Notitie prostitutiebeleid Smallingerland

Prostitutie bestaat en heeft bestaan in vele tijden en culturen. De houding van de Nederlandse overheid tegenover bordelen en prostitutie varieerde in de loop der tijden; regulering en verbod wisselden elkaar af. Op 26 oktober 1999 heeft de Eerste Kamer de Wet opheffing van het algemeen bordeelverbod aangenomen. Als gevolg hiervan verandert op 1 oktober 2000 het Wetboek van Strafrecht: het algemeen bordeelverbod wordt dan opgeheven. Dit betekent het einde van een wet uit 1912, neergelegd in artikel 250 bis Wetboek van Strafrecht. De wet beoogde destijds vooral de openbare zedelijkheid te beschermen. Op zich verbiedt de oude wet niet het bedrijven van prostitutie of het plegen van seksuele handelingen met een prostituee. Wel is het op grond van deze wet strafbaar 'het als beroep of gewoonte opzettelijk teweeg brengen of bevorderen van ontucht door anderen met derden'. Met andere woorden: de wet verbiedt souteneurschap of exploitatie van prostitutie.

De aanleiding voor de wetswijziging is vooral gelegen in de maatschappelijke realiteit. Door het verbod verdween de prostitutie niet, maar dook in de illegaliteit. Hierdoor namen zicht en de grip op de branche af, met onder andere negatieve gevolgen voor de rechtsstaat, de veiligheid van de samenleving, de positie van prostituees en de volksgezondheid. Bovendien is in de loop der tijd een lappendeken ontstaan van gedoogsituaties, die de duidelijkheid en de rechtszekerheid voor alle betrokkenen evenmin ten goede komt. Ook vanuit de branche zelf klinken steeds meer geluiden dat men graag af wil van het negatieve imago. Men is steeds meer bereid om mee te werken aan de verbetering van punten als werkomstandigheden, gezondheid en veiligheid in de prostitutiesector.

Met de wetswijziging wil de regering de prostitutiebranche legaliseren, om daarmee ruimte te geven aan een meer adequate bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak van de problemen rondom prostitutie. Bestuurlijke maatregelen maken een betere beheersing en regulering van de branche mogelijk: gemeenten kunnen hun verordenende bevoegdheden inzetten om meer zicht en grip te krijgen op de lokale prostitutie. Hiermee kunnen onder andere onveiligheid en criminaliteit worden tegengaan. Ook kunnen gemeenten effectiever werken aan de bescherming en verbetering van de maatschappelijke positie, de gezondheid en de veiligheid van prostituees. Daarnaast heeft de nieuwe wet nadrukkelijk tot doel te komen tot een meer effectieve strafrechtelijke aanpak van ongewenste, strafbare vormen van exploitatie van prostitutie.

De regering streeft met de wetswijziging de volgenden doelen na:

• •

  Beheersing en regulering van exploitatie van prostitutie

• •

  Verbetering van de bestrijding van onvrijwillige prostitutie

• •

  Betere bescherming van minderjarigen tegen seksueel misbruik

• •

  Verbetering van de positie van prostituees

• •

  Ontvlechting van prostitutie en criminele randverschijnselen

• •

  Terugdringen van prostitutie door illegale vreemdelingen.

Na de inwerkingtreding van de nieuwe wet is exploitatie toegestaan van vrijwillige prostitutie door meerderjarigen met een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel. Prostitutie is dan een legale wijze van beroepsuitoefening en inkomensverwerving.

Een ander punt dat verandert is dat in de nieuwe wetgeving het onderscheid tussen bordelen, massagesalons en seksbioscopen wegvalt. In het nieuwe model van de VNG staat het ruimere begrip seksinrichtingen centraal. Alleen een seksshop valt niet onder dit begrip. In plaats van de wat ouderwetse term 'seksinrichting' gebruikt deze notitie het woord 'prostitutiebedrijf' als synoniem. Ook gebruikt de notitie gemakshalve het woord prostituee, waarmee niet alleen vrouwen maar ook mannen worden bedoeld.

Deze notitie beschrijft het prostitutiebeleid van de Gemeente Smallingerland. Dit beleid is voor een belangrijk deel geënt op het VNG-model voor wijziging van de APV. Daarnaast is het beleid afgestemd op dat van omliggende gemeenten en de regio. Zo is in deze notitie onder andere informatie verwerkt uit beleidsnotities van de gemeente Leeuwarden, van de gezamenlijke gemeenten in Noord West Friesland en van de Vereniging van Drentse gemeenten.

Leeswijzer

Hoofdstuk Il geeft de aard en omvang weer van de prostitutie in Smallingerland en de regio. Hoofdstuk 111 beantwoordt de vraag, waarom prostitutiebeleid in Smallingerland nodig is.

Hoofdstuk IV geeft de wettelijke kaders aan, plus de uitgangspunten voor het beleid in Smallingerland. Dit hoofdstuk gaat onder andere in op het regionale en landelijke beleid, op de belangrijkste aspecten van dit beleid en de centrale rol die de APV speelt in de opzet en uitvoering van het lokale beleid. Hoofdstuk V beschrijft de handhaving van het prostitutiebeleid. Hoofdstuk VI gaat vooral in op de keuzes die in Smallingerland zijn gedaan ten aanzien van zaken als vestigingscriteria, eisen ten aanzien van de aspirant ondernemers, evaluatie en communicatie. Met name dit hoofdstuk geeft aan welke keuzes het college voorstelt ten aanzien van het lokale prostitutiebeleid. Hoofdstuk VII geeft tot slot een korte samenvatting. In de bijlagen treft de lezer de nieuwe tekst aan voor het hoofdstuk 3 van de APV omtrent prostitutiebedrijven en de "Nadere regels" die hieromtrent zijn gesteld. Bijlage 3 geeft schematisch het handhavingsarrangement weer dat in Friesland wordt toegepast.

Stand van zaken in Smallingerland

Op dit moment is er niet echt goed zicht en overzicht op de prostitutie in de gemeente. Politie district Drachten komt globaal tot het volgende beeld: er lijkt sprake te zijn van één escort­ bureau van behoorlijke omvang. Het loopt in elk geval dermate goed dat men dagelijks flink kan adverteren. Het is niet bekend wie het bureau exploiteert en waar dit is gevestigd. Over dit bureau zijn bij de politie geen klachten bekend. Daarnaast zijn er verspreid over de gemeente enkele privé huizen waar aanloop is van klanten. Mogelijk worden deze deels gecombineerd met een escort-achtige werkwijze. Verder zijn er een aantal adressen bekend waar zg. thuisprostituees actief zijn. Voor zover bekend komen straat- of tippelprostitutie niet in de gemeente voor, en hetzelfde geldt voor raamprostitutie. Ook zijn er op dit moment geen erotische massagesalons in de gemeente aanwezig. Verder is bekend dat een aantal maanden geleden enkele verslaafde prostituees regelmatig afreisden naar Leeuwarden en Groningen om daar te gaan tippelen. Dit aantal lijkt momenteel weer te zijn afgenomen.

Al met al is de totaal-indruk dat de prostitutiebranche in Smallingerland vrij kleinschalig is, enigszins in de marge opereert en weinig professioneel van opzet is. In de gemeente is geen sprake van een omvangrijk aanbod van prostitutie, en over de vraag naar dit soort diensten is ook weinig bekend. Een andere conclusie is, dat de branche weliswaar niet erg omvangrijk is, maar dat er ook bijzonder weinig zicht en grip op is, zodat er ruimte ontstaat voor allerlei onwettige of ongewenste praktijken. Er is bijvoorbeeld weinig zicht op de gezondheid en het welzijn van de prostituees, of bijvoorbeeld op het feit of ze hier mogelijk illegaal aanwezig zijn. Op dit moment mag de politie bijvoorbeeld niet zomaar een privépand binnenstappen voor controle wanneer er sprake lijkt van beroepsmatige prostitutieactiviteiten.

