| Organisatie | Hof van Twente |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota reserves en voorzieningen 2017 |
| Citeertitel | Nota reserves en voorzieningen 2017 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp | Nota reserves en voorzieningen 2017 |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 28-11-2017 | Nota reserves en voorzieningen 2017 | 28-11-2017 | 662487 |
De raad van de gemeente Hof van Twente;
gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders;
de Nota reserves en voorzieningen 2017 en de Nota afschrijvingsbeleid 2017 vast te stellen.
Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van
de raad van de gemeente Hof van Twente d.d.
Mr. A. Venema drs. H.A.M. . Nauta-van Moorsel MPM
Conform artikel 212 van de Gemeentewet stelt de gemeenteraad bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast.
Op basis daarvan heeft de gemeenteraad een Financiële verordening vastgesteld. In artikel 6 lid 3 van deze verordening is bepaald dat de raad een Nota reserves en voorzieningen vaststelt met daarin beleidsregels voor de algemene reserve, bestemmingsreserves, afschrijvingsreserves en (onderhouds)voorzieningen, waarbij ook op het rentebeleid rond reserves en voorzieningen wordt ingegaan.
Over het algemeen sluiten de uitgangspunten van de in 2015 vastgestelde Nota reserves en voorzieningen nog steeds goed aan bij huidige inzichten. Desondanks is actualisatie nodig vanwege sindsdien enkele nieuw gevormde reserves. Daarnaaststellen we de opheffing van de Reserve bovenwijkse voorzieningen voor. Ook is er een besluit over een goede omschrijving bij de Reserve sociaal domein nodig, omdat tot nu toe het precieze bestedingsdoel niet volledig duidelijk is. Met betrekking tot de Reserve transitie zijn de ontwikkelingen hard gegaan en dient de onderliggende lijst van grootboekrekeningen te worden geactualiseerd.
Tenslotte heeft de na 2015 ingevoerde verplichting om alle investeringen te activeren (gold voorheen alleen voor de investeringen met economisch nut, nu ook voor investeringen met maatschappelijk nut) enig effect op het beleid ten aanzien van afschrijvingsreserves. Ook worden de nieuwe voorschriften uit het Besluit Begroting en Verantwoording over toerekening rente aan reserves aangestipt.
Meer specifieke regels over de door de gemeente te voeren financiële boekhouding zijn in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) te vinden. In hoofdstuk 2 zijn de voor deze nota relevante bepalingen daaruit opgenomen.
Hoofdstuk 3 gaat over het reserve- en voorzieningenbeleid van de gemeente Hof van Twente.
In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het rentebeleid ten aanzien van reserves en voorzieningen. Tot slot is in hoofdstuk 5 een samenvatting van voorstellen die uit deze actualisatie volgen opgenomen.
In bijlage 1 is de lijst van reserves en voorzieningen uit het bijlagenboek bij de Programmabegroting 2018 opgenomen met vermelding van de geraamde bedragen eind 2017 en prognose eind 2018.
In bijlage 2 is een beschrijving van alle reserves en voorzieningen opgenomen, waarin per reserve of voorziening wordt ingegaan op soort, omgang met rente, bestedingsdoel en overige toelichtende opmerkingen worden gemaakt.
In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de grootboekrekeningen in de sfeer van sociaal domein waarvan de saldi verrekend worden met de Reserve transitiekosten.
Vanaf 1 januari 2004 geldt het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV). Onderstaand wordt het wettelijk kader weergegeven ten aanzien van de vorming en het gebruik van reserves en voorzieningen.
2.2 Relevante wetsartikelen (BBV)
1. In de balans worden onder de materiële vaste activa afzonderlijk opgenomen:
a. investeringen met een economisch nut;
b. investeringen met een economisch nut, waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan
c. investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut.
Onder de vaste passiva worden afzonderlijk opgenomen het eigen vermogen, de voorzieningen en de
vaste schulden, met een rentetypische looptijd van één jaar of langer.
1. Het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het gerealiseerde resultaat volgend uit het
overzicht van baten en lasten in de jaarrekening.
2. Het in het eerste lid bedoelde resultaat wordt afzonderlijk opgenomen als onderdeel van het
1. In de balans worden de reserves onderscheiden naar:
2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan provinciale staten respectievelijk de raad een
bepaalde bestemming heeft gegeven.
1. Voorzieningen worden gevormd wegens:
a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch
b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of
verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;
c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die
kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar
en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;
d. de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven
als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b.
2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed
moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b. 3.
Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde
verplichtingen van vergelijkbaar volume.
Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan.
