| Organisatie | Avri |
|---|---|
| Organisatietype | Regionaal samenwerkingsorgaan |
| Officiële naam regeling | Handhavingsbeleid 2019-2023 |
| Citeertitel | Handhavingsbeleid 2019-2023 |
| Vastgesteld door | algemeen bestuur |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 28-07-2022 | nieuwe regeling | 12-09-2019 |
Beleidsregel inzake de handhaving van overtredingen van de Afvalstoffenverordening Avri
Het Dagelijks Bestuur van Avri vindt het noodzakelijk regels vast te stellen met betrekking tot het door haar uit te voeren handhavingsbeleid. Met dit handhavingsbeleid een basis wordt geboden aan de uitvoering van het team Toezicht en Handhaving op het gebied van het basispakket (ASV
Voor u ligt het handhavingsbeleid van Avri op het gebied van de afvalstoffenverordening (basispakket) voor de periode 2019-2023. Voor de basispakkettaken heeft Avri de opdracht tot handhaven op basis van de Gemeenschappelijke Regeling Avri.
Voorafgaand aan dit beleid zijn de handhavingsprioriteiten voor het laatst in bestuurlijke besluitvormingsdocumenten bepaald in 2008 voor de periode van 2008-2011. In de notitie 'Inrichting handhaving Afvalstoffenverordening Regio Rivierenland' (db-vergadering van 19 maart 2008) waarbij de eenheid Toezicht en Handhaving Ari werd opgericht, waren de speerpunten voor de inzet: verzamelcontainers (met name bij flats), het afvalaanbod in de binnenstad en het illegaal gebruik van minicontainers. Daarbij is destijds gekozen voor een groeimodel voor wat betreft de beschikbare handhavingscapaciteit.
Alleen al vanwege het tijdverloop is het goed om de bestuurlijke keuzes in nieuw beleid te vatten. De beleidsnotitie 2019-2023 is het kader voor de uitvoering van de handhavingstaken uit het basispakket voor de komende periode. Ook vormt het handhavingsbeleid de basis waarop verantwoording aan het bestuur wordt afgelegd over de uitvoering van te taken.
Naast het bieden van een algemeen kader voor de komende jaren worden ook per jaar voorstellen aan het bestuur gedaan op welke onderdelen uit het beleid het accent wordt gelegd. Dit om er voor te zorgen dat het meerjarig beleid in balans blijft met de dynamiek van de uitvoeringspraktijk. Voor die accenten wordt ook gebruik gemaakt van de uitkomsten van de verantwoordingsrapportage over het afgelopen jaar die aan het bestuur zijn voorgelegd. Voor het jaar 2019 is het jaarplan in de vorm van een bijlage toegevoegd aan de notitie. Vanwege de samenhang van de gepleegde inzet op basis van een afgesloten pluspakket, wordt in een bijlage over handhaving op dit pluspakket ingegaan.
Het doel van handhaving is om het naleven van regels af te dwingen (sturing op gewenst gedrag). En de regels zelf zijn één van de randvoorwaarden om democratisch (=door bevoegd bestuur) vastgestelde maatschappelijke doelen te kunnen realiseren. Voor afval zijn de regels vastgelegd in de afvalstoffenverordening.
Te handhaven normen (potentiële overtredingen) uit de afvalstoffenverordening
Voor de regio Rivierenland wordt de lokale afvalregelgeving neergelegd in de Afvalstoffenverordening Avri. Deze wordt periodiek geactualiseerd. Het doel van de afvalregelgeving is het bevorderen van 'doelmatig afvalbeheer'. Om dat doel te bereiken worden een aantal ge- en verboden door het algemeen bestuur van Avri vastgesteld. In de artikelen van de afvalstoffenverordening zijn de volgende normen omschreven1:
Op basis van die normen hanteren we de volgende werkwijzen en prioriteiten om het gewenste gedrag door middel van handhaving te bereiken.
Naast de intrinsieke motivatie van inwoners zelf om het goede te willen doen, helpt gedragssturing van buitenaf. De positieve vormen daarvan zijn communicatie en beleid.
2.1 Preventief toezicht en handhaving
Een volgende stap na communicatie en beleid is de controle of eenieder zich aan de regels houdt: het toezicht. Toezicht heeft tot doel het overtreden van regels te voorkomen of in een zo vroeg mogelijk stadium te beteugelen. Toezicht kan al effect hebben door ‘er te zijn’ of door in gesprek te gaan voordat een situatie ontstaat waarbij de regels worden overtreden. Hierbij is het van belang dat de handhavers voldoende gelegenheid hebben om buiten concrete meldingen van overtredingen ook tijd te kunnen besteden aan preventieve aanwezigheid en zichtbaarheid binnen het Avri-gebied. Het houden van toezicht is het moment om met inwoners, bezoekers van een gebied en bedrijven 'het goede gesprek' te voeren, informatie en advies te geven en bij goed gedrag te complimenteren.
Deze vorm van gedragssturing wil Avri graag inzetten maar komt niet terug in de prioriteiten. De reden daarvoor is dat er in de bestaande capaciteit geen ruimte is om hierop in te zetten.
Wanneer het toezicht niet voldoende effectief is, of de regel is al overtreden, dan komt de vorm van sanctioneren als onderdeel van de handhavingsketen aan de orde. In deze fase kan er worden gewaarschuwd om een (herhaling van een) overtreding te voorkomen of gestraft. Handhaving is het sluitstuk op communicatie, beleid en preventief toezicht. Ook in deze fase wordt er voortdurend door de handhaver een afweging gemaakt over de proportionaliteit van de inzet op de geconstateerde overtreding.
