Nota VTH beleid gemeentelijke taken omgevingsdienst milieutoezicht

Op 14 april 2016 is de wet Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (hierna te noemen: VTH) in werking getreden. Het doe! van de wet VTH is het bevorderen van een veilige en gezonde leefomgeving. In de wet VTH is de vernieuwing van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving vastgelegd. Deze wet legt de basis voor de landelijk georganiseerde omgevingsdiensten. In deze diensten worden de VTH-taken van provincies en gemeenten gezamenlijk voorbereid en uitgevoerd en wordt de VTH-expertise gebundeld .

De wet regelt dat een basistakenpakket omgevingsrecht door de omgevingsdiensten wordt uitgevoerd. Daarnaast kunnen gemeenten en provincies, die het bevoegd gezag zijn voor deze taken, extra taken mandateren. Door de bundeling van de uitvoering van taken en deskundigheid bij de omgevingsdiensten, wit het Rijk de kwaliteit van de uitvoering verbeteren.

Naast de wet VTH is op 1 juli 2017 ook de AMvB VTH in werking getreden. In deze AMvB is het basistakenpakket van de omgevingsdiensten verder uitgewerkt . Een van de opgaven waar de gemeenschappelijke regeling van de Omgevingsdienst Haaglanden voor staat, is dat alle participanten gezamenlijk voor de Omgevingsdienst Haaglanden uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid dienen te ontw ikkelen.

Met deze nota VTH Omgevingsdienst Haaglanden geeft het college een nadere invulling aan de uitvoeringskaders en strategieen voor de taken VTH die door de Omgevingsdienst Haaglanden worden uitgevoerd namens de participanten in het werkgebied regio Haaglanden. Deze nota is dus van toepassing op de werkzaamheden die de OOH namens de gemeente uitvoert in het kader van de Wet mili eubeheer . Op asbesttaken is deze nota niet van toepassing, daarvoor is een separaat uitvoeringsbeleidsdocument opgesteld. In de toekomst kan indien gewenst deze nota verbreed warden zodat alle gemeentelijk gemandateerde taken een uniform uitvoeringskader hebben.

Het uniforme VTH uitv oerings- en handhavingsbeleid voor de Omgev ingsdienst Haaglanden wordt met dit document gebundeld, waardoor transparantie en samenhang ontstaat . Het uniforme VTH uitvoeringsbeleid en handhavingsbeleid sluit aan bij het feit dat deOmgevingsdienst Haaglanden een bepalende schakel wit zijn in de uitvoering namens de negen gemeenten en de provincie Zuid-Holland van de omgevingstaken in de regio Haaglanden. Oat is waar de omgevingsdienst als professionele omgevingsdienst voor staat. De Omgevingsdienst Haaglanden doet dit door advisering, toetsing, vergunningverlening, toezicht en handhaving van de gemandateerde taken op het gebied van milieu. Het VTH beleid sluit aan op het motto

"Samen het beste voor een duurzame leefomgeving" en heeft als hoofddoel het bevorderen van naleving van wet- en regelgeving om effect te bereiken ten aanzien van de gestelde doelen door de participanten van de Omgevingsdienst Haaglanden.

De voorliggende nota heeft tevens als doe! om een robuust en uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de Omgevingsdienst Haaglanden te laten ontstaan . Daarbij speelt ook het stimuleren van de integrate samenwerking met andere ketenpartners op grond van de wet VTH een belangrijke rol.

Het beleid voor de uitvoering van vergunningverlening en handhaving is gebaseerd op een cyclisch proces, het zogenoemde programmatisch werken, en is opgesplitst in een beleidsmatig en een uitvoerend deel. Het beleidsmatige deel van het cyclisch proces is belegd bij de gemeenten en provincie Zuid-Ho ll and. Het uitvoerende deel van het cyclisch proces is een verantwoordelijkheid van de Omgevingsdienst Haaglanden en wordt benoemd in de Big Eight (zie figuur 1).

Figuur 1:het model van het programmatisch werken met een strategische beleidsmatige cirke/ in de bovenste ring en een operationeel, uitvoerend dee/ in de onderste ring.

Het programmatisch werken bevat procedurele criteria die in een vaste volgorde worden toegepast. De belangrijkste onderdelen van de bovenste cirkel van de Big Eight bestaan voor vergunningverleningen toezicht en handhaving uit:

Het opgestelde uniforme uitvoeringsbeleid van de Omgevingsdienst Haaglanden vormt een raamwerk van strategieen en vormt daarmee het uitvoeringskader voor het jaarlijkse uitvoeringsprogramma van de negen gemeentelijke participantenopdrachtgevers van de Omgevingsdienst Haaglanden. Deze nota wordt vastgesteld voor de gemandateerde milieutaken die door de Omgevingsdienst Haaglanden worden uitgevoerd namens de negen participerende gemeenten binnen de Omgevingsdienst Haagtanden.

Deze nota is het uniforme uitvoeringsbeleid voor de gemeenten in de regio Haaglanden en geldt niet voor de provincie Zuid-Holland. De provincie Zuid-Holland kent een eigen nota VTH. Deze nota is het uitvoeringskader voor provinciale taken voor alle omgevingsdiensten binnen Zuid-Holland.

