| Organisatie | Rhenen |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Gemeente Rhenen – Nota Grondbeleid |
| Citeertitel | Nota Grondbeleid |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 05-11-2009 | oude beleidsregel (voor verplichting 01-07-2022) | 27-10-2009 Rhenense Betuwse Courant |
Met het oog op de inwerkingtreding van de Wro is de wens ontstaan het gemeentelijk grondbeleid eenduidig vorm te geven in een nota grondbeleid. De nota grondbeleid is een strategische nota op hoofdlijnen die de kaders schetst voor de bewegingen van de gemeente Rhenen op de grondmarkt.
De missie van de gemeente Rhenen voor het gemeentelijke grondbeleid is:
“Uitgaande van de actieve rol van de gemeente, bereikt de gemeente haar doelstellingen (o.a. ruimtelijke invulling, milieu, volkshuisvesting werkgelegenheid) door aankoop, exploitatie en uitgifte van gronden. Indien dit niet wenselijk/mogelijk is, bereikt zij haar doelstellingen door medewerking te verlenen aan ontwikkeling van plannen door private personen, bedrijven en instellingen”.
De gemeente Rhenen realiseert vanuit haar actieve rol duurzame ontwikkelingen. Uitgaande van de te bereiken maatschappelijke en bestuurlijke doelstellingen, kan de gemeente voor een actieve of regisserende rol kiezen. Naast het ontwikkelen van een locatie worden daarbij ook andere (kwalitatieve en kwantitatieve) doelstellingen bereikt.
Op basis van haar missie kiest de gemeente Rhenen voor een actief grondbeleid waar mogelijk, indien dit onmogelijk/onwenselijk is, dan kiest de gemeente voor een regisserend grondbeleid. Het college maakt hierbij steeds een afweging tussen:
Afhankelijk van deze afweging worden gronden wel of niet aangekocht. Strategische aankopen worden op basis van toekomstvisies gerealiseerd. Minnelijke verwerving is daarbij uitgangspunt. Als minnelijke verwerving niet succesvol is, wordt het instrument van onteigening toegepast. Ook de mogelijkheden van de Wvg worden daarbij optimaal benut. Voordat de gemeente gronden verwerft wordt een verwervingsplan opgesteld. Dat gebeurt uiterlijk bij het vaststellen van een globale grondexploitatie door de raad.
Grondprijzen worden in deze nota niet genoemd. Het beleid voor de totstandkoming van grondprijzen wordt opgenomen in de (nog op te stellen) nota Grondprijzen. De gronduitgifteprijzen in grondexploitaties worden residueel berekend, deze grondprijzen worden jaarlijks door het college vastgesteld in een grondprijzenbrief. Bij haalbaarheidsberekeningen zonder status wordt de comparatieve (vergelijkende) grondwaardemethode toegepast.
Het college bepaalt de wijze van verkoop van een complex. Op het moment van verkoop worden de opbrengsten vastgelegd. Gronden worden slechts bij hoge uitzondering in gebruik gegeven. Agrarische gronden die zijn aangekocht voor ontwikkelings- en/of uitbreidingsplannen (in het kader van beheer) worden geliberaliseerd verpacht tenzij de gemeente ze op korte termijn nodig heeft.
Indien de gemeente actief grondbeleid optimaal kan voeren (volledig eigendom van de grondposities) vindt kostenverhaal plaats bij uitgifte van de bouwrijpe grond.
Indien de gemeente regisserend of passief optreedt, vindt kostenverhaal plaats door middel van het exploitatieplan ofwel een privaatrechtelijke overeenkomst. Dit gebeurt op basis van het stelsel van Afdeling 6.4. Wro door middel van privaatrechtelijke overeenkomsten (private spoor van Afdeling 6.4. Wro). Conform de gedachte achter afdeling 6.4. Wro zet de gemeente Rhenen in eerste instantie in op een intentie-, samenwerkings-, realisatie-, en/of grondexploitatieovereenkomst met de initiatiefnemer van een ontwikkellocatie. Daar waar afdeling 6.4. Wro de gemeente handvatten biedt om beleidsdoeleinden te realiseren worden deze optimaal benut. Wordt er geen privaatrechtelijke overeenkomst gesloten, dan worden de kosten verhaald via het exploitatieplan.
Titel III van de Gemwet geeft de rolverdeling tussen de raad en het college. De raad heeft het budgetrecht. De bevoegdheid tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen ligt sinds 2002 bij het college. De raad stelt de algemene kaders, het college verzorgt de feitelijke invulling en uitvoering. Indien het politieke klimaat aanleiding geeft tot wijziging van het grondbeleid kan de nota grondbeleid worden geactualiseerd.
Met het oog op de inwerkingtreding van de Wro is er vanuit de raad op aangedrongen het gemeentelijk grondbeleid eenduidig vorm te geven in een nota grondbeleid. Tevens wordt in de gemeentelijke woonvisie “Richting in wonen” de aanbeveling gedaan om een nota grondbeleid vast te stellen. De nota grondbeleid is een strategische nota op hoofdlijnen die de kaders schetst voor het grondbeleid van de gemeente Rhenen.
De gedragingen van de gemeente Rhenen op de onroerend goed markt vinden ad hoc en naar beste inzichten plaats. De volgende nota’s, plannen en agenda’s, vragen een stellingname van de gemeente Rhenen over de ruimtelijke inrichting binnen haar grenzen en de mate van invloed die de gemeente daarop wil uitoefenen:
In de aanbevelingen voor het bestuur genoemd in de stedenbouwkundige structuurvisie “Elst Achterberg Rhenen Woningbouwlocaties tot 2020” staat letterlijk:
“Het opzetten van strategisch grondbeleid biedt mogelijkheden voor sturing in de bouwontwikkeling.”
Grondbeleid vormt een onderdeel van het ruimtelijke beleid. Daarbij is grondbeleid geen doel op zich maar een essentieel middel om mede uitvoering te geven aan andere gemeentelijke beleidsdoeleinden op het gebied van wonen, werken, welzijn, infrastructuur, recreatie, milieu en landschapsontwikkeling.
Met het grondbeleid wordt bepaald hoe instrumenten, zoals bijvoorbeeld Wvg, Ow of kostenverhaal, worden ingezet om de gestelde doelen te realiseren. De doelen en uitgangspunten van het grondbeleid (hoofdstuk 3) zijn richtinggevend voor de keuze van het te voeren grondbeleid (hoofdstuk 4). De keuze voor het type grondbeleid heeft gevolgen voor het te volgen verwervingsbeleid (hoofdstuk 5). De ontwikkelingsstrategie bepaalt op welke manier het grondbeleid wordt ingezet om de bestuurlijke beleidsdoelen te realiseren. Daarbij spelen ook het grondprijsbeleid en het uitgiftebeleid een rol (hoofdstuk 6). Inzicht in welke kosten, op welke manier kunnen worden verhaald en hoe deze kosten kunnen worden beheerst is daarbij belangrijk (hoofdstuk 7). Als besloten wordt om met derden samen te werken zijn er een aantal overeenkomsten noodzakelijk, deze staan beschreven in hoofdstuk 8. De rolverdeling bij de verschillende onderdelen van het voorgestane grondbeleid tussen raad, het college en de ambtelijke organisatie is beschreven in hoofdstuk 9.
3. Doel en uitgangspunten grondbeleid
Het grondbeleid richt zich op de markt waar de grond wordt gekocht, geëxploiteerd, ontwikkeld en verkocht. Het grondbeleid gaat onder meer over verwerving van grond, grondexploitatie, kostenverhaal, voorkeursrecht, onteigening, grondprijsbeleid en bevordering van particulier opdrachtgeverschap (vrije kavels).
De gemeente Rhenen realiseert vanuit de regiefunctie van de gemeente duurzame ontwikkelingen. Daarbij worden, naast het ontwikkelen van een locatie, ook andere bestuurlijke en maatschappelijke doelstellingen bereikt. De missie van de gemeente Rhenen voor het gemeentelijke grondbeleid is:
“Uitgaande van de actieve rol van de gemeente, bereikt de gemeente haar doelstellingen door aankoop, exploitatie en uitgifte van gronden. Indien dit niet wenselijk/mogelijk is bereikt zij haar doelstellingen door medewerking te verlenen aan ontwikkeling van plannen door private personen, bedrijven en instellingen”.
De reden voor het voeren van dit grondbeleid is het risico dat gebiedsontwikkeling met zich meebrengt voor de gemeente. Door het voeren van dit grondbeleid worden de kosten mogelijkerwijs meer verhaald. Transparantie (o.a. in het kader van de doelstellingen van afdeling 6.4 Wro) van het door de gemeente te voeren beleid wordt door deze nota bevordert.
De doelstellingen zoals die in de missie genoemd zijn kunnen daarbij zowel van bestuurlijk als van maatschappelijk belang zijn en kunnen de locatieontwikkeling sec overstijgen. Het grondbeleid wordt als instrument ingezet om beleid op het gebied van wonen, werken, welzijn, infrastructuur, recreatie, natuur, milieu en landschapsontwikkeling te realiseren. Hierbij kan het grondbeleid zowel volgend als sturend zijn.
Voorliggende nota geeft de visie op het grondbeleid van de gemeente Rhenen weer, waarbij de doelen en de te hanteren instrumenten worden uitgewerkt. Bij de realisering van de gewenste verandering in grondgebruik gelden de volgende algemene doelen voor het grondbeleid:
Hieruit zijn nadere doelstellingen en uitgangspunten af te leiden, die samenhangen met de vorm van grondbeleid die wordt gekozen om bovenstaande doelen te bereiken. In de volgende hoofdstukken worden de vormen van grondbeleid en de keuze voor een bepaald type grondbeleid voor de Rhenense praktijk nader toegelicht.
De gemeente Rhenen werkt op de grondmarkt op verschillende manieren samen met marktpartijen en corporaties. Daarbij wordt het volgende onderscheid gemaakt:
Potentiële ontwikkellocaties zijn locaties waar op korte of lange termijn (her)ontwikkeling aan de orde kan komen. Bij deze locaties kan een onderscheid gemaakt worden in:
2.1 Potentiële ontwikkellocaties afhankelijk van beleid;
2.2 Potentiële ontwikkellocaties onafhankelijk van beleid.
Bij potentiële ontwikkellocaties afhankelijk van beleid zijn er al beleidsuitspraken gedaan die ertoe leiden dat een locatie voor ontwikkeling in aanmerking komt. Potentiële ontwikkellocaties onafhankelijk van beleid komen pas in aanmerking voor ontwikkeling als hierover beleidsuitspraken gedaan worden. Om een goed grondbeleid te kunnen voeren is het belangrijk om zoveel mogelijk potentiële ontwikkellocaties in beeld te hebben en uitspraken te doen over de wenselijke toekomstige ontwikkeling.