Voor wat betreft de handhaving bij bijzondere of gewijzigde omstandigheden zullen de handhavers van Avri - alvorens gebruik te maken van hun bevoegdheden - zich vergewissen van de communicatie en beleid over die omstandigheid: is de inwoner, bezoeker, het bedrijf geïnformeerd of had hij of zij het kunnen weten? Vervolgens zal er kort de gelegenheid worden geboden om het gedrag (bijvoorbeeld het foutief aanbieden van afval) aan te passen. Dit kan in het voorbeeld door bij een gewisselde inzameldag het afval diezelfde dag mee terug te nemen naar het eigen perceel. Ook kan de uitkomst zijn dat volstaan wordt met een waarschuwing bij lichte overtreding of overtreding uit onwetendheid.
Bij een ernstige overtreding, een overtreding die bewust is veroorzaakt of bij recidivegedrag past handhaving in de vorm van een boete indien de overtreder kan worden achterhaald.
Het bepalen van prioriteiten geeft richting aan het inzetten van schaarse middelen: Er is een hoeveelheid handhavingscapaciteit beschikbaar (medewerkers en uren) die optimaal gematcht moet worden met een gewenst resultaat. Bij het bepalen van de prioriteiten wordt gelet op:
Om te bepalen waar inzet vanuit de beleving van de inwoner noodzakelijk is, wordt er veel waarde toegekend aan het systeem waarin inwoners (maar ook medewerkers) situaties over onjuist aangeboden afval kunnen melden. Bij het prioriteren van deze meldingen wordt een inschatting gemaakt van het effect van de gemelde overtreding (kan het wachten of heeft het spoed?).
Niet alle inzet is gebaseerd op meldingen. Als organisatie heeft Avri inzicht ontwikkeld in waar structureel ingezet moet worden. Grofweg is de verdeling: 70% op basis van meldingen en 30% structurele inzet2. Vanuit de uitvoeringspraktijk is bekend dat er gebieden zijn waarin er sprake is van een bestaande praktijk van overtredingen. Zo is er in de stadskernen van de gemeenten Tiel en Culemborg een structureel probleem met onjuist aangeboden afval in de vorm van bijplaatsingen. Er wordt op basis van deze praktijkervaring prioriteit gegeven aan deze overtredingen door hier de handhavingsinzet structureel op in te plannen. Vanwege deze (zichtbare) inzet is het ook niet meer noodzakelijk voor inwoners om een melding te doen. Voor de toekomst willen we minder meldingsgericht en meer informatiegestuurd gaan inzetten. Op basis van eigen waarnemingen en ontvangen meldingen wordt voortdurend ervaring opgedaan waar inzet noodzakelijk is. Zo worden locaties waar meldingen over blijven binnen komen, een hotspot. Op een hotspot wordt ingezet, zonder dat er (nieuwe) meldingen op binnenkomen tot dat het probleem daar onder controle is.
Het effect van een overtreding
Een overtreding kan een aantal verschillende effecten hebben. Effecten waar een overtreder zich mogelijk niet bewust van is. Zo kan het aanbieden van afval naast een verzamelcontainer (bijplaatsing) door een overtreder bedoeld zijn om bijvoorbeeld kosten te vermijden. Voor een andere inwoner kan door hem aangetroffen afval naast de verzamelcontainer de indruk wekken dat:
Daarnaast kan onjuist aangeboden afval;
Het aanbieden van restafval in een minicontainer voor grondstoffen kan door een overtreder bedoeld zijn om voor zichzelf de variabele kosten aan afvalstoffenheffing te voorkomen. Een ander effect van deze overtreding kan zijn:
dat de grondstoffen vanwege de mate van vervuiling door de afvalverwerkers worden geweigerd, door Avri moeten worden teruggenomen en vervolgens als restafval worden verwerkt (verbrand). Naast de negatieve effecten op de doelstelling om minder restafval te verbranden en de kosten, verstoort dit ook het proces van afvalinzameling, het transport naar de verwerker en verwerking zelf.
Het handhaven op de gewenste norm uit de afvalstoffenverordening laat zich op basis van de prioriteitstelling in de praktijk vertalen in de volgende prioriteiten in controletaken vanuit het basispakket:
Een aantal van de in hoofdstuk 1 genoemde normen worden niet of weinig overtreden en maken daarom geen vast onderdeel uit van de dagelijkse inzet:
autowrakken3 (norm 11);
Als er op basis van de prioriteiten keuzes gemaakt moeten worden dan kan er minder of geen tijd worden besteed aan:
Als de gemeenten behoefte hebben aan uitvoering van bovengenoemde niet-geprioriteerde taken dan vraagt dit tot 3 fte extra aan formatie.
Er wordt niet gehandhaafd op het aanbieden van zuiver restafval (zonder grondstoffen, norm 2). Om schone stromen te stimuleren wordt gewerkt met andere instrumenten: communicatie, een prijsprikkel (variabel tarief) en een serviceprikkel (loopafstand of inzamelfrequentie) op restafval. Als een inwoner ervoor kiest om grondstoffen bij het restafval aan te bieden, dan betaalt hij daarvoor de prijs in de vorm van hogere afvalstoffenheffing (het variabel deel) en minder gemak omdat hij vaker een gang moet maken naar de restafvalvoorziening.
Het team Toezicht en Handhaving voert haar taken uit met ca. 20 medewerkers, allen buitengewoon opsporingsambtenaar (boa). Daarbij wordt een gebiedsindeling gehanteerd: het gebied 'Tiel' en het gebied 'overige gemeenten'. Per gebied is er een team actief, aangestuurd door een senior handhaver.
Voor het basispakket is de capaciteit 5,5 fte (of 8250 uren per jaar)4. Dit is inclusief de toevoeging van 1,5 fte op basis van het nieuwe afvalbeleid per 2019.
De uren van het basispakket worden gemaakt binnen de bezetting van ca. 20 medewerkers (die ook ingezet kunnen worden voor taken uit een pluspakket (zie bijlage 1). Inzet op de ene taak leidt er dus toe dat er minder ingezet kan worden op andere taken. Zo leidt de extra aandacht op twee geprioriteerde overtredingen uit het 'Actieplan 'afval scheiden heel gewoon' (zie bijlage 2) in 2019 tot minder inzet op andere handhavingstaken (voor het tijdig terug halen van inzamelmiddelen, illegale inzameling enz.) binnen het basispakket. Dit totdat het bestuur en gemeenten anders bepalen.