Uit de wet VTH volgt dat op basis van de gemeenschappelijke regeling van de Omgevingsdienst Haaglanden, de participanten gezamenlijk zorg moeten dragen voor het vaststellen van uniform VTH uitvoerings- en handhavingsbeleid. Na vaststelling in het Algemeen Bestuur van de Omgevingsdienst Haaglanden, dienen de colleges van de deelnemende gemeenten in de regio Haagtanden zorg te dragen voor vaststelling en bekendmaking van deze nota.

Deze nota geldt voor onbepaalde tijd. Er is reeds rekening gehouden met de ontwikkelingen omtrent de Omgevingswet die naar verwachting in werking zal treden op 1 januari 2022. Deze nota is ook in lijn methet algemene uitgangspunt dat de deelnemers van de Omgevingsdienst de Omgevingswet beleidsneutraal implementeren voor de inwerkingtreding op 1 januari 2022. Deze nota vervangt tevens de regionale gedoogstrategie Haaglanden uit 2011.

lndien wijzigingen in wet- en regelgeving optreden, blijft de nota onverminderd van kracht, voor zover de strekking en omvang van de wijziging(en) van de wettelijke regelingen niet de noodzaak geven om de nota aan te passen.

Hoofdstuk 2 beschrijft de inleiding op de strategieen die door de Omgevingsdienst Haaglanden gehanteerd gaan worden en welke doelgroepen dit betreft . In Hoofdstuk 3 is de reguleringsstrategie opgenomen. In hoofdstuk 4 is de preventiestrategie opgenomen. In hoofdstuk 5 is de toezichtstrategie opgenomen en wordt een verdere verdieping gegeven ten aanzien van deze strategie . In hoofdstuk 6 zijn de sanctiestrategie en de gedoogstrategie opgenomen en wordt hierop een korte toelichting gegeven.

De Omgevingsdienst Haaglanden hanteert voor de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen de Omgevingsdienst Haaglanden de door het college vastgestelde strategieen voor de Omgevingsdienst Haaglanden. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de Omgevingsdienst Haaglanden namens het college van burgemeester en wethouders uitvoering geeft aan de taken van vergunningverlening, toezicht en handhaving.

De strategieen voor de wettelijke VTH taken worden onderverdeeld in een reguleringsstrategie voor vergunningverlening en toetsing, en een nalevingsstrategie voor de taken toezicht en handhaving. In de regulerings- en nalevingsstrategie leggen de participerende gemeenten binnen de Omgevingsdienst Haaglanden vast, op welke wijze de Omgevingsdienst Haaglanden de gestelde prioriteiten en doelen voor de omgeving wit vormgeven. Tevens wordt aangegeven met welke instrumenten de doelen worden bereikt en welke activiteiten de Omgevingsdienst Haaglanden daartoe ontplooit. In de regulerings- en nalevingsstrategie wordt geen onderscheid gemaakt in regulering en handhaving van overheid en niet­ overheid. Hierbij geldt dat dit beleid ook geldt voor de eigen overheidsorganisatie . Het geheel van strategieen is in figuur 2 schematisch weergegeven.

Figuur 2: strategieen voor de wettelijke VTH taken

In april 2016 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) wettelijk verankerd in hoofdstuk 5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het nieuwe stelsel beoogt een robuust en professioneel werkende uitvoeringsstructuur die:

• •

  kwaliteitsverbetering, afstemming en gegevensuitwisseling, afstemming straf- en bestuursrecht, en een landelijk speelveld/level playing field nastreeft;

• •

  bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving;

• •

  leidt tot vermindering van regel- en toezichtdruk en tot een gelijk speelveld voor bedrijven.

De regulerings- en nalevingsstrategie vinden de wettelijke basis in het Besluit omgevingsrecht (Bor, hoofdstuk 7) waarin staat dat elke provincie en gemeente moet beschikken over een beschrijving van het VTH-beleid voor de uitvoering van de taken ondergebracht bij een omgevingsdienst.

Binnen de regulerings- en nalevingstrategie kunnen verschillende instrumenten / activiteiten worden onderscheiden die alle zijn gericht op het naleven van wet- en regelgeving. Hierbij is het van belang dat het instrument/ de activiteit wordt gekozen die het beste aansluit op de motieven/drijfveren van de doelgroep.

Binnen de regulerings- en nalevingsstrategie worden drie doelgroepen onderscheiden: lnrichtingen (bedrijven), maatschappelijke organisaties en overheid. Binnen de doelgroepen kan onderscheid gemaakt worden in:

• •

  spontane en bewuste nalevers: kennen de regels en !even die ook spontaan of bewust na ongeacht wel of geen toezicht en handhaving;

• •

  onbewuste overt reders: overtreden zonder kennis, bewustheid of per ongeluk de regels;

• •

  afgedwongen nalevers: !even de regels na, omdat zij afgeschrikt worden door controles en sancties;

• •

  bewuste overtreders: overtreden willens en wetens de regels en nemen daarbij bewust het risico.

In de volgende hoofdstukken worden achtereenvolgens de diverse strategieen beschreven.

Besluiten van de gemeenten vergen een goede en transparante afweging. Zorgvuldige afweging van belangen en passend bij de omgeving zijn hierbij essentiele vereisten. Een gedegen insteek van vergunningverlening verkleint het risico op latere problemen bij toezicht op de naleving en/of handhaving. De reguleringsstrategie is een beslissingsondersteunend model om te komen tot een passend kader bij een besluit. Door de gemeenten dezelfde uitgangspunten te laten vastleggen in het VTH-beleid ontstaat ook meer uniformiteit in de besluitvorming. Het besluitvormingsproces wordt er transparanter door, zowel voor bedrijven, burgers en andere instanties als voor derden. De strategie maakt de afhandeling van zaken reproduceerbaar, dat wil zeggen dat in het dossier het procesverloop en de beslissingen in het belang van de omgeving genomen, terug te vinden zijn.