Stand van zaken in de omliggende gemeenten

Aan de hand van nota's prostitutiebeleid en navraag bij de desbetreffende ambtenaren is de stand van zaken in de omliggende gemeenten nagegaan. Dit levert een wisselend beeld op, wat in elk geval belangrijke aanwijzingen geeft over wat hier in de gemeente mogelijk te verwachten is. Deze paragraaf geeft hiervan de hoofdlijnen weer.

Leeuwarden

In de gemeente Leeuwarden is sprake van een prostitutiebranche met 'stedelijke allure'. De nota "Prostitutiebeleid gemeente Leeuwarden" meldt de aanwezigheid van zeven prostitutiepanden met in totaal 70 werkkamers. De meeste panden zijn gelegen in het centrum. Nader onderzoek naar de panden laat zien dat regelmatig sprake is van schrijnende woon- en werkomstandigheden. De bezettingsgraad is hoog, bijna 100%. De meeste vrouwen zijn afkomstig uit Centraal- en Oost Europa. Deze vrouwen zijn veelal toegestroomd vanuit de grote steden in het westen nadat daar politie-acties hebben plaatsgehad. Tijdens politie-controles in het voorjaar van 1999 bleek dat de meeste vrouwen illegaal in Nederland waren: van de 14 gecontroleerde vrouwen bezat één de Nederlandse nationaliteit en één was asielzoeker, de overigen waren illegaal.

De prostituees worden vaak het slachtoffer van chantage, intimidatie en fysieke mishandeling. Er zijn exploitanten die verhandelde vrouwen laten werken in hun bordeel en zich daarbij dus mede schuldig maken aan vrouwenhandel. Ook is een aanzienlijk deel van de prostituees verslaafd.

Het gebied rondom de Weaze waar zich de meeste bordelen bevinden, kent een opeenstapeling van problemen. Het rapport "Begaan met uitgaan" van politie Friesland meldt dat hier veruit de meeste geweldsdelicten in de gemeente plaatsvinden. Verder wordt er gedeald in drugs en vindt er heling van winkeldiefstal-goederen plaats en bedreiging, beroving en mishandeling van voorbijgangers.

Regio Noord-oost Friesland

Uit een inventarisatie in de regio Noord-oost Friesland blijkt dat men in dit gebied slechts één prostitutiebedrijf kent: in de gemeente Dantumadeel is een escort-bedrijf gevestigd. Dit bedrijf heeft nooit aanleiding gegeven tot politie-optreden.

De gemeenten in dit gebied hebben samen met politie, GGD en het OM een beleid uitgestippeld dat in hoofdlijnen is afgeleid van dat van Leeuwarden. Omdat een nul-optie geen alternatief is kiest men hier voor een minimale potentiële verruiming, een maximum van één bordeel per gemeente. Voor escort-bedrijven wordt geen maximum gesteld omdat dit moeilijk te rechtvaardigen is: de bedrijven zijn immers niet gebonden aan een bepaalde locatie of een bepaald pand. Ook is dit moeilijk te controleren en te handhaven.

Provincie Friesland

Politie Friesland en GGD Fryslän schatten het aantal prostituees in Friesland die werken in seksclubs op ongeveer 200. Daarnaast werken er prostituees via escortbureaus en thuis. Een deel van de prostituees in de provincie is illegaal. Gezien de behoefte aan anonimiteit ten gevolge van stigmatisering, de grote mobiliteit en het verloop binnen de groep prostituees is de groep niet volledig te inventariseren.

De bestaande situatie rond prostitutie in Smallingerland heeft tot dusverre niet geleid tot grote problemen. Mogelijk is dit te danken aan de sociale controle in de gemeente, of het feit dat de politie altijd vrij streng heeft opgetreden tegen bordelen en prostitutie-activiteiten. Van gedoogbeleid is tot nu toe geen sprake geweest, waardoor zich tot nu toe weinig of geen prostitutie van enige omvang heeft kunnen ontwikkelen in de gemeente. Hierdoor zou de indruk kunnen ontstaan dat het niet zo nodig is om prostitutiebeleid te ontwikkelen. Het is echter niet ondenkbaar dat exploitanten, na opheffing van het algemeen bordeelverbod, geïnteresseerd zullen zijn in de vestiging van een prostitutiebedrijf in de gemeente.

Smallingerland is immers een aantrekkelijke, goed bereikbare gemeente met een groot verzorgingsgebied, en daarmee zeer interessant-als-vestigingsplaats, óók voor prostitutiebedrijven. Verder zijn er mogelijk exploitanten die hun bedrijf liever willen verplaatsen naar gemeenten die niets hebben geregeld of die minder strenge regelgeving hebben vastgesteld. Dit kan onder andere leiden tot ongewenste ontwikkelingen op het terrein van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Ook het voeren van een zogenoemd nulbeleid lijkt niet reëel: Na de opheffing van het algemeen bordeelverbod kunnen aan het Wetboek van Strafrecht geen argumenten worden ontleend om exploitatie van prostitutie binnen de gemeentegrenzen geheel te weren. Het is immers niet langer een verboden activiteit. Een algeheel bordeelverbod in de gemeente is waarschijnlijk in strijd met artikel 19 van de Grondwet, waarin het recht op vrije keuze van arbeid is neergelegd.

Bovendien mag een gemeente geen hogere wetten negeren en ligt het evenmin in de rede om doelstellingen te belemmeren die de regering met de nieuwe wetgeving voor ogen heeft. Vanuit de hierboven genoemde argumenten zal duidelijk zijn dat het ontwikkelen van lokaal prostitutiebeleid gewenst, noodzakelijk en feitelijk onontkoombaar is.

Ook om andere redenen is het van belang om lokaal prostitutiebeleid te ontwikkelen: met de opheffing van het bordeelverbod krijgen gemeenten ruimere mogelijkheden om legale vormen van exploitatie van prostitutie binnen de gemeentegrenzennaar eigen inzicht te beheersen en te reguleren. Het lijkt onverstandig hier geen gebruik van te maken. Ook kunnen gemeenten bepaalde vormen van prostitutie uitsluiten, zeker als dit goed onderbouwd kan worden. Beheersing en regulering mogen echter niet dermate streng zijn, dat geen enkel prostitutiebedrijf zich nog in de gemeente kan vestigen: dit zou weer een verkapte vorm van nulbeleid zijn die kan worden aangevochten bij de rechter. Bovendien kleeft aan een beleid dat te veel is dichtgeregeld nog een ander nadeel: dit kan ontduikingsgedrag opleveren en brengt het risico mee dat de prostitutie weer de illegaliteit induikt, met alle negatieve gevolgen van dien.

Dit hoofdstuk geeft de wettelijke kaders aan als uitgangspunt voor het lokale beleid in Smallingerland, plus een korte, globale toelichting op het nieuwe hoofdstuk 3 van de APV. Dit nieuwe hoofdstuk 3 is als bijlage 1 bij deze notitie gevoegd.

Regionaal en landelijk beleid

Bij de ontwikkeling van lokaal prostitutiebeleid is afstemming nodig met het beleid van aangrenzende gemeenten, het regionale (Friese) en landelijke beleid. Mede om deze reden is bij de ontwikkeling van het prostitutiebeleid in Smallingerland zo veel mogelijk aansluiting gezocht bij de nieuwe modelverordening die de VNG heeft opgesteld in de vorm van een

nieuw hoofdstuk 3 van de APV. Daarnaast hebben diverse gemeenten in Friesland in nauw overleg met politie en het Openbaar Ministerie gezamenlijk een beleid ontwikkeld op het niveau van de politiedistricten: de betreffende gemeenten hebben gezamenlijk binnen hun politiedistrict afspraken gemaakt die voor alle partijen duidelijk en eenduidig zijn, en dat is een belangrijk winstpunt. Bovendien is op deze manier ervaring uitgewisseld en gebundeld, tijd bespaard, het beleid in het district meer op één lijn gebracht en zijn mogelijke ongewenste verplaatsingseffecten bij voorbaat tegengegaan.

De Gemeente Smallingerland heeft naar voorbeeld van de andere gemeenten en politiedistricten in Friesland eveneens haar beleid afgestemd met de andere gemeente in haar eigen politiedistrict, de gemeente Opsterland. Dit laatste laat onverlet dat de beide gemeenten op diverse punten eigen keuzes maken.

