Beleidslijn aanpak woonoverlast Papendrecht

Per 1 juli 2017 is de "Wet aanpak woonoverlast" in werking getreden (Stb. 2017, 77). Daarbij is een nieuw artikel 151d Gemeentewet ingevoerd dat onder meer omvat de bevoegdheid van de burgemeester tot toepassing van bestuursdwang in de vorm van het geven van een gedragsaanwijzing (uitsluitend) ter bestrijding van ernstige woonoverlast voor omwonenden, veroorzaakt door (een) andere bewoner(s) in de nabije omgeving. De bevoegdheid ziet toe op het in bestuursrechtelijke zin interveniëren in gespannen burenverhoudingen vanwege ernstige hinder in of vanuit een woning of in de onmiddellijke nabijheid ervan.

Op grond van artikel 151d Gemeentewet kan de burgemeester aan een persoon of personen die herhaaldelijk woonoverlast veroorzaken c.q. daarvoor verantwoordelijk zijn, de volgende maatregelen opleggen:

1. gedragsaanwijzing in de vorm van een last onder bestuursdwang of onder dwangsom;

2. een tijdelijk huisverbod (ultimum remedium). Het verbod geldt voor een periode van 10 dagen en kan verlengd worden tot maximaal 4 weken.

Voorwaarden gebruik bevoegdheden op grond van 151d Gemeentewet

- het gaat om ernstige en herhaaldelijke woonoverlast;

- de woonoverlast is eveneens geconstateerd door een of meer van de handhavende en zorg verlenende instanties;

- buurtbemiddeling, mediation of een schriftelijke waarschuwing hebben niet geleid tot het stoppen van de woonoverlast;

= er is een ernstige vrees voor escalatie van de woonoverlast.

De gemeenteraad van Papendrecht heeft besloten om de burgemeester de bevoegdheid te geven deze wet uit te voeren. Deze beleidsregels voorzien voor de gemeente Papendrecht in een nadere invulling van het wetsartikel.

De wetgever heeft de term ‘ernstige woonoverlast’ niet nader gedefinieerd en vooral beschreven aan de hand van exemplarische voorbeelden van gedragingen die kwalificeren als (ernstige) woonoverlast. Het betreft daarmee een enigszins vaag containerbegrip met (in beginsel) een ruim toepassingsbereik. Vanwege het contextgebonden karakter ervan is het onmogelijk om alle potentiële situaties van ernstige overlast op voorhand limitatief op te sommen. Ditzelfde geldt voor de wijze waarop situaties van ernstige overlast met toepassing van de bestuursdwangbevoegdheid van artikel 151d Gemeentewet effectief kunnen worden aangepakt; ook dit vergt steeds een maatwerkoplossing die zo goed mogelijk aansluit bij de individuele kenmerken en omstandigheden van de situatie.

Aard van de hinder

Het is niet praktisch om de aard van de hinder heel precies vast te leggen in een bepaling, definitie of opsomming van kenmerken. In de praktijk van woonoverlast komt hinder in alle gedaanten voor. Want onder hinder wordt onder andere verstaan het verspreiden van rumoer, trillingen, stank, rook of gassen, of het onthouden van licht en lucht. Het is met het oog op de praktijk werkbaarder als de burgemeester tegen alle vormen van hinder kan optreden, met inachtneming van bovengenoemd kader en waarborgen. Dit pleit tegen een beperking tot een aantal soorten hinder. Hinder is situationeel, het is met andere woorden afhankelijk van plaats, tijd, context, tolerantie en omstandigheden.