De reguleringsstrategie heeft al:

• •

  mogelijk maken van (economische) initiatieven met behoud van de fysieke leefomgeving;

• •

  maximale inzet op vernieuwing in beleid, zoals veiligheid, gezondheid en duurzaamheid;

• •

  uniformeren van het proces van vergunningvertening ter vermindering van regeldruk;

• •

  bieden van uitgangspunten voor het werken als een overheid;

• •

  verkleinen van het risico op latere omgevingsproblemen.

Door de reguleringsstrategie vast te stellen voor de Omgevingsdienst Haaglanden voldoet de Omgevingsdienst Haaglanden aan de eis uit de Wabo om een strategie voor vergunningverlening toe te passen. De negen participerende gemeenten volgen binnen de Omgevingsdienst Haaglanden de landelijke nog te ontwikkelen reguleringsstrategie . In dit document is aangesloten bij de reeds ontwikkelde concepttekst voor de landelijke reguleringsstrategie.

Het bevoegd gezag heeft de taak een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de milieudruk met het instrument vergunningen. Het is daarvoor noodzakelijk de actualiteit van de vergunningen te bewaken. Het actualiseringsbeleid bevat het doel, de aanleidingen voor actualisatie en de uitgangspunten.

Product: actualiseringsprogramma (jaarlijks)

Het bevoegd gezag past na een integrale en omgevingsgerichte benadering de uitgangspunten voor vergunningverlening toe. Bij vergunningverleninghanteert de Omgevingsdienst Haaglanden namens het bevoegd gezag de volgende vier uitgangspunten. Deze uitgangspunten zijn niet primair leidend, maar aanvullend en voor zover mogelijk. Primair moet worden voldaan aan hetgeen de wet- en regelgeving vereist en hetgeen in de aanvraag is opgenomen. Onderstaande punten kunnen alleen een rol spelen binnen de beslis- en afwegingsruimte die aanwezig is.

Omgevingsgericht, afstemming aan de voorkant

• •

  nieuwe activiteiten worden getoetst op belasting van de omgeving;

• •

  na de integrale beoordeling en toetsing van de weigeringsgronden volgt de inhoudelijke beoordeling;

• •

  onacceptabele omgevingsbelasting wordt voorkomen;

• •

  politiek-bestuurlijke speerpunten krijgen prioriteit;

• •

  (potentiele) maatschappelijke onrust leidt tot stevige inzet op communicatie op verzoek en in nauwe samenwerking met het bevoegd gezag;

• •

  vergunningstelsel staat innovatie en duurzaamheid niet in de weg;

• •

  kernwoorden zijn integraliteit, uniformiteit waar mogelijk, vergelijkbaar in vergelijkbare situaties.

Transparant, voorspelbaaren betrouwbaar

• •

  vergunningverlening is afgestemd op landelijke standaarden en eigen beleid;

• •

  vergunningen zijn op maat, heIder, transparant, openbaar en digitaal beschikbaar, begrijpelijk voor burger en bedrijf en handhaafbaar, er is een geconsolideerd overzicht digitaal beschikbaar.

• •

  voorschriften zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken (BBT) met primair toepassing van zogenoemde doelvoorschriften;

• •

  vergunningen worden per bedrijf overzichtelijk vastgelegd, zodat alle verplichtingen van het bedrijf op ieder moment inzichtelijk zijn;

• •

  het VTH-beleid van het bevoegd gezag is digitaal te raadplegen.

Gedifferentieerd in beleidsrijke situaties en/of bij een slecht naleefbeeld

• •

  ten behoeve van de uniformiteit wordt zoveel als mogelijk aangesloten bij de landelijke vergunningteksten van het LRSO;

• •

  maatwerk- en/of middelvoorschriften gelden wanneer landelijke voorschriften onvoldoende helder zijn in de toepassing op een specifieke situatie en/of er sprake is van slecht naleefgedrag.

• •

  Maatwerk - en/of middelvoorschriften geven het bedrijf ten opzichte van doelvoorschriften minder speelruimte voor eigen invulling en meer duidelijkheid, ook voor toezichthouders en handhavers.

Oplevering vergunning

• •

  vergunningverlening eindigt met een oplevering naar toezicht;

• •

  waar wettelijk vereist publiceert het bevoegd gezag, na de bezwaar- en beroep termijn , de onherroepelijke vergunning voor een ieder.

Op het niveau van het beschikken op een vergunningaanvraag kan deze langs twee assen worden gelegd. Deze assen zijn de technisch -inhoudelijke complexiteit en de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie, die klein of groot kunnen zijn. De assen worden als volgt beschreven.

Met de komst van het Activiteitenbesluit zijn steeds minder bedrijven vergunningplichtig .

lndeling bedrijven onder het Activiteitenbes/uit

Het Activiteitenbesluit kent type A, Ben C bedrijven. De indeling van een bedrijf is afhankelijk van de milieubelasting van de bedrijfsactiviteiten.

• •

  Type A: de bedrijfsactiviteiten hebben weinig negatieve invloed op het milieu. Het doen van een melding is niet nodig maar het bedrijf moet wel voldoen aan de voorschriften van het Activiteitenbesluit .