1. In de balans worden onder de overlopende passiva afzonderlijk opgenomen:
a. verplichtingen die in het begrotingsjaar zijn opgebouwd en die in een volgend begrotingsjaar
tot betaling komen, met uitzondering van jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde
verplichtingen van vergelijkbaar volume;
b. de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor
uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende
c. overige vooruit ontvangen bedragen die ten bate van volgende begrotingsjaren komen.
1. Alle investeringen worden geactiveerd.
2. In afwijking van het eerste lid worden kunstvoorwerpen met een cultuur-historische waarde
2.3 Onderscheid reserves en voorzieningen
Reserves en voorzieningen worden beiden aan de passivazijde van de balans gepresenteerd. Het belangrijkste onderscheid dat gemaakt kan worden tussen reserves en voorzieningen is dat reserves tot het eigen vermogen behoren en voorzieningen tot het vreemd vermogen. De totale reservepositie is (boekhoudkundig) het verschil tussen de bezittingen en schulden en dus het totale eigen vermogen van de gemeente.
Reserves worden onderscheiden in algemene reserves en bestemmingsreserves, waaronder de afschrijvingsreserves. Reserves zijn dan ook vermogensbestanddelen die vrij aanwendbaar zijn.
Reserves kunnen in principe vrij worden bestemd. De gemeenteraad kan aan reserves een bepaalde bestemming geven en wijzigen. In dat geval is sprake van een bestemmingsreserve.
Bij een voorziening gaat het om een kwantificeerbare toekomstige verplichting of risico waarvoor noodzakelijkerwijs in het boekjaar middelen apart moeten worden gezet. In artikel 43 en 44 van het BBV is de onderverdeling naar- en het onderscheid tussen- de reserves en voorzieningen nader gespecificeerd.
2.4 Functies reserves en voorzieningen
Reserves kunnen de volgende functies vervullen:
De bufferfunctie (weerstandsvermogen) is veelal de belangrijkste functie van het eigen vermogen. Binnen onze gemeente betreft het met name de (vrije) algemene reserve en (het vrij besteedbare deel van) de Reserve majeure projecten die beschouwd kunnen worden als buffer voor nietkwantificeerbare financiële risico’s en tegenvallers.
De gemeente heeft de mogelijkheid geld te sparen om het vervolgens uit te geven. Als aan dit gespaarde geld een bestemming wordt gegeven spreekt men van een reserve met een bestedingsfunctie ofwel een bestemmingsreserve.
Door de reserves en voorzieningen te gebruiken als “eigen” financieringsmiddelen kan het beroep op de geld- en kapitaalmarkt voor het aantrekken van leningen worden beperkt. Deze besparing (ook wel bespaarde rente) kan worden beschouwd als inkomen. De rente wordt binnen de exploitatie gebruikt als dekkingsmiddel.
2.5 Toevoeging en onttrekking aan reserves en voorzieningen
Het in paragraaf 2.2 genoemde onderscheid tussen reserves en voorzieningen is vooral van belang voor de resultaatbepaling en –bestemming. In de jaarrekening legt het college verantwoording af aan de gemeenteraad over het de uitvoering van de begroting. In de jaarrekening komt ook het saldo van baten en lasten over het verslagjaar tot uitdrukking in het rekeningresultaat. Het behoort tot de bevoegdheid van de raad om dit resultaat een bestemming te geven of bij negatief resultaat de dekking te regelen. In principe wordt in onze gemeente het saldo verrekend met de Algemene reserve.
In het BBV is voorgeschreven dat het saldo van de rekening van baten en lasten voor bestemming apart zichtbaar gemaakt worden (op functie 970). De voorzieningen moeten worden gevormd ten laste van de exploitatie (opvoeren als last binnen het programma). Dit omdat feitelijk sprake is van een verplichting. Het vormen van een voorziening of het op peil houden daarvan is dus van invloed op het resultaat voor bestemming.
Mutaties in reserves zijn geen baten of lasten. Voor het budgetrecht van de raad is het belangrijk dat vorming van, toevoegingen aan en onttrekkingen aan reserves zo veel mogelijk reeds bij de begroting bepaald worden. Deze voorgenomen mutaties worden conform de voorschriften BBV apart zichtbaar gemaakt (op functie 980). Deze voorschriften zijn zowel van toepassing bij de begroting als bij de jaarrekening. In het verlengde hiervan dient het resultaat na bestemming te worden bepaald op functie 990. Dit resultaat wordt conform artikel 42 BBV afzonderlijk op de balans zichtbaar gemaakt bij het eigen vermogen.
