| Organisatie | Ridderkerk |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota Grondbeleid Gemeente Ridderkerk 2020 - 2023 |
| Citeertitel | Nota Grondbeleid Gemeente Ridderkerk 2020 - 2023 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer |
| Eigen onderwerp |
Geen
Financiële verordening gemeente Ridderkerk 2017
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 29-03-2022 | nieuwe regeling | 19-11-2020 | 203076 |
In de Financiële verordening gemeente Ridderkerk 2017 is bepaald, dat het college de gemeenteraad tenminste eens per raadsperiode een beleidsnota over het grondbeleid ter besluitvorming aanbiedt.
In de vorige raadsperiode heeft de gemeenteraad op 18 februari 2016 de Nota Grondbeleid 2016 – 2019 vastgesteld. In 2018 is een nieuwe raadsperiode begonnen. Daarom kan nu een nieuwe nota over het gemeentelijke grondbeleid door de raad worden vastgesteld, voor de periode 2020 – 2023. Een nieuwe raad kan vervolgens, na de in 2022 geplande verkiezingen voor de gemeenteraad, een nota voor een volgende periode van vier jaar vaststellen.
Met deze nota wordt beoogd om de hoofdlijnen van het in de toekomst door de gemeente te voeren grondbeleid vast te leggen. Hiermee ontstaat voor externe partijen transparantie ten aanzien van de door de gemeente gewenste rol bij de realisatie van ruimtelijke plannen (externe werking). Ook ontstaat met het vaststellen van de nota transparantie ten aanzien van de interne spelregels en beleidskaders die gelden bij de uitvoering van het gemeentelijke grondbeleid (interne werking).
De Nota Grondbeleid is richtinggevend voor het gemeentelijke grondbeleid en dient te worden gezien als een algemeen toetsingskader. Onderwerpen waarin de nota niet voorziet zullen afzonderlijk aan het college van burgemeester en wethouders of de gemeenteraad ter besluitvorming worden voorgelegd.
In hoofdstuk 2 wordt het ruimtelijke kader geschetst waarmee de gemeente bij het opstellen en uitvoeren van het grondbeleid te maken heeft. In hoofdstuk 3 wordt aandacht besteed aan de keuzes in het grondbeleid, te weten actief of faciliterend (passief) grondbeleid. In hoofdstuk 4 wordt weergegeven op welke wijze besluitvorming plaatsvindt over projecten (projectenprocedure), met name gericht op de rol van het college en de raad in dit besluitvormingsproces.
In de bijlagen wordt ingegaan op wet- en regelgeving (bijlage 1), de opzet van de grondexploitatie (bijlage 2), de gronduitgifte (bijlage 3), samenwerkingsvormen (bijlage 4) en de relatie tussen de grondexploitatie en de planning en control cyclus (bijlage 5).
2 Ruimtelijk beleid van de gemeente Ridderkerk
Grondbeleid dient in hoofdzaak ter uitvoering van het ruimtelijk beleid. Op 1 juli 2015 heeft een ruime meerderheid van de Tweede Kamer ingestemd met de Omgevingswet. Eén wet die alle wetten en regels op het gebied van de leefomgeving vereenvoudigt en bundelt. De wet treedt naar verwachting op 1 januari 2022 in werking.
De komst van de Omgevingswet leidt tot veel veranderingen. De Omgevingswet verplicht het Rijk, de provincie en de gemeente een omgevingsvisie te maken waarin zij rekening houden met de verschillende belangen in een gebied. De Omgevingsvisie Ridderkerk 2035 is op 14 september 2017 vastgesteld door de gemeenteraad. Deze omgevingsvisie geeft richting aan ontwikkelingen in Ridderkerk voor de langere termijn.
In de omgevingsvisie zijn geen plannen opgenomen die voorzien in de realisering van grootschalige nieuwe woningbouwlocaties of bedrijfsterreinen door de gemeente. Niettemin is er nog sprake van een flinke woningbouwopgave. Op een groot aantal locaties in de gemeente zal de komende jaren dan ook nog worden gebouwd. De kaders van het woonbeleid van de gemeente worden vastgelegd in een nieuwe Woonvisie. Deze wordt in 2021 vastgesteld. De nieuwe Woonvisie fungeert als een concreet beoordelingskader voor initiatieven voor woningbouw voor het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op de lopende en voorgenomen projecten.
In het coalitieakkoord 2018 – 2022 is vastgelegd, dat de ruimtelijke ontwikkeling in Ridderkerk vooral de herstructurering van woon- en winkelgebieden in en nabij het centrum betreft. De groene randen in de gemeente worden niet opgeofferd voor bijvoorbeeld woningbouw.
2.2 Bestemmingsplannen en omgevingsplannen
Een gemeente geeft bestemmingen aan de gronden in bestemmingsplannen: welke functies zijn waar toegestaan en wat zijn de bouwmogelijkheden. Bestemmingsplannen zijn verplicht voor het gehele gebied van de gemeente en gelden voor een periode van tien jaar. Met het vaststellen van bestemmingplannen kijkt een gemeente vooruit en ontwikkelt zij een visie op de ruimtelijke ordening voor de middellange termijn.
Wanneer de Omgevingswet van kracht wordt, maken bestemmingsplannen plaats voor omgevingsplannen. Deze bevatten regels over de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving is een breder begrip dan de goede ruimtelijke ordening waar het bestemmingsplan betrekking op heeft. Bij bestemmingsplannen is namelijk bepalend of sprake is van ruimtelijke relevantie.
Bestemmingsplannen vormen het ruimtelijk kader voor de projecten. Bestemmingsplannen maken projecten mogelijk, maar niet meer dan dat. De uitvoering van ruimtelijke projecten vindt plaats via een vorm van grondbeleid, namelijk actief of faciliterend. Actief grondbeleid houdt in, dat de gemeente zelf het project uitvoert en ook het financiële risico loopt. Facilitair grondbeleid houdt in, dat het project wordt uitgevoerd door een marktpartij. De gemeente loopt hierbij geen financieel risico. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op beide vormen van grondbeleid.
Ridderkerk maakt deel uit van een regionale woningmarkt. Daarom zijn daarover met de dertien andere gemeenten van de voormalige Stadsregio Rotterdam afspraken gemaakt. In deze afspraken is onder andere vastgelegd dat het wenselijk is de ontwikkeling en samenstelling van de woningvoorraad tussen de gemeenten af te stemmen. De regionale woonvisie ‘Dat spreken we af’ voor de periode 2014-2020 is daarbij het beleidskader.
Het woningbouwprogramma wordt jaarlijks regionaal gemonitord. De provincie Zuid-Holland wordt vervolgens geïnformeerd over de voortgang en eventuele wijzigingen.
Het overzicht van de per 1 september 2020 lopende projecten ziet er als volgt uit.
Per 1 september 2020 voorgenomen projecten:
Naast bovengenoemde projecten zijn er nog projecten in beeld, die nog niet duidelijk voldoende zijn uitgewerkt om concreet te kunnen noemen.
In het kader van de voorgenomen realisatie van door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkelingen, dient de gemeente een afweging te maken ten aanzien van het te volgen grondbeleid. Daarbij zijn er in hoofdzaak twee opties:
Bij de keuze van het type grondbeleid zijn ook tussenvormen denkbaar, via een samenwerkingsovereenkomst of een andere constructie op basis van publiek-private samenwerking. In bijlage 4 wordt ingegaan op de mogelijke samenwerkingsvormen.
Hieronder wordt ingegaan op de verschillende vormen van grondbeleid.
Wanneer voert de gemeente actief grondbeleid?
De gemeente kan de mogelijkheid tot actief grondbeleid onderzoeken voor die ruimtelijke ontwikkelingen waarvan de gemeente van oordeel is, dat deze passen in het gemeentelijk beleid en dat deze ook prioriteit hebben.
In die gevallen wordt een besluitvormingsproces gestart om te bepalen of actief grondbeleid mogelijk is. In hoofdstuk 4 is dit proces beschreven. Als uit dit proces blijkt, dat het mogelijk lijkt de benodigde gronden te verwerven en dat het project financieel haalbaar is, kan de ontwikkeling met actief grondbeleid worden gerealiseerd. Financiële haalbaarheid houdt in dit verband ook in, dat het bereiken van maatschappelijke doelen een verlies acceptabel kunnen maken.