3.2 Invloed van de kenmerken van het werkgebied en kwaliteit medewerkers op de inzet
De 8 regiogemeenten bestrijken tezamen een groot grondgebied (>700 km2) met 80 woonkernen en een mix aan stedelijk maar vooral landelijk gebied met ieder hun eigen (mate van) afvalproblematiek. De regionale kenmerken zorgen er voor dat er (vanuit de uitvalsbasis in Tiel en Zaltbommel) al snel sprake is van veel reistijd om op locatie te komen voor een handhavingsactie en bij constateren van een overtreding het tot 3 keer terug moeten keren om een overtreder thuis aan te treffen voor een proces verbaal.
Landelijk en stedelijk karakter
Ook is er een onderscheid tussen het type en aantal meldingen over verkeerd aangeboden afval uit gemeenten met stedelijk gebied en meer landelijke gemeenten. Vanwege de prioritering van de meldingen van inwoners (en medewerkers) en structurele inzet leidt dit er per saldo toe dat grotere gemeenten (Tiel, Culemborg) een groot beslag leggen op de handhavingscapaciteit. En dat is ook meer dan op basis van bijvoorbeeld het inwoneraantal kan worden verwacht5. Uit ervaring blijkt dat er in verstedelijkt gebied meer - en meer hardnekkige - overtredingen op het gebied van afval worden gepleegd. De drempel om de woonomgeving te vervuilen met onjuist aangeboden afval in de vorm van bijplaatsingen of de drempel om grondstoffen te vervuilen met restafval zijn hier lager bij een harde kern van overtreders. Om hier met handhaving zo adequaat mogelijk op in te zetten wordt er veel inzet gepleegd in stedelijk gebied. Deze inzet is niet meer op basis van meldingen, maar wordt structureel dagelijks ingepland. In landelijke gebieden zijn niet de bijplaatsingen maar de vervuiling van grondstoffen in de minicontainer de overtredingen die de aandacht vragen.
Deze structurele inzet gaat momenteel - binnen de huidige capaciteitsomvang - ten koste van de kleine kernen waar het team Toezicht en Handhaving niet komt bij gebrek aan meldingen van overtredingen. Maar ook aan preventief toezicht wordt geen invulling gegeven vanwege de geprioriteerde inzet op overtredingen.
Goed gekwalificeerde medewerkers met passende uitrusting en een goed netwerk
Het team Toezicht en Handhaving bestaat uit buitengewone opsporingsambtenaren (boa's). Dit betekent dat zij goed opgeleid zijn om als handhaver aan het werk te mogen bij Avri en vervolgens doorlopend worden getraind en opgeleid om aan de vereiste kwalificaties te blijven voldoen.
Medewerkers die aan de slag zijn als boa:
Met het toekennen van de geweldsbevoegdheid komt daar het jaarlijks examen Regeling Toetsing Geweld Beheersing bij.
De boa's zijn herkenbaar aan het (landelijk eenduidige) uniform en beschikken sinds 2017 over een C-2000 portofoon waarmee zij voor het delen van informatie en voor afstemming van de acties in contact staan met de politie. Daarnaast maken de boa's voor hun administratieve werkzaamheden gebruik van een PDA waarmee zijn de beschikking hebben over veel informatie en ook realtime hun activiteiten kunnen vastleggen.
Voor wat betreft het netwerk van partners hebben boa's aansluiting met oa. de politie en het wijkbeheer.
Dit alles maakt dat de inwoners van Rivierenland een serieus te nemen partij aan het werk ziet in de openbare ruimte. Door als Avri voor toezicht en handhaving met een dergelijke goed ontwikkeld en toegerust team naar buiten te treden, wordt een - binnen de kenmerken van het werk gebied - een zo optimale bijdrage geleverd aan het afdwingen van het gewenste gedrag in de openbare ruimte.
3.2 Bestaande handhavingsinstrumenten: juridisch en overige instrumenten
Juridisch6: De bestuurlijke strafbeschikking
Dit instrument is het instrument dat het team Toezicht en Handhaving toepast met het doel om een overtreder financieel te straffen voor zijn gedrag.
Het instrument betreft het toepassen van strafrecht en is gebaseerd op de Wet OM-afdoening. Een boa legt een bestuurlijke strafbeschikking op voor strafbare feiten die zijn opgenomen in de landelijk vastgestelde 'feitenlijst' uit het Besluit OM-afdoening. Het instrument wordt landelijk toegepast voor veelvoorkomende overtredingen in de openbare ruimte, verkeerd aangeboden afval, hondenpoep en jongerenoverlast.
Voordelen van het gebruik van dit instrument voor de organisatie is dat:
Nadelen van dit instrument zijn:
het toepassen van dit instrument tot aan de beschikking is bewerkelijk: Voor het kunnen opstellen van een proces-verbaal moet er sprake zijn van een 'staandehouding' van de overtreder. Als de overtreder niet thuis is, zal er op een later moment nog een bezoek aan huis worden gebracht hiervoor. Pas na een minimum van 3 pogingen voor een huisbezoek mag er een proces-verbaal opgemaakt worden zonder verklaring van de overtreder;
Een aantal nadelen van dit instrument zijn op te vangen met de introductie van de bestuurlijke boete als alternatief. De bestuurlijke boete brengt ook weer zijn eigen gevolgen (voor- en nadelen) voor Avri met zich mee. De bestuurlijke boete wordt hierna nog wel genoemd als gewenst instrument, maar de feitelijke introductie ervan vraagt een uitgebreid onderzoek voordat geadviseerd kan worden om hiermee de bestuurlijke strafbeschikking te vervangen7.