Bij de beantwoording van de vraag of een locatie een potentiële ontwikkellocatie is moet bekeken worden welke maatschappelijke en bestuurlijke doelstellingen bereikt moeten worden, wat de praktische uitvoerbaarheid van het plan is en wat de mogelijke winst en risico van de ontwikkeling is. Dit afwegingskader staat ook schematisch aangegeven in bijlage 1. Gerelateerd aan dit afwegingskader speelt ook de keuze voor de samenwerkingsvorm een rol. Bij de keuze voor de samenwerkingsvorm zijn vier verschillende invalshoeken van belang:
4.2. Verschillende typen grondbeleid
Bij deze keuze voor het type grondbeleid wordt nagegaan in welke mate invulling gegeven kan worden aan:
Grofweg bestaan er drie vormen van grondbeleid:
Bij een passief grondbeleid volgt de gemeente de ontwikkelingen eerder dan dat ze die initiëren. De gemeente speelt in op particuliere initiatieven, zonder zelf de beschikking te verkrijgen over de grond. Hierbij heeft de gemeente een voorwaardenscheppende rol middels het bestemmingsplan. Marktpartijen verwerven en exploiteren de grond.
De risico’s voor de gemeente bij passief grondbeleid zijn minimaal; de gemeente koopt/verkoopt geen grond en het ontwikkelrisico ligt bij een private partij. Daarentegen zal de gemeente ook weinig opbrengsten kunnen genereren. Het verhalen van kosten geldt als uitgangspunt.
Bij een regisserend grondbeleid neemt de gemeente weliswaar het initiatief tot bepaalde ontwikkelingen, maar neemt hier bewust niet actief aan deel. De gemeente vervult een initiërende en kaderscheppende rol. Sturing vindt slechts plaats door middel van het bestemmingsplan.
Als gevolg van recente veranderingen in de wetgeving is de positionering van gemeenten op de grondmarkt anders worden. Het gaat daarbij om afdeling 6.4. Wro die per 1 juli 2008 in werking is getreden als onderdeel van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening die op hetzelfde moment is ingevoerd. Gemakshalve wordt in deze nota de regelgeving over het kostenverhaal bij grondexploitatie ook wel aangeduid als Grondexploitatiewet.
De risico’s voor de gemeente bij regisserend grondbeleid zijn beperkt; de gemeente maakt op basis van een financiële begroting een keuze of zij al dan niet grond koopt/verkoopt. Er bestaat een vooraf ingeschat (beperkt) ontwikkelrisico. Dit wordt in ieder geval gedeeld met een private partij. Afhankelijk van de positie van de gemeente bestaat de mogelijkheid tot het genereren van winst.
Bij een actief grondbeleid probeert de gemeente zelf een grote rol te spelen bij de realisatie van de gewenste ontwikkeling door actief de beschikking over de gronden te krijgen en deze bouwrijp te maken. Bij het hanteren van een actief grondbeleid beschikt de gemeente over maximale sturing in de productie en exploitatie van ontwikkelingslocaties. De gemeente kiest er op deze manier voor zelf tot uitvoering van het bestemmingsplan over te gaan. De kosten van het in bouwexploitatie nemen van een gebied worden dan in de regel verhaald via de gronduitgifte.
Van een actief grondbeleid zal bijvoorbeeld sprake kunnen zijn als de gemeente al beschikt over eigen grond en vanuit die positie de grond bouwrijp maakt en uitgeeft aan private marktpartijen om tot realisatie over te gaan van de gewenste ruimtelijke doelstellingen en ontwikkelingen.
In die gevallen waarin de gemeente niet reeds een grondpositie verworven heeft kan een actief verwervingstraject ingezet worden om deze positie alsnog te verkrijgen. De gemeente gaat dan zelf over tot aankoop van gronden en overig onroerend goed. De gemeente kan indien nodig wettelijke instrumenten inzetten om een grondpositie te verkrijgen. Hieronder vallen de Wvg en de Ow.
De risico’s voor de gemeente bij actief grondbeleid kunnen groot zijn; de gemeente koopt immer strategisch gronden aan zonder een zekerheid te hebben van een ontwikkeling. Tevens heeft de gemeente het risico van de verkoop van de grond. Het ontwikkelrisico ligt in dit geval bij de gemeente. Grotere risico’s kunnen ook grotere winsten genereren.
De keuze voor een van de genoemde vormen van grondbeleid of een combinatie hiervan hangt af van de vier invalshoeken zoals hiervoor omschreven. Een uitgebreide uitleg van deze typen grondbeleid treft u aan in bijlage 2.
De gemeente Rhenen kiest voor actief grondbeleid en indien dit niet mogelijk/wenselijk is voor regisserend grondbeleid waarbij het college een afweging maakt tussen:
Voor 1 juli 2008 zagen we landelijk en ook in de gemeente Rhenen knelpunten ontstaan rond het kostenverhaal op grond van de exploitatieverordening. Zonder volledig te willen zijn, waren de belangrijkste manco’s:
In onze gemeente voerde men tot dusver géén eenduidig grondbeleid. De hierna genoemde ontwikkelingen illustreren deze stellingname;
Voor het voeren van een actief grondbeleid waren de volgende redenen:
De afweging tussen aanleg en beheer van de openbare ruimte is in één hand; Dat is van belang omdat die openbare ruimte nagenoeg altijd voor rekening komt van de moedermaatschappij (de gemeentelijke algemene dienst). Onze gemeente heeft er daarom belang bij dat de onderhoudconsequenties in een zo vroeg mogelijk stadium bij de afweging worden betrokken.
Daar waar de gemeente Rhenen in het verleden géén eigendomspositie in een ontwikkeling had, werd het middel van onteigening nagenoeg niet gebruikt. Een voorbeeld is het project Vogelenzang te Rhenen, hier heeft de gemeente regisserend grondbeleid gevoerd.
Landelijk maar ook in de Rhenense praktijk bleek in toenemende mate dat actief grondbeleid, ingeval van bezit bij ontwikkelaars, steeds moeilijker realiseerbaar werd door de opstelling van die ontwikkelaars. Hierbij wordt gedoeld op het feit dat veel ontwikkelaars vasthouden aan de zelfrealisatie van de bedoelde locale ontwikkeling (Vogelenzang). Het was/is in die situatie voor de gemeente niet mogelijk om het juridische instrument als de Ow in te zetten om een actief grondbeleid af te dwingen. De gemeente heeft dan geen keus en zal, strategisch, op basis van onderhandeling, een samenwerking moeten aangaan om haar (beleids-)doelen zoveel mogelijk te kunnen verwezenlijken. Hier is met de komst van de Wro verandering ingekomen. De komst van de nieuwe Wro (waarin afdeling 6.4. is geïmplementeerd) heeft voor onze gemeente een betere positie met zich mee gebracht voor deze situaties:
4.5. Keuze voor actief grondbeleid
Onze gemeente voerde tot op heden deels actief en deels regisserend grondbeleid om bestuurlijke doelen te bereiken, in de meeste gevallen dekken de opbrengsten voor de gemeente deels de kosten. Bestuurlijke doelen kunnen eenvoudiger worden afgedwongen bij locaties die na 1 juli 2008 (onder de Wro) worden opgepakt. Dat brengt met zich mee dat de gemeente haar oude grondbeleid zou kunnen herzien en strategisch grondbeleid kiest dat past bij voormelde doelstellingen. Dat houdt een koersverandering in van de gemeente op de grondmarkt. Het grondbeleid dat strategisch het beste past bij de doelstellingen van de gemeente is het actieve grondbeleid indien mogelijk. Mocht dit niet mogelijk/wenselijk zijn past het regisserende grondbeleid het beste. In deze actieve functie wordt extra aandacht besteed aan het beslag van nieuwbouwprojecten op welzijn, onderwijs en infrastructuur. Deze mogelijk bovenwijkse kosten worden opgenomen in de exploitatieberekening.
Vanuit een toekomstvisie gaat de gemeente Rhenen strategische aankopen realiseren. Minnelijke verwerving wordt daarbij als uitgangspunt gehanteerd. Indien minnelijke verwerving niet tot het gewenste resultaat leidt en het doel het algemene belang dient, past de gemeente het instrument van onteigening toe. Waar nodig en gewenst worden de mogelijkheden van de Wet voorkeursrecht gemeenten optimaal benut.
In het voorgaande hoofdstuk 4 “Keuze type grondbeleid” is ingegaan op het feit dat afdeling 6.4. Wro een functieverandering van het grondbeleid voor gemeenten met zich heeft meegebracht. De wetgeving dwingt gemeenten, dus ook de gemeente Rhenen, om op lange termijn te denken (langere horizon). Deze ontwikkeling wordt nog verder versterkt door het feit dat er veel concurrentie is op de inkoopmarkt van gronden. Ruimtelijke ontwikkeling en grondbeleid komen dichter bij elkaar te liggen. Daarnaast zorgt afdeling 6.4. Wro er ook voor dat de gemeente Rhenen zich steeds meer opstelt als regisseur op de grondmarkt. Dat brengt met zich mee dat de gemeente Rhenen zich in haar actieve rol wil beperken tot locaties waar een actieve rol nodig is om maatschappelijke en bestuurlijke doelstellingen te bereiken. De locaties waar de gemeente een actieve rol neemt, worden door de kostenverhaalmogelijkheid en de actieve rol van de gemeente mogelijkerwijs winstgevend.
