| Organisatie | Goes |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota reserves en voorzieningen 2021 |
| Citeertitel | Nota reserves en voorzieningen 2021 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de “Nota reserves en voorzieningen 2017” van 15 december 2016.
Deze regeling bevat de vroegst mogelijke datum van inwerkingtreding.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 06-05-2022 | nieuwe regeling | 22-04-2021 |
De financiële verordening is het kader voor het financiële beleid van de gemeente. Deze verordening wordt per 1 januari 2021 aangepast aan de wijzigingen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In de verordening is opgenomen dat minstens eens in de 4 jaar door de raad een Nota reserves en voorzieningen wordt vastgesteld en waarin wordt behandeld:
In de afgelopen jaren zijn nieuwe reserves gevormd, reserves opgeheven en/of omgezet naar een voorziening. Ook hebben er meerdere wijzigingen in het BBV plaatsgevonden. Samen met de herijking van de financiële verordening is dit de aanleiding tot het actualiseren van de Nota reserves en voorzieningen.
De doelstelling van deze nota is het actualiseren van het bestaande beleid, zoals is opgenomen in de huidige “Nota reserves en voorzieningen uit 2017”. In de nota wordt onder andere ingegaan op het doel en de uitgangspunten van reserves en voorzieningen en de bevoegdhedenverdeling. Tenslotte worden ook de reserves en voorzieningen beschreven, die vanaf 2021 worden gevoerd.
2. - Algemeen (theoretisch) kader
Voorzieningen worden getroffen voor toekomstige uitgaven waarvan de oorzaak zich nu voordoet of al heeft voorgedaan en waarvan de omvang van de uitgaven of het moment van afwikkeling onzeker is. Voorzieningen zijn vermogensbestanddelen die als vreemd vermogen zijn aan te merken omdat deze gelden niet vrij beschikbaar zijn. Er is geen vrije keuze en er staat altijd een verplichting tegenover. In artikel 44 van het BBV is beschreven wanneer voorzieningen moeten worden gevormd:
Vanuit het BBV worden specifieke eisen aan voorzieningen gesteld, te weten:
Een storting in of onttrekking aan een voorziening is een last voor de begroting en komt direct ten laste van de exploitatie en is daardoor resultaat bepalend.
2.3 - Verschil reserve en voorziening
Het belangrijkste onderscheid tussen reserves en voorzieningen is dat reserves tot het eigen vermogen behoren en voorzieningen tot het vreemd vermogen. Het verschil tussen een voorziening en een reserve ligt in het feit, dat er bij voorzieningen altijd sprake is van een (redelijkerwijs in te schatten) verplichting voor de gemeente. Bij een reserve gaat het over het apart zetten van (gespaard) geld, waarmee de raad een bepaalde bestemming voor ogen heeft.
Claims zijn bestuurlijke voornemens, al dan niet op basis van een besluit van raad of college, die in de toekomst beslag kunnen leggen op een reserve. Voor de onttrekking uit de reserve om de claim te effectueren, is op basis van het budgetrecht altijd een raadsbesluit nodig. Op het moment dat de raad de onttrekking autoriseert is er geen sprake meer van een claim maar van een begrote mutatie.
Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen:
De volgende afbeelding geeft inzicht in de onderdelen waaruit het weerstandsvermogen is opgebouwd. De verschillende onderdelen worden vervolgens kort toegelicht.
Het weerstandsvermogen is het bedrag dat de gemeente nodig heeft om de niet structurele financiële tegenvallers, samenhangend met de geïnventariseerde risico’s, op te kunnen vangen om haar primaire taken te kunnen voortzetten. Het betreft daarom het saldo tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s die de gemeente loopt.