• •

  Type B: de bedrijfsactiviteiten hebben meer negatieve invloed op het milieu. Het bedrijf moet een melding indienen en voldoen aan de voorschriften van het Activiteitenbesluit.

• •

  Type C: de bedrijfsactiviteiten hebben de meeste (of nog meer) negatieve invloed op het milieu. Het bedrijf moet een omgevingsvergunning aanvragen.

De Omgevingsdienst Haaglanden beoordeelt of ingediende meldingen voldoen aan de indieningsvereisten.

Meldingen op grond van artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer worden beoordeeld op de volgende aspecten:

• •

  type bedrijf;

• •

  inventarisatie activiteiten;

• •

  beoordeling of de melding compleet is;

• •

  noodzaak tot aanvullende onderzoeken (geluid, lucht, energie, verkeer en vervoer). Zie bijlage 1 voor een overzicht van benodigde gegevens en bijlagen voor bepaalde branches en activiteiten bij een melding Activiteitenbesluit.

De primaire doelstelling van handhaving is het bevorderen van naleving van wet- en regelgeving. Uitgangspunt daarbij is dat naleving van wet- en regelgeving in een zo vroeg mogelijk stadium wordt bevorderd, waarbij in eerste instantie wordt ingezet op het voorkomen van overtredingen.

Preventie bevat bewuste initiatieven die vooruitlopen op of worden gestart als eerste signalen zich vormen over ontwikkelingen (in beleid en/of regelgeving), problemen of risico's. Signalen die vragen om een (re)actie. Bij preventie en de preventiestrategie zijn de activiteiten vooral gericht op het vergroten van de bewustwording bij burgers en bedrijven dat zij zelf primair verantwoordelijk zijn voor het naleven van wet­ en regelgeving en op het voorkomen van niet naleven.

Een belangrijk instrument voor de nalevingsstrategie is de Tafel van Elf (hierna te nomen: T11) (Bron: Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid). De Tll is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De Tll is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaalpsychologische, sociologische en criminologische theorieen, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van rechtshandhaving.

De elf dimensies voor naleving van wetgeving zijn ondergebracht in twee groepen.

Dimensies van spontane nalevin

• 1.

  kennis van de regels

• 2.

  kosten en baten

• 3.

  mate van acceptatie

• 4.

  normgetrouwheid doelgroep

• 5.

  niet-overheidscontrole

Handhavingsdimensies

• 6.

  meldingskans

• 7.

  controlekans

• 8.

  detectiekans

• 9.

  selectiviteit

• 10.

  sanctiekans

• 11.

  sanctie-ernst

Tobe/ l: De Tafel van Elf (Bron: Centrum voor Criminaliteitspreventieen Veiligheid, 2010)

De Tll is grotendeels gebaseerd op beredeneerd gedrag (rationeel). Vanuit de gedragswetenschappen is bekend dat gedrag niet alleen gestuurd wordt door beredeneerde, weloverwogen keuzes, maar ook door automatische, intuitieve oordelen. Dit geldt ook voor nalevings- of overtredingsgedrag. Bij het in kaart brengen van motieven voor naleving of overtreding is het dus van belang om naast de beredeneerde, weloverwogen motieven ook de onbewuste, automatische, intuitieve motieven in kaart te brengen. In het zogenaamde duale model vuur nalevi11g e,1uverlreuing word en deze bewuste en onbewuste motieven voor regelnaleving/overtreding in kaart gebracht.

Figuur 6: Het duale model voor bewuste en onbewuste naleving en overtreding

Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid ontwikkelde op basis van dit duale model het lnterventie Kompas, dat de opvolger is van de TU . Het Interventie Kompas is een digitaal instrument dat naast rationeel gedrag ook een kijk biedt op onbewust gedrag. In een aantal stappen kan hiermee worden geanalyseerd waarom een bepaalde groep zich niet aan de regels houdt. Het lnterventie Kompas onderzoekt welke gedragsmechanismen een rot spelen bij deregelovertreding. Het gedrag verschilt per (sub) doelgroep.

Figuur 7: Het interventiekompas (Bron: https;// www.interventiekompas.nl/#/ )

Het is belangrijk om de daadwerkelijke reden van mogelijke niet naleving van wet- en regelgeving te achterhalen. Daarmee kan ook een beeld worden weergegeven van de motieven en de passende strategieen.

De preventiestrategie beschrijft de aanpak en werkwijze van preventieve instrumenten. Preventie heeft als doel bewustwording creeren en het voorkomen van overtredingen. Met andere woorden : preventie­ instrumenten zijn gericht op het stimuleren en verbeteren van het spontane naleefgedrag.

Afhankelijk van de doelgroep en van toepassing zijnde regelgeving kan het inzetten van preventieve instrumenten meer op zijn plaats zijn dan de inzet van repressieve instrumenten om naleving te bevorderen. Een preventie-aanpak kan ook helpen bij het voorkomen van klachten, overlast en incidenten. Preventie­ instrumenten, toezichtinstrumenten en sanctie -instrumenten kunnen zowel afzonderlijk van elkaar, na elkaar als naast elkaar worden ingezet. Op basis van de bevindingen uit het verleden wordt bekeken of de inzet van preventieve instrumenten, toezicht of een combinatie van beiden effectief en efficient is. In geval van daadwerkelijke overtredingen kan de inzet van preventieve instrumenten nooit tot afwijking van de landelijke handhavingsstrategie leiden. Wei kunnen instrumenten gelijktijdig worden ingezet.