Basis van het lokale beleid: de APV

Gemeenten kunnen op grond van artikel 149 Gemeentewet bij verordening (APV) een vergunningenstelsel ontwikkelen en voorwaarden vaststellen waaraan prostitutiebedrijven na de wetswijziging op 1 oktober 2000 dienen te voldoen. Daarnaast hebben gemeenten op grond van artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet de bevoegdheid om bij verordening extra voorschriften vast te stellen over de vormen van prostitutie die na de wetswijziging niet langer strafbaar zijn en waarvoor geen nadere - dus hogere - wetgeving is vastgesteld.

Bovendien is een nieuw artikel aan de Gemeentewet toegevoegd over de verordenende bevoegdheid van de gemeenten ten aanzien van prostitutie: artikel 151a van de Gemeentewet. Dit artikel luidt als volgt:

De raad kan een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van de gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling.

Het artikel is aan de Gemeentewet toegevoegd omdat er twijfel bestond of gemeenten voldoende armslag zouden hebben om aan alle prostitutiebedrijven en ook escortbedrijven de gewenste voorschriften te stellen. Escortbedrijven zijn bedrijven die niet per definitie plaatsgebonden zijn en die zich bezig houden met bemiddeling tussen klanten en prostituees. Op escort-bedrijven bestaat tot nu toe weinig grip.

Zonder artikel 151a zijn gemeenten slechts in staat zaken te reguleren die zich in de openbaarheid afspelen, die een openbaar karakter hebben of die de openbare orde raken. Op grond van artikel 151azijn gemeenten bevoegd om nadere regels te stellen voor bordelen en andere vormen van exploitatie van prostitutie. De regering heeft het artikel mede ingevoerd vanuit haar wens om gemeenten in staat te stellen op lokaal niveau een goede regierol te vervullen.

Het vergunningenstelsel beperkt zich tot bedrijfsmatige exploitatie van prostitutie in een pand of een deel daarvan. Het al of niet bedrijfsmatig zijn van prostitutieactiviteiten hangt af van de schaal waarop dit gebeurt, de ruimte die hiervoor wordt gebruikt, de in deze ruimte aanwezige faciliteiten en de regelmaat in de activiteit.

Naast het vergunningstelsel is uiteraard ook wetgeving op de exploitatie van prostitutiebedrijven van toepassing, zoals de Wet op de Ruimtelijke Ordening (bestemmingsplannen), de Bouwverordening, de Woningwet, de Drank- en Horecawet, de Gezondheidswetgeving en dergelijke.

Aspecten van prostitutiebeleid

Bij de vaststelling van het prostitutiebeleid zijn de volgende aspecten van belang:

• a.

  de vestiging van prostitutiebedrijven;

• b.

  de omstandigheden in prostitutiebedrijven (inrichting, hygiëne, (brand)veiligheid, gezondheidsomstandigheden en dergelijke);

• c.

  de bedrijfsvoering in prostitutiebedrijven (oa. het respecteren van de lichamelijke en geestelijke integriteit van prostituees);

• d.

  aanwezigheid van minderjarigen en illegale prostituees.

APV voorstel

Voornoemde aspecten zijn nader uitgewerkt in het als bijlage 1 bijgevoegde voorstel voor de APV. De APV wordt met het oog op de opheffing van het algemeen bordeelverbod aangepast. De gewijzigde APV regelt onder andere:

• -

  vergunningsplicht voor seksinrichtingen en escortbedrijven;

• -

  gedragseisen ten aanzien van de exploitant en de beheerder; toelatingstijden publiek en tijdelijke sluiting van seksinrichtingen; de aanwezigheid van toezicht door exploitant en beheerder; de bevoegdheid om seksinrichtingen uit bepaalde gebieden of delen van de gemeente te weren.

Bevoegd bestuursorgaan

Bij de uitvoering van het prostitutiebeleid is de burgemeester in de meeste gevallen het bevoegde bestuursorgaan om een vergunning te verlenen, te weigeren of in te trekken. De burgemeester is op grond van artikel 174 Gemeentewet namelijk "belast met de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erveri'. Wanneer sprake is van vaar- en voertuigen, escort­ bedrijven en zaken die spelen op de openbare weg, is het college daarentegen bevoegd.

Weigerings- of intrekkingsgronden voor een vergunning

Ten aanzien van de vergunning van prostitutiebedrijven zijn er een aantal dwingende weigeringsgronden. De vergunning wordt geweigerd of ingetrokken in de volgende gevallen:

• indien de exploitant of de beheerder niet voldoet aan de gestelde gedragseisen. Deze zijn vergelijkbaar met die in de Drank- en horecawetgeving: de exploitant moet een bewijs van goed gedrag kunnen overleggen;

• indien de vestiging of de exploitatie van de inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan of indien de inrichting is gelegen in een situatie, gebied of deel van de gemeente waar seksinrichtingen niet zijn toegestaan. De gemeente heeft hiertoe speciale vestigingscriteria vastgelegd (zie hoofdstuk VI);

• Wanneer er aanwijzingen zijn dat er personen werkzaam zijn in strijd met het nieuwe

• artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht (onaanvaardbare vormen van prostitutie), in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen of in strijd met de Vreemdelingenwet.

Naast dwingende weigeringsgronden zijn er ook weigeringsgronden waaraan een belangenafweging ten grondslag ligt. De vergunning kan worden geweigerd of ingetrokken in het belang van:

• -

  de openbare orde;

• het voorkomen of beperken van overlast;

• -

  voorkomen of beperken van aantasting van het woon- leefklimaat;

• de veiligheid van personen of goederen; de volksgezondheid of zedelijkheid;

• de werkomstandigheden van de prostituees.

Het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland stelt met het oog op de bovengenoemde genoemde belangen nadere regels vast, bijvoorbeeld ten aanzien van gezondheid en werkomstandigheden, veiligheid en dergelijke. Hierbij kan worden gedacht

aan minimale maten waaraan werkkamers moeten voldoen, de aanwezigheid van toiletten, goed personeelsbeleid, voorlichting en zorg etc.. Dit beleid sluit overigens aan bij hetgeen in andere delen van Friesland geregeld is.

Escortbedrijven

Escortbedrijven ofwel bemiddelingsbureaus zijn in principe niet gebonden aan een bepaalde locatie of een vastomlijnd gebied en kunnen gemeentegrensoverschrijdend opereren. Deze bedrijven vallen straks eveneens onder het vergunningenstelsel, zowel in de Gemeente Smallingerland als in de omliggende gemeenten. Dit neemt niet weg dat handhaving van de vergunningsvoorschriften lastig is. Het toezicht op dit type bedrijven zal zich daarom met name concentreren op de gedragseisen ten aanzien van de exploitant en beheerder.

Sekswinkels

Sekswinkels zijn niet vergunningplichtig en worden als een normale winkel beschouwd wanneer ze uitsluitend een verkoopfunctie hebben. Wanneer in een sekswinkel ook activiteiten plaatsvinden die vallen onder de definitie van een prostitutiebedrijf is wèl een exploitatievergunning nodig. Verder dienen sekswinkels zich te houden aan artikel 3.2.7 van de APV waarin het nodige is vastgelegd over "het tentoonstellen, aanbieden en aanbrengen van erotisch-pornografische goederen, afbeeldingen en dergelijke".

Niet bedrijfsmatige prostitutie

Het vergunningenstelsel heeft betrekking op bedrijfsmatige prostitutie: het is verboden een seksinrichting te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan. De straatprostitutie, de thuisprostitutie en callgirls of -boys zijn vormen van niet-bedrijfsmatige prostitutie. De callgirl of -boy heeft een vergelijkbare positie als de thuiswerker. Soms werft deze zijn of haar klanten door middel van advertenties of werkt men voor een bemiddelingsbedrijf. Het feit dat deze vormen van prostitutie niet onder het vergunningenstelsel vallen wil nog niet zeggen dat het hierbij per definitie om illegale activiteiten gaat. Het bemiddelingsbedrijf zelf is overigens zoals genoemd wèl vergunningplichtig. Hetzelfde geldt wanneer de thuisprostitutie een duidelijk bedrijfsmatig karakter aanneemt. De toezichts- of opsporingsambtenaar dient dit zonodig te beoordelen.