5.2. Risico analyse verwervingen
Om inzicht te krijgen in de winstgevendheid van de locaties is het opstellen van een vroegtijdige (risico-)analyse van de verwerving een belangrijk instrument. De opzet van een bestemmingsplan kent onder andere een onderzoek naar de economische uitvoerbaarheid, waarbij voor het aspect van verwerving informatie nodig is over de te verwachten aankoopkosten. Een vroegtijdige (risico-)analyse van de verwerving (bij voorkeur al tijdens het stadium van een ontwikkelingsvisie) geeft een verbeterd inzicht in de uiteindelijke juridische en financieel-economische mogelijkheden en gevolgen van verwerving. Deze analyse heeft een vertrouwelijk en strategisch karakter, want hieruit wordt de verwervingsstrategie afgeleid. Risico’s waarnaar gekeken moet worden zijn daarbij:
De analyse en het verwervingsplan hebben een vertrouwelijk karakter, want openheid/transparantie over het te voeren verwervingsbeleid leidt tot prijsopdrijving en stagnatie in de uitvoering. Verder is een goede afstemming tussen het beleid in het bestemmingsplan, de gemeentelijke ontwikkelings- en verwervingsstrategie van belang.
Verwervingen door de gemeente zullen in eerste aanleg altijd minnelijk geschieden, dit is de meest voorkomende vorm van verwerving van gronden. Twee of meerdere partijen die overeenkomen om grond en/of opstallen over te dragen tegen een afgesproken vergoeding. Het eigendom gaat in principe volledig over waardoor de gemeente de volledige beschikking heeft over de grond.
Minnelijke aankoop wil zeggen dat de gemeente, op eigen initiatief, middels een privaatrechtelijke koopovereenkomst, vastgoed aankoopt en de verkoper handelt op vrijwillige basis. Overtuigingskracht en onderhandelingstechniek spelen hierbij een rol. Via minnelijke weg tracht de gemeente vastgoed (gronden eventueel met opstallen) aan te kopen als:
Compensatieobjecten zijn objecten die aan een marktpartij kunnen worden aangeboden in ruil of ter compensatie van gronden of objecten. De gemeente kan deze compensatieobjecten inzetten in gebieden waar zij positie wil verwerven of nodig heeft. Bij ruilobjecten moet worden gedacht aan vastgoed dat kan worden ingezet voor (agrarische) bedrijfsverplaatsingen.
Minnelijke verwervingen komen voornamelijk voor bij actief grondbeleid. Immers door minnelijke verwervingen kunnen mogelijkerwijs noodzakelijke gronden worden verworven. In specifieke gevallen kunnen minnelijke verwervingen voorkomen bij regisserend grondbeleid.
De wetgever heeft enkele publiekrechtelijke partijen (waaronder de gemeenten) de mogelijkheid gegeven om inbreuk te maken op één van de meest fundamentele rechten in onze maatschappij, het recht van eigendom. In artikel 14 van de Grondwet is de onteigening vastgelegd. Daarin staat dat onteigening alleen kan geschieden in het algemeen belang, tegen een vooraf verzekerde schadeloosstelling en met inachtneming van de voorschriften in de Ow. De gemeente kan door toepassing van de Ow en op basis van een actueel bestemmingsplan komen tot het eigendom van gronden die benodigd zijn voor de bedoelde ruimtelijke ontwikkeling. De onteigeningsprocedure is een ingewikkelde en langdurige procedure en vormt het uiterste middel om tot realisatie van de doelstelling te kunnen komen. Uit jurisprudentie is inmiddels gebleken dat als de betrokken eigenaar bereid en in staat is om de bestemming zelf te realiseren, een onteigeningsprocedure weinig kans van slagen heeft. De rechtvaardiging van onteigening is gelegen in het gemeenschapsbelang, dat hoger moet worden geacht dan het belang van de individuele eigenaar. De procedure kent een administratieve fase gevolgd door de gerechtelijke fase. De administratieve fase dient om de noodzaak en urgentie van de beoogde eigendomsverwerving aan te tonen, m.a.w. dat de onteigening gerechtvaardigd is. De aldus verkregen onteigeningstitel is vervolgens het toegangsbewijs tot de gerechtelijke fase welke is gericht op de onteigening zelf en de schadeloosstelling.
Onteigening wordt een instrument dat voornamelijk wordt gebruikt bij actief grondbeleid. Immers door onteigening kunnen de noodzakelijke gronden worden verworven. In specifieke gevallen kan onteigening ook worden ingezet bij regisserend grondbeleid.
5.4. Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is een gemeentelijk instrument om onroerende zaken die te koop worden aangeboden te verwerven. Het toepassen van de Wvg heeft tot gevolg dat een eigenaar van een onroerende zaak niet tot vervreemding mag overgaan, voordat de betreffende zaak aan de gemeente te koop is aangeboden. De gemeente krijgt daarmee het eerste recht van koop en dus meer grip op de grondmarkt binnen de gemeentegrenzen. Voorwaarde voor de vestiging van het voorkeursrecht is dat de beoogde bestemming van betrokken percelen niet agrarisch is en het huidige gebruik niet overeenkomstig de beoogde bestemming.
Eigenaren en/of zakelijk gerechtigden van percelen waarop de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing is verklaard en die hun eigendom/zakelijk recht willen verkopen, dienen het eerst aan de gemeente te koop aan te bieden. Na een formele aanbieding treden partijen in onderhandeling over (minnelijke) verwerving. Als de gemeente van aankoop afziet, geeft het de verkopende/aanbiedende partij gedurende drie jaar de vrijheid om zijn eigendom/zakelijk recht aan een derde te verkopen. Wordt geen overeenstemming bereikt over de koopsom dan kan daarover een beschikking worden gevraagd van de rechtbank. De eigenaar/beperkt gerechtigde blijft vrij in zijn beslissing zijn eigendom en/of zakelijk recht al dan niet aan de gemeente te verkopen. De eigenaar is niet vrij in de beslissing het aan een andere partij (dan de gemeente) te verkopen.
Wet voorkeursrecht gemeenten is een instrument dat zowel bij actief als regisserend grondbeleid wordt gebruikt. Door de Wvg wordt de regiefunctie van de gemeente bij ontwikkeling van plannen versterkt. Immers door het van toepassing verklaren van de Wet voorkeursrecht gemeente moeten gronden in eerste instantie aan de gemeente worden aangeboden.
Voordeel toepassen voorkeursrecht:
Nadeel toepassen voorkeursrecht:
De procedure van de Wvg kan men binnen het actieve grondbeleid als een reactief verwervingsmiddel karakteriseren. De gemeente neemt niet zoals bij onteigening of verwerving zelf het initiatief om tot verwerving over te gaan, maar kan pas optreden als de verkoper zijn onroerende zaak wil verkopen.
De prijsvaststelling geschiedt op basis van de artikelen 40b tot en met 40f van de Ow en levert voor de verkoper dezelfde waarborgen op als deze bij onteigening zou genieten. Het is zaak het verrassingseffect van het instrument, vestiging van het voorkeursrecht, zorgvuldig te kiezen, afgestemd op termijnen van planologische procedures in het planontwikkelingsproces. Om succesvol te zijn moet het verrassingselement te allen tijde gewaarborgd te zijn. Geheimhouding van het voorbereiding-, besluitvormingsproces is wettelijk mogelijk door de openbare voorbereidingsprocedure niet toe te passen. De afdeling VROM cluster beleid adviseert het college en/of de raad over het toepassen van het onteigeningsinstrument en het vestigen van een voorkeursrecht. Daarbij wordt uiteraard rekening gehouden met de bestuurlijke wensen.
De Wvg kent ook haar beperkingen. In de jurisprudentie is bepaald dat het gemeentelijke voorkeursrecht een instrument is dat ten dienste staat aan de tijdige realisering van de nieuwe bestemming en dat als die bestemming verwezenlijkt wordt door anderen dan de gemeente, de gemeente niet zonder meer nog belang heeft bij het hanteren van dat instrument.
Er zijn verschillende vormen van uitgifte mogelijk, te weten:
Hieronder zullen in het kort de vormen van uitgifte worden beschreven. Daarna komt de wijze van uitgifte voor woningbouw en bedrijventerreinen aan de orde.
In de gemeente Rhenen is en blijft eigendomsoverdracht de gebruikelijke vorm van uitgifte. Daarbij moet onder andere gedacht worden aan de uitgifte van gronden voor woningbouw in ontwikkellocaties aan projectontwikkelaars en particulieren en voor de bouw van bedrijven en kantoren. In de uitgiftevoorwaarden van deze gronden worden onder meer beleidsdoeleinden vertaald. Dit kunnen voorwaarden zijn op het gebied van bouwtermijnen, uitgifte doelgroep, antispeculatie en zelfs terreinafbakeningsvoorwaarden. Uitgangspunt bij de uitgiftevoorwaarden is dat deze te handhaven zijn.
Uitgifte in erfpacht gebeurt in de gemeente Rhenen bijna alleen bij uitgiften van agrarische percelen (bijvoorbeeld in het Binnenveld). De nota Pachtbeleid 2008 geeft beleidskaders m.b.t. uitgifte van agrarische grond in erfpacht. Erfpacht is een beperkt zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft een onroerende zaak van een ander (de eigenaar/erfverpachter) te houden en te gebruiken. De erfpachter betaalt over het algemeen aan de eigenaar op al dan niet terugkerende tijdstippen een geldelijke vergoeding voor het erfpachtrecht, de zogenaamde ‘canon’. De gemeente blijft eigenaar van de grond, men spreekt in dit verband over ‘bloot eigendom’. Een voordeel van erfpacht is dat de (bloot-)eigenaar invloed behoudt op het gebruik en de bestemming van de zaak (mits de erfpachttermijn is beperkt). Voor ruimtelijk strategische locaties een niet onbelangrijk aspect. Een ander voordeel, mits als zodanig geregeld bij de uitgiftevoorwaarden, is dat de erfverpachter/gemeente rendement blijft halen uit waardevermeerdering van de grond. Nadelen zijn onder meer dat het een vrij onbekende wijze van gronduitgifte is en dat zowel particulieren als bedrijven de voorkeur geven aan volledige eigendomsverkrijging. Daarnaast dient een goed administratief beheer te worden gevoerd.
De gemeente Rhenen kan eventueel kiezen voor een MGE (maatschappelijk gebonden eigendom) constructie. Bij deze constructie behoud de gemeente het “bloot” eigendom van de ondergrond van de woning. De particulier koopt de opstal, de gemeente kan hem de mogelijkheid bieden de canon af te kopen. Uitgifte in deze constructie wordt thans door de gemeente niet toegepast.