Er is een aantal belangrijke preventieve instrumenten die kunnen worden onderscheiden om spontane naleving te bevorderen. Hieronder volgt een niet -limitatieve opsomming.

• 1.

  Communicatie, kennis- en informatieoverdracht:

  Dit gaat om communicatie met bedrijven en burgers over wet- en regelgeving en de manier waarop toezicht wordt gehouden, het gaat dan onder andere om:

  • o

    Bewustwording, begrip en acceptatie van de regels

  • o

    Bewustwording en begrip omtrent toezicht en handhaving

  • o

    Stimuleren van naleefgedrag door bijvoorbeeld goede naleving en de voordelen die dit oplevert zichtbaar te maken. '

• 2.

  Ondersteunend optreden :

  Hierbij kan onder andere worden gedacht aan vooroverleg, hulp bij invullen van formulieren.

• 3.

  Samenwerken:

  Hierbij kan onder andere worden gedacht aan samenwerking met bedrijven en branchevertegenwoordiging of het uitvoeren van pilots.

• 4.

  Mediation:

  Het gaat hier om zogenaamde mediationvaardigheden . Het gaat vooral om het oplossen of voorkomen van conflicten en daarmee het voorkomen van mogelijk juridische procedures.

• 5.

  Adviesbezoeken bij ondernemingen. Ruimte bieden aan ondernemers om gevraagd een bedrijfsscan te komen uitvoeren om zodoende kennis, inzicht te krijgen in regelgeving en zonder direct handhavend op treden zaken op orde te brengen. Bijvoorbeeld door mee te denken over de veiligheidscultuur van een bedrijf;

• 6.

  lnformatie-uitwisselingmet andere handhavingsinstanties waarbij de Algemene verordening gegeve nsbescherming en de Wet politiegegevens in acht worden genomen;

• 7.

  Zelfregulering:

  Maken van afspraken met branchepartijen over zelfregulering en eigen verantwoordelijkheid;

• 8.

  Beinvloeden van onbewust gedrag door toepassen van nudges (duwtje in de rug).

Op basis van de eisen in het Besluit omgevingsrecht en de landelijke kwaliteitscriteria 2.2 dienen gemeenten te beschikken over een toezichtstrategie. Hierin moet zijn aangegeven welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. De vormen van toezicht dienen vervolgens in protocollen nader te worden uitgewerkt.

Toezicht en handhaving staan regelmatig hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Naleving van regelgeving is in deze maatschappij bepaald geen vanzelfsprekendheid. Gelet op de risico 's in de fysieke omgeving, en die in het verleden tot incidenten en rampen hebben geleid, is naleving van cruciaal belang. Het doel van toezicht is dat het naleven van de gestelde regels leidt tot een kleinere kans op het ontstaan van incidenten.

Het planmatig en programmatisch toezicht op basis van verleende vergunningen, meldingen en ontheffingen, in het kader van projecten, naar aanleiding van klachten, meldingen van ongewone voorvallen en calamiteiten is een complexe aangelegenheid waarbij veel verschillende actoren zijn betrokken. Het toezicht vindt bovendien plaats onder omstandigheden die voortdurend veranderen. De participanten van de Omgevingsdienst Haaglanden hebben behoefte aan een systematische, structurele en programmatische aanpak. Een toezichtstrategie zorgt voor een dergelijke aanpak.

Toezicht moet zich toespitsen op de meest risicovolle situaties: waar is de kans het grootst dat het naleefgedrag onvoldoende is en dat dit leidt (of kan leiden) tot schade aan de teefomgeving, de volksgezondheid, de veiligheid, de natuur en het landschap.

De toezichtstrategie loopt vanaf het moment van voorbereiden tot en met het constateren van de overtreding en het bepalen van de ernst van de overtreding. Zodra een overtreding is geconstateerd wordt overgegaan tot een andere strategie, namelijk de landelijke handhavingsstrategie. In uitzonderlijke gevallen kan worden besloten de landelijke gedoogstrategie te volgen.

Onder toezicht wordt in deze strategie verstaan:

Toezicht is de toepassing van verschillende (controle)middelen en -vormen om daarmee de mate van de naleving van de regelgeving vast te stellen en te bevorderen .

Toezicht heeft daarbij verschillende functies :

Voor gemeenten en Omgevingsdienst Haaglanden:

• bieden van inzicht in het naleefgedrag, motieven daarvoor en effecten bij specifieke bedrijven/personen, locaties of activiteiten;

• bepalen of en zo ja hoe moet worden opgetreden;

• bieden van inzicht in hoeverre aan bepaalde beleidsdoelen wordt voldaan.

Voor de onder toezicht staande:

• inzicht bieden aan bijvoorbeeld de ondernemer in de punten waarop het naleefgedrag onvoldoende is, wat daarvan de consequenties zijn (voor de omgeving. voor hemzelf);

• specifieke preventieve werking richting bedrijf of burger na constatering (en sanctionering) van overtredingen op basis van een inspectie (ervaren kans op detectie);

• algemene preventieve werking door de kans op inspectie en daardoor detectie van overtredingen (waarschijnlijke kans op detectie) .

Voor de omgeving:

• bijdragen aan het vertrouwen dat de veiligheid, gezondheid en leefbaarheid voldoende gewaarborgd is.

Figuur 8: Aanleidingen voor toezicht

De bovenstaande genoemde activiteiten zijn voorbeelden, de lijst is niet limitatief .