De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen die kunnen worden ingezet om tegenvallers op te vangen. Het gaat om de beschikbare algemene reserve, het vrij beschikbare deel van de bestemmingsreserves, de stille reserves, de onbenutte belastingcapaciteit en de begrotingsruimte. Als de weerstandscapaciteit zich op het minimaal gewenste niveau bevindt, leidt een financiële tegenvaller direct tot een te laag niveau van de weerstandscapaciteit. Bij de bepaling van de weerstandscapaciteit moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat tegenvallers zich snel na elkaar aandienen. Bij geconstateerde risico’s moet de weerstandscapaciteit worden aangevuld.
Stille reserves zijn de bestanddelen van het eigen vermogen, die niet in de balans tot uitdrukking komen. Van een stille reserve is sprake als de (actuele) waarde van een actief hoger is dan de boekwaarde. De stille reserve heeft slechts betrekking op de niet-bedrijfsgebonden activa. Zolang de desbetreffende eigendommen niet voor verkoop in aanmerking komen, kunnen de stille reserves niet te gelde worden gemaakt. Stille reserves ontstaan omdat volgens artikel 63, lid 1 van het BBV-bezittingen gewaardeerd moeten worden tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs. Alleen als de waarde lager wordt dan de verkrijgings- of vervaardigingsprijs moet de waarde worden aangepast. Als de werkelijke waarde hoger is, mag de waarde niet worden aangepast. Omdat de hogere waarde van de bezitting normaal zou leiden tot een hoger eigen vermogen wordt gesproken van een stille reserve.
Een voorziening is een onderdeel van het vreemd vermogen waarvan de omvang óf het moment van afwikkeling onzeker is. Voorzieningen worden getroffen voor toekomstige uitgaven waarvan de oorzaak zich nu voordoet of zich al heeft voorgedaan. Tot de voorzieningen worden ook gerekend de van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, maar die hetzij nog niet zijn besteed hetzij in termijnen ten gunste van de exploitatierekening komen.
5) Onbenutte belastingcapaciteit
Het begrip onbenutte belastingcapaciteit heeft betrekking op de nog aanwezige ruimte in de mogelijkheden tot belastingheffing door de gemeente. Gemeenten hebben een eigen belastinggebied en kunnen binnen de voorgeschreven kaders hun reserves weer op peil brengen door de belastingopbrengsten te vergroten. Aangezien de onbenutte belastingcapaciteit deel uitmaakt van de weerstandscapaciteit, daalt de weerstandscapaciteit voor de duur van de lastendrukverzwaring met eenzelfde bedrag. De belastingen kunnen weer worden verlaagd op het moment dat de reserves weer op peil zijn gebracht.
Onder het begrip begrotingsruimte worden de mogelijkheden verstaan die een inkomens-bestedende huishouding als een gemeente heeft om een kostenreductie te realiseren. Hier valt ook de post onvoorzien onder.
Bij de geïnventariseerde risico’s moet worden gedacht aan risico’s uit het verleden, de niet-voorziene zaken en niet-verzekerbare risico’s, evenals bedreigingen voor de reguliere exploitatie. De risico’s die relevant zijn voor het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet anderszins te ondervangen zijn. Reguliere risico’s maken daarom geen deel uit van de risico’s die in de paragraaf weerstandsvermogen worden behandeld.
In de programmabegroting en -rekening wordt de relatie tussen weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen als volgt gepresenteerd:
Bij het bepalen van de relatie tussen weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen wordt voor beide onderdelen een uitzondering gemaakt voor de bouwgrond en het sociaal domein (zie toelichting 3.3.3).
3. - Beleidsuitgangspunten Goes
In dit hoofdstuk wordt in dit hoofdstuk het Goese beleid beschreven voor de wijze waarop met reserves en voorziening wordt omgegaan. Dit beleid wordt vormgegeven door het vaststellen van de uitgangspunten en de hierbij behorende bevoegdheidsverdeling tussen de raad en het college.