Hoofdkenmerk van actief grondbeleid is, dat de gemeente zelf de gronden verwerft die nodig zijn om een gewenste ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken. Vervolgens ontwikkelt de gemeente de gronden en verkoopt daarna de bouwrijpe grond. Bij de verkoop van de grond maakt de gemeente afspraken over het te realiseren bouwprogramma en de kwaliteit en het tempo van uitvoering en kan zo maximaal sturen op de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. De gemeente handelt hierbij als privaatrechtelijke partij, maar met behoud van haar publiekrechtelijke rol.
Het grote voordeel van deze handelwijze is, dat de gemeente de regie over de ontwikkeling heeft. Daarnaast komt een eventueel voordelig exploitatieresultaat op de grondexploitatie ten goede van de gemeente.
3.2.1 Grond in eigendom van de gemeente
Grond die al in eigendom is van de gemeente en is bestemd voor (her-)ontwikkeling, wordt altijd via actief grondbeleid (her-)ontwikkeld. Voorbeelden daarvan zijn genoemd in de Visie Grondposities, door het college van burgemeester en wethouders vastgesteld op 24 september 2019. De gemeenteraad is hierover geïnformeerd met de raadsinformatiebrief van 27 september 2019. Het gaat bij dergelijke grond om:
Een uitzondering op de regel, dat grond in eigendom van de gemeente via actief grondbeleid wordt ontwikkeld, is de situatie waarbij dat zou leiden tot een financieel verlies en de gemeente dit verlies niet wenst te dragen. In dat geval kan worden geprobeerd om de gewenste ontwikkeling te realiseren via de markt. Dit kan een optie zijn, omdat de markt een verlies op de grondexploitatie kan accepteren, mits dit voldoende wordt gecompenseerd met de vastgoedexploitatie. De gemeente heeft deze optie niet, omdat de gemeente alleen de grondexploitatie doet.
Een tweede uitzondering op de regel kan de situatie zijn, waarbij een perceel grond of een gebouw met bijbehorende grond in de huidige staat wordt verkocht ten behoeve van (her)ontwikkeling.
Het verkopen van een perceel grond in de huidige staat, betekent, dat de grond wordt verkocht als niet bouwrijpe grond. De waarde van dergelijke grond is lager dan die van bouwrijpe grond. Daar staat tegenover dat er door de gemeente geen kosten worden gemaakt voor bouwrijp maken en de aanleg van het openbaar gebied. In die situatie dienen hierover afspraken gemaakt te worden met de koper via een anterieure overeenkomst. Dit om te voorkomen dat de gemeente hiervoor alsnog kosten moet maken. In feite is er dan sprake van facilitair grondbeleid. Deze optie kan bij kleinere percelen worden overwogen.
Voor het verkopen van een gemeentelijk gebouw ten behoeve van herontwikkeling geldt in principe hetzelfde. Overwogen kan worden om een gebouw tegen getaxeerde waarde op basis van de toekomstige bestemming in de huidige staat te verkopen en met de koper in een anterieure overeenkomst afspraken te maken over het bouwrijp en woonrijp maken. Dit is bijvoorbeeld gebeurd in het project Windmolen.
3.2.2 Negatief financieel resultaat – acceptabel?
Op sommige locaties is het noodzakelijk om de regie als gemeente in handen te hebben, met het doel om ruimtelijke, maatschappelijke, sociale of financiële belangen veilig te stellen. In die situatie kan een negatief exploitatieresultaat acceptabel zijn. Een voorbeeld hiervan is de in 2018 voltooide grondexploitatie Centrumplan.
Er zijn risico’s verbonden aan een keuze voor actief grondbeleid. Het ontwikkel risico komt voor rekening van de gemeente.
De risico’s beginnen bij de verwerving van de grond. De gemeente dient, eventueel met de inzet van het beschikbare instrumentarium in het kader van de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet, de grond in eigendom te verwerven. De laatste jaren wordt dit steeds moeilijker.
Eigenaren kunnen een beroep doen op zelfrealisatie. Dit houdt in, dat een grondeigenaar aantoont in staat te zijn om de toekomstige bestemming zelf te realiseren. Daarmee vervalt de noodzaak voor de gemeente om de betreffende grond te verwerven. In dat geval kan niet worden onteigend en is er geen mogelijkheid om de betreffende grond aan te kopen.
Ook wordt de gemeente bij de grondverwerving regelmatig geconfronteerd met commerciële actoren op de vastgoedmarkt. Zij kunnen gronden (speculatief) verwerven voordat de gemeente dit doet. Dit heeft meestal een prijsopdrijvend effect.
Als de gemeente de grond kan aankopen, dan zit er vaak voor een lange periode veel geld vast in het project. Aan deze investering zijn vele andere kosten verbonden, waaronder rentebijschrijving over de aangekochte gronden. Het risico om deze terug te verdienen bij gronduitgifte komt voor rekening van de gemeente.
3.2.3.3 Opbrengsten gronduitgifte
Zijn de marktomstandigheden slecht? Dan kan verkoop van de grond moeilijk worden of in ieder geval veel langer gaan duren dan gepland. Ook kan er druk ontstaan op de prijs van de te verkopen grond. Verlenging van de verkoopperiode en/of prijsverlagingen hebben meestal een fors negatief effect op het resultaat van de grondexploitatie.
Onderdeel van actief grondbeleid is ook de toepassing van het bouwclaimmodel. Het bouwclaimmodel zou in de gemeente Ridderkerk toegepast kunnen worden als de omstandigheden daartoe aanleiding geven.
In Ridderkerk is het bouwclaimmodel nog nooit toegepast, maar in andere gemeenten wordt dit model veelvuldig toegepast. De basis hiervan is, dat grondeigenaren op een locatie waar een ruimtelijke ontwikkeling is gepland, hun grond aan de gemeente verkopen, onder de voorwaarde dat zij bij de gronduitgifte bouwgrond kunnen afnemen van de gemeente, waarmee ze hun bouwrechten veilig kunnen stellen. De bouwgrond kan in hetzelfde plangebied worden geleverd aan de betreffende grondeigenaar, maar het kan ook bouwgrond in een ander plan zijn.
Het voordeel voor de gemeente is, dat het verwervingsproces soepeler kan verlopen. De plicht voor de gemeente om bouwgrond te leveren kan echter een risico vormen. Er wordt immers maar een beperkt deel van de aangekochte grond omgezet in bouwgrond, meestal zo rond de 50 à 60%. Als dit tegenvalt kunnen er leveringsproblemen optreden of er resteert voor de gemeente minder uitgeefbare grond, waardoor de opbrengsten voor de gemeente uit grondverkopen lager worden. Dit heeft natuurlijk een negatief effect op het te behalen exploitatieresultaat.
Wanneer voert de gemeente facilitair grondbeleid?
De gemeente voert een faciliterend grondbeleid wanneer:
Een bijkomende voorwaarde is, dat met de initiatiefnemer zodanige afspraken kunnen worden gemaakt, bij voorkeur in een anterieure overeenkomst, dat:
Hoofdkenmerk van facilitair grondbeleid is, dat de gemeente de voor een ruimtelijke ontwikkeling benodigde grond niet zelf verwerft. De gemeente handelt slechts in het kader van haar publiekrechtelijke rol.
De gemeente heeft in die situatie invloed op de ruimtelijke ontwikkeling via het bestemmingsplan en door het afsluiten van een anterieure overeenkomst met een particuliere exploitant. In een dergelijke overeenkomst worden afspraken gemaakt over het verhalen van kosten die de gemeente maakt. Daarnaast worden er in de overeenkomst kwaliteitseisen gesteld, bijvoorbeeld aan de technische en kwalitatieve uitvoering van de toekomstige openbare ruimte (wegen, groen), die na voltooiing van het project moet worden overgedragen aan de gemeente. Het afsluiten van een dergelijke overeenkomst is gebaseerd op vrijwilligheid.