Afhankelijk van de aard en het (potentiele) risico van de betreffende activiteit en van de bestuurlijke wensen is een afweging gemaakt hoe de capaciteit wordt ingezet. Deze afweging is opgetekend in de regionale probleemanalyse en prioriteiten die eens in de vier jaar wordt vastgesteld. De gemaakte keuzes worden uitgewerkt in een jaarlijks (gemeentelijk) uitvoeringsprogramma. Gelet op de capaciteit van de Omgevingsdienst Haaglanden, alsmede ter voorkoming en beperking van lasten voor burgers en bedrijven, is het noodzakelijk om informatie gestuurd toezicht te houden. Dit wil zeggen dat de controlefrequentie afgestemd wordt op het potentiele risico van de betreffende activiteit of de aard van de inricht ing. Door het uitoefenen van aangekondigde en niet-aangekondigde controles, worden potentiele overtreders geprikkeld tot naleving.

Proces toezicht en handhaving

De toezichtstrategie geeft aan welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat daarbij de basiswerkwijze is. Het toezicht- en handhavingsproces is te verdelen in de volgende drie stappen:

Figuur 9: Het toezicht- en handhavingsproces

• 1.

  Waa rnemen : het verzamelen van informatie door onder andere het uitoefenen van toezicht. Soorten waarnemingen zijn het toetsen van de fysieke wereld, het analyseren van de gedocumenteerde wereld en bulktoetsing van registraties;

• 2.

  Oordelen: het toetsen van waarnemingen aan de norm, vastgelegd in wet - en regelgeving;

• 3.

  lntervenieren: passend optreden bij iedere overtreding op basis van de sanctiestrategie (zie hoofdstuk 6).

Er zijn twee hoofdvormen van toezicht te onderscheiden, namelijk preventief en repressief toezicht.

Preventief toezicht is het toezicht dat erop is gericht niet-naleving zo veel mogelijk te voorkomen en niet­ naleving zo snel mogelijk te ontdekken. Preventief toezicht omvat de activiteiten van de toezichthouder die erop zijn gericht op een vroegtijdig moment (vooral) actie te ondernemen teneinde latere problemen in de naleving of de kwaliteit te voorkomen of ten minste te reduceren.

Er wordt van repressief toezicht gesproken als het toezichtbezoek plaatsvindt, omdat is vastgesteld dat de regels niet worden nageleefd. Repressief toezicht is gericht op het doen beeindigen van overt redingen.

De meest voorkomende vormen van toezicht zijn:

• •

  inventariserend toezicht;

• •

  periodiek toezicht;

• •

  integraal toezicht;

• •

  signaaltoezicht;

• •

  thematoezicht;

• •

  toezicht bij oplevering;

• •

  incidenteel (ad hoc) toezicht;

• •

  administratief toezicht;

• •

  vrije veld toezicht;

• •

  ketentoezicht.

lnventariserend toezicht

Dit zijn controles (incidenteel of gepland) waarbij een bedrijf wordt geinventairseerd. Het doeI van deze inventarisaties is om aan de hand van een bezoek aan de locatie te bepalen of de activiteiten vallen binnen de kaders van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en vervolgens of al dan niet sprake is van vergunningplichtige activiteiten dan wel of er sprake is van een meldplicht op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

Periodiek toezicht

Dit zijn controles die op basis van een toezichts- of handhavingsuitvoeringsprogramma plaatsvinden. De aantallen controles per branche of milieucategorie warden vastgesteld op basis van de probleemanalyse en de daaraan gekoppelde prioriteitenstelling. In de regel warden alle aspecten getoetst. Ook warden deelcontroles of administratieve controles (aan de hand van te overleggen milieurapportages) gepland.

Controles vinden zowel aangekondigd als onaangekondigd plaats.

lntegraal toezicht

Figuur 10: Modellen voor het uitvoeren van integrale controles

Bij de uitvoering van toezicht is het van belang om met een zo klein mogelijke inspanning een maximaal resultaat te bereiken. Het ideaalbeeld is om per locatie het toezicht op alle taakvelden te laten uitvoeren door een toezichthouder. Per bezoek kunnen door deze toezichthouder meerdere aspecten tegelijk worden uitgevoerd. Elkaar tegensprekende voorschriften komen dan eerder in beeld. Hierdoor blijft ook het aantal bezoeken beperkt, en heeft de eigenaar/gebruiker te maken met slechts een toezichthouder. In de praktijk blijkt het echter onmogelijk alle taakvelden onder te brengen bij een toezichthouder. Er wordt we! gestreefd naar meer integraal toezicht door controles uit te voeren met andere toezichthouders, bijvoorbeeld controles samen met hoogheemraadschap of bouw- en woningtoezicht.

Signaaltoezicht

Bij signaaltoezicht controleren toezichthouders in bepaalde mate voor een andere instantie, bijvoorbeeld hoogheemraadschap en ketenpartners zoals de inspectie SZW. Signaaltoezicht voor elkaar is zeer gebruikelijk.

Thematoezicht

Deze vorm van controle kent meerdere varianten. Te denken valt aan:

• •

  aspecten controleren, niet alles maar een aantal onderdelen in het bijzonder, bijvoorbeeld voorschriften assimilatieverlichting of functioneren vetafscheiders; branche- of activiteitgericht controleren; metingen, bijvoorbeeld: emissiemetingen, geluidmetingen, monsternemingen;

  transportcontrole; controleren op energiebesparingsmaatregelen.