2.6 Rentetoerekening aan reserves en voorzieningen
Door reserves te gebruiken als financieringsmiddel wordt rente bespaard, die anders betaald had moeten worden voor het aantrekken van vreemd vermogen. Over het totale eigen vermogen wordt dus rente berekend. Voor wat deze rente betreft bestaat de keuze:
• deze rente toe te voegen aan de reserves;
• deze rente ten gunste te laten komen aan de exploitatie;
Aan voorzieningen mag geen rente worden toegevoegd (art. 45 BBV); Zij moeten immers naar beste inschatting kostendekkend zijn voor verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn ingesteld. In het geval de voorziening is gebaseerd op contante waarde of op basis van specifieke regelgeving is een rentetoevoeging als indexering toegestaan.
Ook met betrekking tot de rente geldt dat directe toevoegingen of onttrekkingen aan reserves niet zijn toegestaan. Rentetoerekening vindt “indirect” plaats door de rente via resultaatbestemming aan de reserves toe te voegen (functie 980).
In een Notitie rente van 11 juli 2016 heeft de commissie BBV de volgende ‘Stellige uitspraak’ gedaan: Als er wel een rentevergoeding over het eigen vermogen en/of de voorzieningen wordt berekend, dan is deze vergoeding maximaal het rentepercentage dat is gebaseerd op het gewogen samenstel van de (bruto) externe rentelasten over het totaal van de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen.
De commissie BBV koppelt hier de volgende aanbeveling aan:
Alhoewel in het BBV de mogelijkheid vooralsnog blijft bestaan om een rentevergoeding (of een vergoeding voor de inflatie) over het eigen vermogen en de voorzieningen te berekenen en deze door te belasten aan de taakvelden, adviseert de Commissie BBV vanwege het verlangde inzicht, de eenvoud en transparantie deze systematiek niet (meer) toe te passen.
De commissie BBV meent dat de huidige systematiek door het toestaan van rentetoerekening over Eigen vermogen fictieve rentelasten creëert en dat daarmee ook de programmalasten onnodig worden opgeblazen. Ook vindt ze dit ten koste van de eenvoud en transparantie van de begroting gaan.
In hoofdstuk 4 wordt verder ingegaan op de wijze waarop binnen de gemeente Hof van Twente invulling wordt gegeven het rentebeleid.
3. Beleid gemeente Hof van Twente
3.1 Richtlijnen voor het instellen van reserves en voorzieningen
Voor het instellen en aanwenden van reserves en voorzieningen worden in deze nota een aantal gedragslijnen en spelregels geformuleerd. Deze gedragslijnen en spelregels zijn een concrete vertaling van het beleid met betrekking tot reserves en voorzieningen.
Het instellen en opheffen van reserves en voorzieningen is in het kader van het budgetrecht een raadsbevoegdheid. Dat geldt ook voor het toevoegen aan en het inzetten van reserves en voorzieningen. Bij het instellen van de reserve moet in ieder geval worden aangegeven de doelstelling, het geschatte verloop en heroverwegingsfrequentie. Het verdient de voorkeur dit middels een integrale afweging te doen. In principe vindt de instelling plaats bij de behandeling van de begroting. Het instellen met een afzonderlijk voorstel vindt slechts bij hoge uitzondering plaats.
De algemene reserve heeft, samen met de reserve majeure projecten vooral de bufferfunctie om onvoorziene financiële tegenvallers (risico’s) af te dekken. Het is dus van belang dat de Algemene reserve minimaal het niveau heeft om deze risico’s af te dekken. Met andere woorden: er dient voldoende weerstandscapaciteit te zijn. De weerstandscapaciteit is het vrij besteedbare geld dat de gemeente beschikbaar heeft om onverwachte tegenvallers op te kunnen vangen. De algemene reserve heeft ook de functie van buffer voor de jaarlijkse rekeningresultaten.
Er zijn geen algemeen geldende normen voor de omvang van de Algemene reserve. De belangrijkste reden daarvoor is dat iedere gemeente andere risico’s kent. Het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit is maatwerk per gemeente.
De risico’s dienen volgens het BBV te worden benoemd in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing. Dit betreffen zowel de risico’s op de algemene middelen als op de grondexploitatie.
De Reserve grondexploitatie vormt - naast de algemene reserve - een buffer voor de financiële risico’s die samenhangen met de grondexploitaties. De reserve grondexploitatie is ingesteld om de risico’s van de grondexploitatie af te zonderen van de algemene dienst en deze dus niet direct hinder te laten ondervinden van tekorten op grondexploitaties. De grondexploitatie bedruipt in 1e instantie hiermee zichzelf. Als een gemeentelijke grondexploitatie positief wordt afgesloten, wordt de winst toegevoegd aan de reserve grondexploitatie. Als op een gemeentelijke grondexploitatie een tekort wordt verwacht, wordt hiervoor een voorziening ingesteld die wordt gedekt uit de reserve grondexploitatie.
