| Organisatie | Noord-Brabant |
|---|---|
| Organisatietype | Provincie |
| Officiële naam regeling | Beleidsregel multifunctionele ontgrondingen Noord-Brabant |
| Citeertitel | Beleidsregel multifunctionele ontgrondingen Noord-Brabant |
| Vastgesteld door | gedeputeerde staten |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 03-08-2022 | nieuwe regeling | 12-07-2022 | C2300197/5101843 |
Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant,
Gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht;
Gelet op artikel 3, tweede en derde lid, van de Ontgrondingenwet;
Gelet op artikel 2.30 tot en met 2.33 van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant;
Overwegende dat Gedeputeerde Staten op 5 juli 2021 de Beleidslijn Ontgrondingen en bouwgrondstoffenvoorziening provincie Noord-Brabant 2021 – 2030 hebben vastgesteld;
Overwegende dat Gedeputeerde Staten het wenselijk achten vast te leggen op welke wijze zij een vergunning verlenen voor een multifunctionele ontgronding, zodat alle betrokkenen daar in hun beleid, besluitvorming en bij hun initiatieven rekening mee kunnen houden;
Overwegende dat Gedeputeerde Staten het wenselijk achten een beleidsregel multifunctionele ontgrondingen vast te stellen;
In deze regeling wordt verstaan onder:
multifunctionele ontgronding: ontgronding waarbij naast de winning van bouwgrondstoffen de ontgronding een meervoudige maatschappelijke functie heeft;
vergunning: vergunning voor een ontgronding op grond van de Ontgrondingenwet;
waterconservering: opslag van water van goede kwaliteit tijdens natte periodes teneinde in droge periodes de inlaat van gebiedsvreemd water te kunnen verminderen.
Gedeputeerde Staten kunnen een aanvraag voor een verlenging of wijziging van een vergunning weigeren of een vergunning intrekken, indien nut en noodzaak van een ontgrondingsactiviteit alleen ziet op winning van oppervlaktedelfstoffen, tenzij de aanvraag voor een verlenging of wijziging van een vergunning vergezeld gaat van een voldoende onderbouwing van doelmatig beheer van grondstoffen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder c, of een voldoende bijdrage levert aan duurzaamheid als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder d.
Artikel 6 Doelmatig beheer van grondstoffen
Gedeputeerde Staten beoordelen het doelmatig beheer van grondstoffen als bedoeld in 3, tweede lid, onder c, op:
Gedeputeerde Staten beoordelen de duurzaamheid als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder d, tijdens het beheer en inrichting op in ieder geval:
Gedeputeerde staten beoordelen de veiligheid van een ontgronding als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder e, op:
Gedeputeerde Staten kunnen deze beleidsregel buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat deze regeling beoogt te beschermen zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
’s-Hertogenbosch, 12 juli 2022
Gedeputeerde Staten voornoemd,
de voorzitter,
mr. I.R. Adema
de secretaris,
drs. M.J.A. van Bijnen MBA
Toelichting behorende bij de Beleidsregel multifunctionele ontgrondingen Noord-Brabant
Een ontgronding is een tijdelijke of permanente verlaging van het maaiveld of de waterbodem. Aangezien ontgronden impact kan hebben op de kwaliteit van de leefomgeving, zijn ontgrondingen op basis van de Ontgrondingenwet aan regels gebonden. Het is in beginsel verboden om zonder vergunning de (water)bodem af te graven. Hierop zijn in de Ontgrondingenwet enkele uitzonderingen gemaakt. Als uitgangspunt geldt: ‘geen ontgronding, tenzij’. Nut en noodzaak van het ontgronden moet altijd nadrukkelijk blijken.
Op basis van de Ontgrondingenwet is het de verantwoordelijkheid van de provincie toe te zien op de naleving van de regels voor multifunctionele ontgrondingen die plaatsvinden op land, in regionale wateren en in het winterbed van Rijkswateren. Gedeputeerde Staten zijn het bevoegd gezag om daarvoor beleid te maken, regels op te nemen in de Omgevingsverordening en vergunningen te verlenen of te weigeren. Gedeputeerde Staten kunnen aan de vergunningen ook voorwaarden verbinden. Op basis van artikel 4:81van de Algemene wet bestuursrecht hebben Gedeputeerde Staten de mogelijkheid om beleidsregels vast te stellen.