Werkomstandigheden en inrichtingsaspecten

De prostitutie functioneert feitelijk in een subcultuur, waarin eigen regels en normen gelden. Kenmerkend voor de maatschappelijk positie van de prostituees is het maatschappelijk isolement waarin zij verkeren, dat hen kwetsbaar maakt en afhankelijk van anderen.

Alhoewel prostitutie gezien kan worden als een soort dienstverlening op basis van een kennelijk bestaande en maatschappelijk geaccepteerde vraag, is er sprake van een zekere tegenstrijdigheid ten opzichte van deze beroepsgroep. Enerzijds wordt prostitutie geaccepteerd als een sociaal verschijnsel, terwijl er anderzijds een maatschappelijke afkeer en onbegrip bestaat voor beroepsactiviteiten van deze beroepsgroep. Door het juridisch vacuüm waarin de prostitutie tot nu toe verkeert, zijn de prostituees dermate kwetsbaar dat er misbruik van hun positie wordt gemaakt. In de praktijk blijkt de ongelijke machtsverhouding tussen de exploitant van een prostitutiebedrijf en de prostituee vaak te resulteren in werkomstandigheden waarop de prostituee niet of nauwelijks invloed kan uitoefenen.

Nadere regels prostitutiebedrijven

Een prostitutiebeleid met een vergunningenstelsel kan de zelfstandigheid van prostituees vergroten en biedt de prostituees rechten waardoor zij meer invloed kunnen uitoefenen op de werksituatie. Slechte werkomstand,igheden hebben negatieve effecten op de veiligheid, het welzijn en de gezondheid van prostituees. Daarom worden in aanvulling op regels in het Bouwbesluit en de bouwverordening in de exploitatievergunning nadere eisen gesteld ten aanzien van de werkomgeving en de werkomstandigheden. Deze eisen zijn neergelegd in de

"Nadere regels prostitutiebedrijven" die in navolging van andere Friese gemeenten zijn overgenomen van de gemeente Leeuwarden. Deze nadere veiligheids- en gezondheidsregels, die het bevoegd bestuursorgaan stelt op basis van artikel 3.3.3 van de APV, hebben onder meer betrekking op de inrichting van de werkruimten, de aanwezigheid van voldoende sanitaire voorzieningen, de inachtneming van voldoende hygiëne en dergelijke. Wanneer een vergunningaanvraag wordt ingediend zal het betreffende pand zorgvuldig aan de hand van de "Nadere regels prostitutiebedrijven" gecontroleerd worden op geschiktheid. Wanneer tussentijds uit controle mocht blijken dat het prostitutiebedrijf met de daarin aanwezige werkruimten niet meer aan de eisen van geschiktheid voldoet zal de ondernemer hierover een aanschrijving ontvangen. De afdeling Bouw- en woningtoezicht, de Brandweer en de GGD zijn betrokken bij de beoordeling en controles van het gebouw.

Gezondheidsaspecten, hulpverlening en bedrijfsvoering

Niet allen de werkomstandigheden zijn van invloed op de gezondheid van de prostituee. De aard van het werk en de werkomstandigheden binnen de prostitutie brengen aanzienlijke gezondheidsrisico's mee, zoals het gevaar om seksueel overdraagbare aandoeningen (soa) en aids op te lopen en te verspreiden. Het is zowel in het belang van de prostituees als de volksgezondheid dat prostituees zich hier goed tegen beschermen en dat ook de exploitanten hier zonodig een bijdrage aan leveren.

Op grond van de Wet Collectieve Preventie Volksgezondheid (WCPV) hebben gemeenten een belangrijke taak ten aanzien van de gezondheid van prostituees en van de sector als geheel. Vanuit dit kader zijn gemeenten verantwoordelijk voor de collectieve preventie, onder andere als het gaat om tuberculose, seksueel overdraagbare aandoeningen (soa) en aids.

Taken vanuit de WCPV zijn onder andere bron- en contactopsporing, begeleiding en voorlichting en controle van specifieke groepen. De GGD is hiervoor de aangewezen uitvoerende instantie. Met de huidige formatie streeft de GGD er naar tweemaal per jaar een bezoek te brengen aan de seksclubs in Friesland. De sociaal verpleegkundige geeft dan voorlichting aan de prostituees en de exploitant of beheerder over preventie van soa en aids. Voor een goede preventie is een vertrouwensrelatie met zowel de prostituee als met de exploitant of beheerder van de seksclub van groot belang. Alleen in geval van een goede vertrouwensrelatie wordt informatie opgepakt en wordt de GGD ingeschakeld als er problemen zijn op het gebied van infectieziekten.

In Friesland is er voor prostituees geen laagdrempelige mogelijkheid tot screening op soa en aids en voor behandeling hiervan. Omdat prostituees weinig tot geen gebruik maken van de reguliere gezondheidszorg kunnen soa en aids lang onontdekt en onbehandeld blijven.

Daarom werkt de GGD op dit moment aan plannen om een laagdrempelige spreekuur­ voorziening in Friesland te creëren.

Bij de bedrijfsvoering is het van belang dat de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees geheel vrijwillig en zelfstandig kunnen werken, zonder dat zij gedwongen worden tot onveilige seks of het meedrinken van alcoholische dranken. De prostituee heeft het grondwettelijk recht over zijn of haar lichamelijke en psychische integriteit te beschikken.

Indien vergunninghouders waarde hechten aan het exploiteren van een legaal prostitutiebedrijf dan zullen zij vanwege dit punt aansprakelijkheid voor de bedrijfsvoering moeten aanvaarden. Voor wat deze bedrijfsvoering betreft worden er in de "Nadere regels prostitutiebedrijven" regels gesteld ter bescherming van de gezondheid van de prostituee en de volksgezondheid. Hierbij zijn de eisen ten aanzien van soa- en aids- preventie dus ook van groot belang. Zo zullen de exploitanten van prostitutiebedrijven een "veilig seksbeleid" moeten voeren. Men zal niet alleen open moeten staan voor GGD-voorlichting op het vlak van de soa- en aids- preventie, maar men zal bovendien moeten bevorderen dat prostituees zich periodiek op soa laten onderzoeken. De GGD streeft na dat alle prostituees in de provincie zich minimaal vier keer per jaar op soa laten onderzoeken.

Vanuit het voorgaande worden aan de exploitant van een prostitutiebedrijf in de gemeente de volgende eisen gesteld: prostitutiebedrijven moeten

• een veilig seksbeleid voeren: de prostituee is vrij klanten te weigeren, de prostituee wordt niet gestimuleerd tot onveilige seks, de exploitant of beheerder is geen klant in eigen bedrijf en de prostituee kan niet worden verplicht met klanten mee te drinken;

• •

  toegankelijk zijn voor voorlichting: ze moeten zorgen dat prostituees kennis (kunnen) nemen van informatiemateriaal van organisaties die belangen behartigen van prostituees, hulpverlening, tolken en gezondheidszorg;

• prostituees de mogelijkheid bieden zich regelmatig op soa en aids te laten onderzoeken.

Bij het vaststellen van het prostitutiebeleid moeten er ook afspraken liggen over de handhaving van relevante wet- en regelgeving en de voorwaarden die aan de exploitatievergunning voor prostitutiebedrijven zijn verbonden. De handhavingsafspraken hebben betrekking op het uitoefenen van het feitelijk toezicht en het toepassen van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen. Een en ander moet worden afgestemd in het districtelijk en het regionale driehoeksoverleg.