Vanuit het verleden kent de gemeente nog verschillende verhuursituaties van terrassen, panden en overige gronden. Voor snippergroen is een prijsbeleid vastgesteld door het college van B&W op 26 juni 2007. Onder snippergroen worden versnipperde onderdelen van openbaar groen verstaan c.q. restgroen die vaak bij de bouw van woningen overblijft of bij de aanleg van openbare wegen. Het zijn al dan niet aaneengesloten groenstroken in woonstraten en in de directe woonomgeving.
Nieuwe huursituaties van snippergroen worden in hoofdzaak niet gesloten omdat dat de nodige problemen met zich meebrengt. Te denken valt aan de problemen met wanbetaling en het feit dat de huurders soms zelf de huurovereenkomst overdragen aan derden zonder de gemeente daarvan op de hoogte te stellen. De gemeente is thans bezig met het opstellen van een nota Erfgrenzen, deze nota geeft de beleidskaders weer voor omgang met het gebruik van gemeentelijke eigendommen. Tot het moment dat de gemeente een het erfgrenzenbeleid heeft vastgesteld wordt, in die situaties waar het snippergroen/gemeentelijke eigendommen voor de gemeente geen nut heeft, overgegaan tot verkoop of verhuur.
Slechts in uitzonderlijke situaties van beperkte duur, geeft de gemeente gronden in gebruik. Een gebruikstitel wordt wel gegeven ter overbrugging van een periode van invulling van een definitieve bestemming of ontwikkeling. Voor het gebruik is de gebruiker aan de eigenaar geen geldelijke vergoeding verschuldigd. Het voordeel van deze gebruiksvorm is dat de situatie snel kan worden beëindigd, de zaak wordt beheerd en de gebruiker heeft een relatief laag verwachtingspatroon ten aanzien van de duur van het gebruik van de gemeente. Vanuit het verleden heeft de gemeente nog te maken met gebruikssituaties van gemeentegronden grenzend aan particulier eigendom. Daar waar het gaat om niet-strategische gronden wordt deze beheersvorm afgebouwd. Gronden worden slechts bij hoge uitzondering in gebruik gegeven.
Voor agrarische gronden die zijn aangekocht voor ontwikkelings- en/of uitbreidingsplannen en waarvan het niet gewenst is een langdurige gebruiksrelatie aan te gaan, kennen we in de gemeente Rhenen de uitgiftevorm van pacht. De nota Pachtbeleid 2008 geeft beleidskaders m.b.t. uitgifte van agrarische grond in pacht. De Pachtwet is per 1 november 2007 vervangen door een nieuwe regeling in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. De oude Pachtwet was onoverzichtelijk, weinig flexibel en achterhaald. Vooral de pacht van los land is in belangrijke mate geliberaliseerd. Zo is de maximale termijn van twaalf jaar voor de eenmalige pachtcontracten vervallen. Hiervoor is in de plaats gekomen een onderscheid in contracten voor de pacht van los land van korter dan zes jaar en van zes jaar en langer. Voor de pachtcontracten van de eerstgenoemde categorie geldt het dwingende pachtrecht niet. De pachter heeft geen opzeggingsbescherming, geen voorkeursrecht en er vindt geen pachtprijstoets plaats. Partijen hebben hier contractsvrijheid. Voor laatstgenoemde categorie pachtcontracten vindt vanaf de eerste dag van de looptijd van de overeenkomst wel een pachtprijstoets plaats. Ook bepaalt de nieuwe pachtregeling dat het voorkeursrecht bij overdracht aan een veilige verpachter niet meer in alle gevallen van toepassing is. In de huidige situatie is de verpachter, die tot vervreemding van het verpachte wil overgaan, verplicht de pachter bij voorkeur in de gelegenheid te stellen het verpachte te verkrijgen. Op deze regel is een uitzondering voor het geval de opvolgende nieuwe eigenaar belooft de pachtrelatie duurzaam in stand te zullen houden. Verder blijven de grondkamers bestaan en zijn deze ondergebracht in de Uitvoeringswet grondkamers. De pachtkamers bij de rechtbanken en bij het gerechtshof te Arnhem blijven eveneens bestaan. Nieuw is de mogelijkheid van cassatie bij de Hoge Raad. Voor agrarische gronden die zijn aangekocht voor ontwikkelings- en/of uitbreidingsplannen worden de gronden (in het kader van beheer) door middel van pachtcontracten (los land) met een looptijd van korter dan zes jaar uitgegeven .
6.2.6 Andere zakelijke rechten
Andere (beperkte) zakelijke rechten worden veelal gevestigd in combinatie met eigendomsoverdracht van grond waarop de betreffende rechten (of plichten) rusten of waarop ze worden gevestigd. Erfdienstbaarheden kunnen onder bijzondere omstandigheden voortvloeien uit de wet (zoals een recht van uitweg). Hieronder staan enkele zakelijke rechten opgesomd:
De bouw van woningen kan op verschillende manieren plaats vinden. Daarbij moet gedacht worden
6.3.2 Uitgifte aan ontwikkelaars
Bij uitgifte van kavels aan ontwikkelaars wordt een onderscheid gemaakt in twee typen uitgifte:
In beide gevallen wordt de minimale prijs van de kavels bepaald op basis van taxatie. De eerste voorkeur van de gemeente Rhenen gaat hierbij uit naar uitgifte op basis van een prijsvraag. Bij de uitgifte op basis van een prijsvraag worden ten minste 3 ontwikkelaars geselecteerd. Deze ontwikkelaars wordt gevraagd een plan te presenteren dat aan vooraf op te stellen eisen voldoet. De ontwikkelaar met het beste plan, dat ook voldoet aan de vooraf gestelde randvoorwaarden, krijgt vervolgens de opdracht de woningen te bouwen. Bij de verkoop van de gronden wordt een afweging gemaakt tussen winst en risico. Op het moment dat het gaat om de verkoop van een grote hoeveelheid kavels wordt de grond bij voorkeur direct aan de ontwikkelaar verkocht. Deze loopt op dat moment ook het verkooprisico. Bij kleinere hoeveelheden kavels kan besloten worden dit risico zelf te nemen als daardoor de opbrengst van de kavel hoger wordt.
Bij de uitgifte van kavels die niet bestemd zijn voor de huisvesting van de sociale doelgroep moet de gemeente rekening houden met het feit dat er geen ongeoorloofde staatssteun verstrekt wordt. Dit houdt in dat te verkopen kavels verkocht moeten worden tegen de geldende marktprijs. Volgens de Europese Commissie kan de marktprijs alleen maar tot stand komen in een open markt door een openbare biedprocedure of door een onafhankelijke taxatie.
De Commissie gaat er van uit dat de marktprijs daarmee objectief bepaalbaar is. In Nederland worden verschillende manieren gebruikt om de grondwaarde te bepalen. De Commissie heeft zich niet uitgesproken welke methode de juiste is voor het vaststellen van de marktwaarde. De keuze is dus aan de partijen om tot een reële marktwaardebepaling te komen. In de zaak Valmont heeft de Europese commissie zich wel uitgesproken over de eisen die aan een taxatierapport moeten worden gesteld. Deze zijn:
een niet onderbouwde verklaring in een taxatierapport volstaat niet.
Indien de verkoop door de gemeente plaatsvindt tegen minimaal de waarde die door de onafhankelijke taxatie is vastgesteld, hoeft analoog aan de mededeling geen melding aan de Commissie te worden gedaan.
6.3.3 Uitgifte aan corporaties
Met de binnen de gemeentegrenzen actieve woningbouwcorporaties worden prestatie-afspraken gemaakt over de bouw van woningen voor o.a. de sociale huursector. De corporaties en de gemeente leggen daarbij hun gezamenlijke doelstelling vast op het gebied van de volkshuisvesting. Naast de bouw van woningen voor de doelgroep willen de corporaties ook afspraken maken over de bouw van overige woningen. Het gaat daarbij om woningen met een huurprijs boven de huursubsidiegrens en om de bouw van koopwoningen. Hoewel het hierbij ook kan gaan om de bouw van woningen voor een doelgroep (zoals senioren en koopstarters), worden de corporaties in dit laatste geval gezien als (sociale) marktpartij. Een sociale marktpartij is daarbij een partij die zich opstelt als ontwikkelaar, maar wel baat heeft bij een evenwichtige opbouw van de woningvoorraad in de gemeente.
In 2005 heeft de Europese Commissie Nederland verzocht ervoor te zorgen dat de activiteiten van woningcorporaties, die van staatssteun profiteren, een rechtstreekse relatie met sociaal achtergestelde huishoudens hebben. Daarnaast moet Nederland ervoor zorgen dat de sociale en commerciële activiteiten van corporaties gescheiden worden uitgeoefend, waardoor kruissubsidiëring van met de markt concurrerende activiteiten van corporaties wordt voorkomen.
De minister van VROM heeft in haar beleidsvisie over de toekomst van woningcorporaties (12 december 2005) voorgesteld dat staatssteun aan de volgende activiteiten ten goede mag komen:
In bovenstaande gevallen is het dus geoorloofd om een lagere grondprijs aan de woningbouwcorporaties te vragen. In de nog op te stellen nota Grondprijzen zal worden omschreven hoe de prijzen bij uitgifte voor de sociale huurwoningen zullen worden berekend. Daarnaast heeft de minister aangegeven dat ook aan corporaties geen staatssteun mag worden gegeven als het gaat om:
De discussie met de Europese Commissie over de breedte van de taakopvatting van woningcorporaties is op dit moment overigens nog steeds niet afgerond. Tot er duidelijkheid is op dit gebied dient de gemeente Rhenen dan ook voorzichtig om te gaan met overeenkomsten die met de corporaties worden gesloten om zo te voorkomen dat er achteraf sprake zou kunnen zijn van ongeoorloofde staatssteun.
6.3.4 Uitgifte aan particulieren
Uitgifte van kavels aan particulieren geschiedt op basis van de kavelverdeelregeling. De kavelverdeelregeling is bedoeld om een eerlijke verdeling van de uitgifte van de woningen mogelijk te maken. Iedereen kan zich inschrijven op de kavelverdeelregeling. Pas bij de uitgifte van kavels of woningen, bepaalt het college in welke volgorde de doelgroepen van beleid in aanmerking kunnen komen voor een kavel of woning. Per doelgroep wordt daarbij gekeken naar de inschrijftermijn op de kavelverdeelregeling. De bepaling van de doelgroepen per woningcategorie wordt uitgewerkt in de “Visie op wonen-welzijn-zorg voor alle doelgroepen”.