3.1.1 - Onderscheid in reserves
Naast de algemene reserve kent Goes drie soorten bestemmingsreserves:
3.1.2 - Terughoudend bij het instellen van bestemmingsreserves
Goes is terughoudend bij het instellen van (nieuwe) bestemmingsreserves. Een uitgebreid scala aan bestemmingsreserves (vooral met een spaarfunctie) belemmert de integrale afweging van prioriteiten en komt de transparantie van de gemeentelijke financiën niet ten goede. Als zich toch de noodzaak voordoet om een nieuwe reserve in te stellen, gebeurt dit bij besluit van de gemeenteraad. In een dergelijk besluit wordt minimaal aangegeven:
Voor het instellen van nieuwe bestemmingsreserves geldt op het moment van instellen een minimale omvang van € 100.000. Als er sprake is van een lagere omvang wordt een oplossing getroffen binnen de reguliere exploitatie of via de algemene reserve.
3.1.3 - Toevoeging en aanwending reserves
Het beschikkingsrecht van het eigen vermogen ligt bij de gemeenteraad. Toevoegingen aan reserves gebeuren op basis van het door de raad genomen besluit tot het instellen van de reserve evenals het doen van uitgaven (onttrekkingen) ten laste van een reserve.
3.1.4 - Resultaatbestemming en resultaatbepaling
Gezien de eigenheid van gemeenten ten opzichte van bedrijven is het mogelijk om toevoegingen en onttrekkingen aan reserves bij de begroting op te nemen. Gemeenten moeten bij de begroting kunnen bepalen of ze reserves willen vormen voor de toekomst of gevormde reserves willen benutten. In het BBV is opgenomen op welke wijze toevoegingen en onttrekkingen plaatsvinden. Bij de begroting en rekening worden eerst alle baten en lasten geboekt, vervolgens wordt het resultaat bepaald en daarna wordt het resultaat bestemd, dat wil zeggen wordt toegevoegd of onttrokken aan reserves. Ten slotte wordt het resultaat na bestemming bepaald en wordt dit resultaat (bij de rekening) afzonderlijk op de balans opgenomen. Toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves maken zo onderdeel uit van de bestemming van het rekeningresultaat.
3.1.5 - Minimumpositie weerstandsvermogen en algemene reserve
De algemene reserve vormt een belangrijk onderdeel van het weerstandsvermogen van de gemeente. Voor het bepalen van de minimale buffer voor het afdekken van toekomstige risico’s wordt de beschikbare weerstandscapaciteit afgezet tegen de norm van het weerstandsvermogen. Deze norm wordt bepaald op basis van de risico-inventarisatie en de risicomethodiek. Als de stand van de vrij beschikbare reserves onder de minimale norm komt zal de raad alleen nog tot (nieuwe) onttrekkingen besluiten als dat onvermijdelijk is en zal de raad op voorstel van het collegemaatregelen nemen om het weerstandsvermogen weer op het gewenste niveau te krijgen.
3.1.6 - Overige ‘spelregels’ reserves
Daarnaast gelden de volgende spelregels voor reserves:
Afwijkingen kleiner dan 10% ten opzichte van de geraamde onttrekking met een maximum van € 100.000 in de geraamde onttrekkingen of stortingen worden toegelicht bij de jaarrekening. Afwijkingen die deze criteria te boven gaan worden aan de raad ter goedkeuring voorgelegd. Als onttrekkingen niet noodzakelijk blijken te zijn, vloeien de middelen automatisch terug naar de algemene reserve. De middelen kunnen dan bij de eerstvolgende integrale afweging van beleidsbeslissingen eventueel worden ingezet;
3.2 - Beleidslijn voorzieningen
3.2.1 - Onderscheid in voorzieningen
De voorzieningen worden onderverdeeld in onderhoudsvoorzieningen en overige voorzieningen.