Bij de handhaving van het prostitutiebeleid zijn verschillende instanties betrokken. Kernpartners zijn de gemeente, de politie en het Openbaar Ministerie. Zij dienen hun activiteiten goed op elkaar af te stemmen. De afspraken worden gemaakt aan de hand van een voorbeeld van een handhavingsarrangement dat reeds in andere politiedistricten in Friesland is opgesteld. In dit arrangement wordt vastgelegd wie in welke situatie optreedt en wat dat optreden behelst. Een gezamenlijk handhavingsbeleid biedt diverse voordelen. Zo kunnen betrokken instanties beter samenwerken en ontstaat er zowel intern als extern meer duidelijkheid over ieders rol en bevoegdheden. Hierdoor is het beter mogelijk om op overtredingen een passende reactie te geven.

Toezicht en opsporing

Binnen de handhavingstaken kan een onderscheid worden gemaakt tussen toezichthoudende taken en opsporingstaken. De afdeling 5.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) regelt het bestuurlijk toezicht. Hierbij wordt onder toezichthouder verstaan: "een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift". De taak van een toezichthouder kan worden gekoppeld aan een individueel persoon, of aan een functie. Dit laatste heeft duidelijk de voorkeur, onder ander in verband met de continuïteit die nodig is voor het toezicht.

De gebruikelijke bevoegdheden van een toezichthouder zijn:

• inlichtingen vorderen;

• inzage vorderen in zakelijke gegevens en bescheiden; plaatsen betreden;

• zaken onderzoeken;

• vervoermiddelen en hun lading onderzoeken;

• een aangehouden vervoermiddel vorderen en afvoeren naar een plaats die de toezichthouder aanwijst;

• medewerking vorderen bij de uitoefening van toezichtbevoegdheden.

Toezicht mag ook worden uitgeoefend als er geen sprake is van een vermoeden dat een wettelijk voorschrift is overtreden. Dit is een kenmerkende eigenschap van toezicht ten opzichte van opsporing. Toezichthoudende bevoegdheden mogen niet worden benut met het uitsluitende doel strafbare overtredingen vast te stellen om strafrechtelijke handhaving mogelijk te maken. Dit wil overigens niet zeggen dat de toezichtsbevoegdheid vervalt wanneer bij de uitoefening van toezicht een delict wordt vermoed of geconstateerd. Ook mogen er in zo'n situatie wel degelijk aansluitend opsporingsbevoegdheden worden uitgeoefend. Toezicht op naleving maakt immers deel uit van de handhaving in bredere zin. Toezichthouders mogen geen opsporingstaken verrichten tenzij zij daartoe uitdrukkelijk bevoegd zijn.

Voor de dagelijkse praktijk is het van groot belang dat er per gemeente (of gezamenlijk met de Gemeente Opsterland} een vast handhavingsteam wordt geformeerd. Dit handhavingsteam maakt een gezamenlijk optreden mogelijk in de handhaving van het prostitutiebeleid. Het team bestaat uit functionarissen van de (betreffende} gemeente en functionarissen van de politie. Bij dit gezamenlijk optreden is het van groot belang dat de deelnemers handelen binnen hun eigen bevoegdheid. Samen maakt het team de handhaving compleet. Hierbij dient duidelijk te zijn waar de grenzen liggen tussen de uitoefening van toezicht of controle en de opsporing van strafbare feiten. Verder moet in verband met de privacywetgeving duidelijk zijn wie verantwoordelijk is voor de gegevens die in het kader van de samenwerking zijn verzameld.

Voor ambtenaren van de gemeente zijn de toezichthoudende bevoegdheden in de Awb voldoende om mede toezicht op de naleving van hoofdstuk 3 van de APV te kunnen houden. Indien er sprake zou zijn van strafbare feiten dan heeft de politie hiervoor opsporingsbevoegdheid. Het is dan ook niet nodig om gemeenteambtenaren te benoemen die een bijzondere opsporingsbevoegdheid hebben inzake hoofdstuk 3 van de APV. Wel kunnen de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders in een afzonderlijk besluit toezichthouders aanwijzen om toezicht te houden op de naleving van hetgeen in het lokale prostitutiebeleid en in hoofdstuk 3 van de APV is vastgelegd.

De coördinator veiligheidsbeleid is de vaste ambtelijk coördinator voor het prostitutiebeleid. Deze draagt onder andere zorg voor een goede samenwerking en afstemming met de diverse belanghebbende partijen.

Het handhavingsarrangement

Het handhavingsarrangement inzake het prostitutiebeleid moet aandacht besteden aan de volgende aspecten:

• een goede en tijdige communicatie met alle belanghebbenden, in het bijzonder met de exploitanten en de prostituees;

• het vaststellen en veilig stellen van de benodigde handhavingscapaciteit;

• de consequente en eenduidige uitoefening van toezicht op de naleving van de vergunningvoorschriften door de exploitanten en beheerders van de seksinrichtingen;

• •

  de bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak van diegenen die zich niet aan de. vergunningvoorschriften houden;

• het uitvoeren van controles en het opsporen en vervolgen van mensenhandelaren; de bestuurlijke en strafrechtelijk aanpak van exploitanten die buitenlandse prostituees zonder geldige verblijf- en werktitel binnen hun prostitutiebedrijf laten werken;

• het verminderen van het aantal illegale prostituees;

• het voorkomen van fraude met identiteitsdocumenten en van schijnconstructies, zoals het inzetten van zogenaamde stromannen en het aangaan van schijnrelaties.

In jaarplan 2001 van Politie district Drachten wordt rekening gehouden met capaciteit die nodig is voor de handhaving van het prostitutiebeleid.

Nadere handhavingsafspraken

Binnen het handhavingsteam dienen goede afspraken te worden gemaakt over de taakverdeling. Duidelijk is dat politiefunctionarissen zijn belast met strafrechtelijke opsporing. Toezicht en controle kunnen zowel worden uitgeoefend door politiefunctionarissen als door gemeentelijke toezichthouders. Globaal geldt daarbij de volgende taakverdeling:

Het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht ziet toe op de naleving van de inrichtingseisen en de voorschriften ingevolge het Bouwbesluit en de Bouwverordening. Dit is ook de afdeling die in geval van de aanvraag van een exploitatievergunning beoordeelt of het prostitutiepand voldoet aan de criteria die zijn gesteld in de "Nadere regels prostitutiebedrijven".

De basispolitiezorg (oa ambtenaar Bijzondere Wetten) kan een belangrijke functie vervullen bij het signaleren van mogelijke misstanden en aan het voorkomen en bestrijden van overlast. Hoewel het niet tot de taak van de basispolitiezorg behoort om zedencontroles in seksinrichtingen uit te voeren, kan zij in het kader van het gemeentelijk prostitutiebeleid wel toezien op de aanwezigheid van een vergunning en de naleving van de vergunningvoorschriften. In de praktijk zal de ambtenaar BW van de politie nauw samenwerken met het regionaal handhavingsteam (zie hieronder).

De vreemdelingendienst en de zedenrechercheurs houden zich bezig met strafrechtelijke aspecten zoals bijvoorbeeld mensenhandel. Onderzoeken naar georganiseerde, netwerkachtige structuren in de seksindustrie zullen doorgaans worden uitgevoerd in samenwerking met rechercheurs die belast zijn met de bestrijding van de zware criminaliteit. De vreemdelingendienst houdt verder o.a. toezicht op de uitvoering van de vreemdelingenwetgeving en ziet erop toe dat er geen prostituees zonder geldige verblijf- en werkvergunning in seksbedrijven werken. Zedenrechercheurs houden zich onder andere bezig met zedenmisdrijven en prostitutie door minderjarigen. Het regionaal handhavingsteam zal hierin een centrale rol uitvoeren als het gaat om controle.

Informatie uitwisseling

Bij overtreding van de vergunningsvoorschriften is het belangrijk om een goed en volledig beeld van de overtreder/overtreding te hebben. In verband met de gezamenlijke handhaving zal het vaak nodig zijn informatie uit te wisselen. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de privacywetgeving.

Relevante wetten zijn met name:

• de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent gedrag;

• •

  de wet politieregisters (Wpol);

• de Wet persoonsregistraties (Wpr) en de opvolger: Wet bescherming persoonsgegevens Wbp);

• en de Wet openbaarheid van bestuur (WOB).