De bevoegdheden van de burgemeester worden alleen ingezet als de bestaande maatregelen tegen woonoverlast niet of onvoldoende adequaat zijn gebleken. De burgemeester legt pas een specifieke gedragsaanwijzing op als de ernstige hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. Dit betekent dat de burgemeester pas overgaat tot het opleggen van een last met een gedragsaanwijzing als het niet mogelijk is gebleken om de overlast op een andere geschikte wijze tegen te gaan, waarmee wordt gedoeld op minder ingrijpende middelen (conform het subsidiariteitsbeginsel). De burgemeester komt beleidsvrijheid toe in de afweging of er geen andere geschikte wijze is om de hinder tegen te gaan. Pas als de burgemeester meent dat er redelijkerwijs geen andere geschikte wijze is om de ernstige hinder tegen te gaan (blijkend uit de omstandigheid dat eerdere maatregelen of acties geen of onvoldoende soelaas bieden), legt hij een last op. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat van onderhavig middel slechts gebruik kan worden gemaakt als ‘ultimum remedium’, indien er geen andere passende en minder ingrijpende instrumenten ter beschikking staan of tevergeefs zijn toegepast. Dit sluit aan bij de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Daarbij zal steeds gekozen worden voor de minst ingrijpende maatregel die nog effectief is voor die specifieke situatie.

Een verdere afbakening en toelichting op deze Beleidslijn en de gebruikte begrippen is onderaan opgenomen.

Hieronder worden de stappen beschreven binnen onze aanpak woonoverlast. Deze stappen vormen samen een escalatieladder. In principe heeft de escalatieladder de onderstaande volgorde, echter blijft het toepassen van de verschillende stappen maatwerk.

De aanpak woonoverlast is toepasbaar bij zowel koop- als huurwoningen. Bij huurwoningen is de verhuurder verantwoordelijk voor de nodige maatregelen te treffen om de overlast te doen stoppen. Een verhuurder kan via het huurcontract druk uitoefenen op de overlastgever en overgaan tot het opleggen van een (privaatrechtelijke) gedragsaanwijzing.

a) De verhurende partij, bijvoorbeeld een woningcorporatie, kan gedragsveranderingen overeenkomen met de huurder. Dit zijn civielrechtelijke gedragsaanwijzingen. Dat kan via (vrijwillig) schriftelijk vastgelegde afspraken die aanvullend op de huurovereenkomst zijn, of via de rechter op basis van art. 3:296 Burgerlijk Wetboek.

b) De verhuurder kan via de civielrechtelijke weg de huurovereenkomst laten ontbinden op basis van art. 7:231 Burgerlijk Wetboek.

Ook is buurtbemiddeling een toepasbaar instrument bij huurwoningen.

Aansluiting huurwoningen escalatieladder

Bij huurwoningen is de inzet van bovenstaande instrumenten het uitgangspunt. Mochten feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven, dan wordt (eerder) aansluiting gezocht bij de gemeentelijke escalatieladder en pakt de gemeente, vanuit haar verantwoordelijkheid, de regierol op.

Woonkracht10

Woonkracht10 heeft als de gemeentelijke woningcorporatie een bijzondere positie. Woonkracht10 heeft haar eigen overlastprocedures, welke in beginsel worden gevolgd. Wegens het grote aandeel van Woonkracht10 in de huursector in Papendrecht, wordt vanuit de gemeente structureel overleg gevoerd en de overlastzaken eventueel gezamenlijk opgepakt.

Hiernaast kan een strafrechtelijk traject (burengerucht) en/of een civielrechtelijk traject (burenrecht) lopen en kan hulpverlening worden ingezet indien dit nodig of wenselijk is.

Andere mogelijke trajecten die overwogen kunnen worden zijn: in samenwerking met het openbaar ministerie de mensen bij het OM 'ontbieden' en daar het gesprek aangaan de overlast te stoppen.

- Een professionele geluidsmeting kan worden uitgevoerd.

- Vrijwillige begeleiding vanuit de zorgpartners.

Partners waarmee wordt samengewerkt zijn politie (wijkagenten), Omgevingsdienst ZHZ en Sterk Papendrecht. Sterk Papendrecht bestaat uit MEE Drechtsteden, BWI Papendrecht, Stichting Jeugdteams en Vivenz. Daarnaast wordt samengewerkt met de Dienst Gezondheid & Jeugd, huisartsen, de Sociale Dienst Drechtsteden, Woonkracht10, Yulius, Rivas en maatschappelijke organisaties. Overige partijen kunnen zijn VvE's en particuliere verhuurders.

Wanneer een casus aangemeld wordt voor de aanpak volgens de wet aanpak woonoverlast, worden gegevens uitgewisseld. Het zal dan gaan om privacy gevoelige gegevens. Het aangaan van convenanten met de verschillende partijen waarborgt een correcte wijze van gegevensuitwisseling.

