiding zijn om handhavend op te treden.
In de kwaliteitscriteria 2.1 wordt verwezen naar het Toetsprotocol CKB online, met de zogenaamde CKB matrix als onderlegger. De CKB matrix is begin 2011 opgevolgd door de BRIStoets en met de LTB 2012 aangepast aan het Bouwbesluit 2012. De matrix fungeert als samenvatting van gemeentelijk toetsbeleid en als praktische hulpmiddel bij de uitvoering van de bouwplantoetsing.
Op de publicatiedatum van onderhavig document is hoofdstuk 5 van de Wabo (‘Bestuursrechtelijke
handhaving’) voor wat betreft de handhaving van toepassing op de volgende wetten, voor zover dit bij of krachtens deze wetten is bepaald: de Flora- en faunawet, de Monumentenwet 1988, de
Natuurbeschermingswet 1998, de Ontgrondingenwet, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Woningwet. De Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica ontbreken in voornoemde opsomming, omdat de landelijke handhavingstrategie daarop (vooralsnog) niet van toepassing is.