Organisatie | Midden-Drenthe |
---|---|
Organisatietype | Gemeente |
Officiële naam regeling | Besluit budgetregels Midden-Drenthe 2022 |
Citeertitel | Besluit budgetregels Midden-Drenthe 2022 |
Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
Onderwerp | bestuur en recht |
Eigen onderwerp |
nieuwe regeling ter vervanging van het Besluit budgetregels uit 2004
artikel 212 van de Gemeentewet
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
08-04-2022 | nieuwe regeling | 29-03-2022 |
Artikel 3 Opzet productenraming
Ten behoeve van de rechtmatigheid van de inkomsten en uitgaven beheert de budgetbeheerder een lijst met daarop per product en per (hulp)kostenplaats en per investeringskrediet de hoofdbudgethouder en de aangewezen budgethouder en deelbudgethouder, voorzien van de handtekening en de paraaf van deze personen.
De budgethouder is bevoegd de door vacatureruimte vrijvallende middelen van het salarisbudget in te zetten voor aan te trekken personeel van derden.
In gevallen waarin deze regeling niet voorziet beslist het college, op voorstel van de masterbudgethouder.
Het Besluit budgetregels van 2004 was aan aanpassing toe, niet alleen is de organisatie gewijzigd, ook is de vernieuwing van het Bbv (besluit tot wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) in maart 2016 reden tot wijziging van het Besluit budgetregels. Na een vergeefse poging in 2017 is hier dan alsnog de herziene versie.
In de herziening van het Bbv van 2016 is, kort gezegd, door de regering gepoogd regels te stellen om de vergelijking tussen de begrotingen (en uitvoeringsinformatie) van de gemeenten onderling te vergemakkelijken. Voorheen moest de begroting zeer gedetailleerd, op productniveau, worden gepresenteerd. Omdat elke gemeente op eigen wijze invulling gaf aan de producten, was de begroting zeer specifiek op de individuele gemeente afgestemd, waardoor vergelijking van begrotingen van verschillende gemeenten schier onmogelijk was. Dit is in het Bbv opgelost door de bepaling dat de raad op programma’s, onderverdeeld in taakvelden, moest begroten. Programma’s verhouden zich ruwweg tot de taken die iedere gemeente heeft: algemeen geformuleerde onderwerpen. Het is aan het college verder invulling te geven aan die taakvelden. Het college is vrij om binnen de taakvelden naar eigen inzicht te clusteren of te splitsen.
oude situatie: productenraming
Omdat de gemeentelijke begroting en de verantwoording daarvan volgens de oude Bbv gebaseerd moest zijn op een productenraming en een productenrealisatie, was de gemeente gewend om het hele financiële systeem op te zetten rond die productenraming. In de productenraming stonden de budgetten, de bevoegde budgethouders, kennis en informatie over de taken, de onderliggende berekeningen, indicatoren, etc. De productenraming werd, eventueel met door de raad zelf aangebrachte aanpassingen, vastgelegd in de begroting.
Deze productenraming was cyclisch van aard: zowel voor de toekomst, voor het verleden alsook voor het moment van het heden.
Ten derde was de productenraming het hart van het financieel systeem waarin gaande het begrotingsjaar wijzigingen konden worden doorgevoerd. Wijzigingen door de raad bij begrotingswijziging of ander raadsbesluit met financiële implicaties, of - binnen de beperkingen van de Financiële verordening en de budgetregels – door het college respectievelijk de budgethouders. Deze gewijzigde productenraming was dan weer de basis voor de raming van de (producten)begroting.
nieuwe situatie: gewijzigd karakter van de productenraming
Na de wijziging van de Bbv is de presentatie in de begroting in programma’s en taakvelden wel veranderd, maar het onderliggende financiële “systeem” niet.
Om pragmatische redenen heeft het bestuur ervoor gekozen te blijven werken met een “productenraming” als werkdocument voor het maken van de begroting. De hierboven beschreven cyclus wordt – met een paar aanpassingen – nog steeds gehanteerd. De door de budgethouders geraamde producten (taken, baten en uitgaven) worden ten behoeve van de programmabegroting “simpelweg” bij elkaar genomen en geclusterd in taakvelden. Deze werkwijze is de laatste jaren goed werkbaar gebleken.