Toetsingskader vergunningverlening
Om aanvragen voor ontgrondingsvergunningen in de provincie Noord-Brabant eenduidig te kunnen beoordelen, geldt deze Beleidsregel multifunctionele ontgrondingen. Op basis van de beleidsregel kunnen Gedeputeerde Staten een zorgvuldige afweging maken van belangen bij het verlenen, verlengen, weigeren, wijzigen of intrekken van de vergunning op grond van de Ontgrondingenwet.
De Ontgrondingenwet kent geen begripsomschrijving voor ontgronding. In de Memorie van Toelichting wordt opgemerkt dat het begrip ontgrondingen op zichzelf voldoende duidelijk is en iedere begripsomschrijving het nadeel heeft dat latere verschijningsvormen mogelijk niet daardoor wordt gedekt. De definitie van multifunctionele ontgronding die in deze beleidsregel is opgenomen is de afgelopen jaren werkbaar gebleken en sluit aan bij de definitie zoals die ook in de omgevingsverordening is gehanteerd.
Er zijn twee soorten ontgrondingsactiviteiten. Het gaat daarbij om functionele- en multifunctionele ontgrondingen. Functionele ontgrondingen zijn gekoppeld aan de realisering van een maatschappelijk gewenste functie. Het winnen van
delfstoffen is daarbij geen doel op zich maar essentieel onderdeel van een verbetering van de omgevingskwaliteit gemotiveerd vanuit het ontwikkelen van ruimtelijke projecten of functies. Er komt bij een functionele ontgronding dus niet meer zand vrij dan nodig is voor het realiseren van de functie. Multifunctionele ontgrondingen zijn veelal gemotiveerd vanuit delfstoffenwinning of bij deze ontgrondingen speelt delfstoffenwinning een zeer prominente rol.
De beleidsregel is van toepassing op multifunctionele ontgrondingen en niet van toepassing op functionele ontgrondingen.
Deze beleidsregel geldt bij het verlenen of weigeren van een vergunning, verlenging van een reeds verleende vergunning of wijziging van een ontgrondingsvergunning. Als een ontgrondingsactiviteit niet voldoet aan de beleidsregels of onvoldoende wordt onderbouwd, kunnen Gedeputeerde Staten de aanvraag voor een vergunning weigeren respectievelijk intrekken. Bij de beoordeling van een verlengingsaanvraag wordt opnieuw getoetst aan de bescherming van (hydrologische, natuur, landschappelijke, cultuur-historische, archeologische en paleontologische) waarden. Het kan zijn dat de beoordeling anders uitpakt dan ten tijde van de oorspronkelijke vergunningaanvraag omdat het beleid ten aanzien van die waarden is veranderd (dit speelt met name bij hydrologie en natuur). Door nieuwe ontwikkelingen kan een verleende ontgrondingsvergunning ook ambtshalve worden gewijzigd of worden ingetrokken. Ook hierbij worden deze beleidsregels gehanteerd. Bij wijziging kan het ook gaan om wijziging van voorschriften.
Het ontgrondingenbeleid van de provincie Noord-Brabant is gebaseerd op vijf pijlers.
In het ontgrondingenbeleid staat welke verantwoordelijkheid de provincie Noord-Brabant neemt, wat de ambities zijn en waar zwaartepunten liggen in de beleidsuitvoering. Uitgangspunt is dat er geen ontgrondingen worden toestaan, behalve wanneer nut en noodzaak worden aangetoond. Het gaat erom dat
betrokken belangen worden beschermd en waarde blijft behouden. Lukt dat niet, dan moeten compenserende maatregelen worden getroffen, maar dat is niet genoeg. Door de ontgrondingsactiviteit moeten de mogelijkheden om waarde en ruimtelijke kwaliteit toe te voegen optimaal worden benut. Niet alleen op de ontgrondingslocatie zelf, maar integraal vanuit het gebied waar de ontgronding plaatsvindt. Verder dient een ontgronding het doel¬matig en zuinig grondstoffenbeheer in het kader van de circulaire economie en het thema duur¬zaamheid centraal te stellen.