Regionaal handhavingsteam prostitutie

De laatste ontwikkeling (juli 2000) is dat Politie Friesland een plan heeft uitgewerkt voor een proefproject rondom een regionaal handhavingsteam prostitutie. Hierbij leveren de verschillende districten personele inzet op grond van een vooraf afgesproken verdeelsleutel. Het is de bedoeling dat het team in een wisselende samenstelling zes keer per jaar de prostitutiebedrijven in de provincie controleert aan de hand van een vastgesteld protocol prostitutie/ mensenhandel. Hierbij wordt vooral gecontroleerd op de exploitatievoorwaarden. Het team controleert de inrichtingseisen in principe niet omdat deze primair tot het domein van de gemeentelijke handhavers behoren. Uit de controles voortkomende zaken zullen aan de Vreemdelingendienst (VD) worden overgedragen, of aan de Eenheid Criminaliteitsbeheersing (ECB) van het betreffende politiedistrict. Hierbij is het uiteraard van groot belang dat snelle opvolging mogelijk is in situaties waarin direct ingrijpen noodzakelijk is. Ook is vanuit het regionaal handhavingsteam gecoördineerd onderzoek mogelijk op reclame-activiteiten en 06 nummers om bedrijfsmatige activiteiten op te sporen. In het team wordt de ruime ervaring ingezet die politie Friesland inmiddels heeft opgebouwd met het prostitutieteam in Midden Friesland en de aanpak van mensen- /vrouwenhandel.

Het team wordt op regionaal niveau gecoördineerd (Friesland). De controles staan onder leiding van een controle-leider. De samenstelling van een controleteam maakt mogelijk dat ook vertegenwoordigers van bijzondere opsporingsdiensten en gemeentelijke toezichthouders deelnemen aan de controles, zodat een gecoördineerde manier van werken mogelijk is. Het team werkt onder een vastgestelde gedragscode. De leden maken maximaal vier jaar deel uit van het team, na twee jaar wordt de helft van het team vervangen. In de zomer van 2000 is het plan voor dit proefproject besproken in de verschillende districtscolleges.

Wet Identificatieplicht Prostituees

Een andere recente ontwikkeling is, dat de Tweede Kamer op 29 juni 2000 akkoord is gegaan met een wijziging in de Gemeentewet over de identificatieplicht van prostituees. Op grond van deze wet kunnen toezichthouders inzage vorderen van een identificatiebewijs wanneer twijfel bestaat over de leeftijd of de verblijfsstatus van een prostituee. Aan artikel 151a van de Gemeentewet is een lid toegevoegd, dat als volgt luidt: "De ambtenaren die zijn aangewezen om toezicht uit te oefenen op de naleving van de in het eerste lid bedoelde voorschriften, zijn bevoegd, van degene die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling, inzage te vorderen van een document als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht'.

Het wetsvoorstel is ingediend omdat de Raad van State op 18 januari 2000 heeft bepaald dat de door de gemeente aangewezen (politie)toezichthouders in het kader van de handhaving van de APV niet de bevoegdheid hebben om de leeftijd en de verblijfsstatus van de prostituees te controleren. Daarom moest dit apart in de wet worden geregeld. Inmiddels heeft de eerste kamer met dit voorstel ingestemd. De Wet Identificatieplicht Prostituees is met ingang van 1 oktober 2000, de datum van opheffing van het bordeelverbod, in werking getreden.

De afstemming va,1 het beleid met buurgemeente, en met het regionale en landelijke beleid betekent niet dat er op gemeenteniveau niet nog de nodige keuzes te maken zijn. Zo is onder andere kritisch gekeken naar het VNG-model, vanuit de vraag: wat willen we zelf als gemeente, moeten er misschien extra zaken worden geregeld of kunnen er artikelen worden geschrapt. Mede aan de hand van het "Handboek Prostitutiebeleid" van VNG en de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn op dit punt de zaken op een rij gezet. Deze paragraaf geeft aan op welke punten Smallingerland specifieke beleidspunten voorstelt en welk extra accenten in het beleid zijn aangebracht.

Straat- en raamprostitutie

In Smallingerland blijven straatprostitutie en raamprostitutie verboden. Hiervoor heeft het college de volgende argumenten: het zijn vormen van prostitutie die op dit moment niet of nagenoeg niet in de gemeente voorkomen. Bovendien blijkt in andere gemeenten dat deze vormen van prostitutie gemakkelijk overlast geven en nadelige effecten hebben op de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de gemeente.

Vestigingsbeleid prostitutiebedrijven

In verband met beheersing van het woon- en leefklimaat, de openbare orde en veiligheid en de schaalgrootte van de gemeente acht het college een maximum van twee prostitutiebedrijven binnen de gemeente reëel.

Op grond van artikel 3.2.8. van de APV kan het bevoegd bestuursorgaan gebieden of delen aanwijzen waar vestiging van prostitutiebedrijven mogelijk is, en kunnen nadere eisen gesteld worden ten aanzien van de vestigingslocatie. Deze paragraaf geeft hiervan een overzicht.

Prostitutiebedrijven kunnen zich alleen vestigen in het buitengebied van de gemeente. Dit houdt in dat alle locaties binnen de grenzen van de bebouwde kom van Drachten en cle buitendorpen, inclusief de percelen die hier direct op aansluiten, zijn uitgesloten als vestigingsplaats voor prostitutiebedrijven. Verder moet de vestiging passen binnen de bestemming. Wanneer het bedrijf horeca-activiteiten ontplooit, is hiervoor dus een horecabestemming nodig. Buiten de bebouwde kom zijn er in de gemeente echter weinig percelen met een horeca-bestemming, en in het beleid ligt vast dat er voor het buitengebied geen nieuwe horecabestemmingen worden afgegeven. In dat geval wordt een speciale bestemming voor een prostitutiebedrijf afgegeven, op grond van een partiële herziening van het bestemmingsplan, in combinatie met een artikel 19 procedure.

Escortbedrijven vallen in principe buiten het vestigingsbeleid omdat-deze niet plaatsgebonden zijn.

In geval van aanvragen van een exploitatievergunning voor een prostitutiebedrijf en/ of een partiële herziening van het bestemmingsplan zijn de volgende criteria van toepassing:

• 1.

  Vestiging is niet toegestaan in industriegebieden van enige omvang;

• 2.

  De voordeur van het betreffende perceel dient zich hemelsbreed minimaal op 30 meter afstand van de dichtstbijzijnde gevel van een woning te bevinden;

• 3.

  De locatie bevindt zich op een afstand van minimaal 100 meter van de dichtstbijzijnde onderwijsinstelling voor jongeren, een jongerencentrum of een sportcentrum;

• 4.

  De locatie is niet zodanig dat dit strijdig is met gangbare opvattingen omtrent zedelijkheid of goede smaak. Ook mag de vestiging van het prostitutiebedrijf de woon- en leefsituatie en / of de openbare orde .in de omgeving van het bedrijf niet op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloeden. Dit laatste is overigens ook een standaard beoordelingspunt in geval van een artikel 19 WRO procedure;

• 5.

  Omwille van de veiligheid van bezoekers en prostituees mag het bedrijf niet gelegen zijn in een afgelegen, geïsoleerd gebied of een dito situatie, zoals een smalle, doodlopende weg of een zandpad. Er dient sprake te zijn van formele of informele controleerbaarheid. Met formele controleerbaarheid wordt bedoeld de formele controlemogelijkheden van de politie en toezicht door politie en SVS. Informele controleerbaarheid staat voor controle door min of meer toevallig aanwezigen zoals voorbijgangers of omwonenden. Ook is de ligging van belang in verband met de bereikbaarheid voor hulpverlening. In geval van twijfel omtrent de veiligheid en bereikbaarheid van de locatie behoudt het college - zonodig na overleg met politie en/ of GGD - zich het recht voor hierover te beslissen;

• 6.

  In geval van een artikel 19 procedure zal met de ondernemer een overeenkomst worden gesloten over eventuele planschade die uit deze procedure voortkomt. Met de aanvraag en de daaraan verbonden procedure is namelijk niet een publiek belang gemoeid. Vanuit het profijtbeginsel - de aanvrager plukt de vruchten van deze procedure - zijn planschade-risico's voor de aanvrager.