Op basis van de Perspectiefnota grondexploitaties worden jaarlijks de risico’s bepaald en daarmee de noodzakelijke omvang van de Reserve grondexploitatie (zie 3.4).
Voor de bepaling van de benodigde weerstandstandscapaciteit grondexploitaties wordt in de Programmabegroting uitgegaan van de stand per 31 december van het lopende jaar.
3.4 Relatie weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen
De weerstandscapaciteit bepaalt mede de financiële continuïteit. Landelijk gelden geen vaste (financiële) normen voor gemeenten. Een uitzondering geldt voor gemeenten die een beroep op artikel 12 van de Financiële verhoudingswet doen (aanvullende uitkering uit het gemeentefonds).
Relatie weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen
De benodigde weerstandscapaciteit is het risicobedrag dat bepaald wordt op basis van een inventarisatie en financiële vertaling van risico’s. Dit vraagt om beleid betreffende het omgaan met risico’s. De in 2015 vastgestelde Nota risicomanagement bevat de beleidskaders om tot een goed risicoprofiel te komen en dit te beheersen.
Voor de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit algemene denst richten we ons op de stand van de vrij besteedbare ruimte binnen de Algemene Reserve en Reserve majeure projecten aan het eind van de geldende meerjarenbegroting, omdat op die manier rekening wordt gehouden met de onttrekkingen c.q. toevoegingen die in de meerjarenbegroting worden voorzien. Hierdoor ontstaat een zo reëel mogelijk beeld.
Het weerstandsvermogen wordt bepaald door de aanwezige weerstandscapaciteit (buffer) te delen door de benodigde weerstandscapaciteit (volgt uit risico inventarisatie). Deze ratio wordt aangeduid als het weerstandsvermogen. De hoogte van deze ratio is een beleidskeuze van de raad.
Op dit moment geldt een ratio van minimaal 1 en maximaal 1,4 voor zowel het weerstandsvermogen van de algemene dienst als voor het weerstandsvermogen van grondexploitatie. Komt de ratio onder 1, dan dienen de risico’s beperkt te worden of de beschikbare weerstandscapaciteit aangevuld. Komt het weerstandsvermogen van de algemene dienst boven de 1,4, dan wordt het overschot aan weerstandscapaciteit toegevoegd aan het vrij besteedbare deel van de Algemene reserve. Als de Reserve grondexploitatie boven een ratio van 1,4 komt, dan wordt het surplus afgeroomd ten gunste van de Algemene Reserve.
Naast de Algemene reserve zijn er bestemmingsreserves. Dat zijn reserves die zijn ingesteld voor een specifiek doel. Ons uitgangspunt is dat met het instellen van bestemmingsreserves terughoudend wordt omgegaan. De reden daarvan is dat jaarlijks bij Kadernota en Programmabegroting zoveel mogelijk alle beschikbare middelen tegen alle in de raad levende wensen worden afgewogen. En middelen die aan bestemmingsreserves zijn toegevoegd, onttrekken zich aan de deze integrale afweging. Ook al zijn de middelen in onderstaande sub c genoemde reserves vaak deels vrij beschikbaar, omdat voor de bestemde middelen nog geen verplichtingen zijn aangegaan.
De volgende soorten bestemmingsreserves worden onderscheiden:
a. Egalisatiereserves: deze dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de exploitatie
(bijvoorbeeld Egalisatiereserve automatisering).
b. Afschrijvingsreserves: deze dienen ter dekking van kapitaallasten van investeringen (bijvoorbeeld
Afschrijvingsreserve gemeentehuis). Zie ook de nadere uitleg in paragraaf 3.6.
c. Reserves met een min of meer concreet bestedingsdoel (bijvoorbeeld Reserve vervanging
kunstgras). Een reserve met een minder concreet bestedingsdoel is de Reserve majeure
d. Reserves met een financieringsfunctie om de gederfde rente of dividend te compenseren
(bijvoorbeeld reserve Essent achtergestelde lening).
Sommige reserves hebben meerdere kenmerken in zich. In de balans onderscheiden we alleen de afschrijvingsreserves als aparte groep (zie bijlage 1). De bestemmingsreserves worden stuk voor stuk apart toegelicht (zie bijlage 2).
Voor 2017 was het toegestaan om investeringen met maatschappelijk nut à fonds perdu te boeken. Dat wil zeggen: ten laste van een reserve zonder een balanswaarde voor het actief op te voeren. Dat mag niet meer. De gedachte hierachter is dat de bijbehorende afschrijvings- en rentelasten in de begroting en jaarrekening zichtbaar moeten zijn. Het belang van onderlinge vergelijkbaarheid van gemeentelijke begrotingen speelt hier een rol. Ook de balans zal (volgens de wetgever) zo een juister beeld geven. Op de achtergrond spelen internationale accountancyregels hier ook een rol.