Wanneer een exploitant niet bereid is om een voor de gemeente bevredigende overeenkomst te sluiten, is het mogelijk om een exploitatieplan vast te stellen. Dit plan heeft een dwingend karakter en vormt de basis om een exploitatiebijdrage te heffen bij een ontwikkelaar. Daarna kan er alsnog een posterieure overeenkomst worden afgesloten en als dat ook niet lukt, kan het kostenverhaal door het heffen van een exploitatiebijdrage worden verzekerd. In bijlage 1, paragraaf 1.1.1, wordt verder ingegaan op het exploitatieplan en de posterieure overeenkomst.
Er is binnen het facilitair grondbeleid nog een onderscheid te maken in proactief facilitair grondbeleid en passief facilitair grondbeleid.
Proactief facilitair grondbeleid houdt in, dat de gemeente een initiatief dat past in het ruimtelijke beleid van de gemeente en daarnaast ook prioriteit heeft, actief gaat ondersteunen. Het doel is dan, om in overleg met een marktpartij te komen tot een uitvoerbaar plan, dat past in het gemeentelijke beleid.
Met actief ondersteunen wordt bedoeld, het inzetten van ambtelijke capaciteit of externe adviseurs op het gebied van alle betrokken disciplines, zoals stedenbouw, ruimtelijke ordening, planeconomie, privaatrecht, civiele techniek, verkeerskunde en milieu. Een nadeel van deze aanpak is, dat mogelijk niet alle kosten die de gemeente in deze voorbereidingsfase maakt kunnen worden verhaald.
Passief facilitair grondbeleid houdt in, dat de gemeente meewerkt aan een initiatief dat past in het ruimtelijke beleid van de gemeente, maar geen prioriteit heeft. In dat geval beperkt de inspanning van de gemeente zich tot het uitvoeren van de publiekrechtelijke rol van de gemeente.
Een participerend grondbeleid is een tussenvorm van actief en faciliterend grondbeleid. Op verschillende manieren kan de gemeente samenwerken met particuliere ondernemingen in grondexploitaties en\of het realiseren van vastgoed. Er is in dat geval sprake van publiek-private samenwerking (PPS).
Een argument voor samenwerking kan zijn, dat samen met een marktpartij, door de inbreng van de kennis, financiële mogelijkheden en organisatorische kracht van betrokken partijen, de gemeentelijke doelen bereikt kunnen worden, een kwalitatief beter plan kan ontstaan of een financieel gunstiger resultaat bereikt kan worden. Een ander argument voor samenwerking kan de eigendomssituatie van de grond in een plangebied zijn.
In alle gevallen houdt de gemeente haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden ten aanzien van de ruimtelijke ordening. Verder dient rekening gehouden te worden met de regelgeving ten aanzien van aanbesteding en staatssteun.
In bijlage 4 wordt nader ingegaan op de mogelijke samenwerkingsvormen en de daarbij te hanteren overeenkomsten.
3.5 Keuze voor een vorm van grondbeleid
Bij de keuze voor actief of faciliterend grondbeleid zijn de volgende factoren van belang:
Voornoemde factoren kunnen in een afwegingskader worden geplaatst. Dit leidt tot de volgende beslisstructuur.
De vragen over wenselijkheid en prioriteit kunnen worden beantwoord op basis van beleidsdocumenten, zoals de structuurvisie of omgevingsvisie, bestemmingsplannen en woningbouwafspraken. De beantwoording van de vragen over het te verwachten financiële resultaat en de mogelijkheden tot verwerving van eigendommen vereisen gedegen onderzoek. In hoofdstuk 4 en bijlage 2 (paragrafen 2.2 en 2.3) wordt hier nader op ingegaan.
In algemene termen kan gesteld worden, dat uitbreidingslocaties in principe geschikt zijn voor actief grondbeleid. Meestal gaat het daarbij om het verwerven van agrarische grond met relatief weinig opstallen. Het bouw- en woonrijp maken van een dergelijk gebied is meestal relatief goedkoop.
In deze situatie zijn de kosten vrij beperkt en deze kosten kunnen daardoor meestal worden terugverdiend met de uitgifte van grond voor woningbouw of bedrijfsterrein. Hierbij moet wel een degelijk onderzoek plaatsvinden naar de grondposities en moet op basis daarvan een verwervingsstrategie worden bepaald, uit te werken in een verwervingsplan. Bij een gerechtvaardigd beroep op zelfrealisatie door de grondeigenaren, zoals hiervoor in hoofdstuk 3.2 genoemd, zou actief grondbeleid onmogelijk kunnen worden.
Op binnenstedelijke inbreidingslocaties verdient facilitair grondbeleid meestal de voorkeur. Op dergelijke locaties zullen meestal opstallen (woningen en bedrijfspanden) moeten worden aangekocht en gesloopt. Dit leidt tot hoge verwervings- en sloopkosten. In een dergelijke omgeving zijn de kosten voor het bouw- en woonrijp maken vaak hoog, bijvoorbeeld door het omleggen van straten met bijbehorende kabels en leidingen en het uitvoeren van bodemsaneringen. De te maken kosten kunnen daardoor meestal niet worden terugverdiend met de uitgifte van grond. Dergelijke binnenstedelijke projecten kunnen door projectontwikkelaars worden uitgevoerd, omdat zij de mogelijkheid hebben om te verdienen aan het te realiseren vastgoed.
4 Besluitvormingsprocedure projecten
De Rekenkamercommissie heeft de aanbeveling gedaan om de bestuurlijke besluitvormingsprocedure inzake ruimtelijke projecten vast te leggen, gericht op projecten waarvan wordt overwogen om deze met actief grondbeleid te realiseren. In een dergelijke procedure gaat het er vooral om, om vast te leggen welke stappen worden gezet in het proces vanaf het initiatief voor een ruimtelijk project, welke beslisdocumenten daarvoor moeten worden opgesteld, wat er in deze documenten moet staan en welk bestuursorgaan verantwoordelijk is om daarover een besluit te nemen.
Op basis van de in hoofdstuk 3.5 opgenomen beslisstructuur inzake actief of facilitair grondbeleid, de in bijlage 2, paragraaf 2.2, beschreven fasen in de planontwikkeling en het in bijlage 2, paragraaf 2.3, beschreven verwervingsbeleid per projectfase, is de hierna weergegeven besluitvormingsprocedure voor ruimtelijke projecten opgesteld.
Het betreft een doorlopende procedure, die begint met de quick scan en (bij een positief besluit inzake de uitvoering van het project met actief grondbeleid), eindigt met de overdracht van het openbaar gebied naar de beheerafdeling. Deze procedure is en wordt toegepast op de lopende grondexploitaties, zoals Cornelisland en Het Zand. De met oranje aangegeven onderdelen zijn niet openbaar en de met blauw aangegeven onderdelen zijn openbaar. Het niet openbaar zijn van sommige onderdelen houdt verband met het strategische belang van de informatie die hierin aan de orde komt, zoals ramingen van verwervingskosten.
In eenvoudige gevallen kan na een collegebesluit over een quick scan direct naar de openbare ontwerpfase worden overgestapt. Dan worden de startnotitie en de haalbaarheidsstudie dus overgeslagen.
1.1.1Wet ruimtelijke ordening en Grondexploitatiewet
De Grondexploitatiewet is opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro), die op 1 juli 2008 in werking is getreden. Met deze toevoeging zijn de rollen van de gemeente en eigenaren bij grondexploitatie verduidelijkt.
De gemeente zal bij elk planologisch besluit (bestemmingsplan of projectbesluit) de economische uitvoerbaarheid van dat besluit aan moeten tonen. Hiervoor dient een minimaal sluitende grondexploitatie door de gemeenteraad te worden vastgesteld en dient het kostenverhaal (de manier waarop de gemeente de kosten in een exploitatie gebied terugverdient) gewaarborgd te zijn. In de Wro staat dit kostenverhaal in het kader van de grondexploitatie centraal.
Kostenverhaal kan plaatsvinden op drie manieren:
De gemeente heft een exploitatiebijdrage op basis van een exploitatieplan. De gemeente is verplicht een exploitatieplan vast te stellen indien het kostenverhaal van de grondexploitatie niet anderszins is verzekerd. Dit is het geval als de gemeente in een exploitatiegebied niet alle gronden in eigendom heeft verworven en met de exploitant geen overeenstemming heeft kunnen bereiken over het kostenverhaal in de vorm van een anterieure overeenkomst.