6.3.5 Voorwaarden bij de verkoop
Voorafgaand aan de uitgifte van gronden wordt bepaald onder welke voorwaarden de gronden worden verkocht. Deze eisen komen grotendeels voort uit andere beleidsvelden. Per locatie kunnen ook specifieke aanvullende eisen worden vastgesteld. De voorwaarden worden vooraf opgenomen in een Programma van Eisen. Voorbeelden van standaardeisen die in dat programma van eisen kunnen- worden opgenomen zijn:
In alle gevallen zal in de onderhandelingen zo hard mogelijk ingezet worden op de realisatie van de vooraf vastgestelde kwaliteitseisen. Per geval zal worden bekeken hoe het bereiken van de gewenste kwaliteit zo effectief mogelijk bereikt kan worden.
6.3.6 Algemene verkoopvoorwaarden
Naast kwalitatieve verkoopvoorwaarden worden er ook voorwaarden opgelegd die ervoor moeten zorgen dat de verkoop van kavels en woningen eenduidig verloopt. Deze voorwaarden zijn vastgesteld in de Algemene Verkoopvoorwaarden. De raad heeft geen uniforme Algemene Verkoopvoorwaarden vastgesteld, het college bekijkt momenteel per verkoop welke van de voorwaarden worden toegepast. Mogelijkerwijs worden in de toekomst voor enkele categorieën uniforme algemene verkoopvoorwaarden vastgesteld door het college.
Binnen de gemeente Rhenen is het bedrijventerrein Remmerden gelegen, dit bedrijventerrein bestaat uit een “oud’” gedeelte en een uitbreiding. Het bestaande gedeelte van bedrijventerrein Remmerden is volledig ontwikkeld. Grondeigenaren zijn over het algemeen tevens de eigenaren van de opstallen en de bedrijven die deze exploiteren. De gemeente Rhenen heeft hier geen grondpositie en is enkel eigenaar van het openbaar gebied en van de ondergrond van de gemeentewerf.
De uitbreiding van Remmerden is gesitueerd aan de noordzijde van het “oude” bedrijventerrein. De gemeente heeft de grond van deze uitbreiding volledig in eigendom en voert hier een regisserend grondbeleid. Door middel van loting zijn de kavels op de uitbreiding van Remmerden gegund aan geïnteresseerde kopers. Op basis van deze loting zijn0 de percelen verkocht aan bedrijven.
6.5. Uitgangspunten grondprijsbeleid
Om te kiezen voor een bepaald grondprijsbeleid bij het opstellen van een exploitatieplan is het belangrijk om vooraf de uitgangspunten te bepalen die van toepassing zijn op het grondprijsbeleid. Voor de gemeente Rhenen zijn dit de volgende:
Door toepassing van marktconforme prijzen wordt, bij verlies op de exploitatie, dit verlies geminimaliseerd. Keuzes die worden gemaakt om bijvoorbeeld de kwaliteit te verhogen kunnen er uiteindelijk uiteraard voor zorgen dat er geen maximale winst wordt behaald.
Dit hoofdstuk gaat in op de wijze waarop kostenverhaal kan plaatsvinden als de gemeente geen gronden in eigendom heeft. De gemeente kan dan regisserend grondbeleid voeren. Als de gemeente actief grondbeleid voert en uitgeefbare grond in eigendom heeft, kunnen de kosten worden opgenomen in de gronduitgifteprijs.
Op 1 juli 2008 is Afdeling 6.4. in werking getreden, als onderdeel van de Wro. Deze wet heeft grote invloed op zowel het kostenverhaal als het gemeentelijke kwaliteitsbeleid bij gebiedsontwikkeling en vermoedelijk op de verhoudingen in het ontwikkelingsproces in het algemeen.
Het is van belang te realiseren dat gedurende een periode van 8 à 10 jaar na inwerkingtreding van Afdeling 6.4. Wro met twee wetssystemen naast elkaar moet worden gewerkt. Voor een bestemmingsplan waarvan het ontwerp ter visie is gelegd voor de inwerkingtreding van de nieuwe Wro, blijft de WRO van toepassing. Een ontwerp van een bestemmingsplan, dat eerst ter visie wordt gelegd na de datum van inwerkingtreding van de nieuwe wet, valt onder de werking van de nieuwe Wro/Grondexploitatiewet. De gemeente Rhenen moet goed inspelen op Afdeling 6.4. Wro. Dat begint bij de vraag welke veranderingen de wet met zich mee heeft gebracht. De tweede vraag is wat hiervan de gevolgen zijn voor de organisatie van de gemeente Rhenen. De belangrijkste wijzigingen t.o.v. de WRO staan in bijlage 3 beschreven. De nieuwe wet kent een regeling voor vrijwillige overeenkomsten met financiële afspraken bij grondexploitatie (privaatrechtelijk) en een publiekrechtelijk afdwingbare regeling van kostenverhaal. Privaatrechtelijk wil zeggen dat betrokken partijen onderling tot overeenstemming komen op basis van vrijwillige samenwerking. De afspraken worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst. Het privaatrechtelijke spoor omvat de volgende aspecten:
Wettelijke basis voor contracten over grondexploitatie
De wet legt een stevige basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten over grondexploitatie tussen gemeenten en projectontwikkelaars en andere particuliere eigenaren.
In een overeenkomst over grondexploitatie mogen ook afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie, dus in een groter gebied. Te denken valt aan bijvoorbeeld bijdragen aan groen- en recreatiegebieden. Dergelijke afspraken zijn binnen het huidige wettelijke kader veelal niet rechtsgeldend. Als eis voor dergelijke afspraken stelt de nieuwe wet toch een beperking van de in dat verband mogelijke privaatrechtelijke afspraken. De vrijwillige bijdragen voor functies die het exploitatiegebied ontstijgen moeten beperkt blijven tot ruimtelijke ontwikkelingen die tevoren zijn opgenomen in de ruimtelijke structuurvisie.
Deze ruimtelijke structuurvisie uit de Wro is een ander rechtsfiguur dan de structuurvisie uit de WRO. Voor de gemeente Rhenen betekent dit dat een structuurvisie moet worden opgesteld voor het gehele grondgebied van de gemeente.
De raad is in het nieuwe stelsel niet verplicht een exploitatieverordening op te stellen, maar het mag wel. De verordening kan procedureregels voor het aangaan van overeenkomsten en inhoudelijke regels bevatten. De exploitatieverordening hoeft in tegenstelling tot het oude stelsel geen inhoudelijke regels te bevatten. Het opstellen van een exploitatieverordening voor het nieuwe stelsel brengt echter weer de nodige juridische risico’s met zich mee zoals ook onder het oude stelsel van kostenverhaal. Zodra een overeenkomst niet voldoet aan de exploitatieverordening is de overeenkomst nietig dan wel vernietigbaar. Vooralsnog zal in de gemeente Rhenen, gezien het risico, geen exploitatieverordening worden opgesteld voor ontwikkellocaties die vallen onder het nieuwe kostenverhaalstelsel.
Om de transparantie van het gemeentelijke grondbeleid te bevorderen is bepaald dat de gemeente in gemeenteberichten melding moet maken van gesloten overeenkomsten. Dergelijke overeenkomsten vallen onder de Wet openbaarheid van bestuur. Uitgangspunt van de wet is vrijwillige samenwerking op basis van privaatrechtelijke overeenkomsten. Als de gemeente er met partijen niet uit komt kan de gemeente via de publiekrechtelijke weg optreden. Het kostenverhaal via dit publiekrechtelijk spoor vindt plaats bij de afgifte van een bouwvergunning waarbij de kosten die opgenomen zijn in het exploitatieplan in rekening worden gebracht. In het exploitatieplan bepaalt de gemeente welke kosten worden toegerekend aan het plangebied. De kosten welke mogen worden opgenomen moeten overeenkomen met de kostensoortenlijst die bij AMvB zal worden vastgesteld. Het belangrijkste verschil met het oude regiem van kostenverhaal is dat op grond van de kostensoortenlijst meer kosten kunnen worden verhaald.
Bij projecten welke onder Afdeling 6.4. Wro vallen heeft kostenverhaal via het privaatrechtelijk spoor (in de vorm van contracten) de voorkeur boven het publiekrechtelijk spoor (in de vorm van een exploitatieplan). Het privaatrechtelijke spoor vergt minder ambtelijke uren en biedt de mogelijkheid van bovenplanse verevening mits onderbouwd door middel van een ruimtelijke structuurvisie. Bovendien kan de gemeente bij het privaatrechtelijke spoor ook aanvullende afspraken maken.
Het publiekrechtelijk spoor moet worden gezien als een laatste mogelijkheid tot het toepassen van kostenverhaal. De kosten die op basis van Afdeling 6.4. Wro kunnen maximaal worden verhaald bij particulieren.
Bij voorkeur zal de gemeente het kostenverhaal op basis van het nieuwe stelsel van Afdeling 6.4. Wro verhalen door middel van contracten (private spoor van Afdeling 6.4. Wro).
Bij particuliere ontwikkellocaties die na 1 juli 2008 in procedure gaan, worden de mogelijkheden van kostenverhaal op grond van de nieuwe Grondexploitatiewet optimaal ingezet. Indien niet op vrijwillige basis een overeenkomst kan worden gesloten stelt de gemeente Rhenen een exploitatieplan op en dwingt het kostenverhaal publiekrechtelijk af. Daar waar Afdeling 6.4. Wro de gemeente handvatten biedt om beleidsdoeleinden te realiseren worden deze optimaal benut. Voor ontwikkellocaties die na 1 juli 2008 vallen onder het nieuwe kostenverhaalstelsel wordt geen exploitatieverordening opgesteld.
Conform de gedachte achter de nieuwe Grondexploitatiewet zet de gemeente Rhenen in eerste instantie in op een intentie-, samenwerkings-, realisatie-, en/of grondexploitatieovereenkomst met de initiatiefnemer van een ontwikkellocatie.
Bijzondere situaties kunnen zich voordoen indien bijvoorbeeld reconstructiedoeleinden worden verwezenlijkt. Hiertoe zijn thans samenwerkingsverbanden aangegaan met o.a. Stichting vernieuwing Gelderse Vallei.