Onderhoudsvoorzieningen worden vooraf door de gemeenteraad ingesteld. De vorming van de voorziening dient gebaseerd te zijn op een beheerplan dat een periode van minimaal 20 jaren bestrijkt. In het uitgavenpatroon van het beheerplan wordt rekening gehouden met het bij de Perspectief vast te stellen inflatiepercentage. Het beheerplan wordt op basis van artikel 15 van de Financiële verordening op zijn minst eens in de 5 jaar geactualiseerd. Deze actualisatie is nodig om periodiek het noodzakelijke niveau te kunnen actualiseren. Bij de vaststelling van het beheerplan wordt het te hanteren kwaliteitsniveau vastgesteld. Daarmee wordt de continuïteit van het gemeentelijke voorzieningenniveau beleidsmatig en financieel gewaarborgd.
Overige voorzieningen worden gevormd voor verplichtingen en risico’s die vanuit bedrijfseconomisch oogpunt noodzakelijk zijn. Daarnaast kunnen voorzieningen worden gevormd voor geoormerkte gelden in verband met terugbetalingsverplichtingen (rijks- /provinciegelden). Het instellen van deze voorzieningen kan zowel vooraf bij de begroting als achteraf bij de vaststelling van de jaarrekening (toelichting op de balans) plaatsvinden. Bij instelling van deze voorzieningen wordt in ieder geval de onderbouwing voor het vormen en de omvang van de voorziening en de geplande looptijd van de voorziening aangegeven.
3.2.2 - Toevoeging en aanwending voorzieningen
Voorzieningen moeten de omvang hebben van de betreffende verplichting(en). De voeding van de voorziening vindt plaats via de exploitatie en de onttrekkingen geschieden rechtstreeks ten laste van de voorziening en vloeien uitsluitend voort uit het aanpassen aan een nieuw noodzakelijk niveau. Toevoegingen aan voorzieningen gebeuren op basis van het door de gemeenteraad genomen besluit tot het instellen van een voorziening. Voor onttrekkingen aan voorzieningen is geen afzonderlijk raadsbesluit noodzakelijk. De mutaties bestaan alleen uit verminderingen wegens aanwending voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld. Overige mutaties vloeien uitsluitend voort uit het aanpassen aan een nieuw noodzakelijk niveau of uitbreiding van het doel waarvoor de voorziening is ingesteld. In beide gevallen wordt het saldo en de toevoegingen aan de voorziening hierop aangepast ten laste van de reguliere exploitatie indien noodzakelijk.
Toevoegingen aan voorzieningen maken onderdeel uit van de rekening van baten en lasten. Dit betekent dat toevoegingen aan voorzieningen onderdeel uitmaken van het resultaat (resultaatbepaling).
3.2.3 - Overige ‘spelregels’ voorzieningen
Daarnaast gelden de volgende spelregels voor voorzieningen:
Het opheffen van voorzieningen (m.u.v. onderhoudsvoorzieningen) vindt plaats op het moment dat de verplichting c.q. het ingeschatte risico zich heeft geëffectueerd of als gevolg van veranderde omstandigheden is vervallen. Nadat afhandeling heeft plaatsgevonden valt een eventueel saldo vrij ten gunste van de exploitatie in het jaar van afhandeling. Het besluit tot het opheffen van voorzieningen ligt bij de gemeenteraad;
Uitgaven komen rechtstreeks ten laste van voorzieningen en gaan niet via de exploitatie. Een voorziening wordt gevormd ten laste van een bepaald jaar omdat in dat jaar wel de voorwaardelijke verplichting ontstaat maar niet de bijbehorende uitgaven worden gedaan. Een uitzondering wordt gemaakt met betrekking tot de voorzieningen die gebaseerd zijn op het beschikbaar komen van middelen van derden;
Bij de actualisatie van de beheerplannen wordt beoordeeld of de onderhoudsvoorziening op basis van de vastgestelde uitgangspunten meerjarig van voldoende omvang is. Als een voorziening een te hoge dan wel te lage omvang vertoont op basis van de vastgestelde nieuwe uitgangspunten zal het overschot c.q. te kort onderdeel uitmaken van de integrale afweging van beleidsbeslissingen (bijv. bij een tekort de afweging kwaliteitsniveau versus benodigde middelen);