Overige bestaande (niet-juridische) instrumenten
Buiten het juridisch instrumentarium zijn er ook andersoortige instrumenten in gebruik.
Het gaat hierbij om het (onopvallend) in de gaten te houden van een locatie met het doel om een overtreder op heterdaad te betrappen. Bij succes is dit een zeer effectieve manier van handhaven (heterdaad). Vanwege de (wacht)tijd die gemoeid is met het posten legt de inzet van dit instrument een relatief groot tijdsbeslag op de capaciteit van het team Toezicht en Handhaving. In 2018 heeft het team Toezicht en Handhaving op 6 dagen in Tiel gepost voor bijplaatsingen. Hiermee was 160 uur gemoeid.
Het instrument wordt ingezet bij hardnekkige situaties (met name) bijplaatsingen waarbij eerdere controles van het afval en buurtonderzoek bij die locatie geen informatie over de overtreder hebben opgeleverd.
De aanleiding voor het toevoegen van dit instrument is de actuele behoefte van Tiel tot verruiming van de handhavingstaken die bij Avri worden belegd. De professionaliseringsslag die team Toezicht en Handhaving de laatste jaren heeft gemaakt, zorgt voor een toenemend vertrouwen bij gemeenten en dat leidt tot een grotere vraag naar toezichts- en handhavingstaken richting Avri.
Toekenning van de bevoegdheid door het Ministerie van Justitie en Veiligheid (verwacht in de loop van 2019) leidt automatisch tot de mogelijkheid om dit als boa in voorkomende situaties in te zetten. Per gemeente is begin 2019 afgestemd of de inzet van bevoegdheid en middel wenselijk is.
Het toepassen van geweld is in de praktijk bedoeld voor de situaties waarbij handhavers zich tijdens hun werkzaamheden fysiek moeten verdedigen tegen ongewenst gedrag. Onbevoegd toepassen van geweld brengt het risico van vervolging en aansprakelijkheid met zich mee.
Vanuit goed werkgeverschap hoort bij een verruimde inzet ook de juiste toerusting: bewustwording, scholing, training van de medewerker met daarbij de beschermingsmiddelen om verantwoord en veilig het werk te kunnen doen. Het hebben van een geweldsbevoegdheid vraagt ook om een bijpassend middel. Het geweldsmiddel 'handboeien' is het minst ingrijpende middel in vergelijking tot de andere middelen 'wapenstok' en 'pepperspray' die beschikbaar zijn voor boa in de openbare ruimte (Domein 1) en daarom is voor handboeien gekozen.
Het in bedwang kunnen houden van een verdachte beschermt zowel de verdachte zelf, als de omstanders, de boa en politie. Het middel dient om een verdachte tot het moment dat de politie ter plaatse komt vast te kunnen houden en daarbij het gebruik van de armen door de verdachte te beperken. De verdachte wordt dan overgedragen. De boa's vervoeren zelf geen verdachten vanaf de plaats van aanhouding.
De handhavers gaan na toekenning van de geweldsbevoegdheid en handboeien als geweldsmiddel (in de loop 2019) ervaring opdoen met de inzet ervan waar situaties dat vragen. Er is momenteel geen aanleiding om het aanvragen van de andere geweldsmiddelen (pepperspray of wapenstok) te overwegen. Mocht die aanleiding in de loop van de tijd ontstaan dan zal het bestuur hierover tijdig worden geïnformeerd.
Bij het besluit om nieuw afvalbeleid vast te stellen is de inzet van tijdelijke camera's voor locaties waar hardnekkige problemen zijn met onjuist aangeboden afval, als flankerende maatregel vastgesteld. Via het algemeen bestuur en vakberaad zijn de gemeenten in 2018 geïnformeerd over de noodzakelijke voorbereidingshandelingen, mochten zij besluiten tot het inzetten van mobiele camera's.
3.3 Gewenst nieuwe handhavingsinstrument
'De bestuurlijke boete overlast openbare ruimte')
Dit instrument is momenteel niet in gebruik en is het alternatief voor de bestuurlijke strafbeschikking. Het geeft gemeenten zelfstandig de bevoegdheid om op basis van het bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht en het Besluit boete overlast in de openbare ruimte) op te treden tegen veelvoorkomende en overlastgevende overtredingen.
Voordelen van het instrument zijn:
Nadelen van dit instrument zijn:
Avri wordt verantwoordelijk voor het behandelen van bezwaarschriften tegen boetes. Ook de incasso van de verschuldigde bedragen moet Avri zelf verzorgen. Dat vraagt om het inrichten van een backoffice voor de taken die momenteel het CJIB doet. Na bezwaar is beroep bij de kantonrechter en gerechtshof mogelijk;
Toepassing van dit instrument vraagt afstemming met - en unanieme instemming van - de 8 Avri-gemeenten en kan daarom nu nog niet worden toegepast. Als het bestuur van Avri dit instrument overweegt, dan worden hiervoor na vaststelling van het handhavingsbeleid, de voorbereiding van een onderzoek gestart met de gemeenten. Dit is nodig omdat bij invoering van dit instrument naar verwachting ook de gemeentelijke Algemene Plaatselijke Verordening aangepast moet worden. De afvalstoffenverordening wordt regionaal vastgesteld en is daarmee door het Avri bestuur zelf aan te passen op dit nieuwe instrument.
Overig (niet-juridische) instrument
De bodycam is een kleine draagbare camera die door de boa's aan het uniform kan worden gedragen tijdens bekeuringssituaties en toezichtrondes. Uit ervaring elders blijkt de kracht van het gebruik van bodycams ligt in het voorkomen van escalaties, het bijdragen aan waarheidsvinding en het vergroten van de veiligheid en het veiligheidsgevoel. Ook kan het instrument behulpzaam zijn om beelden te gebruiken om casussen intern te kunnen bespreken.