In hoofdstuk 4 is omschreven dat de nieuwe Grondexploitatiewet een nieuw typegrondbeleid met zich meebrengt: regisserend grondbeleid. Afdeling 6.4. Wro biedt betere sturingsmogelijkheden voor kwaliteit, realisatie en kostenverhaal dan het instrumentarium in de WRO. Een uitsluitend 100% actieve grondpolitiek is in de praktijk ook bijna niet meer voor elkaar te krijgen. Hierbij wordt gedoeld op het feit dat veel ontwikkelaars vasthouden aan de zelfrealisatie van de bedoelde lokale ontwikkeling. Het is in die situatie voor de gemeente niet mogelijk om het juridische instrument als de Ow in te zetten om een actief grondbeleid af te dwingen. Ook in de gemeente Rhenen neemt op dit moment het particuliere initiatief toe en moet de gemeente op maat afspraken maken met marktpartijen in het kader van planontwikkeling en planrealisatie. De gemeente heeft in deze situaties dan geen keus en zal strategisch op basis van onderhandeling, een samenwerking moeten aangaan om haar (beleids-)doelen zoveel mogelijk te kunnen verwezenlijken.
8.2. Samenwerking en overeenkomsten
Er kan op verschillende manieren worden samengewerkt, namelijk zuiver op basis van contractuele afspraken of, nog verdergaand, door een publiek-privaat samenwerkingsverband op te richten (in de vorm van bijvoorbeeld een CV/BV constructie). Bij de afweging al dan niet een samenwerkingsverband aan te gaan spelen onder andere de volgende zaken een rol:
Per fase in een project kan ook een daarbij behorende overeenkomst worden onderscheiden:
beheerovereenkomst (afspraken over de fase na realisatie, in toenemende mate worden afspraken gemaakt over bijvoorbeeld tijdelijk beheer en onderhoud van nieuw aangelegde openbare voorzieningen door marktpartijen, bij een bedrijventerrein kan aan parkmanagement worden gedacht, bij de realisatie van gebouwen aan vastgoedbeheer of afspraken over de exploitatie van een gebouw).
9. Dualisme en privaatrechtelijke rechtshandelingen
De raad stelt de algemene kaders, het college verzorgt de feitelijke invulling en uitvoering. De Gemwet geeft heeft de rolverdeling tussen de raad en het college. De raad heeft het budgetrecht. De bevoegdheid tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen ligt sinds 2002 bij het college. De Gemwet regelt dat de raad een kaderstellende en controlerende taak heeft. Het college heeft de taak te besturen en verantwoording af te leggen. Daarnaast definieert het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) nadere regels voor de begroting, meerjarenprognose, jaarverslag en jaarrekening.
In het kader van de Gemwet (artikel 160 lid 1 sub e Gemwet) is het college bevoegd tot het besluiten en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, waaronder dus het aankopen van onroerend goed. Met de jaarstukken (het jaarverslag en de jaarrekening ofwel programmarekening) legt het college verantwoording af over de realisatie van de door de raad in de programmabegroting vastgelegde beleidsvoornemens. Voor het grondbeleid zijn de bevoegdheden van de raad, college en de ambtelijke organisatie opgenomen in onderstaande tabel. In deze tabel wordt niet uitputtend ingegaan op de gevolgen van de mandaatregeling.
De nota grondbeleid stelt de kaders voor het grondbeleid, gefundeerd door stellingen/beleidsvisies van het huidige politieke regime. De aanbeveling wordt gedaan om, bij aanvang van een nieuwe raadsperiode, de nota grondbeleid te actualiseren (m.u.v. de aanvang van de raadsperiode welke start in 2010).
Om bij besprekingen precontractuele verwachtingen in de richting van de (verkopende) eigenaren te vermijden, zal elke keer opnieuw duidelijk worden gemaakt dat de afspraken onder voorbehoud van instemming van het college c.q. raad zijn gemaakt en bevestigd zullen moeten worden door een college- c.q. raadsbesluit. Concreet betekent dit dat:
In de nota grondbeleid wordt omschreven hoe het college van burgemeester en wethouders om moet gaan met haar positie bij ontwikkelingen binnen de gemeentegrenzen. Bij bestaande ontwikkelingen wordt het bestaande beleid gecontinueerd. Voor nieuwe ontwikkelingen zal eerst een welafgewogen keuze moeten worden gemaakt of de gemeente actief regisserend grondbeleid gaat voeren. Deze keuze zal door het college van burgemeester en wethouders in eerste instantie worden gemaakt. Op basis van deze keuze zal dan ook een plan van aanpak worden opgesteld. Bij de behandeling van de begroting of de behandeling van de grondexploitaties zal het college de raad informeren over de door haar gemaakte keuzes op het gebied van grondbeleid.
Door de keuze van het grondbeleid ontstaat voor de gemeente een andere manier van werken bij ontwikkelingen. De positie van de gemeente wordt daarbij vooraf beter geanalyseerd. Doordat deze positie duidelijk is, moet de gemeente ook een standpunt innemen over de financiële consequenties van haar keuze.
In hoofdstuk 4 is geconcludeerd dat actief grondbeleid een ander risicoprofiel heeft dan regisserend of passief grondbeleid. In deze nota wordt gekozen voor actief grondbeleid indien mogelijk. Wanneer dit niet wenselijk en/of onmogelijk is, dan wordt gekozen voor regisserend grondbeleid. De financiële gevolgen van de keuze voor actief grondbeleid kunnen fors zijn. Niet alleen kan de gemeente winst maken bij een ontwikkeling maar er moet ook een mogelijk verlies worden ingecalculeerd. Dit betekent dat de gemeente in de positie moet zijn om dit grondbeleid financieel te voeren. In verband met de mogelijkheid dat verliezen geleden worden, moet de gemeente een buffer opbouwen. Dit betekent dat niet direct de winsten van een grondexploitatie ten bate komen van een algemene dienst. Om dit financieel en organisatorisch te regelen, bestaat de mogelijkheid een grondbedrijf op te richtten. Het oprichten van een grondbedrijf wordt in hoofdstuk 11 nader besproken.
Ook voor de ambtelijke organisatie kan de nota grondbeleid consequenties hebben. Wil het actief grondbeleid slagen, dan zal de gemeente zich pro-actief moeten opstellen. Dit betekend dat kansen die zich aandienen actief moeten worden onderzocht en dat de gemeente zelf mogelijkheden moet creëren voor ontwikkelingen. Dit kan zij bijvoorbeeld doen door de aankoop van strategisch gelegen gronden. Intensieve contacten zullen onderhouden moeten worden met andere beleidsmakers, inwoners en ondernemers welke betrekkingen hebben met de gemeente.
In de op te stellen plannen van aanpak moet een afweging worden gemaakt tussen de ruimtelijke kaders en de financiële kaders van de betreffende ontwikkeling. Dit betekent dat een integrale samenwerking tot stand moet komen tussen de afdeling VROM, OBOR en Financiën. Deze samenwerking kan worden opgezet in het grondbedrijf. Een planeconoom kan de spil zijn tussen deze afdelingen.
Een specifieke onderzoeksvraag is of het oprichten van een grondbedrijf, in het kader van deze nota grondbeleid, noodzakelijk is.
Het is belangrijk het onderscheid tussen het grondbedrijf en het grondbeleid scherp te houden. Het inzetten van het Grondbedrijf is een hulpmiddel bij het voeren van grondbeleid. Iedereen die zich bezighoudt met de grond heeft dus te maken met het grondbeleid. Het grondbedrijf ontwikkelt mede en ondersteunt de maatschappelijk gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Zij draagt bij aan het proces dat tot doel heeft het feitelijke gebruik van grond in overeenstemming met het maatschappelijk gewenste ruimtelijk gebruik te brengen. Het grondbedrijf genereert financiële middelen, voert een actieve grondpolitiek en verleent deskundige financieel-economische begeleiding in projecten. Dit laatste met als doel een optimaal financieel resultaat te bereiken binnen elk project. Zij ondersteunt de gemeentelijke planvorming door de creatieve inzet van kennis en vaardigheden op het gebied van planfinanciering, grondverwerving, het tijdelijk beheer van aangekochte onroerende zaken (m.u.v. agrarische percelen, de uitgifte hiervan is weggelegd voor de pachtcommissie), uitgifte van grond en door inzet van het geëigende juridische instrumentarium om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken.
Kritische succesfactor voor het slagen van een grondbedrijf is dat het op strategisch niveau partij moet zijn. Het grondbedrijf moet binnen de organisatie een duidelijke positie krijgen. Functioneel wil dit zeggen dat het grondbedrijf tijdig signalen krijgt bij mogelijke ontwikkelingen en hierbij vanaf het eerste moment wordt betrokken. Maar ook bij het formuleren van beleid (bijvoorbeeld op wonen voor de komende tien jaar of de toekomstige ontwikkeling van bedrijventerreinen) dient het grondbedrijf een stem te hebben. Daarnaast heeft zij een informerende functie indien zij denkt dat de ruimtelijke ontwikkelingen uit de pas lopen met de behoeften in de markt, of als er te weinig aandacht lijkt te zijn voor de gevolgen van een bepaald beleid voor de huidige en toekomstige projecten.
Het grondbedrijf zal gesteld moeten staan voor haar nieuwe taak en slagvaardiger, meer initiërend en marktgericht moeten zijn. Verder moet het zicht krijgen op de onroerendgoed-markt, moet het een bredere taakopvatting en een grotere onderhandelingsvaardigheid krijgen en moet het de besluitvormers inzicht geven in de (financiële) gevolgen van beleidsalternatieven en -keuzen.
Er zijn globaal twee mogelijkheden voor een grondbedrijf binnen de gemeentelijke organisatie.
De eerste is een zogenaamd zelffinancierend grondbedrijf. Het grondbedrijf heeft tot taak dat zij zorgdraagt voor een gezond grondbedrijf. Dit houdt in dat het Grondbedrijf er voor zorgt dat er een financiële reserve bestaat die een voldoende risico buffer vormt voor financiële risico’s in lopende en toekomstige projecten. Aan deze randvoorwaarde toetst het grondbedrijf ook beleidsvoorstellen in lopende en toekomstige projecten.
De reserves van het grondbedrijf zijn (binnen de gemeentelijke administratie) afgescheiden van andere reserves van de gemeente (uiteraard staat de gemeente uiteindelijk garant voor de financiën van het grondbedrijf). Het grondbedrijf gebruikt “winsten” in bepaalde projecten om tekorten van anderen projecten af te dekken én om de reserves op pijl te houden.