Bij het opstellen van de begroting en jaarrekening wordt beoordeeld of de voorziening op basis van de vastgestelde uitgangspunten meerjarig van voldoende omvang is. Op momenten dat geconstateerd wordt dat de voorziening op basis van nacalculatie een te hoge of lage omvang vertoont, komt dit meerdere via de exploitatie ten gunste of ten laste van de algemene reserve;
3.3 - Beleidslijn risicobeleid
Om ook in de toekomst een financieel gezonde organisatie te blijven, gaat de gemeente Goes verstandig en verantwoord om met risico’s. Een risico wordt omschreven als de kans op het optreden van een niet gewenste gebeurtenis met een negatief gevolg of het uitblijven van een gebeurtenis met een positief gevolg. Risico’s zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van bedrijfsprocessen en kunnen nooit helemaal worden uitgesloten. Bij de beheersing van de risico’s is de beleidslijn dat er sprake moet zijn van een evenwicht tussen praktische uitvoerbaarheid en effectiviteit en kosten (efficiency) van een maatregel. Gemeente Goes gaat uit van een voorzichtig financieel beleid als fundament voor de weerstandscapaciteit.
Aanvaardbare risico’s voor de gemeente zijn die risico’s die onvermijdelijk zijn om de doelstellingen te realiseren die de raad heeft vastgesteld en waarbij de risico’s niet geheel of gedeeltelijk zijn af te dekken door kostenefficiënte beheersingsmaatregelen te treffen (bijvoorbeeld door het afsluiten van verzekeringen, het aanpassen van werkprocessen, het met externe partijen delen van het risico, het eisen van aanvullende zekerheden, etc.). Het verstandig omgaan met risico’s betekent dat de gemeente risico’s mag lopen, zolang dit maar een bewuste (bestuurlijke) keuze is en er binnen de gemeente ook voldoende weerstandscapaciteit aanwezig is om risico’s op te vangen.
Een belangrijk aspect van de methodiek van het risicomanagement is dat alle risico’s samen de norm bepalen. Impliciet betekent dit dat we ervan uitgaan dat niet alle risico’s op hetzelfde moment tot een nadeel leiden. Met andere woorden de financiële risico’s in totaal zorgen voor een juiste norm en alle vrije reserves zorgen in totaal voor het weerstandsvermogen. Op deze hoofdlijn worden twee uitzonderingen gemaakt:
Risicoreserve grondexploitaties (bestaand). Met de bouwgrondexploitatie zijn grote risico’s gemoeid. De exploitatie strekt zich uit over een groot aantal jaren en het gaat om grote investeringen. De risico’s worden zoveel mogelijk gekwantificeerd en in de exploitatieopzet meegenomen. Sommige risico’s zijn echter niet of nauwelijks te kwantificeren, vooral een aantal algemene risico’s welke inherent zijn aan de bouwgrondexploitatie. De reserve bouwgrondexploitatie dient om deze risico’s op te vangen. In Goes wordt voor de bouwgrond de risicomethode “scenarioanalyse” toegepast. De methode, met bijbehorende risico’s en benodigde omvang, wordt jaarlijks bij de actualisatie van de bouwgrondcomplexen opgesteld en aan de raad voorgelegd;
Risicoreserve sociaal domein. De decentralisaties in het sociaal domein hebben ervoor gezorgd dat het begrotingssaldo substantieel is gestegen. Het aantal regelingen met een open einde en de daarbij behorende risico’s voor de gemeente zijn daardoor fors toegenomen. De kans dat deze risico’s zich voordoen en de hoogte van deze risico’s zijn aanleiding om een adequate risicoreserve sociaal domein te vormen zodat de pieken in de uitgaven kunnen worden opgevangen en er voldoende tijd is om maatregelen te nemen waarmee de uitgaven weer binnen de begroting kunnen worden gebracht. In hoofdstuk 4 worden de uitgangspunten en afspraken voor deze risicoreserve beschreven.