Een sluitende grondexploitatie en het eventuele kostenverhaal via een anterieure overeenkomst of een exploitatieplan waarborgen tezamen de economische uitvoerbaarheid van een planologisch besluit.
De exploitatiebijdrage op basis van een exploitatieplan wordt geheven vóór het verstrekken van de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning mag worden vastgehouden zolang de exploitatiebijdrage niet is betaald.
Het is ook mogelijk om na vaststelling van het exploitatieplan een posterieure overeenkomst te sluiten met een exploitant. Het kostenverhaal is dan beperkt tot de in het exploitatieplan vastgelegde exploitatiebijdrage. Het afsluiten van een posterieure overeenkomst kan aantrekkelijk zijn, omdat partijen dan nog onderling afspraken kunnen maken over de realisering van het ruimtelijke plan. Het nadeel van het sluiten van een posterieure overeenkomst is echter, dat alleen de kosten die voorkomen in de kostensoortenlijst van het Besluit ruimtelijke ordening kunnen worden verhaald (artikelen 6.2.4 en 5.2.5). In bijlage 2, paragraaf 2.7 wordt hier verder op ingegaan.
Als het niet lukt om een posterieure overeenkomst af te sluiten, resteert slechts het verhaal van kosten via het heffen van een exploitatiebijdrage vóór het verstrekken van de omgevingsvergunning.
De Wro en de Grondexploitatiewet zullen opgaan in de nieuwe Omgevingswet, die in 2022 in werking treedt. In hoofdstuk 12 van de Omgevingswet zijn bepalingen opgenomen over de grondexploitatie. Deze bepalingen zijn grotendeels vergelijkbaar met de huidige regels. De belangrijkste wijziging is dat het exploitatieplan niet als aparte figuur terug komt.
De regeling van de grondexploitatie wordt geïntegreerd in het omgevingsplan, de omgevings-vergunning en het projectbesluit. Zo zullen (algemene) exploitatieregels aan het omgevingsplan worden toegevoegd en (specifieke) exploitatievoorschriften aan de omgevingsvergunning of aan het projectbesluit. Iedereen die wil bouwen zal te maken kunnen krijgen met exploitatieovereenkomsten, -regels en/of -voorschriften.
1.1.2Wet voorkeursrecht gemeenten
De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) stelt gemeenten in staat om hun grondbeleid richting te geven. De basis is, dat de gemeenteraad, onder voorwaarden, bepaalde gronden kan aanwijzen waarop de Wvg van toepassing is. Op de als zodanig aangewezen gronden heeft de gemeente dan voorrang (eerste recht van koop) bij de verwerving van eigendom van gronden en opstallen ten behoeve van het realiseren van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen.
De gemeente verkrijgt zo een betere uitgangspositie op de grondmarkt. Hiermee wordt de regierol van de gemeente bij de uitvoering van ruimtelijk beleid versterkt. Ook wordt met toepassing van de Wvg de inzichtelijkheid van de grondmarkt vergroot en kan prijsopdrijving van de grond door speculatie worden voorkomen.
Bij de toepassing van de Wvg moet wel rekening worden gehouden met termijnen. Een besluit tot aanwijzing van gronden waarop de Wvg van toepassing is, is mogelijk op basis van een bestemmingsplan of inpassingsplan. Aan deze gronden moet dan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming zijn toegekend en het huidige gebruik moet afwijken van dat plan. In dat geval vervalt het aanwijzingsbesluit van rechtswege tien jaar na de inwerkingtreding van het betreffende bestemmingsplan of inpassingsplan.
Een besluit tot aanwijzing van gronden waarop de Wvg van toepassing is, is ook mogelijk als die gronden zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming. Aan de betreffende gronden moet dan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming zijn toegedacht en het huidige gebruik moet afwijken van de toegedachte bestemming. In dat geval vervalt het aanwijzingsbesluit van rechtswege drie jaar na dagtekening van dat besluit, tenzij voor dat tijdstip een structuurvisie, bestemmingsplan of inpassingsplan is vastgesteld.
In Ridderkerk is de Wvg toegepast ten behoeve van de realisering van de bedrijfsterreinen Cornelisland en Nieuw Reijerwaard.
Het voorkeursrecht is een passief recht. De eigenaar van de grond waarop het voorkeursrecht is gevestigd, is niet verplicht de grond te verkopen. Als de eigenaar zijn grond echter wil verkopen, dan moet de grond eerst aan de gemeente worden aangeboden. Zolang de eigenaar geen plannen heeft tot verkoop, kan de gemeente de grond niet verwerven. In het geval van een nieuwe ontwikkeling blijft de eigenaar bevoegd om zelf tot realisatie van de voorgenomen bestemming over te gaan, met eventuele betaling van een exploitatiebijdrage via het exploitatieplan.
Het meest ingrijpende instrument in het kader van grondverwerving door de gemeente is de onteigening. Onteigening moet worden gezien als een laatste machtsmiddel, dat een zware wissel trekt op de eigendomsrechten en vaak sterk ingrijpt in het privéleven van betrokkenen.
Op grond van de Onteigeningswet is het mogelijk om gronden te verwerven door middel van onteigening, met het doel om een voorgenomen bestemming of gebiedsontwikkeling te realiseren. Het is een instrument om een actief grondbeleid te kunnen voeren. De gemeente dient de betrokken eigenaren in het kader van een onteigeningsprocedure volledig schadeloos te stellen. Alvorens een procedure te kunnen starten, maar ook lopende een onteigeningsprocedure, dient de gemeente met grote regelmaat pogingen te doen om de benodigde eigendommen op vrijwillige basis te verwerven.
De aan een onteigening verbonden administratieve procedure en gerechtelijke procedure vergen veel tijd. Bovendien wegen de hieraan verbonden formaliteiten zwaar. Verwerving op vrijwillige basis heeft dan ook altijd de voorkeur boven een onteigeningsprocedure.
Wordt verwacht dat tot gebruik van het instrument van onteigening moet worden overgegaan (te bepalen bij het vaststellen van de verwervingsstrategie)? Dan is het raadzaam bij het opstellen van het bestemmingsplan met deze mogelijkheid rekening te houden. Het bestemmingsplan is de basis van de onteigening. Als de basis onvoldoende is, zal het risico op het mislukken van de onteigeningsprocedure groter zijn.
Vanaf 1 januari 2016 is de gemeente verplicht vennootschapsbelasting te betalen over de fiscale winst die wordt gerealiseerd in grondexploitaties. Aangezien in Ridderkerk per saldo positieve resultaten in de grondexploitaties worden behaald, leidt dit tot betaling van vennootschapsbelasting. Jaarlijks wordt een raming gemaakt van de verschuldigde vennootschapsbelasting. De raming is gebaseerd op de actuele grondexploitaties.
Op basis van deze raming wordt de ingestelde Reserve vennootschapsbelasting gevoed met tussentijdse winstafdrachten uit grondexploitaties, tot het niveau dat is benodigd om deze belasting te voldoen.
Door de Europese Unie zijn richtlijnen vastgesteld, waarin voorschriften zijn opgenomen voor het door aanbestedende diensten verstrekken van overheidsopdrachten voor leveringen, diensten en werken. Deze richtlijnen zijn ook relevant voor de uitvoering van het grondbeleid. De gemeente wordt als aanbestedende dienst beschouwd. De richtlijnen kennen drempelwaarden voor overheidsopdrachten. Ligt de waarde van een opdracht boven de drempelwaarde, dan moet worden voldaan aan de in de richtlijnen opgenomen regels voor aanbesteding.
Echter ook voor opdrachten onder de drempelwaarde gelden regels voor overheidsopdrachten. Als criterium wordt gehanteerd de vraag of ondernemingen uit andere lidstaten mogelijk geïnteresseerd zijn in de verkrijging van een overheidsopdracht.
Bovendien is de reikwijdte van het begrip overheidsopdracht in de jurisprudentie in beweging. Enige tijd geleden had het aanbestedingsaspect op het gebied van grondzaken vooral betrekking op de aanleg van openbare voorzieningen (aanleg wegen) en de verstrekking van adviesdiensten. Intussen is duidelijk dat dit begrip ruimer uitgelegd moet worden.