De aanvrager moet voldoende motiveren welke delfstoffen er worden gewonnen en waarom. Hij legt een relatie met marktsituatie en marktbehoefte. Daarbij houdt hij rekening met de hoogwaardigheid van de te winnen delfstoffen en de afzet hiervan. Hij gaat in op de onder meer de volgende vragen en geeft een motivering: Welke alternatieven zijn voorhanden? Op welke wijze wordt gebruik gemaakt van deze alternatieven? Dienen er gelet op de marktsituatie delfstoffen in depot of voorraad te worden gehouden? Is uitwisseling van delfstoffen nodig? Hoe zijn de marktontwikkelingen gekoppeld aan de looptijd van de vergunning? Hoe kan het zuinig gebruik gestimuleerd worden.
Een Multifunctionele ontgronding is veelal onomkeerbaar en heeft altijd een impact op milieu en leefomgeving. Uitgangspunt van het beleid is: ‘geen ontgronding tenzij’. Daarom beoordelen Gedeputeerde Staten of een initiatiefnemer nut en noodzaak van de ontgronding voldoende aantoont. Het gaat om een beoordeling van de effecten van de ontgronding op de omgevingskwaliteit en bescherming van de bij de ontgronding betrokken belangen zoals deze in artikel 4 zijn aangegeven.
Delfstoffenwinning is geen doel op zich, maar één van de belangen en een afgeleide van en maatregel voor het verbeteren van de omgevingskwaliteit, hoogwaterbescherming, verhogen van de waterveiligheid, (drink)waterkwaliteitsverbetering, natuurontwikkeling, stimuleren van recreatie, toerisme en economische ontwikkelingen. Zo kunnen de functies van een ontgronding bijvoorbeeld een combinatie zijn van verbeteren van waterveiligheid, natuurontwikkeling en toerisme of waterconservering, waterkwaliteitsverbetering en recreatie.
Van de aanvrager van een vergunning wordt een duidelijke motivering verwacht waarom nu juist op de plek waar de ontgronding wordt uitgevoerd gekozen wordt voor die combinatie van functies. Vervolgens wordt beoordeeld
of een initiatiefnemer voor een ontgrondingsactiviteit de mate van multifunctionaliteit heeft aangetoond, rekening heeft gehouden met de kenmerken en identiteit van het gebied en zijn keuze voor bepaalde functies voldoende heeft gemotiveerd. Daarbij dient omvang, diepte, inrichting van de ontgronding in de juiste verhouding te zijn in relatie met deze functies. Gedeputeerde Staten vinden de aanpak van voormalige ontgrondingslocaties waarvan de omgevingskwaliteit en/of waterkwaliteit ontoereikend is nuttig en noodzakelijk.
Enkele voorbeelden ter toelichting inzake nut en noodzaak:
Niet iedere functie rechtvaardigt een ontgronding. Indien een initiatiefnemer nut en noodzaak onvoldoende kan aantonen, dan is een ontgronding niet vergunbaar. Een aantal praktijkvoorbeelden:
Ontgrondingsinitiatieven om een diepe plas te graven van bijvoorbeeld 30 meter diep om een duikschool te exploiteren zien wij niet primair als nuttig en noodzakelijk. Bij een dergelijke ontgronding speelt de winning van (ophoog)zand een grote rol. Een vergunning hiervoor honoreren we in beginsel niet aangezien er al genoeg andere plekken of diepe plassen in Noord-Brabant zijn om een duikschool te exploiteren. Dat geldt ook voor sec verdiepingen van bestaande ontgrondingsplassen voor deze duikfunctie. Bovendien zien we ophoogzand niet als een schaarse hoogwaardige grondstof (zie artikel 6).
Het graven van een plas voor wonen aan het water of het realiseren van infrastructuur dient in verhouding te staan qua diepte en omvang met het bouwproject en bouwlocatie. Indien dit niet het geval is dan zien we dit niet als een nuttig en noodzakelijke ontgronding. Het is niet de bedoeling dat zandwinning en de mate en omvang van de ontgrondingslocatie wordt gedimensioneerd om het project te financieren of aan de zandbehoefte te voldoen voor het project.
Een plas graven om er vervolgens zonnepanelen op te leggen en zo bij te dragen aan de energietransitie zien wij niet als een nuttige of noodzakelijke ontgronding. Alleen vanuit dit belang is geen multifunctionele ontgronding te verantwoorden. In Noord-Brabant zijn reeds 184 (voormalige) ontgrondingplassen. Onderzoek moet uitwijzen welke van deze plassen eventueel geschikt zijn voor het aanbrengen van zonnepanelen en wat de effecten dan zijn voor milieu en leefomgeving.