Als een investering uit reeds aanwezige middelen wordt gefinancierd, dan dient een actief te worden opgevoerd in de balans en dienen rente en afschrijving in de exploitatie opgenomen te worden. Om die kapitaallasten in de exploitatie te dekken worden eenmalige middelen omgezet in afschrijvingsreserves. De boekwaarde van het betreffende actief (investering) hoort overeen te stemmen met de boekwaarden van het betreffende passief (afschrijvingsreserve). Als de investering afgeschreven is, dan staat de daar tegenover staande afschrijvingsreserve ook op 0. Afschrijvingsreserves zijn dus gekoppeld aan een investering en kunnen niet meer voor een ander doel worden ingezet zonder het evenwicht in de begroting geweld aan te doen.
Onze gemeente kent een relatief groot aantal afschrijvingsreserves omdat menigmaal grote eenmalige inkomsten zijn gerealiseerd uit aandelenverkoop of superdividenden. Dat houdt weer verband met het relatief grote aantal en relatief omvangrijke deelnemingen in (nuts)bedrijven vanuit de voormalige 5 gemeenten.
Afschrijvingsreserves zijn formeel toegestaan volgens de commissie BBV (artikel 54 lid d), maar genieten niet de voorkeur waar het onvermijdelijke en regelmatig terugkerende investeringen betreft. Dit soort investeringen kan volgens de commissie BBV beter worden opgenomen in een meerjarig investeringsplan met structureel gedekte kapitaallasten.
Naar onze mening gebiedt de budgettaire beschikbaarheid echter dat soms tot andere keuzes gekomen wordt en investeringen met incidentele middelen worden gefinancierd. In principe geven wij de voorkeur aan structureel gefinancierde kapitaallasten, maar in een situatie dat er een overschot is aan eenmalige middelen en druk op de meerjarenbegroting is de praktijk welhaast onvermijdelijk dat investeringen ten laste van reserves worden gebracht. Daarbij worden de kapitaallasten gedekt uit een vanuit de eenmalig voorhanden zijnde middelen gevormde afschrijvingsreserve. Voor investeringen die in het verleden zijn gedaan is het bovendien nog maar de vraag of deze ook in de toekomst vervangen moeten worden en of dat dan moet tegen de kosten die daar vaak decennia geleden mee gemoeid waren. Die beoordeling willen wij onderdeel laten zijn van de integrale afweging door de gemeenteraad. Als hulpmiddel hierbij hebben wij het beleid om 5 jaar voorafgaand aan het aflopen van de betreffende afschrijvingsreserve de raad een voorstel voor te leggen om te bepalen of het betreffende activum na afloop van de afschrijvingstermijn vervangen dient te worden, voor welk bedrag en hoe de daaraan verbonden lasten te dekken.
In bijlage 1 zijn alle ingestelde afschrijvingsreserves weergegeven
Een stille reserve is een reserve, waarvan het bestaan niet uit de administratie blijkt. Van stille reserves is sprake als de waardering op de balans lager is dan de marktwaarde. Dat doet zich in de praktijk bijvoorbeeld voor bij gemeentelijk aandelenbezit of gebouwen of in het geval een gemeentelijk eigendom niet in de balans van de gemeente is opgenomen. Bij dit laatste kan worden gedacht aan schilderijen of andere bezittingen met een cultuurhistorische waarde, die niet verkocht kunnen worden (zogenaamd ‘tafelzilver’) of incourante bezittingen. Zo bezit onze gemeente een olieverfschilderij op doek van de kunstenaar Leo Gestel, dat een waarde heeft van tussen de € 0,5 en € 1 mln. Het is echter niet in de balans opgenomen. Het college van de voormalige stad Delden heeft in 2000 het doek voor een periode van 25 jaar in bruikleen gegeven aan de Stichting Hannema-de Stuers Fundatie te Wijhe.
Volgens het BBV mogen activa alleen tegen historische kostprijs op de balans worden gewaardeerd en dienen zij te worden afgewaardeerd als blijkt dat de actuele waarde minder is. Opwaardering naar marktwaarde is niet toegestaan. (Het BBV geeft op meerdere punten blijkt van een financieel voorzichtige insteek.)
Het blijft daarnaast verplicht om in de jaarrekening een onderscheid te maken tussen investeringen met economisch nut en investeringen met maatschappelijk nut. In de redenering van de opstellers van het BBV is dit onderscheid van belang, omdat investeringen met economisch nut veelal zelfstandig vervreemdbaar zijn en daardoor hun actuele waarde kunnen opleveren. Daaraan verbonden stille reserves kunnen dan eenvoudiger worden herkend. Stille reserves zijn in die redenering bij voorbeeld het verschil tussen boekwaarde van een gebouw en WOZ-waarde. In de praktijk is het onderscheid minder bruikbaar omdat gebouwen vaak worden gebruikt voor maatschappelijke functies, zoals sociaal cultureel werk of sport. Verkoop van een gebouw kan meestal niet zonder de uitoefening van die functies aan te tasten.