Zo kan een overheidsopdracht ook betrekking hebben op een relatie tussen een gemeente en een particuliere grondeigenaar, indien de gemeente (vergaande) eisen stelt aan de ontwikkeling. Een overheidsopdracht kan ook betrekking hebben op een verkoop van grond door de gemeente, gekoppeld aan een ontwikkelopdracht onder nader vastgestelde eisen. De waarde van het werk ziet niet alleen op de waarde van de grond, maar betreft ook de te ontwikkelen opstallen, zonder dat daarbij onderscheid wordt gemaakt tussen commerciële en niet-commerciële functies.
De jurisprudentie geeft aan, dat door de gemeente een keuze moet worden gemaakt bij gebiedsontwikkeling:
Het voorgaande betekent, dat de gemeente bij het aangaan van overeenkomsten met marktpartijen steeds vooraf zal toetsen of sprake is van een aanbestedingsplicht. De drempelwaarden bij aanbestedingsprocedures zijn vastgesteld conform het inkoopbeleid van de gemeente.
De gemeente moet marktconform handelen. Van ongeoorloofde staatssteun is sprake indien door de overheid steun wordt verleend aan een onderneming, waardoor voor die onderneming een economisch voordeel ontstaat dat niet langs normale commerciële weg zou zijn verkregen.
Het beleid ten aanzien van staatssteun heeft invloed op het grondbeleid ten aanzien van verwerving van gronden, opdrachtverlening voor bouw- en woonrijp maken en de verkoop van bouwrijpe grond. Om te kunnen onderbouwen dat de gemeente marktconform handelt, dienen opdrachtverleningen en aan- en verkopen van grond en opstallen gebaseerd te zijn op een waardering of taxatie.
Aan de ontwikkeling en uitvoering van elk ruimtelijk plan zijn kosten en opbrengsten verbonden. Kenmerkend hierbij is, dat deze kosten en opbrengsten over een periode van meerdere jaren voorkomen. Daarom moet rekening worden gehouden met de tijdswaarde van geld. Ontvangen geld levert rente op en geleend (geïnvesteerd) geld kost rente. De begroting van een te ontwikkelen ruimtelijk plan, waarin kosten en opbrengsten bij elkaar worden gebracht en in de tijd vergelijkbaar worden gemaakt, wordt de grondexploitatie genoemd.
Het uitgangspunt bij grondexploitaties is, dat deze in principe minimaal financieel sluitend dienen te zijn. De te maken kosten dienen te worden terugverdiend met de te realiseren opbrengsten. In een grondexploitatie worden de kosten en opbrengsten uitgezet in de tijd, waarbij vervolgens rekening wordt gehouden met de te berekenen rente, de te verwachten kostenstijgingen en de te verwachten opbrengstenstijgingen. In sommige situaties kan een verlies op de grondexploitatie acceptabel zijn. In dat geval dient voor een bedrag ter hoogte van het geraamde verlies een voorziening getroffen te worden.
Voor de keuze van het type grondbeleid is het noodzakelijk om inzicht te hebben in het resultaat van de grondexploitatie (zie beslisstructuur hoofdstuk 3.5). In iedere fase van de planontwikkeling wordt daarom gerekend aan de grondexploitatie. Deze berekening heeft in de verschillende fasen van de planontwikkeling steeds een ander karakter.
In de initiatieffase van een project heeft de opzet van de grondexploitatie het karakter van een quick scan. In deze fase is slechts sprake van een globaal plan. Er kan dan ook slechts een globale financiële onderbouwing worden opgesteld in de vorm van een quick scan. Er wordt hierin nog geen rekening gehouden met de factoren rente, kostenstijgingen en opbrengstenstijgingen. De quick scan kent een onzekerheidsmarge van 20%. De quick scan wordt niet formeel vastgesteld, maar wordt gebruikt om te kunnen beslissen of er verder kan worden gegaan met de planvorming. De quick scan dient naar externe partijen toe een vertrouwelijk karakter te hebben, vanwege de informatie waarop deze is gebaseerd, zoals ramingen voor de verwerving van eigendommen in het plangebied.
In de definitiefase wordt een project verder uitgewerkt. Dit moet leiden tot een bouwprogramma en een stedenbouwkundige verkaveling. Op basis hiervan wordt een haalbaarheidsexploitatie opgesteld. In deze exploitatie wordt een eerste inschatting van het effect van rente, kostenstijgingen en opbrengstenstijgingen verwerkt. De onzekerheidsmarge neemt af tot 10%. De haalbaarheidsexploitatie is een intern stuk en wordt niet verstrekt aan externe partijen.
In ontwerpfase wordt het plan geheel uitgewerkt tot concrete bouwplannen en inrichtingsplannen. Op basis hiervan wordt de uiteindelijke grondexploitatie opgesteld en ter vaststelling voorgelegd aan de gemeenteraad. Dit dient uiterlijk gelijktijdig met de behandeling in de gemeenteraad van het betreffende bestemmingsplan te gebeuren. De onzekerheidsmarge is in de grondexploitatie verder afgenomen ten opzichte van de haalbaarheidsexploitatie.
In de verschillende kostenposten wordt rekening gehouden met onvoorziene kosten, meestal ongeveer 10% van de geraamde kosten. Er mag geen algemene post “onvoorzien” worden opgenomen. De totaalbedragen van alle kosten en opbrengsten zijn openbaar. Detailinformatie wordt vertrouwelijk beschikbaar gesteld aan de gemeenteraad, maar wordt niet verstrekt aan externe partijen.
Het besluit over de vaststelling van de grondexploitatie en het bestemmingsplan bevat ook een definitief besluit over het type grondbeleid.
Is sprake van een verlies op de grondexploitatie? En is dit verlies acceptabel? Dan dient bij de vaststelling van de grondexploitatie een voorziening getroffen te worden ter hoogte van het geraamde verlies.
Na vaststelling van de grondexploitatie en het bestemmingsplan volgt de realisatiefase van het plan. Hieronder wordt in paragraaf 2.5 aangegeven hoe wordt omgegaan met de grondexploitaties vanaf de realisatiefase.
In de jaarlijks gelijktijdig met de jaarrekening op te stellen Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) worden de grondexploitaties geactualiseerd. In deze MPG worden per grondexploitatie meerdere scenario’s doorgerekend. De invloed van mogelijke toekomstige renteontwikkelingen, kostenstijgingen en opbrengststijgingen op het resultaat wordt daarbij in beeld gebracht.
In de vier hierboven genoemde projectfasen en dan met name de eerste twee, heeft een belangrijk deel van de beschikbare informatie en de besluitvorming daarover een vertrouwelijk karakter. De werkwijze die wordt gevolgd in deze fasen dient echter controleerbaar te zijn. Hiervoor is het nodig, dat er een transparante besluitvormings- en verantwoordingsstructuur bestaat in de vorm van een projectenprocedure. In hoofdstuk 4 wordt deze procedure beschreven.
In ieder van de hiervoor beschreven projectfasen wordt ook beoordeeld of het mogelijk is om de in het plangebied benodigde gronden te verwerven (zie beslisstructuur hoofdstuk 3.5).
In de initiatieffase worden de grondposities in het plangebied geïnventariseerd. Daarnaast wordt er een eerste zeer globale raming van de verwervingskosten opgesteld. In de definitie fase wordt dit verder uitgewerkt. Blijkt na afronding van deze fase uit de haalbaarheidsexploitatie, dat een actief grondbeleid tot de mogelijkheden behoort? Dan moet worden uitgegaan van een actief verwervingsbeleid in het plangebied.
Voor de betreffende locatie dient vervolgens een verwervingsstrategie opgesteld te worden, op basis waarvan daadwerkelijk gestart kan worden met verwerving van gronden en opstallen. Deze strategie maakt deel uit van de ontwerpfase van het plan.
De verwervingsstrategie kent de volgende uitgangspunten:
Deze verwervingsstrategie wordt financieel doorgerekend en verwerkt in de grondexploitatie. Vervolgens wordt definitief bepaald of er een actief grondbeleid wordt gevoerd met betrekking tot het betreffende ruimtelijk plan. De verwervingsstrategie wordt dan vertaald in een verwervingsplan. Na vaststelling van het bestemmingsplan en de grondexploitatie kan het verwervingsproces formeel starten.