Een ontgronding uitvoeren voor het verdiepen van ontgrondingsplassen terwijl dit ecologisch gezien niet noodzakelijk is, of het verder verdiepen van een bestaande ontgrondingsplas om grondstoffen te winnen en die plas vervolgens weer te gaan verondiepen met andere materialen zien wij ook niet als nuttig of noodzakelijk.
Bij verlenging en wijziging van een vergunning is het niet altijd nodig (zoals bij uitbreidingen) om opnieuw van de functies die al gerealiseerd zijn opnieuw nut
en noodzaak hiervan te motiveren. Wel dient dan de motivatie van nut en noodzaak in te gaan op eventuele versterking van de functies (zie artikel 4) en doelmatig beheer van grondstoffen en bijdrage aan duurzaamheid. Dat laatste speelt zeker bij een verlenging. Indien bijvoorbeeld niet binnen de vergunde periode de grondstoffen konden worden gewonnen en afgezet dient te worden aangegeven waarom dit niet kon, wat de marktomstandigheden waren et cetera zoals ook bij artikel 3.1 is toegelicht. Ook dient de aanvrager aan te geven wat de effecten zijn van de verlenging voor de omwonenden en hoe deze gemitigeerd worden.
Artikel 5 Omgevingskwaliteit en leefmilieu
Bij het verlenen, uitbreiden en wijzigen van een vergunning wegen Gedeputeerde Staten het belang van de omgevingskwaliteit en leefmilieu mee. Onder leefmilieu vallen tevens de consequenties en effecten voor het leefmilieu voor omwonenden. Deze worden immers langer met ontgrondingswerkzaamheden geconfronteerd. Gedeputeerde Staten zetten de effecten van een ontgrondingsactiviteit in de beoordeling af tegen de huidige en toekomstige situatie van de te ontgronden locatie in relatie met de omgeving en (toename van) omgevingskwaliteit. Elke aanvraag wordt getoetst op het benutten van de mogelijkheden om (extra) omgevingskwaliteit toe te voegen. De aanvraag moet daarbij voldoende ingaan op in ieder geval veranderingen in:
Mochten de mogelijkheden hiervoor aanwezig zijn, bijvoorbeeld voor de aspecten die in artikel 4 zijn beschreven, en deze worden onvoldoende benut, dan worden daarvoor aanvullende maatregelen opgenomen in de vergunning.
Bij een uitbreiding van de ontgrondingslocatie van een actieve zandwinning, moet nut een noodzaak van de uitbreiding aangetoond worden. Er kan niet worden volstaan met verwijzing naar nut en noodzaak van de oorspronkelijke ontgronding. Gedeputeerde Staten boordelen of een initiatiefnemer van een ontgronding heeft aangetoond dat belangen niet worden geschaad en de omgevingskwaliteit minimaal behouden blijft. Mocht behoud van een specifieke kwaliteit of waarde (bijvoorbeeld: natuur, archeologisch erfgoed en landschappelijke waarde) niet mogelijk zijn, dan dient compensatie op bij voorkeur die(zelfde) kwaliteit of waarde plaats te vinden (“mitigerende maatregelen”) en dat zo volledig mogelijk en zo nabij mogelijk in het gebied waar deze waarde verloren gaat. Gaat natuur verloren, dan moet natuurcompensatie plaatsvinden. Gaat archeologisch erfgoed verloren dan moet dit erfgoed ex situ worden veiliggesteld (opgravingen). Verliest een
gebied vermogen om water te bufferen, dan moet dat hersteld worden, enzovoort. Mocht compensatie op dezelfde waarde of kwaliteit niet mogelijk zijn en de ontgrondingsactiviteit scoort op diverse andere facetten wel op waardetoevoeging, dan wordt uitgegaan van een compensatie die daaraan zo veel mogelijk is gerelateerd.
De waardetoevoeging van een ontgronding en de ontgrondingstermijn, beperking van overlast bewoners ten gevolge van de ontgrondingsactiviteit, dienen op elkaar afgestemd te zijn. Zo speelt de vraag of een ontgronding die 20 jaar duurt met bewezen waardetoevoeging na inrichting in verhouding staat tot de mogelijke overlast van de ontgronding voor dezelfde omgeving en leefmilieu in die 20 jaar. Daarvoor dient de balans te worden opgemaakt waarbij voorschriften ter bescherming van het leefmilieu (aanleg separate wegennet, buistransport van grondstoffen) in de vergunning kunnen worden opgenomen, als ook fasering van de ontgrondingswerkzaamheden en de inrichting tijdens en na de ontgronding. Zo is het mogelijk om in het belang van de omwonenden de inrichting tijdens de uitvoering (natuurontwikkeling, recreatiemogelijkheden) reeds deels uit te voeren.