Voorzieningen worden enerzijds ingezet om concrete verplichtingen af te dekken en anderzijds om schommelingen in de exploitatie te voorkomen. Een voorziening moet de omvang hebben van de betreffende verplichting of het risico. Dit houdt in dat iedere voorziening moet zijn onderbouwd met een berekening van de achterliggende verplichting of risico. De voorzieningen worden gewaardeerd tegen contante waarde.
In de balans maken we onderscheid tussen
- Voorzieningen voor verplichtingen, verliezen en risico’s
In feite gaat het hier om risico’s waarvan vast is komen te staan dat ze feitelijk niet meer
afwendbaar zijn. De Voorziening wethouderspensioenen is gevormd op basis van
verplichtingen die de gemeente heeft op grond van de rechtspositie van wethouders.
Binnen grondexploitaties worden verliesvoorzieningen opgenomen op het moment dat blijkt dat een exploitatie met een negatief resultaat gaat eindigen. De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt dan een lagere waarde. De voorziening wordt in onze gemeente
gevormd ten laste van de Reserve grondexploitatie. In dat geval maakt zo’n verlies geen onderdeel meer uit van het risicoprofiel (en weerstandscapaciteit). In feite is zo’n voorziening een waardecorrectie op de actiefpost Bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening volgens de Notitie grondexploitaties 2016 van de commissie BBV onder deze post worden opgenomen en toegelicht worden in de balans.
- Onderhoudsegalisatievoorzieningen
Voor voorzieningen, die zijn ingesteld om kosten te egaliseren, zal een meerjarig onderhoudsof beheersplan beschikbaar moeten zijn. Op basis van beheerplannen wordt een goed inzicht verkregen welke budgetten de komende 10 jaar gemiddeld jaarlijks nodig zijn voor hetonderhoud van kapitaalgoederen. Dit is ook iets waar de provincie als toezichthouder de paragraaf kapitaalgoederen op toetst. Het benodigde budget wordt mede bepaald door het gewenste kwaliteitsniveau. De raad heeft hierin een keuzemogelijkheid. De jaarlijkse onderhoudskosten worden gedekt uit de voorziening. Om dit mogelijk te maken wordt jaarlijks ten laste van de exploitatie het gemiddeld over de jaren heen benodigd bedrag in de betreffende voorziening gestort. Op deze wijze wordt bereikt dat financieel flexibel
onderhoud kan worden gepleegd zonder dat dit grote schommelingen in de begroting tot gevolg heeft
- Voorziening voor door derden beklemde middelen.
Die derden kunnen individuele rechtspersonen zijn, die op basis van overeenkomsten financiële aanspraken op de gemeente kunnen maken. Maar het kan ook gaan om het totaal van alle inwoners. Positieve saldi in de Voorziening Riolering en Voorziening Afval komen aan de inwoners Hof van Twente toe omdat de tarieven voor riolering en afval hoogstens 100% kostendekkend mogen zijn.
4. Rentebeleid ten aanzien van reserves en voorzieningen
4.1 Omgang met wettelijk kader
Het wettelijk kader ten aanzien van rentetoerekening is in paragraaf 2.6 beschreven. In de op 11 oktober 2016 besproken raadsbrief over het nieuwe BBV (zaaknr. 609692) is meegedeeld dat Hof van Twente de aanbeveling om geen rente over interne financieringsmiddelen te rekenen niet opvolgt. Belangrijkste overweging daarbij was dat bij de implementatie van de nieuwe BBV de budgettaire gevolgen beperkt dienen te blijven.
Hoewel de door ons gehanteerde 3% onder het rentepercentage volgens de formule van de ‘Stellige uitspraak’ bleef, is de al jarenlang gehanteerde 3% rente eigen financieringsmiddelen met ingang van 2017 verlaagd naar 2%.
Daarvoor golden 3 overwegingen:
- Het ziet er naar uit dat in de toekomst Europese accountantsregels gaan verbieden rente over
interne financieringsmiddelen toe te rekenen. Met een verlaging van 3% naar 2% is het
budgettair effect van die regelgeving voor onze gemeente al een stuk verkleind.
- Bovendien benadert de 2%, gezien ook de lagere rentestanden van de laatste tijd, meer de
bespaarde rente dan 3% en geeft het niet direct budgettaire problemen als de rente stijgt.