Toezicht bij oplevering

Wanneer een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is verleend, wordt het dossier overgedragen aan de toezichthouder . De betreffende toezichthouder controleert of de inrichting is opgericht of veranderd volgens de vergunning.

lncidenteel toezicht

Ad hoc toezicht zijn de zaken die niet in te plannen zijn, maar waar meestal als gevolg van bijzondere omstandigheden toch de nodige aandacht aan geschonken moet worden. Dit bijvoorbeeld als gevolg van calamiteiten, meldingen van ongewone voorvallen, klachten, verzoeken van opdrachtgevers, wijzigingen in de vergunning of wijzigingen in de meldingsplichtige activiteiten .

Administratief toezicht

Bij administratief toezicht wordt gebruik gemaakt van onder andere landelijke databases (bijvoorbeeld SCIOS, LMA, UO, Kiwa, BAG, LAVS, inspectieview, enz.), internet , de administraties van bedrijven en van beschikbare informatie bij gemeenten/provincie (bijvoorbeeld luchtfoto's). Dit wordt gebruikt als middel om het naleefgedrag van de bedrijven ten aanzien van de wet- en regelgeving te toetsen. Onderzoek aan de hand van administraties van bedrijven heeft over het al gemeen betrekking op:

• •

  de stoffenadministratie;

• •

  keuringen (van installaties en voorzieningen);

• •

  afvalstoffenregistratie;

• •

  energieregistratie;

• •

  de procesadministratie;

• •

  de financiele administratie;

• •

  de relatie tussen de hierboven genoemde administraties.

Gebiedscontroles

Tijdens een rondgang door het beheergebied worden steeksproefgewijs locaties en bedrijven gecontroleerd.

Ketentoezicht

Ketentoezicht is het op elkaar afgestemde toezicht van een of meer toezichthoudende instanties op de

naleving, de kwaliteit of de veiligheid van een handeling of zaak, dat zich uitstrekt tot alle partijen die achtereenvolgens betrokken zijn bij deze handeling of zaak.

Ketentoezicht richt zich dus op processen waar verschillende organisaties als schakels in een keten bij betrokken zijn (zoals bij afvalverwerk ing of grondverzet).

Om effectief controles uit te voeren en een uniforme aanpak te garanderen gelden verschillende richt lijnen voor de toezichthouders. Deze richtlijnen zijn vastgelegd in werkinstructies. Deze richtlijnen zijn gericht op:

• •

  voorbereiding;

• •

  uitvoering van een controle ;

• •

  rapportage;

• •

  registreren van controlegegevens;

• •

  het bepalen van de vervolgstap middels een handhavingsstrategie ;

• •

  voort gangsbewaking.

Voorbereiding

De voorbereiding van een toezichtbezoek vindt in eerste instant ie plaats op basis van aanwezig mat eriaal (dossieronderzoek). Hierbij wordt gebruik gemaakt van de aanwezige vergunningen of de overige regels die op de inrichting van toepassing zijn (bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit milieubeheer, maatwerkvoorschriften of de Waterwet). Ook andere correspondentie, eerdere bezoekverslagen, meetresultaten, klachten, enzovoorts worden gebruikt om het bezoek voor te bereiden. Daarbij is het van belang dat het dossier van het desbetreffende object actueel is.

Uitvoering

De toezichthouder wordt tijdens het bedrijfsbezoek in de regel begeleid door een bedrijfsfunctionaris/uitvoerder die de noodzakelijke informatie verschaft. Door het verkrijgen van informatie , het inzien van documenten en administratieve bescheiden en door het visueel controleren van de inrichting (eventueel met fotomateriaal of meetresultaten onderbouwd) kan de toezichthouder vaststellen of er een overtreding van de regels plaatsvindt.

Rapportage

Naar aanleiding van de bevindingen maakt de toezichthouder altijd een rapportage. Deze rapportage bevat tenminste de volgende informatie :

• •

  algemene gegevens van het toezichtbezoek (datum, naam en adresgegevens, van toepassing zijnde regelgeving/vergunning);

• •

  welke personen bij het bezoek aanwezig waren dan wel waarmee is gesproken;

• •

  bevindingen (eventueel onderbouwd met meetgegevens of foto's);

• •

  vermelden van geconstateerde overtredingen en de daarover gemaakte afspraken;

• •

  overige afspraken.

lndien een toezichthouder een controlebezoek of een andere vorm van toezicht uitoefent, is het van belang dat de uitkomsten hiervan digitaal warden vastgelegd. Niet alleen als er overtredingen worden geconstateerd, maar ook als er geen bijzonderheden zijn waargenomen. De wijze van vastlegging en het detailniveau van vastlegging is beschreven in werkinstructies.

Voortgangsbewaking hercontrole

lndien bij een uitgevoerde controle afwijkingen of overtredingen geconstateerd worden, vindt meestal na afloop van een bepaalde hersteltermijn, een hercontrole plaats. Bij zgn. aflopende delicten, situaties die niet meer hersteld kunnen warden, is een hercontrole niet aan de orde, bijv. bij overtredingen van de geluidsnormen. De overtreding kan niet meer ongedaan worden, indien nodig wordt wel een verscherpt toezichtregime toegepast

In de eerste plaats moet de toezichthouder onafhankelijk opereren om belangenconflicten te voorkomen. Geloofwaardig toezichthouden en sanctioneren zijn namelijk gebaat bij een onafhankelijk en onpartijdig proces. Om het onafhankelijk opereren van de toezichthouders te bewerkstellingen is een scheiding doorgevoerd tussen het verlenen van vergunningen en het behandelen van meldingen versus het houden van toezicht. Overigens blijft er wel tussen vergunningverlening, toezicht en handhaving een nadrukkelijke wisselwerking bestaan. Afstemming tussen vergunningverlening, toezicht en handhaving is dan ook op beleidsmatig terrein en bij de uitvoering noodzakelijk.