Een tweede mogelijkheid is dat het grondbedrijf geen “afgescheiden vermogen” heeft, maar dat de verevening tussen grondexploitaties en het opbouwen/aanhouden van voldoende reserves plaatsvindt binnen de algemene middelen. Het grondbedrijf is in dat geval vooral een kenniscentrum (relevante kennis op het gebied van grondbeleid zit bij elkaar) en minder zelfstandige speler met geld binnen de gemeentelijke organisatie.
De keuze tussen een zelffinancierend grondbedrijf of een grondbedrijf met een afgescheiden vermogen is een bestuurlijke keuze. Er is geen eenduidig advies te geven; de ene vorm is niet in alle opzichten superieur aan de andere vorm. De belangrijkste verschillen betreffen het ‘gemak’ waarmee bestuur en politiek in kunnen grijpen in het grondbeleid en de financiële middelen van dat grondbedrijf. Aan dat ‘gemak’ zijn zowel voor- als nadelen verbonden.
De inzet van de middelen van het grondbedrijf blijft een politieke afweging, ook wanneer er een zelffinancierend grondbedrijf wordt geïnstitueerd. Ook dan kan de politiek besluiten de reserve van het grondbedrijf af te romen ten gunste van andere activiteiten binnen de gemeentelijke organisatie.
Het werken op basis van economische principes is in beginsel niet onderscheidend voor een van de twee vormen van grondbedrijf. Evenmin is het streven naar rendement en continuïteit dat.
Binnen de gemeente Rhenen zijn thans circa 4 uitbreidingslocaties in exploitatie. Daarnaast zijn circa 6 grotere inbreidingslocaties in exploitatie. Verwacht wordt dat er in de komende 5 jaren circa 1 uitbreidingslocatie en 6 inbreidingslocaties bijkomen. Gezien het aantal exploitatiegebieden ligt een grondbedrijf met een afgescheiden vermogen meer voor de hand dan een zelffinancierend grondbedrijf. Indien het aantal exploitaties binnen de gemeente toeneemt kan een zelffinancierend grondbedrijf meer geëquipeerd zijn voor de taken waarvoor de gemeente op dat moment wordt gesteld.
Afwegingskader Ontwikkellocaties
Schema strategie locatie-onderzoek 14 april 2009
*: Strategische opgave: Door het ontwikkelen van de locatie word(en) ook andere (kwalitatieve en kwantitatieve) doelstellingen bereikt, die de locatieontwikkeling sec overstijgen.
**: Operationele opgave: Het te bereiken effect beperkt zich tot de te ontwikkelen opgave.
TOELICHTING (hoe de tabel te lezen)
A. Geen grondeigendom, maar wel een strategische opgave
Particulier initiatief stimuleren en/of actief strategische grond verwerven en/of samenwerking (PPS) aangaan met andere partijen.
B. Grondeigendom plus een strategische opgave
Locatie met prioriteit ontwikkelen i.s.m. andere partijen en/of zelf ontwikkelen (eventueel uit te breiden met aanvullende grondverwervingen).
C. Geen grondeigendom met een operationele opgave
Particulier initiatief afwachten en bij aanvraag al dan niet faciliteren, afhankelijk van de wenselijkheid (bijv. volkshuisvestingsbeleid, beschikbare capaciteit).
D. Wel grondeigendom, maar een operationele opgave
Strategisch wachten: Afwachten of voortschrijdend inzicht (bijvoorbeeld door inzichten vanuit een structuurplan) alsnog leiden tot een verschuiving naar kwadrant B (strategische locatieontwikkeling), of
locatie ontwikkelen zoals in kwadrant B, of grondeigendom verkopen, waardoor een verschuiving naar kwadrant C.
Verschillende typen grondbeleid
Een actief grondbeleid behelst actieve bouwgrondproductie door de gemeente.
er is sprake van 100% ondernemersrisico. De gemeente bepaalt steeds bewust zelf het moment waarop een marktpartij wordt benaderd. Dat heeft mede te maken met het soort uitgifte en het daaraan verbonden specifieke risicoprofiel. Bij de gronduitgifte zoals bij kantoren, winkels, of ingewikkelde gecombineerde projecten met een mix in het te bouwen assortiment worden in een eerdere fase wederpartijen benaderd vanwege de expertise die bij zo een partij aanwezig is en vanwege bespoediging in de risicoafwenteling. Als specifieke risico’s kunnen worden benoemd:
Het maken van meer kosten dan economisch haalbaar is. De grond is dan te duur voor de beoogde ontwikkeling. Een financiële haalbaarheidstoets en een goede kostenbewaking zijn daarom vereist. De kosten van de gemeente worden verhaald via de verkoop van bouwgrond. De kosten maken deel uit van de kostprijs. De gemeente bepaalt zelf de kostprijscomponenten. Met andere woorden: de kosten worden opgenomen in een door de gemeente uit te voeren bouwgrondproductie. Om onduidelijkheden uit de weg te ruimen wat wel en niet onderdeel uitmaakt van de kostprijs van bouwrijpe grond kan het beste worden aangehaakt bij de kostensoortenlijst van de toekomstige Grondexploitatiewet.
de winst komt volledig ten goede aan de gemeente. Soms is er sprake van een voorzienbaar tekort. Ook nadat de gemeente zich vele subsidie-inspanningen heeft getroost. Dit vormt een krachtig argument te trachten op andere locaties zoveel mogelijk winst te toucheren en die te reserveren voor locaties waar een voorzienbaar tekort wordt beoogd om bestuurlijke doelstellingen te behalen.
de invloed op de locatie is maximaal: de gemeente zet haar publieke instrumentarium (bestemmingsplan) en private middelen (vooral: de uitgiftevoorwaarden in private contractvormen) volledig in. Aangezien de gemeente zelf de grondexploitatie voert kan zij op basis daarvan de mogelijkheden bepalen voor bijvoorbeeld het huisvestingsbeleid, het aanzien en de kwaliteit van de openbare ruimte, de openbare voorzieningen, de planning van de realisatie van het exploitatiegebied, enz.
De gemeente heeft niet altijd de keus voor een actief grondbeleid. Zodra een grondeigenaar aangeeft een beoogde ontwikkeling zelf te kunnen en te willen realiseren en de gemeente wenst een belangrijke mate van invloed op de ontwikkeling te hebben, dan zal de gemeente op basis van onderhandeling een samenwerking moeten aangaan om haar (beleids-)doelstellingen zoveel mogelijk te kunnen verwezenlijken. Om de gemeentelijke beleidsdoelstellingen te bereiken zal de gemeente ofwel de betreffende grond zelf moeten verwerven ofwel de eigena(a)r(en) bereid vinden de bedoelde ontwikkeling te willen realiseren, zonodig in een bepaalde mate van samenwerking met de gemeente. In dit laatste geval is er geen sprake meer van een actief grondbeleid, maar wordt er gesproken over regisserend grondbeleid. In hoofdstuk 7 zal nader op vormen van samenwerking worden ingegaan
Het voeren van een regisserend grondbeleid betekent dat de gemeente een samenwerking aangaat met de grondeigenaar (meestal projectontwikkelaar). Afhankelijk van de beoogde (beleids-) doelstellingen die gemeente wil realiseren, zal de gemeente in de onderhandelingen zich hiervoor sterk maken of zich beperken tot regulering van activiteiten van de private sector (projectontwikkelaar). Regulering vindt dan plaats op basis van het bestemmingsplan of wijziging daarop. De uiterste vorm van regisserend grondbeleid is de vorm van de publiekprivate samenwerking (PPS). Waarbij er sprake is van een gezamenlijke bouwgrondproductie. Andere karakteristieken van een PPS zijn:
de kosten van de gemeente worden verhaald via opname in de gemeenschappelijke grondexploitatie. De kosten maken deel uit van de kostprijs van de gezamenlijke onderneming. Hoeveel er aan gemeentelijke kosten wordt opgenomen is de uitkomst van een onderhandelingsproces. Ook de wederpartij tracht haar kosten te verhalen door deze op te nemen in die gezamenlijke exploitatie;
de invloed op de locatie is in sterke mate aanwezig: de gemeente zet haar publieke instrumentarium (bestemmingsplan) en private gereedschapskist (de contractvorm waarin de PPS is geregeld) volledig in. Van belang in deze fase is dus om zoveel mogelijk de regie in eigen hand te houden door opdrachtgever te zijn van allerlei producten op het gebied van de ruimtelijke ontwikkeling (stedenbouwkundig plan, bestemmingsplan etc.) en de gemeentelijke randvoorwaarden vóóraf op bestuurlijk niveau te hebben vastgesteld.
Onder regisserend grondbeleid zijn ook mengvormen te ontdekken in de manier waarop met marktpartijen wordt samengewerkt. Een voorbeeld hiervan is het bouwclaimmodel. Ingeval van een bouwclaim verwerft de gemeente grond van een projectontwikkelaar en geeft zij aan de ontwikkelaar een bouwclaim af (= toezegging van het recht om een in een overeenkomst vast te leggen bepaald aantal en type(n) woningen te mogen bouwen). In de onderhandelingen voor de grondaankoop zullen dan namelijk gerichte afspraken gemaakt zijn met betrekking tot de ontwikkeling, waardoor de gemeente niet meer geheel de vrije hand heeft voor het voeren van eigen beleid. Het bouwclaimmodel lijkt echter ook sterk op actief grondbeleid, omdat de gemeente grondeigenaar wordt en nog steeds zelfstandig de grondexploitatie voert, waardoor de gemeente onder andere het kostenverhaal, de kwaliteit en de openbare voorzieningen zelf in de hand heeft.
Bij een regisserend grondbeleid neemt de gemeente weliswaar het initiatief tot bepaalde ontwikkelingen, maar neemt hier bewust niet actief aan deel. De gemeente vervult een initiërende en kaderscheppende rol. Sturing vindt slechts plaats door middel van het bestemmingsplan.