- Tenslotte sluit dit percentage aan bij het streefpercentage voor inflatie van de ECB dat op 2%
4.2 Bestemming rente over reserves en voorzieningen
Reserves en voorzieningen worden aangewend als intern financieringsmiddel. Hierdoor hoeft minder geld geleend te worden op de kapitaalmarkt en is sprake van bespaarde rente.
De bespaarde rente is min of meer fictieve rente die niet aan een bankinstelling behoeft te worden afgedragen. Er bestaan grofweg drie keuzes hoe deze rente aan te wenden:
• ten gunste laten komen van de exploitatie;
Het rentevoordeel ten gunste laten komen van de exploitatie heeft een positieve invloed op het begrotingssaldo, dit kan immers als extra inkomst worden beschouwd.
Het nadeel is dat als de rente ten gunste van de exploitatie wordt gebracht er een dekkingsprobleem op de begroting ontstaat op het moment dat de reserve wordt besteed. De reserve is dan niet meer beschikbaar voor de interne financiering. In feite betekent dit, dat de reserve geblokkeerd is.
Om de rentetoerekening transparant te houden wordt de onderstaande algemene werkwijze gehanteerd:
Reserve - bij bestedingsfunctie Exploitatie - bij financieringsfunctie (dit betreft alleen de Reserve Vitens achtergestelde lening en de Reserve lening Enexis) | |
Omdat aan de activa waarvan de kapitaallasten gedekt worden door afschrijvingsreserves ook de omslagrente wordt toegerekend, wordt de omslagrente ook toegerekend aan afschrijvingsreserves. De omslagrente is voor de begroting 2018 berekend op 2,98%. Door de te berekenen rente over de afschrijvingsreserves gelijk te stellen aan het percentage van de renteomslag worden de kapitaallasten van deze investeringen volledig gedekt uit afschrijvingsreserves.
Over de overige reserves wordt de in paragraaf 4.1 genoemde 2% gerekend. Dit rentepercentage wordt jaarlijks bevestigd bij de uitgangspunten van de begroting (normaliter bij de Kadernota).
Deze nota is een actualisatie van de in 2015 vastgestelde Nota reserves en voorzieningen. Een
a. sindsdien enkele nieuw gevormde reserves
b. besluit over opheffing van enkele bestaande reserves
c. aanpassing van het bestedingsdoel van de Reserve sociaal domein
d. enkele sindsdien doorgevoerde wijzigingen in de BBV
- Reserve onderhoud openbare verlichting: deze is ingesteld als onderdeel van het raadsbesluit over de het Beleidsplan openbare verlichting 2013-2018 (zie zaaknr. 0029871).
- Reserve duurzaamheid: bij Kadernota 2016 ingesteld, bij Kadernota en Programmabegroting 2017 is bestedingsdoel bijgesteld.
- Reserve economisch en sociaal participatiefonds (ESP): bij Kadernota 2016 ingesteld en bestedingsdoel nader uitgewerkt bij raadsbesluit over Sociaal-economische visie en bijbehorende actieplannen begin 2016.
- Reserve dekapitaliseren uren wegen: Sinds 2017 worden geen uren eigen personeel meer op kapitaalkredieten geschreven. Dat betekent dat deze uren in eens ten laste van de exploitatie komen in niet meer worden afgeschreven. Bij 1e Berap 2016 is een reserve van € 750.000 gevormd voor opvang van het budgettair nadeel. Na ongeveer 15 jaar zijn de kapitaallasten over de tot 2017 op kredieten geschreven uren uit de begroting verdwenen en eindigt de compensatie vanuit deze reserve.
- Reserve integraal uitvoeringsplan asbestsanering: Ter uitvoering van het Masterplan asbest 2017-2024 heeft de gemeenteraad bij Kadernota 2017 ingestemd met het instellen van deze reserve en deze te vullen met een bedrag van bijna € 6 miljoen. Hieruit kunnen de kosten tot en met 2021 worden gedekt. Totale kosten worden geraamd op € 8 mln. De resterende € 2 miljoen zal in de komende kadernota’s voor 2022 – 2023 moeten worden vrijgemaakt. Dan zal er tevens beter zicht zijn op de daadwerkelijke cijfers, afspraken en omvang.
- Reserve Agenda voor Twente: Voor de bijdrage aan de Agenda van Twente 2018-2022 is in de Programmabegroting 2018 € 2,2 mln gereserveerd. Daaruit wordt gedurende 5 jaar een maximale bijdrage van € 12,50 per inwoner aan de agenda bijgedragen. Voorheen verliep de financiering via een superdividend van Twence. In deze agenda worden ook de belangen van niet-stedelijke gemeenten in Twente, waaronder landbouw/ agro-industrie en vrijetijdseconomie behartigd. worden.