Mocht een toename van agressie tegen medewerkers van het team Toezicht en Handhaving aanleiding geven om een pilot met bodycams uit te voeren, dan ontvangt het bestuur hierover een separaat voorstel.
6. VERANTWOORDING AAN HET BESTUUR
Met ingang van 2019 (over het jaar 2018) wordt jaarlijks aan het bestuur gerapporteerd over de inzet op en het effect van handhaving van het afgelopen jaar.
De rapportage bevat een overzicht van:
De eerste verantwoording wordt begin 2020 aangeboden nadat een half jaar uitvoering is gegeven aan het actieplan 'afval scheiden heel gewoon' .
Vanwege de parallellen die zijn te trekken tussen inzet op handhaving voor basis- en het pluspakket worden hieronder kort aandacht besteed aan dit pakket. Daarbij wordt voor de leesbaarheid zoveel mogelijk de indeling op onderwerp zoals die bij het basispakket is gehanteerd.
Voor het pluspakket worden uren in de dienstverleningsovereenkomsten of opdrachten met gemeenten overeengekomen. De inzet op het basispakket wordt vanuit de afvalstoffenheffing betaald. Voor de inzet op het pluspakket worden aparte budgetten per gemeente overeengekomen. Als de uren voor de inzet op het pluspakket zijn verbruikt, stopt de inzet om binnen de afgesproken budgetten te blijven.
De te handhaven normen van het pluspakket hebben een andere wettelijke basis dan het basispakket, namelijk de Algemeen Plaatselijke Verordening, de Drank- en Horecawet, de wet Mulder, het Wetboek van Strafrecht en de Gemeentewet.
Te handhaven normen (potentiële overtredingen) pluspakket
Voor het pluspakket wordt een zeer gevarieerd pakket aan regelgeving gehandhaafd. Ook kunnen per taak meerdere bronnen van regelgeving gelden. Zo is (betaald) parkeren geregeld in de Gemeentewet, maar ook in de wet Mulder. Bij het toezicht houden in de openbare ruimte kan er sprake zijn van overtreding de lokale APV maar ook van het Wetboek van Strafrecht. In het algemeen gaat het bij te handhaven normen om het bevorderen van de leefbaarheid van de openbare ruimte. Meer specifiek gaat het per onderwerp om de volgende normen:
De controletaken op basis van het pluspakket variëren op basis van de gemaakte afspraken tussen gemeente en Avri. Veel voorkomende taken zijn:
Voor het pluspakket worden er in een DVO meer concreet uitgewerkte afspraken per jaar gemaakt over de uit te voeren acties en de daarbij behorende gemaximeerde ureninzet.
Integraal werken door combinatie van basis- en plustaken
De rol van het team Toezicht en Handhaving varieert bij een integrale aanpak op een zo breed mogelijk spectrum naar de omstandigheden en waargenomen gedrag: van vriendelijke, complimenteuze benadering in het gebied aan de ene kant tot aan corrigerend optreden in het verlengde van de politie aan de andere kant.
Het team is daarbij het meest effectief en efficiënt als zij daarbij in de gelegenheid is om integraal te handhaven. Het team is met een breder takenpakket beter in staat haar werk te doen, kan indien nodig direct ingrijpen en met meer samenhang actief zijn in de openbare ruimte. Dit is niet alleen voor de boa zelf een meer bevredigende manier van werken, maar is ook logischer voor de inwoner omdat er geen werkzaamheden blijven liggen waaraan de boa voorbij moet lopen, in geval het niet tot het takenpakket van Avri hoort.
Door handhaving en toezicht op het basis- en pluspakket te combineren kan efficiënter worden gewerkt. Bij een keuze voor uitbreiding van de taken (zo breed mogelijk binnen Domein 1) zijn handhavers vaker in de kernen van landelijk gebied aanwezig.
BIJLAGE 2: HANDHAVINGSPLAN 2019
Het jaar 2019 staat in het teken van het nieuwe afvalbeleid. Daarvoor is een actieplan 'afval scheiden heel gewoon' vastgesteld dat (tijdelijk) de prioriteiten in uitvoering van de handhavingstaken legt op bijplaatsingen bij ondergrondse containers en schone grondstoffen in minicontainers.
Actieplan Handhaving"Afval scheiden heel gewoon"2019
Voor u ligt het actieplan Handhaving op de afvalstoffenverordening voor 2019.
Daarmee anticipeert Avri op de signalen van gemeenten en inwoners dat zij vrezen dat er meer afval verkeerd zal worden aangeboden, als gevolg van het nieuwe afvalbeleid.
In 2017 heeft het Algemeen Bestuur het nieuwe afvalbeleid voor 2019 vastgesteld. Dit nieuwe beleid komt neer op het aanbrengen van een 'serviceprikkel' om inwoners van het verzorgingsgebied van Avri te stimuleren om tot betere afvalscheiding over te gaan. De serviceprikkel houdt in dat het restafval bij vrijwel alle huishoudens (buitengebied is uitgezonderd) niet meer aan huis wordt opgehaald. Het restafval moet worden weggebracht naar verzamelcontainers in de wijk die op maximaal 250 meter van de perceelsgrens staat en toegankelijk is met een pas. Ook is de inworpopening qua volume beperkt tot 30 liter per keer. Voor bewoners van het buitengebied met een minicontainer voor restafval wordt de inzamelfrequentie verlaagd naar één maal per vier weken.
De serviceprikkel komt voor de inwoner neer op een verlaging van het serviceniveau op restafval. Daarbij komt dat voor de overige afvalsoorten (lees: grondstoffen) geen toegangsbeperking ingesteld wordt en er ook geen variabele kosten in rekening worden gebracht. Het invoeren van deze serviceprikkel verlaagt de drempel (qua gemak en financieel) om restafval verkeerd aan te bieden: Hetzij in een inzamelmiddel of -voorziening voor grondstoffen (gratis, zoals voor papier, GFT en PD) dan wel helemaal niet in een inzamelmiddel of - voorziening voor restafval (bijplaatsing).