Resumerend: in de gemeente wordt aan maximaal twee prostitutiebedrijven een vergunning verstrekt als bedoeld in artikel 3.2.1. lid 1 van de APV. Deze kunnen zich uitsluitend vestigen op een perceel dat aan de hierboven omschreven criteria voldoet, een passende bestemming heeft of heeft verkregen en in het buitengebied van de gemeente ligt.

Nadere opmerkingen ten aanzien van het maximumstelsel

Het college stelt voor de gemeente een maximum vast van twee prostitutiebedrijven, exclusief escort-bedrijven. Dit zijn bedrijven die niet per definitie plaatsgebonden zijn en die zich bezig houden met bemiddeling tussen klanten en prostituees. Na de afgifte van twee vergunningen worden nieuwe aanvragen op grond van het maximumstelsel geweigerd. De gemeente hanteert geen wachtlijsten voor vergunningen prostitutiebedrijven.

Het college houdt een krap aantal uit te geven vergunningen aan om de volgende redenen: het aanbod van en vraag naar prostitutie in de gemeente is gering van omvang. Dit laatste zegt ook zeker iets over het karakter van de gemeente en de lokale bevolking, en het draagvlak voor het toelaten van prostitutiebedrijven. In de tweede plaats schept het krap houden van de markt betere condities voor de bedrijven die zich met een vergunning in de gemeente vestigen. Hierdoor is men naar verwachting minder snel geneigd om zijn toevlucht te zoeken tot illegale bedrijfspraktijken. Verder is het maximum aantal nauw afgestemd met omliggende gemeenten, en met politie en O.M. om een gç,ede handhaving van het beleid mogelijk te maken. Een hoger aantal prostitutiebedrijven legt een te grote druk op toezicht en handhaving, en vormt zodoende een bedreiging voor de openbare orde, de veiligheid en de 1leefbaarheid in de gemeente. Verder blijkt ook uit navraag bij de Mr. A. de Graafstichting (zie bijlage 4) dat een maximumaantal van twee prostitutiebedrijven reëel lijkt. Wel is hierbij geadviseerd om ontwikkelingen in de regio goed te blijven volgen.

Mede naar aanleiding van het advies van de Mr. de Graafstichting wordt niet in dit beleidsplan vastgelegd hoe veel kamers het bedrijf mag hebben. Dit wordt bij de aanvraag zelf beoordeeld, en zal zo nodig onderwerp zijn van nader overleg.

Bedrijfsplan, voorkeursbeleid en convenant

Artikel 3.2.1 in de APV geeft aan welke informatie in de aanvraag om een vergunning dient te worden overlegd. In aanvulling op de model APV stelt het college voor dat de aanvrager deze informatie dient samen te voegen in een bedrijfsplan, dat ook laat zien hoe het bedrijf wordt gefinancierd. Deze extra regel is opgenomen met de bedoeling, om stroman­ constructies, zwart geld en criminele invloeden in de bedrijven zo veel mogelijk tegen te gaan. Dit laatste punt sluit nauw aan bij de beleidsuitgangspunten van de regering op dit vlak.

Deskundigen verwachten dat het aantal zelfstandig werkende prostituees na de inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving zal toenemen. Deze prostituees vormen een maatschap of maken gebruik van facilitaire bedrijven. Het college voert voor deze vormen van prostitutie een voorkeursbeleid. Dit wil zeggen dat de ruimte die er binnen de gemeente komt voor nieuwe bedrijven bij voorkeur wordt gereserveerd voor dit type bedrijven. Dit geldt vooral als het bedrijf kan aantonen dat sprake is van eerlijke winstdeling, en dat het aan de prostituees zelf is om te beslissen over zaken als werktijden en het al of niet accepteren van klanten.

Het voorkeursbeleid geldt ook uitdrukkelijk voor bedrijven die bereid zijn het convenant prostitutiebedrijven van de Gemeente Smallingerland te tekenen. In dit convenant worden afspraken vastgelegd over zaken die niet in de wet, de APV of het prostitutiebeleid zijn geregeld, zoals:

dat de gemeente om deze reden aan prostitutiebeleid werkt. Hierbij kan informatie worden gegeven over waarom het beleid nodig is en wat hierbij de doelen zijn, en ook over de concrete beleidsvoorstellen die er liggen, bijvoorbeeld rondom onderwerpen als het vestigingsbeleid en het handhavingsbeleid. Het kan geen kwaad deze feiten vaker dan eens via verschillende kanalen in de publiciteit te brengen en een stuk discussie hierover te laten ontstaan.

Uiteraard zal zoals eerder in deze notitie is genoemd ook na de inwerkingtreding van het beleid communicatie nodig zijn in de vorm van regelmatig overleg, onder andere met de ondernemers en de bij het prostitutiebeleid betrokken partners zoals politie, OM en de GGD. Daarnaast is het van belang dat ook de groep van prostituees zelf niet wordt vergeten. Als deze groep goed wordt geïnformeerd, bijvoorbeeld over rechten en plichten, veiligheid, werkomstandigheden en gezondheidsonderwerpen, zal dit zeer zeker een preventief en/ of positief effect kunnen hebben op de prostitutiebedrijven en de sector als geheel. Op voorhand moge duidelijk zijn dat dit onderwerp niet uitsluitend een verantwoordelijkheid is van de ondernemers. Mogelijk zijn hierover op lokaal en/ of Fries niveau nadere afspraken te maken en taken te verdelen, waarbij het regionaal handhavingsteam politie en de GGD wellicht een belangrijke inhoudelijke bijdrage kunnen leveren en ook de vinger aan de pols kunnen houden voor wat betreft de informatie behoefte of -positie van prostituees.

Bij de vestiging van prostitutiebedrijven in de gemeente zullen zowel omwonenden als het algemene publiek opnieuw goed moeten worden geïnformeerd. Bijvoorbeeld algemeen over het hoe en waarom van het prostitutiebeleid, maar ook specifiek over de inspraakmogelijkheden in geval van een ruimtelijke ordeningsprocedure, en over de regels en afspraken ten aanzien van vestiging, handhaving en veiligheid.

Op 1 oktober 2000 is door een wijziging van het Wetboek van Strafrecht het algemeen bordeelverbod opgeheven. Hierdoor is de exploitatie van prostitutie niet langer strafbaar. De regering wil met de wetswijziging de prostitutie legaliseren om hier zodoende meer zicht en grip op te krijgen. Met de legalisering krijgen gemeenten een regierol, en de mogelijkheid om het verschijnsel prostitutie beter te reguleren. Dit gebeurt vooral door de ontwikkeling van lokaal prostitutiebeleid en de aanpassing van hoofdstuk 3 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), dat handelt over prostitutie en seksinrichtingen. Daarnaast heeft de wetswijziging nadrukkelijk tot doel om ongewenste, strafbare vormen van prostitutie steviger aan te pakken. Naast een betere beheersing en regulering van de prostitutiebranche streeft de regering na dat onvrijwillige prostitutie wordt tegengegaan en dat minderjarigen beter worden beschermd tegen seksueel misbruik Ook is het de bedoeling dat de positie van prostituees verbeterd wordt, dat prostitutie door illegale vreemdelingen wordt teruggedrongen en dat prostitutie zo veel mogelijk wordt losgeweekt van criminele randverschijnselen.

Een inventarisatie van de aard en omvang van prostitutie in Smallingerland en andere gemeenten in het Noorden maakt duidelijk dat regulering van de lokale en regionale situatie een harde noodzaak is. Ook al kent de Gemeente Smallingerland op dit moment zo op het oog slechts weinig prostitutieactiviteiten, er moet rekening mee worden gehouden dat de situatie sterk kan veranderen, zeker als deze gemeente niets regelt en andere gemeenten wel. Hierdoor kunnen verplaatsingseffecten gaan optreden waardoor problemen die zich elders voordoen ook in Smallingerland de kop opsteken.

Deze notitie beschrijft het prostitutiebeleid van de Gemeente Smallingerland. Dit beleid is voor een belangrijk deel geënt op het landelijke VNG-model voor wijziging van de APV.