Is er in een plangebied gemeentelijk onroerend goed aanwezig dat niet gehandhaafd kan blijven? Dan wordt dit onroerend goed intern overgedragen aan de betreffende grondexploitatie tegen de boekwaarde op dat moment.
Als sprake is van een verliesgevende grondexploitatie, kan overwogen worden om de vergoeding die vanuit de grondexploitatie wordt betaald aan het concern lager vast te stellen dan de boekwaarde. Op die manier kan een deel van het geraamde verlies op de grondexploitatie direct ten laste komen van de jaarlijkse exploitatie van de totale begroting. De in te stellen verliesvoorziening kan daardoor lager worden vastgesteld of misschien zelfs niet nodig zijn. Dit sluit aan bij het principe dat verliezen direct genomen moeten worden. Financieel gezien heeft dit voor de gemeente per saldo geen gevolgen, maar voor de grondexploitatie kan extra rentevergoeding over (een deel van) de boekwaarde worden vermeden en daarmee een groter verlies. Dit verlies komt immers uiteindelijk ook weer ten laste van de exploitatie van de gemeentebegroting.
In het kader van de grondverwerving dient ook aandacht besteed te worden aan de zogenoemde strategische aankopen. Hiervan is sprake als er onverwacht een mogelijkheid ontstaat om grond te verwerven in een gebied waar de gemeente op dat moment niet actief is. Er moet dan worden afgewogen of van deze mogelijkheid gebruik moet worden gemaakt.
Bij deze afweging spelen factoren een rol als:
Bij strategische aankopen moet vaak snel gehandeld worden, terwijl voor de aankoop geen budget beschikbaar is gesteld door de gemeenteraad. Daardoor ontbreekt financiële dekking. Daarom is in Ridderkerk de afspraak gemaakt, dat het college mag overgaan tot strategische aankopen, mits dit van te voren is afgestemd met het presidium van de gemeenteraad. Deze afspraak is vastgelegd in de paragraaf grondbeleid in de gemeentelijke begroting.
2.4Tijdelijk beheer verworven vastgoed
De gronden en opstallen die in het kader van een grondexploitatie worden verworven, dienen beheerd te worden tot deze worden verkocht als bouwgrond of worden gebruikt voor de inrichting van het openbaar gebied.
Dit tijdelijke beheer is gericht op instandhouding en het voorkomen van waardevermindering. In veel gevallen kan een regeling worden getroffen met de oorspronkelijke eigenaar over voortzetting van het gebruik tot het moment dat de gemeente de grond of de opstal nodig heeft. Als dat niet mogelijk is, moeten andere maatregelen getroffen worden.
Bij grond komen als mogelijkheid voor tijdelijk beheer de eenmalige vrije pacht, verhuur of het “om niet” in gebruik geven in aanmerking.
Bij opstallen moet onderscheid gemaakt worden in woningen en andere bebouwing. Het tijdelijk verhuren van woningen is een risicovolle aanpak. Het kan moeilijk zijn om een tijdelijke huurder weer uit de woning te krijgen. Daarom verdient hier tijdelijk beheer door een bedrijf dat zich bezig houdt met de bescherming van vastgoed de voorkeur. Andere opstallen, zoals winkels en bedrijfspanden, kunnen voor een bepaalde tijd worden verhuurd of “om niet” in gebruik worden gegeven.
Tijdelijk beheer van opstallen heeft de voorkeur boven directe sloop van opstallen, omdat hierdoor nog enige tijd inkomsten kunnen worden verkregen. Ook wordt zo voorkomen dat er al in een vroegtijdig stadium van de grondexploitatie kosten moeten worden gemaakt voor sloop. De sloopkosten zorgen namelijk voor een toename van de boekwaarde, waarover vervolgens jaarlijks rente moet worden betaald. Het is daarom voordelig om deze kosten zo lang mogelijk uit te stellen.
De baten en lasten voortvloeiende uit het tijdelijk beheer worden opgenomen in de grondexploitatie.
2.5Actualiseren en herzien van grondexploitaties
Grondexploitaties hebben een meerjarig karakter. Het is onvermijdelijk dat er gedurende de realisatiefase van een plan sprake is van afwijkingen ten opzichte van het door de gemeenteraad vastgestelde plan en de daaraan gekoppelde grondexploitatie. Dit kunnen planwijzigingen zijn, maar ook andere ontwikkelingen, zoals rentewijzigingen, hoger dan geraamde verwervingskosten of vertraging bij de verkoop van de bouwgrond. Dergelijke wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke uitgangspunten hebben een direct financieel effect op de grondexploitatie. Daarom is het noodzakelijk de grondexploitatie regelmatig te actualiseren.
Het actualiseren van alle grondexploitaties gebeurt jaarlijks voorafgaand aan het opstellen van de jaarrekening. De geactualiseerde grondexploitaties worden vervolgens gelijktijdig met de jaarrekening ter vaststelling aangeboden aan de gemeenteraad via de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG). In de MPG wordt tevens een toelichting gegeven op de stand van zaken van de projecten en de risico’s in de grondexploitaties.
Het is tevens mogelijk om, indien hiervoor aanleiding bestaat, noodzakelijke aanpassingen in een grondexploitatie mee te nemen in de 1e of 2e tussenrapportage (turap) of de gemeenteraad hierover in een raadsinformatiebrief te informeren. In bijlage 5 wordt hier specifiek aandacht aan besteed.
Wanneer er sprake is van grote afwijkingen of wijzigingen in de realisatiefase van een plan die grote financiële gevolgen hebben voor de vastgestelde grondexploitatie, is het noodzakelijk de grondexploitatie te herzien. Een opnieuw doorgerekende grondexploitatie wordt in een afzonderlijk voorstel aan de raad ter vaststelling worden aangeboden.
2.6Winst nemen en afsluiten van grondexploitaties
Over het nemen van winst in grondexploitaties zijn regels opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Daarin is bepaald dat met ingang van 1 januari 2017 in grondexploitaties tussentijds winst moet worden genomen op basis van het “percentage gerealiseerd”. In bijlage 5, paragraaf 5.2 wordt dit principe uitgelegd.
Winst op grondexploitaties komt in principe ten gunste van de algemene middelen \ algemene reserve en wordt in de jaarrekening verantwoord. In de jaarrekening kan ook worden voorgesteld (een deel van) de winst te reserveren. In Ridderkerk is dat gebeurd om de Reserve vennootschapsbelasting in te stellen en op het benodigde niveau te brengen (zie bijlage 1, paragraaf 1.1.4).
Grondexploitaties worden, na realisering van het ruimtelijke plan, afgesloten aan het einde van het jaar waarin alle werkzaamheden zijn voltooid. De verantwoording van het resultaat vindt plaats in de jaarrekening. Als het college hiervoor aanleiding ziet, kunnen grondexploitaties ook lopende een kalenderjaar worden afgesloten door middel van een daartoe strekkend voorstel aan de raad.
Bij het afsluiten van een grondexploitatie wordt de na verkoop van de bouwkavels resterende openbare ruimte overgedragen aan de gemeentelijke afdeling die verantwoordelijk is voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte.
De in een grondexploitatie opgenomen kosten bestaan in hoofdzaak uit:
Daarnaast moeten de risico’s in beeld worden gebracht die aan een grondexploitatie zijn verbonden. In hoofdzaak gaat het om de volgende risico’s:
De kosten en opbrengsten die in een gemeentelijke grondexploitatie worden opgenomen kennen enige mate van flexibiliteit. Dit is echter anders, wanneer er sprake is van een exploitatieplan op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals beschreven in bijlage 1, paragraaf 1.1.1. In het bijbehorende Besluit ruimtelijke ordening (Bro) zijn de kostenposten limitatief opgesomd (artikelen 6.2.4 en 6.2.5). Afwijkingen zijn niet toegestaan. Dit creëert duidelijkheid voor betrokken externe partijen.
