| Organisatie | Sint Maarten |
|---|---|
| Organisatietype | Koninkrijksdeel |
| Officiële naam regeling | Regeling van de Minister-President van 27 juni 2013, houdende de vaststelling van de Aanwijzingen voor de regelgeving van Sint Maarten |
| Citeertitel | Aanwijzingen voor de regelgeving van Sint Maarten |
| Vastgesteld door | Minister van Algemene Zaken |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 11-04-2019 | aanwijzing 30, 57, 77, 88, 89, 89a, 99, 99a, 99b, 99c, 99d, 99e, 119, 146, 149, 157 | 10-04-2019 | 16 |
Hoofdstuk 1. Toepassingsbereik
Met het begrip “wettelijke regelingen” is aangesloten bij de terminologie, gebruikt in artikel 81 van de Staatsregeling van Sint Maarten. Voor alle in dat artikel genoemde wettelijke regelingen geldt dat bij het concipiëren daarvan rekening wordt gehouden met de aanwijzingen. Uiteraard voor zover een en ander wordt opgesteld onder de verantwoordelijkheid van de overheid van Sint Maarten. Bijvoorbeeld op verordeningen van zelfstandige bestuursorganen zijn deze aanwijzingen niet rechtstreeks van toepassing, zie ook aanwijzing 2.
Naast de wettelijke regelingen, genoemd in artikel 81 van de Staatsregeling, worden de aanwijzingen voorts zoveel mogelijk toegepast bij het concipiëren van overige besluiten, te weten landsbesluiten sec en ministeriële beschikkingen.
Aan beleidsregels behoeft niet altijd de eis te worden gesteld dat zij ook wat betreft vormgeving het karakter van regelgeving hebben. Echter, op het moment dat beleidsregels in artikelvorm worden vastgesteld, is het wenselijk om daarop, voor zover mogelijk, de aanwijzingen onverkort toe te passen.
Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de ministers en de onder hen ressorterende dienstonderdelen en personen die bij de voorbereiding en vaststelling van wettelijke regelingen zijn betrokken.
De aanwijzingen kunnen zich naar hun aard niet richten tot niet onder het gezag van de ministers werkzame participanten in het proces van regelgeving, zoals de Staten, adviescolleges op het terrein van de wetgeving en zelfstandige bestuursorganen. De aanwijzingen kunnen deze organen dus niet binden. Niettemin verdient het aanbeveling dat deze overige participanten met de aanwijzingen rekening houden.
Afwijking van deze aanwijzingen is slechts toegestaan, indien onverkorte toepassing daarvan uit een oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten zou leiden.
De aanwijzingen worden gebruikt door de in aanwijzing 2 genoemden. Er kunnen zich echter gevallen voordoen waarin toepassing van een aanwijzing uit een oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten leidt. Daartoe is in de onderhavige aanwijzing een geclausuleerde afwijkingsmogelijkheid opgenomen. Het is in het bijzonder de taak van de wetgevingsafdeling erop toe te zien dat van deze mogelijkheid terughoudend en gemotiveerd gebruik wordt gemaakt. Het is immers het doel van de aanwijzingen om wettelijke regelingen zoveel mogelijk volgens dezelfde voorschriften op te stellen, zodat onnodige verschillen voor de rechtspraktijk, waar mogelijk, worden voorkomen.
Voor zover aanwijzingen elementen bevatten die reeds uit algemeen verbindende voorschriften voortvloeien, is daarnaar in de desbetreffende aanwijzingen zelf verwezen en zal uiteraard van enige afwijking geen sprake kunnen zijn.
Hoofdstuk 2. Algemene onderwerpen van regelgeving
Indien bij een ministerie het verlangen bestaat om regels te stellen ter zake van een bepaald onderwerp, dan stelt dat ministerie eerst een startnotitie op. In deze startnotitie komen de verschillende relevante vraagpunten aan bod, zoals deze in de navolgende aanwijzingen van deze paragraaf zijn uiteengezet. Met het opstellen van een startnotitie wordt aan het begin van een wetgevingstraject reeds voorzien in het in kaart brengen van alle relevante actoren, alsook van alle mogelijke knelpunten.