In de vorm van een afvaldumping of zwerfafval is dit een taak voor de gemeente (via pluspakket bij Avri te beleggen).
De aanpak is gebaseerd op de doelen die we willen bereiken:
De doelen 'draagvlak' en 'zichtbaarheid' zijn van vitaal belang voor de preventieve taken van Avri. Dit is de opdracht voor het handelen van team Toezicht en Handhaving.
Dit actieplan is het antwoord van Avri op de verwachte overtredingen door het nieuwe beleid: meer bijplaatsingen rondom verzamelcontainers en vervuiling van grondstoffen. Vanuit de vraagkant (gemeenten) wordt van Avri verwacht om hier maximaal op in te zetten.
In dit plan wordt het antwoord gegeven hoe het team Toezicht en Handhaving invulling geeft aan haar bijdrage aan de doelen. Daarnaast worden voor de volledigheid ook de overige reguliere werkzaamheden (basispakket) op basis van meldingen van inwoners benoemd, ook met het doel om te laten zien dat hier spanning op zit. Inzet op het creëren en behouden van draagvlak en extra zichtbaarheid op straat heeft zijn weerslag op de dagelijkse urenbesteding van de uitvoering. Maar de verwachting is dat het na verloop van tijd zal leiden tot een groeiende effectiviteit van de gepleegde inzet.
Avri gaat een op straat zichtbaar signaal aan de inwoners afgeven dat Avri op de volgende prioriteiten - als gastheer preventief en als handhaver repressief - optreedt:
Met het vaststellen van het nieuwe afvalbeleid heeft het bestuur van Avri extra capaciteit voor de aanpak van de verwacht toename van het aantal bijplaatsingen beschikbaar gesteld. Door vroegtijdig de inzet te verhogen en hierbij heel zichtbaar op te treden, kunnen overtredingen voorkomen worden. Potentiële overtreders kunnen hun gedrag aanpassen en voor bewuste overtreders wordt door extra inzet de pakkans vergroot. Voor de goedwillende inwoner is het zichtbaar handhaven geruststellend omdat zij zien dat (de kans op) vervuiling wordt aangepakt.
Door de gerichte inzet over een wat langere periode door te zetten wordt de kans vergroot dat de aanpak effectief is. Daarbij wordt uitgegaan van de verwachting dat inwoners een half jaar na introductie van het systeem gewend zijn geraakt aan de nieuwe manier van het aanbieden van restafval.
De inzet op basis van het actieplan leidt tot een daling op de inzet van meldingen (vanuit inwoners en eigen waarnemingen door medewerkers van Avri). Omdat er keuzes gemaakt moeten worden, wordt er gebroken met de uitvoeringspraktijk waarbij met voorrang en maximaal werd ingezet op meldingen.
Op verzoek van gemeenten kunnen (jaarlijks) uitvoeringsplannen voor de inzet van Toezicht en Handhaving worden opgesteld. Dit actieplan is overkoepelend en geldt vanuit het basispakket voor alle gemeenten.
Ervaringen met uitvoering van dit actieplan in de praktijk leiden er toe dat bijstellingen worden gedaan voor de periode daarna.
3 AANPAK TEAM TOEZICHT EN HANDHAVING
Dagelijks worden er 20 medewerkers ingezet om integraal toezicht te houden en bij overtredingen repressief op te treden. De afvalstoffenverordening is een vast onderdeel van het integraal toezicht.
Bij deze inzet wordt voortdurend gemonitord waar welk ongewenst verschijnsel zich voordoet, om aansluitend daarop een aangepaste inzet te plegen.
De medewerkers van het team hebben een dubbelrol: gastheer en BOA. Zij geven waar noodzakelijk invulling aan de rol van BOA in het gebied en schakelen waar mogelijk door naar de rol van gastheer.
Omdat het niet mogelijk is om alle inzamelroutes en alle ondergrondse containers te controleren, worden de te onderzoeken gebieden bepaald door team Toezicht en Handhaving in samenwerking met team Inzameling. Zij bepalen samen de zogenaamde hotspots (locaties, buurten) waar bijplaatsingen of vervuilde grondstoffen worden verwacht (of al een bestaand probleem zijn). Hiervoor komen de teams periodiek (om te beginnen wekelijks) bij elkaar. Daarnaast wordt er ook zichtbaar gecontroleerd in kleine kernen waar team Toezicht en Handhaving zonder meldingen niet komt. Door ook hier te controleren wordt voor de inwoners daar ook duidelijk dat er gecontroleerd wordt (preventieve werking).
Het gecontroleerde afval wordt waar de inzamelcapaciteit dat toelaat ook direct afgevoerd.
Controle op bijplaatsingen (ASV) (zichtbaarheid, preventief en repressief)
Drie koppels van twee BOA's van team Toezicht en Handhaving zijn dagelijks gemiddeld 6 uur
actief op zoek naar bijplaatsingen (dus niet op basis van meldingen alleen).
De bekende hotspots (locaties met hardnekkige vervuiling) in Tiel, Culemborg en Zaltbommel worden daarbij altijd al meerdere keren per week gecontroleerd.
Per maand worden steeds 10 kleinere kernen (waar reeds een container staat of waar vanwege het nieuwe beleid een locatie of meerdere locaties worden gerealiseerd) onderzocht op bijplaatsingen. Dit voor maximale zichtbaarheid op plaatsen waar vanuit de ervaring weinig overtredingen wordt verwacht (preventie).
Container controles (zichtbaarheid, preventief en repressief)
Drie koppels van twee BOA's van het team Toezicht en Handhaving voeren dagelijks gemiddeld
gedurende 3 uur controles uit op het aanbieden van de juiste categorie afval in de minicontainer. Dit gebeurt in de ochtend omdat dan de containers voor inzameling gereed staan. Veelal zal dit in gezamenlijkheid met team Inzameling gebeuren, waarbij de minicontainer ter plaatse wordt geledigd en wordt gecontroleerd op schone afvalstromen. Er worden 1-2 routes per dag gecontroleerd. Per actie worden er 100-250 containers gecontroleerd.