Bij de keuze van de manier waarop een overlastsituatie wordt aangepakt, wordt rekening gehouden met of overlastgevers kampen met een psychische aandoening. Het moet immers in het vermogen van de veroorzaker liggen in zijn hinderlijke gedrag te staken. Als er psychische problemen aan de orde zijn, dan is er vanzelfsprekend altijd een centrale en zwaarwegende rol weggelegd voor de hulpverlening. Tegelijkertijd mogen de belangen van de omwonenden niet uit het oog verloren worden. Het kan daarom voorkomen dat de frequentie en de intensiteit van de overlast zodanig groot is dat er geen andere mogelijkheid is dan het geven van een gedragsaanwijzing en/of door de verhuurder via de civielrechtelijke weg de huurovereenkomst te laten ontbinden.

De burgemeester is bevoegd om een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang op te leggen, in de vorm van een specifieke gedragsaanwijzing. Dit houdt in dat de overlastgever een gebod of verbod krijgt om iets te doen of na te laten gedurende een bepaalde periode. Als er een gedragsaanwijzing is opgelegd, dan moet er toezicht worden uitgevoerd op de naleving van de voorschriften. De wijze van toezicht is altijd maatwerk.

Uitgangspunt is dat er tegen elke overtreding van de gedragsaanwijzing wordt opgetreden. Er wordt met andere woorden een dwangsom verbeurd of er wordt bestuursdwang toegepast. Er wordt geen waarschuwing meer gegeven, omdat - wanneer er een gedragsaanwijzing wordt opgelegd - de overlastgever vanuit de voorliggende aanpak van woonoverlast al voldoende is gewaarschuwd. Dat er gehandhaafd wordt, is met andere woorden geen verrassing meer voor de overlastgever. Een constatering blijft 13 maanden staan.

Last onder dwangsom

Een last onder dwangsom opgelegd, om de overlastgever te stimuleren de situatie zelf te verbeteren. De hoogte van de dwangsom is afhankelijk van de situatie. Er wordt gewerkt met een standaard bedrag van € 500,- per overtreding, met een cumulatief maximum van € 3.000, -. Er kan van dit standaard bedrag worden afgeweken als er maatwerk verlangd wordt.

Last onder bestuursdwang

Een last onder bestuursdwang kan worden opgelegd als de situatie daar om vraagt. De verwachting is dat hier vaak sprake van is. Bij woonoverlast-zaken zijn lange voortrajecten doorlopen, alvorens de burgmeester een casus voorgelegd krijgt. In dit stadium moet snel een einde worden gemaakt aan de hinder. De last kan ook een verbod voor de overlastgever inhouden om tijdelijk aanwezig te zijn in de woning en/of op het erf, een aanwezigheidsverbod. Het verbod geldt voor de duur van 10 dagen, maar kan bij vrees voor herhaling verlengd worden tot ten hoogste vier weken. Het doel van het tijdelijk aanwezigheidsverbod is om ervoor te zorgen dat de overlast tijdelijk stopt. Er ontstaat met andere woorden een adempauze voor de betrokken partijen. Hierdoor ontstaat er ruimte om tot een definitieve oplossing voor de overlastproblematiek te komen. Mocht dit niet tot het gewenste resultaat leiden dan kan uiteindelijk overgegaan worden tot sluiting van de woning op grond van artikel 174a Gemeentewet.

Afwijkingsbevoegdheid

De burgemeester heeft bij zijn besluitvorming over de te treffen maatregelen een inherente afwijkingsbevoegdheid. De stappen in de escalatieladder gelden daarbij als uitgangspunt. Als de feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven, kan de burgemeester afwijken van deze uitgangspunten. Bij een dergelijk besluit wordt dit expliciet gemotiveerd.