Een nadeel van de limitatieve opsomming van kosten die in rekening kunnen worden gebracht bij een exploitant is, dat niet alle gemeentelijke kosten kunnen worden doorberekend. Dit geldt bijvoorbeeld voor de afdracht aan fondsen. Wil de gemeente dergelijke kosten via een exploitatieplan verhalen? Dan dient hiervoor een fonds ingesteld te worden, dat is gebaseerd op een structuurvisie (zie hieronder de paragrafen 2.8 en 2.9).
De kostenpost plankosten verdient hierbij bijzondere aandacht. Bij de inwerkingtreding van de Wro is aangegeven dat de plankosten gemaximaliseerd worden door een regeling bij Algemene Maatregel van Bestuur. Hiervoor is de plankostenscan opgesteld, die bestaat uit een regeling en een berekeningsmethodiek.
Doel van de plankostenscan is het stellen van regels voor de hoogte en begrenzing van de ambtelijke kosten bij het opstellen en uitvoeren van ruimtelijke plannen, ter bescherming van particuliere eigenaren. Met de plankostenscan wordt transparantie gecreëerd voor externe partijen.
De regeling is niet van toepassing op anterieure overeenkomsten. Externe partijen nemen de plankostenscan echter wel vaak mee bij de beoordeling van anterieure overeenkomsten.
Tot de te verhalen kosten op grond van artikel 6.2.4. en 6.2.5. Besluit ruimtelijke ordening horen onder meer de kosten van voorzieningen binnen en buiten het exploitatiegebied. Een voorbeeld is een weg die meerdere wijken ontsluit, zowel bestaande als nieuwe wijken, waaronder het exploitatie gebied. Dergelijke voorzieningen worden aangeduid als bovenwijkse voorzieningen.
Voor de toerekening van de kosten van de bovenwijkse voorzieningen wordt aangesloten bij de Wet ruimtelijke ordening. Op de toerekening van de kosten zijn in de anterieure fase van contractvorming de kostenverhaalscriteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit niet rechtstreeks van toepassing. In deze fase moeten partijen onderling de toerekening van de kosten bepalen.
Het verdient echter wel aanbeveling om met de genoemde criteria rekening te houden bij het bepalen van de toe te rekenen kosten.
Een gemeente kan een systematiek gebaseerd op fondsbijdragen toepassen. De ontvangen bijdrage aan bovenwijkse voorzieningen stort de gemeente dan in een fonds dat ze zal aanwenden voor de aanleg van die voorzieningen. In Ridderkerk wordt geen gebruik gemaakt van een fonds voor bovenwijkse voorzieningen.
Een gemeente kan in een anterieure overeenkomst met een exploitant vastleggen dat de exploitant een bijdrage levert aan ruimtelijke ontwikkelingen. Voorwaarde voor het afspreken van zo’n bijdrage is, dat de ruimtelijke ontwikkelingen waarvoor een bijdrage wordt gevraagd in een structuurvisie zijn vastgelegd.
Bij ruimtelijke ontwikkelingen kan gedacht worden aan het herstructureren van bedrijventerreinen. Als er een nieuw bedrijventerrein wordt gerealiseerd waarop winst behaald kan worden, kan aan een exploitant, waarmee op het nieuwe winstgevende bedrijventerrein een anterieure overeenkomst wordt gesloten, een financiële bijdrage worden gevraagd in de voorgenomen verliesgevende herstructurering van een bestaand bedrijventerrein, mits deze herstructurering is opgenomen in de gemeentelijke structuurvisie.
Een dergelijke afspraak leidt tot bovenplanse verevening. Overschotten van winstgevende locaties worden gebruikt om tekorten op andere locaties te verevenen.
In de gemeentelijke structuurvisie is globaal aangegeven welke bovenplanse voorzieningen de gemeente tot 2020 wenst te realiseren. Deze voorzieningen komen in principe in aanmerking voor bovenplanse verevening. Omdat deze voorzieningen in de structuurvisie niet voldoende concreet zijn uitgewerkt, is er thans onvoldoende juridische basis om een fonds “Bovenplanse voorzieningen” in te stellen.
In de structuurvisie is opgenomen, dat het raadzaam is om een fonds “Bovenplanse voorzieningen” op te zetten. Bij de instelling van een dergelijk fonds moeten de investeringsprojecten concreet worden benoemd waarvoor een bijdrage in het fonds wordt gevraagd.
In Ridderkerk wordt bouwgrond door middel van verkoop uitgegeven. Op grondverkopen zijn de “Algemene voorwaarden verkoop gemeentegrond Ridderkerk 2009” (collegebesluit 20 januari 2009) van toepassing.
Gronduitgifte in erfpacht is de laatste decennia niet meer voorgekomen, maar zou in bepaalde omstandigheden toegepast kunnen worden. In het kader van de verkoop van bedrijfsterrein Nieuw-Reijerwaard door de Gemeenschappelijke Regeling Nieuw Reijerwaard is uitgifte in erfpacht weer actueel geworden. Enkele mogelijke gegadigden hebben hierom verzocht. Dit is voor het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk aanleiding geweest om de “Algemene Voorwaarden Erfpacht Nieuw-Reijerwaard (2019)” vast te stellen (collegebesluit 16 juli 2019).
Voor het bepalen van de prijs van bouwgrond wordt de “Nota richtlijnen grondprijzen gemeente Ridderkerk” toegepast. Deze wordt jaarlijks vastgesteld door de gemeenteraad. Omdat het hier richtlijnen betreft, kan het college er in concrete gevallen van afwijken. De genoemde nota wordt jaarlijks door de gemeenteraad vastgesteld, terwijl dit formeel een bevoegdheid van het college is. Volstaan wordt hier met een verwijzing naar de nota.
In hoofdstuk 3.4 is het participerend grondbeleid beschreven. In dat geval is sprake van publiek-private samenwerking (PPS). Hieronder wordt nader ingegaan op mogelijke samenwerkingsvormen en bijbehorende overeenkomsten bij PPS.
De samenwerking tussen publieke en private partijen kan op diverse manieren worden vormgegeven. Vragen die bepalend zijn voor de te kiezen vorm van samenwerking zijn:
Samenwerkingsvormen die onderscheiden kunnen worden zijn:
Bij de joint venture wordt in het algemeen via een initiatiefovereenkomst en een samenwerkingsovereenkomst gewerkt naar een realisatieovereenkomst. Dit is een bekende en gebruikelijke aanpak.
Bij een concessie wordt via een initiatiefovereenkomst gewerkt naar een concessieovereenkomst. Een concessieovereenkomst kent een aantal specifieke kenmerken. De gemeente draagt daarbij vrijwel alle risico’s over aan een marktpartij. De gemeente toetst slechts of aan de contractuele verplichtingen wordt voldaan. Dit betekent dat vooraf zorgvuldige en duidelijke afspraken gemaakt moeten worden, die vastgelegd worden in de overeenkomst. Dit vraagt op dat moment veel tijd en aandacht, maar na het sluiten van de overeenkomst kan daardoor een eenvoudiger proces ontstaan.
Wanneer wordt gekozen voor het oprichten van een specifieke entiteit, wordt door partijen gewerkt naar het gewenste resultaat, namelijk de deelname van de betrokken partijen in een specifieke bedrijfsmatige eenheid, met een eigen bestuur en statuten. In de statuten wordt ook de verdeling van het risico vastgelegd. De wijze waarop dit proces verloopt kan per geval sterk verschillen. Een voorbeeld hiervan is de Gemeenschappelijke Regeling Nieuw-Reijerwaard.
Bij binnenstedelijke herstructureringen wordt nauw samengewerkt met Wooncompas. Ten behoeve van binnenstedelijke herstructureringen door Wooncompas wordt in Ridderkerk gebruik gemaakt van de anterieure overeenkomst, zoals die ook bij andere exploitaties van derden wordt toegepast. Er worden regelmatig prestatieafspraken gemaakt met Wooncompas in het kader van de woningbouw-opgave die Ridderkerk heeft.
De gemeente levert bij herstructureringen van Wooncompas in principe geen extra financiële bijdrage. Er worden alleen gemeentelijke middelen ingebracht die door de gemeente al zijn gereserveerd voor werkzaamheden in het betreffende plangebied aan riolering en wegen. Daarentegen worden er ook geen afspraken gemaakt met Wooncompas om bijvoorbeeld de winst op koopwoningen te investeren in de openbare ruimte.