Per maand worden de inzamelroutes van de 5 kleine kernen onderzocht. Dit voor maximale zichtbaarheid op plaatsen waar vanuit de ervaring weinig overtredingen wordt verwacht (preventie).
In de praktijk werken twee BOA's tegelijkertijd aan de controles. Voor een maximaal bereik van de inzet wordt er voor het uitvoeren van het actieplan tijdelijk gewerkt in koppels bestaande uit een BOA met daarbij een medewerker van team Inzameling. Dat betekent voor het team Toezicht en Handhaving dat voor dit actieplan de vaste werkwijze van twee BOA's per controle wordt losgelaten. Met deze werkwijze verdubbelt het bereik - en daarmee streven we naar maximale zichtbaarheid - van de containercontroles in de regio.
Gele kaarten (met waarschuwingsbrief) en rode kaarten (zichtbaarheid, preventief)
Er zal gewerkt worden met gele waarschuwingskaarten welke aangebracht worden aan de
containers waarbij lichte vervuiling of vervuiling die door onwetendheid is veroorzaakt. Voorbeelden hiervan zijn een niet biologisch afbreekbare plasticcontainer zak om de container schoon te houden, dierenharen/uitwerpselen, kattengrind/vogelzand etc. De container wordt in dit geval wel door de chauffeur geleegd. Er wordt naast de gele kaart ook een waarschuwingsbrief gestuurd naar het adres om op die manier deze waarschuwingen te registreren (recidive vast te kunnen stellen) en zichtbaarheid van de controles bij de overtreder te vergroten.
Bij ernstige vervuiling of vervuiling die bewust veroorzaakt is om het aanbieden van de restafval te beperken, zoals onder een laagje gft verstopt restafval, wordt er een rode kaart aan de container aangebracht waarbij deze niet geledigd zal worden. Ook zal er een proces-verbaal opgemaakt worden door de handhavers. Hiervoor is een 'staandehouding' van de overtreder noodzakelijk. Als de overtreder niet thuis is zal er op een later moment nog een bezoek aan de woning gebracht moeten worden met een minimum van 3 keer alvorens er zonder een verklaring van overtreder proces-verbaal opgemaakt mag worden. Dit om ons te houden aan de richtlijnen van Justitie.
Met ingang van het nieuwe beleid in 2019 is er ook sprake van plastic afval in minicontainers waarop gehandhaafd wordt.
Een effectieve manier om een dader op te sporen is het in de gaten houden van een locatie in afwachting van een overtreding (posten). Bij een overtreding ontstaat er op die manier een heterdaad.
Het posten is een tijdsintensieve manier van toezicht houden. Daarom worden de locaties slim gekozen door team
Toezicht en Handhaving in overleg met de team Inzameling. Zodoende hebben de handhavers zicht op locaties waar de meeste bijplaatsingen zijn en dit probleem structureel is. De locaties waarbij het probleem hardnekkig blijft, worden door middel van posten aangepakt door hier gemiddeld 8-12 uur per week aan te besteden.
Posten werkt alleen als het in burgerkleding en onopvallende auto's wordt gedaan. Er wordt per keer 3-4 uur gepost. Voor het vergroten van de kans op heterdaad is dit met name in de ochtend en avond.
Onderzoek naar nieuwe maatregelen
Cameratoezicht (gemeente in de lead)
Cameratoezicht is onderdeel van het flankerend beleid bij het nieuwe afvalbeleid waartoe in 2017 is besloten. Daarbij is bepaald dat iedere gemeente de mogelijkheid krijgt om te beslissen of en waar ze cameratoezicht wenst.
Het houden van toezicht met camera's is bedoeld voor de locaties waarin de vervuiling hardnekkig is en andere maatregelen niet het gewenste effect hebben gehad (hotspots). Het aanwezig zijn van camera's (en borden om daarop te wijzen) is zeer zichtbaar.
Het plaatsen van een camera bij een ondergrondse brengvoorziening met als doel het opsporen van overtreders is overigens niet per definitie effectief: de identiteit van een overtreder moet vastgesteld kunnen worden en ook kentekens moeten te herleiden zijn tot de overtreder. Daarom wordt de inzet van dit middel eerst verder onderzocht en voorbereid voor inzetbaarheid als nieuwe maatregel.
In de gevallen dat de identiteit vastgesteld kan worden, is cameratoezicht een effectief opsporingsmiddel. De constante waarde zit in de preventieve werking.
Vanuit de gemeente Tiel en Culemborg is - desgevraagd - momenteel geen behoefte aan cameratoezicht op hotspotlocaties.
Elders in het land wordt door middel van het geven van positieve prikkels getest of gewenst gedrag kan worden bewerkstelligd door de omgeving van een afvallocatie aan te passen. Een actueel en sprekend voorbeeld daarvan is de aanleg van zgn tuintjes bestaande uit kunstgras en -bloemen rondom ondergrondse containers. De inzetbaarheid van dit soort acties wordt onderzocht als voorbereiding op inzetbaarheid als nieuwe aanvullende maatregel.
Borden of stickers (zichtbaarheid, preventief)
Er worden voorafgaand aan het nieuwe beleid informatieve boodschappen geplaatst bij nieuwe locaties van ondergrondse afvalcontainers. Deze borden of stickers helpen met een positieve boodschap om de bewoners te stimuleren het afval goed aan te bieden. Dit ondersteunt de nadruk op de rol van gastheerschap in het gesprek met inwoners door medewerkers van team Toezicht en Handhaving. Het benadrukt het goede gedrag van inwoners, gebaseerd op vertrouwen.