Ter verduidelijking van de in artikel 151d Gemeentewet en artikel 2:78 APV gehanteerde methodiek en begrippen geldt, in navolging van en in lijn met hetgeen daarover is vermeld in de Memorie van Toelichting op de “Wet aanpak woonoverlast” (wetsvoorstel 34 007) het volgende:

Afbakening ten opzichte van andere bevoegdheden ter bestrijding van overlast vanuit een woning

Op eerste plaats geldt dat het instrument van de gedragsaanwijzing van artikel 2:78 APV pas in beeld komt, indien andere reguliere bevoegdheden geen soelaas bieden. Het is daarmee vooral de aard van de “ernstige en herhaaldelijke overlast” zelf die bepaalt welke bestuurlijke bevoegdheid kan worden aangewend: bij drugsoverlast zal bijvoorbeeld een beroep kunnen worden gedaan op artikel 13b Opiumwet, bij bouwkundige gebreken komt de Woningwet in beeld en bij een verstoring van de openbare orde (of dreigende ernstige verstoring) rond de woning als gevolg van gedragingen in de woning kan de toepassing van artikel 174a Gemeentewet worden overwogen. Sluiting van een woning (zoals dit laatste artikel mogelijk maakt) is veelal echter een verdergaande maatregel dan het opleggen van een gedragsaanwijzing. Wanneer beide maatregelen toepasbaar zijn, vormt dit onderdeel van de door de burgemeester te maken afweging.

Toelichting op begrippenkader artikel 151d Gemeentewet en 2:78 APV

“Woning of een bij die woning behorend erf ” (2:78, eerste lid, APV)

Met woning of bij die woning behorend erf wordt bedoeld de woning, de rest van het betrokken perceel (zoals een tuin) en de gezamenlijke ruimte binnen een wooneenheid zoals het portiek, de parterretrap, de gezamenlijke buitenruimte, enzovoorts. Gelet op het bepaalde in artikel 151d, eerste lid, van de Gemeentewet vallen ook gedragingen in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf, zoals bijvoorbeeld gedragingen in de tuin van de buren, op het trottoir en of op straat ter hoogte van of vlakbij de woning onder de reikwijdte van dit begrip (Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 13 resp. Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 10, p.2).

“Gebruiker van de woning” (2:78, eerste lid, APV)

Onder degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt wordt verstaan degene die de woning feitelijk bewoont. De gebruiker hoeft geen huurrechtelijke of eigendomsrechtelijke relatie tot de woning of het erf te hebben en hoeft niet de rechtmatige gebruiker van de woning te zijn. Ook een illegale onderhuurder of een kraker van de woning valt onder dit bestanddeel.

“Gedragingen” (2:78, eerste lid, APV)

Met ‘gedragingen in of vanuit die woning of dat erf’ worden bedoeld gedragingen die in of rondom de woning of het erf worden gepleegd. De gedragingen kunnen worden gepleegd door de gebruiker van de woning zelf of door bezoekers, gasten of vrienden van de gebruiker, maar ook door (bijvoorbeeld) diens hond. Het gaat om de woning die, of het erf dat, de overlastgever gebruikt. De gedragingen die worden gepleegd in de nabije omgeving van de woning, bijvoorbeeld in de tuin van de buren, vallen in beginsel onder de bepaling. Zo kan een blaffende hond op de straat voor de woning of een intimiderende gedraging voor de deur van de woning van de buurman vallen onder het bestanddeel ‘gedragingen in of vanuit die woning of dat erf’, zolang er een duidelijke connectie is tussen de gedraging en de woning of het erf. Bij een blaffende hond of een intimiderende gedraging vijf straten verderop is geen sprake meer van gedragingen vanuit de woning of het erf.

“Zorgplicht” (2:78, eerste lid, APV)

De gemeenteraad heeft in artikel 2:78, eerste lid, van de APV bepaald dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt, er zorg voor dient te dragen dat door gedragingen in of rondom die woning of dat erf geen ernstige hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.

“Onmiddellijke nabijheid” (2:78, eerste lid, APV)

Het gaat om bewoners die woonachtig zijn in de directe nabijheid van de woning c.a. ('omwonenden') van waaruit de overlast plaatsvindt.