Alie inrichtingen waarmee een vaste handhavingsrelatie bestaat, dit zijn de complexere bedrijven, krijgen vanuit toezicht een vaste contactpersoon toegewezen. Het is in het algemeen belang dat de toezichthouder de toezichts- en sanctioneringstaak goed kan uitvoeren.

Daarvoor is het noodzakelijk dat aan een aantal voorwaarden wordt voldaan:

• •

  de toezichthouder moet qua opleiding en ervaring voldoende zijn toegerust (op grond van de kwaliteitscriteria 2.2). Dat geldt niet alleen voor het ontwikkelen van inhoudelijke kennis, maar ook voor de gewenste vaardigheden (competenties);

• •

  tevens moet de toezichthouder tijd krijgen om (de werkprocessen van) het bedrijf te leren kennen en zich op de hoogte te stellen van de relevante ontwikkelingen binnen het bedrijf en/of bedrijfstak;

• •

  om het toezicht op een adequaat niveau plaats te laten vinden is het noodzakelijk om een toezichthouder gedurende een bepaalde tijd aan een inrichting toe te wijzen. Rekening houdend met enerzijds het gegeven dat de kennis en ervaring van de toezichthouder optimaal kan worden ingezet en tegelijkertijd continuiteit van het toezicht gewaarborgd wordt . Anderzijds moet rekening warden gehouden met het feit dat er voldoende afstand moet blijven tot de problematiek van de inrichting en/of management (er mag geen bedrijfsblindheid of schijn van partijdigheid ontstaan). Vanuit dit oogpunt wordt gestreefd naar een maximale termijn van vijf jaar. Na het verstrijken van deze termijn is roulatie van de toezichthouder gewenst. Als de omstandigheden hiertoe aanleiding geven, kan hiervan warden afgeweken. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als een toezichthouder zeer specialistische kennis heeft ten aanzien van een bedrijf(stak) en om die reden moeilijk vervangen kan worden.

De landelijke sanctiestrategie, die door de gemeenten voor de Omgevingsdienst Haaglanden reeds is vastgesteld, biedt een landelijk geldend referentiekader voor toezichthouders om een bij bevindingen een passende reactie te bepalen. Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke handhavingsstrategie:

'Ui tvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven door passend te intervenieren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes te maken en interventies op vergelijkbare wijze te kiezen en toe te passen op nationale schaal door het bestuurlijk bevoegd 9eza9 I de Omgevingsdiensten, het OM, de politie en de landelijke inspecties.'

Ernst en qedraq

De reactie op overtredingen wordt in de landelijke handhavingsstrategie bepaald aan de hand van de emst van de overtreding en het gedrag van de overtreder. Positionering in een matrix is uiteindelijk bepalend voor het/de in te zetten instrument/ instrumenten.

Figuur 11: Sanctiematrix landelijke handhavingsstrategie

De complete landelijke sanctiestrategie is te vinden op

https: // www.infomil.nl/publi sh/ oaees/98833/lhs 1-7 een passende interventie bij iedere bevinding.pdf

Als in het kader van de uitvoering van de sanctiestrategie wordt overgegaan tot oplegging van een last onder dwangsom, wordt de hoogte van de dwangsom en de lengte van de begunstigingstermijn bepaald aan de hand van de meest actuele versie van het daarvoor geldende Protocol dwangsombedragen en -termijnen milieu. Daarin staan per soort overtreding richtinggevende dwangsomhoogtes en termijnen genoemd. Dit ter bevordering van de uniformiteit bij het nemen van dwangsombesluiten.

lngeval overgegaan wordt tot strafrechtelijke handhaving kan gekozen worden voor het opmaken van een proces-verbaal of het opleggen van een Bestuurlijke Strafbeschikking milieu (BSB-m). De beleidsregel hieromtrent is te vinden op http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cydr/POFoutput/Actueel/Omgevingsdiensto/o20Haaglanden/CVDR489333 pdf

Onder gedogen wordt verstaan: de met handhaving belaste overheidsinstantie treedt na constatering van de overtreding niet (of nog niet) handhavend op. Constatering van de overtreding vloeit daarbij voort uit de toezichthoudende taken van de overheidsinstantie. Benadrukt wordt dat het, volgens deze definitie, noodzake lijk is dat een overt reding wordt geconstateerd alvorens kan worden gesproken van gedogen. Het niet constateren van overtredingen valt niet onder de definitie van gedogen. Gedogen kan alleen in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar zijn . Gewaarborgd moet zijn dat van de bevoegdheid tot gedogen een terughoudend, zorgvuldig en verantwoord gebruik wordt gemaakt. In het landelijk beleidskader gedogen worden dan ook uitdrukkelijk grenzen gesteld aan gedogen. Van handhaven afzien kan aIleen op basis van een vastgestelde gedoogstrategie , waarbij het landelijke kader onverkort dient te word en gevolgd. De Omgevingsdienst Haaglanden volgt daarom de nota 'Gedogen in Nederland ' (1996), waarin de criteria voor gedogen zijn opgenomen, (zie https: // zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25085-2.htmll .