Voor situaties (bestaand en nieuw) waar blijkt dat dit niet werkt, en er dus sprake is van structurele vervuiling, worden borden geplaatst bij ondergrondse verzamelcontainers waarop het verbod op het onjuist aanbieden van afval (bijplaatsingen) wordt gemeld. Het boetebedrag wordt erbij genoemd, evenals het telefoonnummer voor meldingen en het containernummer. Deze borden ondersteunen de BOA in zijn repressieve rol waarin hij de overtreder kan wijzen op de borden als aankondiging dat fout gedrag tot een bekeuring leidt.
Algemene communicatie (zichtbaarheid, preventief)
De aanpak van team Toezicht en Handhaving draagt bij aan een prettige leefomgeving van de inwoners. Hoe team Toezicht en Handhaving dat doet laten we zien via artikelen in de lokale bladen en via de Avri-website en Afval-Scheiden-Heel-Gewoon-kanalen.
In overleg met de gemeenten bieden wij maandelijks een artikel aan over het werk van de boa's, tips over hoe aangetroffen bijplaatsingen of afval wél kunnen worden aangeboden en tussentijdse resultaten van de nul-meting. Deze communicatie ondersteunt het team Toezicht en Handhaving met name bij de rol van gastheer in het gebied.
Specifieke communicatie (zichtbaarheid, preventief)
Bij aanvang van dit actieplan informeren wij in de artikelen over de aanpak van handhaving, te weten: helpen hoe het moet , waarschuwing (gele kaart) en tenslotte een rode kaart en boete. De preventieve werking die uitgaat van de zichtbaarheid van team Toezicht en Handhaving wordt versterkt door het aankondigen van de aanpak. Wij proberen ook de regionale media te interesseren in een human interest verhaal over het werk van team Toezicht en Handhaving zodat meer achtergrond vanuit een ‘onafhankelijk medium’ aan inwoners vertelt kan worden.
Alle communicatiemiddelen, zo ook de gele en rode kaarten zijn begrijpelijk geschreven (B1). De kaarten geven informatie en consequenties van het niet goed aanbieden van het afval. Wij werken aan de hand van een communicatiekalender waarbij wij de communicatiekanalen en onderwerpen inplannen.
Uit gedragspsychologische studies blijkt dat verboden bij gedragsverandering minder effectief zijn. Daarom hebben de borden bij hotspots een stimulerende tekst “wat mag hier ”, en geen afwijzende tekst “wat mag niet”.
Er worden echter wel twee type borden in Rivierenland getoetst: een bord met stimulerende en een bord met afwijzende tekst om daarvan het effect te meten.
Ook zal er maandelijks gepubliceerd worden over uit te voeren acties (preventief) en resultaten (het aantal uitgedeelde boetes en de resultaten van het posten bij hotspots). Deze communicatie achteraf ondersteunt de repressieve rol van team Toezicht en Handhaving.
Gemeente en Avri zullen ieder over hun bevoegdheden communiceren. Beleidskeuzes die de gemeenten maken worden vanuit de gemeente en via de gemeentelijke kanalen gecommuniceerd. De eventuele inzet van cameratoezicht wordt dan vanuit de gemeente gecommuniceerd.
De uitvoering wordt voortdurend gemonitord. Periodiek (om te beginnen wekelijks) komen hiervoor de teams Inzameling en Toezicht en Handhaving bij elkaar. Dit om te zorgen dat de aanpak blijft aansluiten op de situatie in de openbare ruimte.
Vanuit de nulmeting wordt het effect op de openbare ruimte periodiek gemeten. Dit om te bezien of de inzet effectief is en of er aanvullende maatregelen nodig zijn om het effect te vergroten.
De resultaten van nog te onderzoeken nieuwe maatregelen (3.5) worden bij een positieve uitkomst omgezet in ondersteunende maatregelen (4). Met het onderzoeken van nieuwe maatregelen wordt getest; wat werkt er in de praktijk en draagt bij aan effectieve keuzes die gemaakt moeten worden bij de inzet.
6 OVERIGE REGULIERE WERKZAAMHEDEN
Buiten de twee speerpunten van het nieuwe beleid zijn er ook andere taken die tot het basiswerkpakket van team Toezicht en Handhaving horen. Deze werkzaamheden komen voort uit meldingen (van inwoners en eigen organisatie).
Een aantal verboden uit de regionale afvalregelgeving worden niet of weinig overtreden, leveren geen meldingen op en maken daarom geen vast onderdeel uit van de dagelijkse inzet (bijvoorbeeld autowrakken, correct gebruik inzamelmiddel, opslag van afval in de openbare ruimte). Daarnaast wordt er voor het stimuleren van het aanbieden van zuiver restafval alleen gewerkt met communicatie, een prijsprikkel (variabel tarief) en een serviceprikkel en wordt hierop niet gehandhaafd. Als een inwoner ervoor kiest om grondstoffen bij het restafval aan te bieden, dan betaalt hij daarvoor de prijs in de vorm van hogere afvalstoffenheffing en minder gemak omdat hij vaker een gang moet maken naar de restafvalvoorzieningen.
De overgang van minicontainers voor restafval naar een ondergrondse container en de verkleining van de inworpopening van de ondergrondse containers leidt naar verwachting tot een toename van het bezoek aan - en discussie op - een milieustraat. Dit kan leiden tot een extra behoefte aan ondersteuning vanuit team Toezicht en Handhaving.
NB: Door inzet op de speerpunten zal een aantal reguliere werkzaamheden niet of in veel minder mate kunnen worden uitgevoerd.
Maandelijks wordt er gerapporteerd vanuit het team Toezicht en Handhaving aan het MT over de inzet en resultaten van het actieplan.
De rapportage bevat een overzicht van:
Een half jaar na invoering van het nieuwe inzamelsysteem ontvangt het dagelijks bestuur verantwoordingsinformatie over dit actieplan.