Omdat de taakvelden in de begroting volledig worden opgesplitst in producten geeft de productenraming een volledig beeld van de taken, begrote inkomsten en uitgaven die in de begroting zijn opgenomen. In verband met het begrotingsrecht van de raad zijn er buiten de begroting en dus buiten de productenraming geen budgetten mogelijk. Als de begroting wijzigt, moet de productenraming daarop worden aangepast.
In het mandaatbesluit is ten aanzien van de opzet van het financiële systeem een duidelijke bevoegdheidsverdeling opgenomen. In de huidige organisatie is de gemeentesecretaris zowel gemeentesecretaris als directeur: In de eerste rol is hij masterbudgethouder, in de tweede rol is hij hoofdbudgethouder, net als de twee managers.
gemeentesecretaris, in de rol van masterbudgethouder,
De masterbudgethouder is hoofdverantwoordelijke voor zowel de raming van de taakvelden als voor de uitvoering ervan. Voor de raming van de taakvelden ten behoeve van de begroting, gebruikt hij de door de budgethouders aangeleverde informatie over de verwachting van de voor het volgend jaar benodigde taken en het daarvoor benodigde geld alsmede de inkomsten (artikel 5). Na vaststelling van de begroting bepaalt de masterbudgethouder de opsplitsing van de taakstelling in producten, en eventueel kostenplaatsen en hulpkostenplaatsen (artikel 3). Omdat de masterbudgethouder vrij is om taakvelden op te splitsen is het logisch dat hij dat ook kan corrigeren en binnen het taakveld budgetten kan verschuiven. De masterbudgethouder houdt daarbij rekening met de doelstelling van het budget en de overige doelstellingen in het taakveld. Als met budgetten wordt geschoven om bepaalde verplichtingen aan te kunnen gaan, is artikel 8 van toepassing.
De hoofdbudgethouders bepalen in samenspraak met de teamleiders en de betrokken budgethouders welke personen worden aangewezen als budgethouder en voor welke producten deze budgethouder verantwoordelijk is. De teamleiders bepalen de werklast van de medewerkers. De hoofdbudgethouder bepaalt vervolgens de toewijzing van de producten, kostenplaatsen, en hulpkostenplaatsen aan de budgethouders, de door hen aangewezen deelbudgethouders en aan zichzelf.
De budgethouders kunnen deelbudgethouders aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor budgetten en (hulp)kostenplaatsen. De budgethouder is verantwoordelijk voor het geheel van het product (budget) waarvoor hij aangewezen is. Het is logisch dat hij binnen het vastgestelde budget kan schuiven (budgetneutrale verschuivingen tussen kostencategorieën binnen één product, met uitzondering van toegerekende kosten). Ook hier geldt dat de doelstellingen van het budget leidend zijn, en dat artikel 8 van toepassing is, als geschoven wordt om verplichtingen aan te gaan. Als de doelstellingen zijn verbonden aan geoormerkt geld, kan daar niet van worden afgeweken.
De productenraming is strikt genomen een werkdocument. Het college neemt dan ook geen besluit tot vaststelling van de productenraming. Het college is immers alleen over de taakstelling verantwoording schuldig aan de raad. De masterbudgethouder is daarom tot op zekere hoogte vrij in het toedelen van geld en taken en het schuiven van gelden binnen de taakstelling. Tot op zeker hoogte, want het college is verantwoordelijk voor de realisatie van de taken zoals in de taakstelling zijn geformuleerd. Daarnaast is de uitvoering van de taken vastgelegd in geoormerkt geld, allerlei wetgeving, besluiten, overeenkomsten en beleidsdocumenten.
De in de productenraming opgenomen producten omvatten minimaal de onderdelen genoemd in artikel 5, derde lid. Het product is gekoppeld aan een budgethouder. Uit het oogpunt van de budgethouder is een budget en een product hetzelfde.
budgethouderschap: bestuurlijke en politieke sensitiviteit
In het besluit wordt gesproken over budgethouderschap. Budgethouderschap is de vaardigheid die elke budgethouder in elke vorm (master- hoofd- deel-) moet hebben: het realiseren van de hun in de productenraming toegewezen budget (een taakstelling tot het leveren van prestaties en de daarbij behorende inkomsten en uitgaven) binnen de regels die daarvoor gelden, en daarover verantwoording af te leggen. Niet alleen na afloop, maar vooral vooraf en tijdens het realiseren van de budgetten.