Wij stellen opheffing van de Reserve Transitiekosten sociaal domein voor, zodra deze reserve uitgeput is. Bij de start van de nieuwe taken (transities per 1 januari 2015) heeft de raad de keuze gemaakt om de jaren 2015 tot en met 2017 als een overgangstermijn te beschouwen en daarna te bezien hoe de structurele uitgaven zich binnen het gehele taakveld zullen ontwikkelen. De gedachte hierbij was dat het enige jaren zou duren voordat de situatie ‘genormaliseerd’ zou zijn. Het instellen van een overgangstermijn ging gepaard met de vorming van een Reserve transitie, waaruit gedurende die jaren eventuele tekorten sociaal domein konden worden gedekt. Uit de Programmabegroting 2018 blijkt dat de gemeente structureel te kort komt op de uitvoering van de nieuwe taken. De prognose is dat de Transitiereserve medio 2018 uitgeput zal zijn. Inmiddels zijn er in de meerjarenbegroting ook structureel algemene middelen ingezet om de nieuwe taken sociaal domein uit te kunnen voeren. Daarmee is het ‘gesloten financiële circuit’ van nieuwe taken sociaal domein doorbroken en is er geen aanleiding meer voor het in stand houden van deze reserve op het moment dat deze uitgeput is.
De lijst van grootboekrekeningen waarvan het saldo wordt verrekend met de Reserve transitie is geactualiseerd en in Bijlage 3 opgenomen.
Ook de Reserve bovenwijkse voorzieningen kan opgeheven worden. In de nota Reserves en voorzieningen 2015 was al voorgesteld om deze reserve op te heffen en middelen met de nog onderliggende verplichtingen (aanleggen parkeerplaatsen) naar de Algemene reserve te brengen. Nadien is nog een ontvangst van de provincie geboekt. De voeding vanuit de grondexploitatie en vanuit provinciale middelen voor binnenstedelijke vernieuwing is nu definitief gestopt. Opheffing daadwerkelijke te effectueren bij jaarrekening 2017.
Tenslotte gaan we bij jaarrekening 2017 ook de in de vorige nota Reserves en voorzieningen voorgestelde opheffing van de Reserve Digitale Basiskaart effectueren en saldo toevoegen aan Algemene reserve.
Er is een besluit over het bestedingsdoel van de Reserve sociaal domein nodig. In de vorige Nota reserves en voorzieningen zijn een aantal reserves waarvan de bestemming dicht bij elkaar ligt (Reserve sociale problematiek, de Egalisatiereserve WMO individuele voorzieningen en de Reserve voorziening schrijnende gevallen bijzondere bijstand), samengevoegd in één Reserve sociaal domein. Overwegingen daarbij waren dat samenvoeging de bestedingsvrijheid vergroot. Bovendien konden uitgaven niet in alle gevallen eenduidig aan één van voornoemde reserves gekoppeld worden. In het sociaal domein hangt veel met elkaar samen. In de Kadernota 2017 is het voornemen uitgesproken deze reserve te evalueren.
Wij stellen voor deze reserve te bestemmen voor financiering van voorstellen ter stimulering van vernieuwende ontwikkelingen binnen het sociaal domein.
Tenslotte heeft de na 2015 in het BBV ingevoerde verplichting om alle investeringen te activeren (gold voorheen alleen voor de investeringen met economisch nut, nu ook voor investeringen met maatschappelijk nut) enig effect op het beleid ten aanzien van afschrijvingsreserves. Er zijn nu ook enkele afschrijvingsreserves ontstaan die betrekking hebben op investeringen met maatschappelijk nut (bijvoorbeeld Herinrichting Boven Regge). In bijlage 1 zijn alle op dit moment bestaande afschrijvingsreserves opgenomen.
BIJLAGE 1 RESERVES EN VOORZIENINGEN (OVERZICHT BEGROTING 2018)
Bijlage 2 Beschrijving reserves en voorzieningen
In 2006 zijn de preferente aandelen in Vitens omgezet in een achtergestelde lening. Hierdoor is het dividend weggevallen. De renteopbrengsten (over de reserve) compenseren dit dividend. |
Zie hiervoor de lijst in bijlage 1. Voor al deze afschrijvingsreserves geldt:
Op grond van de wet APPA bestaat voor wethouders het recht op pensioenafdracht na afloop van hun periode. De jaarlijkse dotatie is gebaseerd op een actuariële berekening van de pensioenaanspraken. |
Bij de verkoop van het pand Den Haller te Diepenheim is notarieel vastgelegd dat de opbrengst beschikbaar blijft voor de instandhouding van het monument. |
Bijlage 3 Overzicht grootboekrekeningen Reserve transitiekosten
Re-integratie- en participatievoorzieningen Participatiewet Wwb: Reïntegratie | ||