• regelmatig overleg met gemeente, politie en GGD, om de onderlinge contacten en communicatie te bevorderen, dreigende negatieve ontwikkelingen, misstanden en of overlast preventief te benaderen en vinger aan de pols te houden voor wat betreft de werking van het lokale prostitutiebeleid;

• •

  de exploitant spant zich in om onveiligheid en overlast tegen te gaan en een nette en bonafide uitstraling te krijgen naar de directe omgeving;

• de ondernemer maakt alleen gebruik van portiersdiensten die voldoen aan de eisen zoals gesteld op basis van de Wet op de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr);

• de ondernemer schakelt onverwijld de politie in wanneer in de onderneming geweld

• dreigt of plaatsvindt of wapenbezit wordt geconstateerd;

• •

  de ondernemer werkt met huisregels die op een duidelijke plaats in de zaak zijn opgehangen;

• de ondernemer hanteert een leeftijdsgrens voor bezoekers van 18 jaar.

Kosten exploitatievergunning

De prijs voor een exploitatievergunning is f 4200.- Dit bedrag is als volgt berekend: Het behandelen van de vergunning vergt gemiddeld 8 uur aan onderzoek, administratie en overleg. Daarnaast moeten Bouw- en woningtoezicht, Brandweer en de GGD het betreffende pand beoordelen op geschiktheid. Dit gebeurt aan de hand van de criteria die zijn vermeld in de "Nadere regels prostitutiebedrijven" die zijn vastgesteld op basis van de APV. Deze controle kost ongeveer 20 uur per aanvraag/ per pand. In totaal vergt de behandeling van een vergunningaanvraag van een prostitutiebedrijf 28 uur à f 150.- = f 4200.-. Wanneer men het bedrijf wenst over te doen aan een andere exploitant moet opnieuw een vergunning worden aangevraagd. De vergunning moet worden aangepast wanneer een andere beheerder wordt aangesteld. Wanneer geen sprake is van belangrijke wijzigingen in het bedrijf die opnieuw nader onderzoek en overleg vergen, geldt in deze gevallen een tarief van f 600,-.

Evaluatie

Gezien de tijd die nodig is om goed op gang te komen met een bedrijf wordt voorgesteld om het prostitutiebeleid tussen het tweede en het derde jaar na inwerkingtreding van het beleid of na afgifte van de vergunningen te evalueren. Ook lijkt dit het goede moment om na te gaan of het maximumstelsel nog steeds goed aansluit op de lokale en regionale situatie. Het prostitutiebeleid zal sowieso geënt moeten zijn op voortschrijdend inzicht: op dit moment is · de branche niet geheel te overzien en is het onduidelijk welke ontwikkelingen zich in de nabije toekomst zullen voordoen. Bij de evaluatie zal onder andere gebruik worden gemaakt van gegevens van GGD, politie Friesland en politiedistrict Drachten, alsmede informatie die voortkomt uit het op te zetten reguliere overleg met de ondernemers.

Ook op landelijk niveau zal het nodige aan evaluatieonderzoek worden opgezet. Zo heeft de mr. A. de Graafstichting in opdracht van de regering een nulmeting uitgevoerd en zal deze stichting onderzoek uitvoeren naar de werking van de nieuwe wetgeving, het daarop gebaseerde beleid van de verschillende overheden en de effecten hiervan op de prostitutiebranche. Daarnaast doet het Nederlands Instituut voor Sociaal Seksuologisch Onderzoek (NISSO) een verdiepend onderzoek naar de positie van prostituees in Nederland. Het spreekt voor zich dat ook de uitkomsten van deze landelijke evaluatie-onderzoeken zonodig worden meegenomen bij de evaluatie en bijstelling van het lokale beleid in Smallingerland.

Communicatie

Wanneer het college besluit dat de notitie prostitutiebeleid doorkan naar de raadscommissie wordt deze ook vrijgegeven voor de pers. Dit is gelijk ook een logisch moment om burgers in de gemeente nader te informeren over het feit dat het bordeelverbod wordt opgeheven, en

Daarnaast is het beleid afgestemd met Politie district Drachten, Openbaar Ministerie, omliggende gemeenten en de regio. Dit laatste neernt niet weg dat Smallingerland ook haar eigen keuzes maakt. Zo heeft Smallingerland een eigen vestigingsbeleid geformuleerd.

Het college heeft gekozen voor een maximum van twee prostitutiebedrijven in de gemeente. Hierbij worden escort-bedrijven buiten beschouwing gelaten omdat deze in principe niet plaatsgebonden zijn. Na de afgifte van twee vergunningen worden nieuwe aanvragen op grond van het maximumstelsel geweigerd. De gemeente hanteert geen wachtlijsten voor vergunningen prostitutiebedrijven.

Prostitutiebedrijven kunnen zich uitsluitend vestigen in gebieden buiten de bebouwde kom, dus buiten Drachten en de dorpen. Voor de meeste vergunningaanvragen zal in de praktijk een bestemmingswijziging en een planologische procedure nodig zijn. In aanvulling hierop zijn stringente vestigingscriteria in het beleid vastgelegd om het woon- en leefklimaat en de openbare orde te beschermen.

Een ander specifiek Smallingerlands punt is dat het college van burgemeester en wethouders gunstige ervaringen vanuit het coffeeshopbeleid ook in het prostitutiebeleid wil inzetten. Zo zal de gemeente een tamelijk 'krap' maximumbeleid voeren, waarbij ten hoogste twee bedrijven in de gemeente worden toegelaten. Een krap maximum komt de bedrijven ten goede, waardoor deze naar verwachting minder snel in de verleiding komen om minder wenselijke activiteiten te ontplooien. Daarnaast zet het college in op het voeren van een voorkeursbeleid voor bonafide ondernemers: niet bonafide ondernemers en financiers zullen zo mogelijk worden geweerd. Ook moet de ondernemer voldoende garanties kunnen geven voor een menswaardig, rechtvaardig en 'gezond' personeelsbeleid en een goede bedrijfsvoering. Verder heeft de gemeente het voornemen om een goede relatie op te bouwen met de toekomstige ondernemers en steeds 'de vinger aan de pols' te houden, onder andere door regelmatig overleg in te stellen met de betreffende ondernemers, GGD en politie. Beleid en ontwikkelingen staan immers nooit stil.

Al met al meent de Gemeente Smallingerland dat zij met het voorliggende beleid de wetswijziging op 1 oktober 2000 met vertrouwen tegemoet kan zien, en zij verwacht dat de politiek en de bevolking dit vertrouwen zullen delen. Prostitutie is en blijft een controversiële branche, waarvan de risico's zo goed mogelijk beheerst moeten worden. Smallingerland zal dit onderwerp dan ook serieus en degelijk oppakken, samen met alle betrokken partners.

• Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar;

• d.

  escortbedrijf: de natuurlijke persoon, groep van personen of rechtspersonen die bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was prostitutie aanbiedt die op een andere plaats dan in de bedrijfsruimte wordt uitgeoefend.

• e.

  exploitant: de natuurlijke persoon of personen of rechtspersoon of rechtspersonen die een seksinrichting of escortbedrijf exploiteert of exploiteren en de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon of rechtspersonen bevoegde natuurlijke persoon of personen;

• f.

  beheerder: de natuurlijke persoon of personen die de onmiddellijke feitelijke leiding uitoefent in een seksinrichting of escortbedrijf, met uitzondering van:

• g.

  bezoeker: degene die aanwezig is in een seksinrichting, met uitzondering van :

  • 1.

    de exploitant;

  • 2.

    de beheerder;

  • 3.

    de prostitué(e);

  • 4.

    het personeel dat in de inrichting werkzaam is;

  • 5.

    toezichthouders als bedoeld in hoofdstuk V;

  • 6.

    andere personen wier aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is.

Artikel 3.1.2 Bevoegd bestuursorgaan

In dit hoofdstuk wordt verstaan onder bevoegd bestuursorgaan: het college van burgemeester en wethouders of, voor zover het betreft voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, de burgemeester.