Hierbij speelt bestuurlijke en politieke sensitiviteit een belangrijke rol. Het betrekken van de portefeuillehouder bij de voorbereiding van projecten en het informeren van de betrokken wethouder gedurende projecten en in de uitoefening van het reguliere werk is belangrijk om de wethouder in zijn rol van portefeuillehouder te zetten en te houden. Het gaat daarbij niet alleen over bijzonderheden met financiële implicaties of risico’s, maar ook om allerlei andere bijzonderheden die een bestuurlijk of politieke impact kunnen hebben: beter wel geïnformeerd dan te laat geïnformeerd. Bewustwording van bestuurlijke en politieke sensitiviteit vergt kennisdeling en opleiding.
uitvoering van bevoegdheden: mandaten
Nog steeds is de productenraming de grondslag voor de bevoegdheid van de budgethouders om verplichtingen aan te gaan. De budgethouders krijgen in het budgetbesluit de bevoegdheid om de hun toevertrouwde budgetten te realiseren. Dit is geregeld in artikel 7 en artikel 8.
In het Algemeen mandaatbesluit worden deze bevoegdheid om de taken uit te voeren en daarvoor geld uit te geven, voorzien van een mandaat om dat ook daadwerkelijk te doen en daardoor de gemeente rechtens te binden. In het Algemeen mandaatbesluit is het uitgangspunt dat de budgethouder alle handvatten krijgt om het budget te realiseren. In de mandatenlijst is opgenomen dat de budgethouders bevoegd zijn beschikkingen te nemen, overeenkomsten aan te gaan en subsidies te verlenen, maar ook de overige handelingen te verrichten die nodig zijn om het budget te realiseren.
In het Algemeen mandaatbesluit staan ook de beperkingen van deze bevoegdheid. In een aantal gevallen is omwille van de zorgvuldigheid van de afweging en de mogelijke financiële risico’s ervoor gekozen om de bevoegdheid tot beslissen hogerop in de organisatie te beleggen. De budgethouder is dan – als expert – degene die de voorbereiding doet en adviseert. Door deze werkwijze blijven de overwegingen en de afgewogen risico’s duidelijk kenbaar en kan op eenvoudige wijze verantwoording worden afgelegd.
Als volgens het Algemeen mandaatbesluit een andere gemandateerde dan de aangewezen budgethouder, of het college zelf, bevoegd is het besluit te nemen of de overeenkomst aan te gaan, is de bevoegdheid van artikel 7 en artikel 8 van het budgetbesluit beperkt tot voorbereiding en (financiële) uitvoering van dat besluit.
Projectleiders en programmamanagers
In de afgelopen jaren zijn in de organisatie de mogelijkheden verkend van het (uitbreiden van ) projectmatig werken en het werken in programma’s. De opgaven waar de gemeente voor staat, zijn in toenemende mate complex en vereisen de betrokkenheid van meerdere disciplines. Hiervoor is een integrale benadering nodig, waarbij één persoon verantwoordelijk is. Diegene overziet het project en brengt de verschillende disciplines bij elkaar.
Voor dergelijke opgaven, en voor andere integrale opgaven, wordt een projectleider of programmamanager aangewezen. Indien voor het project of het programma geld benodigd is, kan hiermee in de raming van de begroting rekening worden gehouden. De Masterbudgethouder bepaalt de aan het project of het programma gehechte producten/kostenplaatsen. De hoofdbudgethouder bepaalt welke persoon kan worden aangewezen als projectleider of programmamanager. Deze persoon is dan (deel)budgethouder voor dat project of voor dat programma.
Als het project of het programma wel in de begroting is voorzien, maar nog niet loopt, is de hoofdbudgethouder zelf budgethouder van het project (artikel 3 lid 3).