Bijlage 5 Beleidskaders financieel management
5Beleidskaders financieel management
Het gevoerde grondbeleid heeft in het algemeen aanzienlijke financiële gevolgen voor de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen. Er zijn ook risico’s aan verbonden, die in een vroegtijdig stadium van de planontwikkeling zo volledig en transparant mogelijk in beeld moeten zijn en deel uit moeten maken van de besluitvorming. Ook gedurende de realisatiefase zijn er risico’s voor de financiële positie van de gemeente verbonden aan grondexploitaties.
Met betrekking tot het gemeentelijke grondbeleid is er vanwege de daaraan verbonden risico’s redelijk uitgebreide wet- en regelgeving vastgesteld. Daarnaast is het grondbeleid een vrij belangrijke factor in de planning & control cyclus van de gemeente, waarbij de bestuurlijke informatievoorziening, verantwoording en besluitvorming bijzondere aandacht verdient. Tenslotte is het gevoerde grondbeleid van belang voor het gemeentelijke risicomanagement en voor het bepalen van het financiële weerstandsvermogen van de gemeente.
5.2Besluit Begroting en Verantwoording
De regels waaraan de gemeentelijke begroting en jaarrekening moeten voldoen ten aanzien van grondexploitaties zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De gemeenten zijn verplicht om bij de begroting een programmaplan op te stellen en bij de jaarrekening verantwoording af te leggen inzake het opgestelde programma. Een paragraaf grondbeleid is verplicht.
Concreet betekent dit, dat de paragraaf grondbeleid in de begroting de volgende zaken minimaal moet bevatten:
In de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening worden dezelfde onderdelen opgenomen, maar dan geschreven op basis van hetgeen in het voorafgaande jaar werkelijk is gerealiseerd. Hiermee kan het gevoerde grondbeleid worden getoetst en wordt verantwoording afgelegd over het bereikte resultaat.
In het BBV wordt voorgeschreven op welke wijze gemeenten de te hanteren renteparameter in de grondexploitaties dienen te berekenen. Tevens wordt jaarlijks de discontovoet vastgelegd in het BBV. De discontovoet is een rentepercentage (momenteel 2%), dat wordt gebruikt om de contante waarde van een grondexploitatie te bepalen.
Het BBV schrijft ook voor op welke wijze tussentijdse winstnemingen in grondexploitaties berekend dienen te worden. Uitgangspunt daarbij is het “percentage gerealiseerd”. Bij realisatie van:
Tussentijdse winstnemingen worden verantwoord in de jaarrekening. Bij afsluiting van een grondexploitatie vindt de eindafrekening plaats. Dit is meestal aan het einde van het boekjaar, bij het opstellen van jaarrekening.
De gemeente beschikt over een Financiële verordening. Deze is kaderstellend. Er zijn geen specifieke bepalingen in opgenomen die betrekking hebben op het grondbedrijf.
5.4Grondexploitaties en de planning & control cyclus
Om een goed beeld te hebben van de grondexploitaties en op basis daarvan te kunnen sturen, is het noodzakelijk om de financiële administratie op orde te hebben en over goede prognose- en rapportagesystemen te beschikken, inclusief actuele doorrekeningen van de grondexploitaties. Dit vormt de basis voor de informatie richting het bestuur, op grond waarvan toetsing, verantwoording en (bij-)sturing van het gevoerde beleid ten aanzien van grondexploitaties mogelijk is.
De informatievoorziening inzake grondexploitaties is onderdeel van de gemeentelijke planning & control cyclus. Hieronder is het schema opgenomen van de cyclus van begroten, bewaken en verantwoorden. Alle planning en control middelen zijn vermeld en de verbanden tussen die middelen zijn aangegeven, inclusief de meerjarenprognose grondexploitaties (MPG).
Kenmerkend voor grondexploitaties is de dynamiek van het proces. Het komt soms voor, dat de actuele informatie afwijkt van de in de jaarrekening of begroting opgenomen informatie. Dit wordt veroorzaakt door de vrij lange periode tussen het opstellen en het vaststellen van de jaarrekening en begroting, meestal zo rond de drie tot vijf maanden.
In de planning & control cyclus is daarom de mogelijkheid voorzien om de gemeenteraad, als daar aanleiding toe is, tussentijds te voorzien van actuele informatie over grondexploitaties in het kader van de eerste en tweede turap door middel van een raadsinformatiebrief (RIB).
5.5Risicomanagement en weerstandsvermogen
Risicomanagement is het geheel van activiteiten dat gericht is op het beperken en voorkomen van risico’s. Een risico is het gevaar voor schade of verlies als gevolg van interne en/of externe omstandigheden.
Bij risicomanagement worden drie fasen onderscheiden:
Het verminderen en beheersen van de risico’s gebeurt door het uitschakelen, verminderen of overdragen aan derden van risico’s. Dit kan door het beëindigen van beleid dat risico’s met zich meebrengt, het nemen van preventieve maatregelen, het onderbrengen van het risico bij een verzekeringsmaatschappij of het opnemen van een post of een reserve in de begroting.
Als de drie fasen van het risicomanagement zijn doorlopen en een risico niet wordt uitgeschakeld, betekent dit dat het risico wordt geaccepteerd en komen de eventuele financiële gevolgen ten laste van het weerstandsvermogen. De geaccepteerde risico’s zijn opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting en de rekening.
Het weerstandsvermogen wordt berekend door de financiële gevolgen van de risico’s (de benodigde weerstandscapaciteit) af te zetten tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. Met voldoende weerstandsvermogen is de gemeente in staat om bij financiële tegenvallers haar taken (in het geval van deze nota de uitvoering van de grondexploitaties) te kunnen blijven uitvoeren.
De beschikbare weerstandscapaciteit betreft de middelen en mogelijkheden waarover een gemeente beschikt om de risico’s in financiële zin af te dekken. Dit betreft met name de algemene reserve.
De geraamde kosten en opbrengsten in een grondexploitatie bevatten een zeker risico. Zowel met betrekking tot de kosten als de opbrengsten bestaat er een kans op tegenvallers ten opzichte van de raming. In bijlage 2, paragraaf 2.7, wordt ingegaan de op de risico’s die een rol kunnen spelen.
In de Meerjarenprognose grondexploitaties (MPG) wordt een risicoanalyse uitgevoerd. In deze analyse worden verschillende risicofactoren opgenomen en per risicofactor wordt aangegeven hoe groot de kans wordt ingeschat dat dit risico optreedt. Voor elke grondexploitatie kan hiermee worden bepaald voor welk bedrag risico gelopen wordt.
Een optelling van alle per grondexploitatie bepaalde risicobedragen geeft het totaalbedrag aan voor het risico dat wordt gelopen bij de gemeentelijke grondexploitatie. Vervolgens wordt bepaald welk bedrag opgevangen kan worden binnen de grondexploitaties of al gereserveerde middelen, dit bedrag wordt in mindering gebracht op het totaalbedrag aan risico’s. Er resteert dan een risicobedrag dat niet op te vangen is binnen de grondexploitaties of al gereserveerde middelen. Dit risicobedrag wordt meegenomen bij de bepaling van de door de gemeente benodigde weerstandscapaciteit.
In de paragraaf ‘weerstandsvermogen en risicobeheersing’ worden op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording kengetallen opgenomen voor het verkrijgen van inzicht in de financiële positie van de gemeente. Er is onder ander een kengetal ‘grondexploitatie’. Dit kengetal geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde) baten. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop.
Een onderdeel van risicomanagement is het nemen van maatregelen om risico’s en onzekerheden uit de grondexploitaties te halen. In de MPG wordt per grondexploitatie ingegaan op mogelijkheden om risico’s te beperken. Een voorbeeld hiervan is de raming voor mogelijk te vergoeden planschade in verband met een ruimtelijke ontwikkeling. De betreffende raming kan worden bepaald op basis van een globale inschatting, maar met het uitvoeren van een risicoanalyse planschade ontstaat een veel betrouwbaarder beeld van het risico op gerechtvaardigde planschade claims en de hoogte daarvan. Daarmee kan het betreffende risico voor de grondexploitatie fors worden gereduceerd.