“Ernstige en herhaaldelijke hinder” (2:78, eerste lid, APV)

Met ernstige hinder wordt gedoeld op ernstige hinder voor de omwonenden. Een vergelijking kan worden gemaakt met artikel 37 van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, waar onder ‘hinder’ gedragingen worden verstaan zoals het verspreiden van rumoer, trillingen, stank, rook of gassen of het onthouden van licht of lucht. Ernstige hinder als bedoeld in artikel 151d van de Gemeentewet kan tevens onrechtmatig zijn in de zin van artikel 5:37 van het Burgerlijk Wetboek, maar dat is geen vereiste. En andersom zal niet elke onrechtmatige burenhinder ook automatisch kunnen worden aangemerkt als ernstige hinder als bedoeld in artikel 151d van de Gemeentewet. Met de term ‘herhaaldelijk’ wordt gedoeld op het vereiste dat de ernstige hinder een terugkerend karakter heeft (hetgeen niet noodzakelijkerwijze hetzelfde is als “ernstige hinder zonder onderbreking”). De burgemeester geeft derhalve geen toepassing aan de bestuursdwangbevoegdheid op basis van één incident.

“Last onder of onder bestuursdwang” (artikel 2:78, tweede lid, APV)

De burgemeester is alleen dan bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, indien de ernstige hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. Als de raad de burgemeester de bevoegdheid heeft verleend tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, is de burgemeester ook bevoegd om, in plaats van een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom op te leggen. Dit volgt uit artikel 5:32 van de Awb. De last kan daarbij de vorm aannemen van een “aanwijzing” (gedragsaanwijzing).

“Aanwijzingen” (c.q. gedragsaanwijzing) (artikel 2:78 tweede lid, APV )

Ter bestrijding van ernstige woonoverlast is de burgemeester bevoegd tot het geven van een specifieke

(gedrags-) aanwijzing. De gedragsaanwijzing neemt in juridische zin de vorm aan van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. In deze last staat dat de overlastgever bepaalde handelingen moet doen of juist moet nalaten zodat de overlast ophoudt. Er kan bijvoorbeeld bepaald worden dat de overlastgever slechts een beperkt aantal bezoekers per dag mag ontvangen, na een bepaalde tijd helemaal geen bezoekers meer mag ontvangen, zijn hond moet muilkorven of anderszins moet voorkomen dat de hond overlast veroorzaakt, het portiek leefbaar moet houden, geen luide muziek mag draaien, enzovoorts. De gedragsaanwijzing kan ook een verplichting (gebod) inhouden om psychische of sociale hulp te zoeken of een agressiereductietraining te volgen (Kamerstukken II, 34 007, 9, p.3).

De gedragsaanwijzing is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Titel 5.3 van de Awb (Herstelsancties) is van toepassing.

Het geven van een gedragsaanwijzing is pas aan de orde indien de inzet van een minder ingrijpende(lichtere) maatregel redelijkerwijze niet toereikend is. In zoverre geldt de gedragsaanwijzing als een ‘ultimum remedium’.

De vorm van bestuursdwang is uiteraard afhankelijk van de precieze last die is opgelegd. Bij de last onder dwangsom verbeurt de betrokken bewoner een dwangsom, indien deze binnen de begunstigingstermijn niet, niet tijdig of niet volledig aan de opgelegde last voldoet. Bij de daadwerkelijke uitoefening van de bestuursdwang kan men denken aan het verwijderen van bezoekers uit de woning, het aanbrengen van geluidwerende vloerbedekking, het verwijderen van geluidsapparatuur, het in beslag nemen van huisdieren, het verwijderen van vuilnis, enzovoorts. Het moet in het vermogen van de betrokkene liggen om de hinderlijke gedragingen te beëindigen. De nadelige gevolgen van de last mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de last te dienen doelen (zie artikel 3:4, tweede lid, van de Awb). De kosten van de bestuursdwang kunnen op grond van artikel 5:25 van de Awb worden verhaald op degene aan wie de last is opgelegd.

“Tijdelijk huisverbod” (artikel 151d, derde lid, Gemeentewet)

De burgemeester zal per geval maatgericht te werk gaan. Binnen het brede palet van het bij wijze van bestuursrechtelijke herstelsanctie geven van een gedragsaanwijzing is het uitvaardigen van een tijdelijk huisverbod een ‘ultimum remedium’.

Dit beleid wordt aangehaald als Beleidslijn aanpak woonoverlast Papendrecht

Dit besluit treedt in werking daags na haar bekendmaking