Artikel 6 Doelmatig beheer van grondstoffen
Multifunctionele ontgrondingen, over het algemeen ingegeven vanuit primaire delfstoffenwinning, krijgen hoe langer hoe meer te maken met de transitie die wij als samenleving doormaken naar een circulaire economie. Het streven is daarbij zuinig en doelmatig om te gaan met primaire grondstoffen, materialen langer in keten te houden en steeds meer biobased en secundaire materialen toe te passen. Aan initiatiefnemers van multifunctionele ontgrondingen wordt gevraagd zich hier bewust van te zijn, en om hier in de vergunningaanvraag rekening mee te houden wat betreft aard, omvang en locatie van de ontgronding en om maatregelen voor te stellen die passen in het zuinig en doelmatig beheer van grondstoffen(voorraden). Dit geldt voor zowel bij de ontgronding zelf, als bij de toepassing van primaire en secundaire grondstoffen in de bouw.
Er moet zuinig en doelmatig met de grondstofvoorraden worden omgaan. Niet alleen vanuit de optiek van geologische schaarste, maar vooral ook omdat de ruimtelijke mogelijkheden van grondstoffenwinning beperkt zijn. We spreken van planologische schaarste van grondstoffen gezien andere concurrerende ruimtelijke ontwikkelingen en behoeften.
We geven ruimte voor uitwisseling van (gebiedsgerichte) veel en minder veel voorkomende of gevraagde hoogwaardige bouwgrondstoffen (“grondstof uitwisseling”). Maar ook de afweging om secundaire materialen in werken of in het productieproces van de initiatiefnemer van de ontgronding te gebruiken worden betrokken bij de beoordeling van de vergunningaanvraag.
Om deze redenen worden de winning van sec laagwaardige grondstoffen (ophoogzand) niet zomaar toegestaan. Maar een locatie waar vooral
ophoogzand zit en deze wordt met behulp van secundaire grondstoffen opgekrikt in hoogwaardigheid, kan een positieve balans geven aan de afweging om een vergunning hiervoor te verlenen. Dit zal ook uit de motivatie conform artikel 3, eerste lid, moeten blijken.
Wanneer ontwikkelingen plaatsvinden, moeten ze ook duurzaam zijn. Van initiatiefnemers van multifunctionele ontgrondingen bij de vergunningaanvraag wordt verwacht dat ze aandacht hebben voor de effecten van hun activiteiten elders en in de toekomst.
Maatregelen ter bevordering van duurzaamheid worden opgenomen in de vergunning. Welke maatregelen het meest passend en haalbaar zijn varieert per situatie. Initiatiefnemers worden hierbij uitgedaagd om met eigen plannen te komen die recht doen aan de stand der techniek, best practices en innovaties.
Gedeputeerde Staten beoordelen een aanvraag voor een vergunning ook op de impact op duurzaamheid van de ontgrondingsactiviteit zelf zowel tijdens beheer en inrichting daarna. Voorbeelden hiervan zijn onder meer:
De veiligheid van de ontgronding zowel tijdens de uitvoering als exploitatiefase dient ten alle tijden te worden gewaarborgd. Dat geldt ook voor de opslag, aan- en afvoer van de gewonnen delfstoffen of secundaire grondstoffen. Een aanvraag voor een ontgronding waarbij de veiligheid op deze aspecten niet kan worden gegarandeerd weigeren wij dan wel leggen we bij verlening voorschriften in de vergunning vast die hierop toezien.
Gedeputeerde Staten kunnen in individuele gevallen van deze beleidsregels afwijken. Afwijken kan onder meer in het geval dat onverkorte toepassing ervan voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met deze beleidsregels te dienen doelen en de afwijking zo min mogelijk afbreuk doet aan de doelen in de Ontgrondingenwet. Daarnaast kan bijvoorbeeld afgeweken worden indien er door stringente toepassing van deze beleidsregels er een acuut tekort aan bouwgrondstoffen zou ontstaan.