3.3.2 - Methodiek risicomanagement
De gemeente Goes hanteert een gedetailleerde vorm van risicomanagement, waarbij systematisch, cyclisch en continue risico's worden geïdentificeerd, geanalyseerd en beoordeeld, op basis waarvan maatregelen worden genomen en de risico's worden geëvalueerd. Het proces van risicomanagement maakt onderdeel uit van de jaarlijkse begrotingscyclus. Risicomanagement is hierbij geen doel op zich, maar een hulpmiddel bij het bereiken van gemeentelijke doelen. De methodiek bestaat uit de volgende stappen:
3.4 - Bevoegdheidsverdeling raad en college bij reserves en voorzieningen
Als algemeen uitgangspunt bij de procedure over de besluitvorming bij mutaties in het weerstandsvermogen kan worden gesteld dat het college de voorstellen doet ten aanzien van de bepaling van de omvang van de verschillende elementen van het weerstandsvermogen en dat de raad vervolgens al dan niet deze voorstellen overneemt.Verantwoordelijkheid college:
Het college heeft de verantwoordelijkheid om een voorstel aan de raad te doen voor een onttrekking uit een reserve. Dit voorstel moet in overeenstemming zijn met de opgegeven planning van de uitgaven en het opgegeven doel van de onttrekkingen. Als de onttrekkingen hoger zijn dan begroot, dan moet ook deze overschrijding ter goedkeuring worden voorgelegd aan de raad. Bij afwijkingen kleiner dan 10% ten opzichte van de onttrekking met een maximum van € 100.000 kan dit achteraf bij de jaarrekening. Afwijkingen die deze criteria te boven gaan dienen aan de raad ter goedkeuring te worden voorgelegd;
Minimaal eens in de 4 jaar vindt er een herijking plaats van alle bestemmingsreserves. Dit houdt in dat nagegaan wordt of het doel van de bestemmingsreserve nog steeds bestaat. Bovendien wordt vastgesteld of de hoogte van de bestemmingsreserve in overeenstemming is met de te verwachten uitgaven. Het resultaat van de herijking wordt aan de raad voorgelegd via actualisatie van de nota reserves en voorzieningen als bedoeld in art 9 van de financiële verordening.
Verantwoordelijkheid gemeenteraad:
De raad stelt voor bepaalde doelen bestemmingsreserves vast. Zodra de raad aan een reserve een bepaalde bestemming heeft gegeven is sprake van een bestemmingsreserve. Deze reserves kunnen worden gevormd ten laste van de algemene reserve. Al bestaande reserves worden gemuteerd via de resultaatbestemming. De raad stelt per bestemmingsreserve vast het doel van de reserve, de benodigde omvang van de reserve en de wijze, frequentie en omvang van de dotaties en onttrekkingen;
De raad kan na heroverweging van het beleid besluiten tot een wijziging van de bestemming van bestemmingsreserves dan wel tot een toevoeging aan de algemene reserve. Minstens eens in de 4 jaar neemt de raad op voorstel van het college (nota reserves en voorzieningen als bedoeld in art 9 van de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet) besluiten over de herijking van alle bestemmingsreserves.
In onderstaande tabel is de bevoegdheidsverdeling ten aanzien van reserves en voorzieningen tussen de raad en het college opgenomen.
Aldus vastgesteld in de vergadering van de raad van 22 april 2021.
De raad van de gemeente Goes,
de griffier,
drs. B.C. van Doornum
de voorzitter,
Drs. M. Mulder MSc.
5. Bijlage - Beschrijving reserves en voorzieningen
Bij voorzieningen is in het BBV-onderscheid gemaakt tussen de volgende categorieën:
Per voorziening is aangegeven onder welke categorie de voorziening valt.