De volgende karakteristieken kunnen worden opgetekend:
Verhaal vindt plaats op basis van vrijwilligheid aangezien een ontwikkelaar-exploitant op dit moment niet gedwongen kan worden om een exploitatieovereenkomst met de gemeente te sluiten. De kosten kunnen worden gefactureerd mits ze vallen onder de Exploitatieverordening. De exploitatieverordening kent twee varianten van medewerking.
medewerking op verzoek van een particulier/exploitant:
Ook de particulier kan het initiatief nemen door de gemeente te verzoeken medewerking te verlenen aan het in productie brengen van gronden. Dit betreft dan een zelfstandige ontwikkeling. De kosten die in rekening gebracht kan worden is min of meer landelijk bepaald en ook in Rhenen minder dan datgene wat de gemeente in de eigen kostprijs verwerkt indien zij zelf de gronduitgifte onder zich heeft. Hier manifesteert zich een knelpunt: voor die kosten die de gemeente niet bij de ontwikkelaar in rekening kan brengen moet de gemeente zelf financiële dekking zoeken. Wanneer een exploitatieovereenkomst niet lukt, resteert de mogelijkheid van een Baatbelasting. Deze wordt genoemd in artikel 222 van de Gemeentewet en is een fiscaal instrument. Dan kunnen nog minder kosten worden verhaald. Dat heeft te maken met wetstechniek en met jurisprudentie.
In het algemeen kan gesteld worden dat voor het daadwerkelijk realiseren van een bepaalde ontwikkeling (en dat betreffen niet alleen ruimtelijke ontwikkelingen), met al de gewenste neveneffecten op het gebied van bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en milieu, de gemeente in deze tijd van ontwikkelingen op de grondmarkt niet met passief grondbeleid kan volstaan omdat het te weinig handvatten biedt. Tegenhanger van een passief grondbeleid is actief grondbeleid
Nieuw stelsel kostenverhaal/verevening bij particuliere grondexploitatie
De nieuwe wet kent een regeling voor vrijwillige overeenkomsten met financiële afspraken bij grondexploitatie en een publiekrechtelijk afdwingbare regeling van kostenverhaal. Uitgangspunt in Afdeling 6.4. Wro is dat gemeente en marktpartij bij een locatie-ontwikkeling ‘om de tafel gaan zitten’ en in een overeenkomst op vrijwillige basis afspraken maken over kostenverhaal en verevening. Het opnemen van criteria voor kostenverhaal in een exploitatieverordening is in het wetsvoorstel niet meer verplicht. Dit betekent dat de huidige jurisprudentie omtrent het niet volgen van de exploitatieverordening in een ander licht komt te staan. Voor het geval een gemeente niet met alle bij de grondexploitatie betrokken partijen tot een vergelijk in een overeenkomst kan komen, voorziet de wet in de mogelijkheid voor een gemeente om een exploitatieplan op te stellen en kostenverhaal publiekrechtelijk af te dwingen.
Nieuw stelsel locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie
Afdeling 6.4. Wro heeft een ruimere strekking dan alleen de financiën bij locatieontwikkeling: de wet geeft tevens de mogelijkheid om locatie-eisen te stellen:
Grondexploitatiewet en gevolgen voor de gemeentelijke werkwijze en organisatie
Afdeling 6.4. Wro beoogt een bredere basis te bieden voor vrijwillige privaatrechtelijke afspraken over kostenverhaal en verevening. Dit betekent dat mogelijkheden om vrijwillige afspraken te maken tussen marktpartijen en gemeenten verruimd worden. De positie van de exploitatieverordening wijzigt ook. Het inhoudelijke kader voor kostenverhaal uit de huidige exploitatieverordening is niet meer verplicht. Enerzijds kan dit aanleiding zijn om de gemeentelijke exploitatieverordening te herzien. Anderzijds betekent het ook dat afspraken die nu misschien niet binnen de kaders van de huidige exploitatieverordening passen, in de toekomst wellicht wel binnen de normen van Afdeling 6.4. Wro passen. Gezien de ruimere toepassingsnormen van Afdeling 6.4. Wro en de risico’s die verbonden zijn aan het niet juist toepassen van de exploitatieverordening is er in Rhenen voor gekozen om vooralsnog geen nieuwe exploitatieverordening op te stellen voor de plannen die na 1 juli 2008 in procedure zijn gegaan.
Exploitatieplan en exploitatieopzet
Wanneer op een locatie met privaatrechtelijke afspraken niet met alle partijen een akkoord wordt bereikt over kostenverhaal of locatie-eisen, kan de gemeente besluiten een exploitatieplan op te stellen. In het exploitatieplan bepaalt de gemeente welke kosten worden toegerekend aan het plangebied en welke locatie-eisen worden gesteld. Dit exploitatieplan is in het Nederlandse ruimtelijk bestuursrecht een nieuwe plansoort. Het vinden van een goede vorm voor het exploitatieplan, het leren werken met nieuwe mogelijkheden, maar ook met de wettelijke eisen aan het plan en het zoeken van de juiste samenhang en verdeling tussen exploitatieplan en bestemmingsplan, zal de nodige inzet vergen. Zo stelt de wet eisen aan de wijze waarop onder de nieuwe wet een exploitatieopzet wordt vorm gegeven. Een ander belangrijk punt van aandacht is dat tegen een vast te stellen exploitatieplan ook beroep bij de bestuursrechter mogelijk is.
De Memorie van Toelichting (MvT) bij Afdeling 6.4. Wro zegt dat gemeenten in het bestemmingsplan de mogelijkheid zouden moeten hebben om eisen te stellen ten aanzien van het realiseren van sociale woningbouw en van de realisering van woningen onder ‘particulier opdrachtgeverschap’. De MvT hier over: ‘Om haar keuzes op dit terrein te onderbouwen zal de gemeente het beleid veelal in een volkshuisvestingsnota vastleggen, met zo mogelijk percentages voor verschillende locaties of type locaties’. Vervolgens is een vertaalslag naar de locatie nodig, waarna bij de verkaveling op een kaart de kavels voor sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap worden aangegeven. Deze eisen zijn echter niet alleen voor de betreffende eigenaren in een gebied, maar ook voor eigenaren in andere locaties en voor woningzoekenden van belang. Voor zover de nieuwe Grondexploitatiewet en de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening het toelaat pleit het ervoor de eisen op te nemen in een bestemmingsplan. Dit biedt ruime mogelijkheden aan inwoners om hun zienswijze naar voren te brengen en biedt rechtsbescherming aan alle belanghebbenden. Bovendien wordt de rechtsbescherming tegen de grondexploitatieregeling enigszins ontlast, omdat derde-belanghebbenden daar dan niet meer tegen in het geweer hoeven te komen. Een ander voordeel is dat een gemeente die alleen de woningbouwcategorieën wil regelen niet per se het kostenverhaalinstrument hoeft te gebruiken. Verder biedt opname in het bestemmingsplan een steviger basis voor een eventuele onteigening. Het is verder, aldus de MvT, mogelijk dat de regering bij Algemene maatregel van Bestuur (AmvB) eisen stelt inzake particulier opdrachtgeverschap. In het wetsvoorstel is daarom de mogelijkheid opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot het particuliere opdrachtgeverschap. De gemeente Rhenen dient, in aanloop naar de inwerkingtreding van Afdeling 6.4. Wro, na te gaan in hoeverre de (concept) woonvisie geschikt is voor het stellen van locatie-eisen of dat deze nog moet worden aangepast. Op basis van deze woonvisie kunnen te zijner tijd de keuzes gemaakt worden over particulier opdrachtgeverschap en sociale woningbouw per locatie.
Wijze van toerekenen en criteria voor afdwingbaar kostenverhaal
Kosten die de gemeente maakt voor een locatie kunnen alleen afdwingbaar in rekening worden gebracht wanneer ze binnen 3 criteria vallen: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Deze criteria spelen ook bij de huidige regels van het kostenverhaal een rol maar waren niet in de wet vastgelegd. Profijt: De grondexploitatie moet nut ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Proportionaliteit: Als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld. Naarmate de locatie er meer profijt van heeft, draagt deze meer bij aan de kosten. De bestaande bebouwing wordt niet in het afdwingbare kostenverhaal volgens het exploitatieplan betrokken. Voor zover voorzieningen wel worden aangelegd ten behoeve van bestaande bebouwing, kunnen de voorzieningen voor dat gedeelte niet in rekening worden gebracht bij het nieuwe exploitatiegebied. Bij het verdelen van kosten over de kavels in het exploitatiegebied kan rekening worden gehouden met de verschillende uitgiftecategorieën in het gebied. Aan elke uitgiftecategorie kan een wegingsfactor worden toegekend, zodat bijvoorbeeld voor kavels voor sociale woningbouw minder wordt afgedragen aan kostenverhaal dan voor woning voor de marktsector. Een helder beleid over uitgiftecategorieën kan bijdragen aan de onderbouwing van de toekenning van wegingsfactoren in een concreet geval. Toerekenbaarheid (causaliteit): Er bestaat een causaal verband (de kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plan), of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van het plan.
Afdeling 6.4. Wro kent het begrip exploitatiegebied. In de MvT is daarover gezegd: “Het exploitatiegebied dient zo te worden begrensd dat alle onderdelen van de desbetreffende grondexploitatie erin vallen”. Onderdelen welke tevens ten dienste staan van andere locaties of anderszins een bovenwijks karakter hebben en die aan de rand van het gebied gelegen zijn, kunnen worden meegenomen in het exploitatiegebied of worden aangemerkt als bovenwijkse elementen. Voor het kostenverhaal maakt dit geen verschil. Een exploitatiegebied kan uit verschillende niet aaneengesloten delen bestaan, als er planologisch of functioneel maar een duidelijke samenhang is tussen de delen. Voor gemeentegrensoverschrijdende locaties maakt de wet het mogelijk te werken met een intergemeentelijk exploitatieplan.
Afdwingbaar kostenverhaal kan in het systeem van Afdeling 6.4. Wro alleen betrekking hebben op kosten die zijn genoemd op de kostensoortenlijst die bij AMvB zal worden vastgesteld. Het belangrijkste verschil met het oude regiem van kostenverhaal is dat op grond van de kostensoortenlijst meer kosten kunnen worden verhaald. Het maakt een einde aan alle juridische discussies of bepaalde kosten nu wel of niet kunnen worden verhaald.
De bepaling in de Wet op de ruimtelijke ordening met betrekking tot het afwentelen van planschade op de initiatiefnemer van een bestemmingswijziging blijft behouden in de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening. Met Afdeling 6.4. Wro komt echter ook de mogelijkheid om planschade op te nemen als afdwingbaar te verhalen kostenpost in een exploitatieplan.