De startnotitie is als model vastgesteld bij het Draaiboek voor de totstandkoming van wet- en regelgeving van Sint Maarten.
Alvorens tot het treffen van een wettelijke regeling wordt besloten, worden de volgende stappen gezet:
Onderdeel a: Kennis van feiten en omstandigheden.
Kennis van de relevante feiten en omstandigheden is noodzakelijk om tot een verantwoorde besluitvorming te kunnen komen. Allereerst moet de betrokken kennis worden gebruikt voor het formuleren van de doelstellingen. Vervolgens is zij nodig voor de beantwoording van de vraag in hoeverre overheidsinterventie nodig is en voor de afweging van de verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie. Gewoonlijk vindt het verzamelen van de gegevens overigens gefaseerd plaats. Voor elke nieuwe stap in het besluitvormingsproces zijn veelal weer nieuwe (meer gedetailleerde) gegevens nodig.
Onderdeel b: Nauwkeurige doelstellingen.
Waar dat mogelijk en relevant is, dient te worden vastgesteld binnen welke termijn ernaar wordt gestreefd een doelstelling te bereiken. Indien kwantificering, financieel of anderszins, van een doelstelling mogelijk is, dient deze ook te geschieden.
Onderdeel d: Alternatieven overheidsinterventie.
Bij het onderzoek naar de mogelijkheden die de overheid ten dienste staan om een doelstelling te bereiken, dienen de verschillende denkbare alternatieven de revue te passeren. Het gaat daarbij evenzeer om instrumenten die door middel van wetgeving worden gecreëerd, zoals ge- en verboden, een vergunningenstelsel en een heffingenstelsel, als om andere middelen, zoals feitelijk optreden van de overheid en subsidies. Overigens brengt het uitgangspunt van de rechtsstaat mee dat ten aanzien van deze andere middelen, in verband met het bieden van rechtswaarborgen, veelal ook wettelijke voorzieningen moeten worden getroffen.
Het onderzoek naar de mogelijkheden tot overheidsinterventie kan overigens ook tot de slotsom leiden dat de overheid de betrokken doelstellingen niet kan realiseren. Dan moet van overheidsinterventie worden afgezien.
Wat wettelijke regelingen betreft, kunnen de te onderzoeken varianten zowel betrekking hebben op de opzet van een wettelijke regeling als zodanig als op onderdelen van een regeling (bijvoorbeeld het systeem van rechtsbescherming waarvoor wordt gekozen).
Overigens zij opgemerkt dat het van de aard van het betrokken geval zal afhangen of de in deze aanwijzing bedoelde onderzoeken omvangrijk dienen te zijn of heel beperkt van aard kunnen blijven. Het is echter wel noodzakelijk dat de in deze aanwijzing bedoelde stappen in alle gevallen waarin het treffen van een regeling een van de mogelijkheden is, worden gezet. De startnotitie voor het opstellen van wettelijke regelingen geeft een basis voor het doorlopen van deze stappen.
Bij de afweging van verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken, wordt in ieder geval gelet op de volgende aspecten:
Wat het in onderdeel a bedoelde aspect betreft, verdienen bij een overwogen wettelijke regeling onder meer de uitvoerbaarheid en de te verwachten mate van naleving ervan aandacht. Aandachtspunt moet daarbij ook de mogelijkheid tot handhaving zijn. In het oog dient in dit verband te worden gehouden dat naar mate de in een regeling vervatte normen en bestuurlijke instrumenten voor de justitiabelen minder vanzelfsprekend zijn, de naleving - en bijgevolg ook de handhaving - daarvan problematischer is. Zie ten aanzien van de handhaving verder aanwijzing 8.
Uit dit onderdeel vloeit ook voort dat erop gelet moet worden dat de bedrijfsvoering van het betrokken ministerie toereikend moet zijn om de doelen van de overwogen wettelijke regeling te realiseren.
Met betrekking tot het in onderdeel b bedoelde aspect wordt het volgende opgemerkt. Is er sprake van een beoogd neveneffect, dan is een (secundaire) doelstelling van de wettelijke regeling in het geding. Deze dient dan ook als zodanig te worden aangewezen. Bij onbedoelde neveneffecten moet worden bezien in hoeverre deze de aanvaardbaarheid van een wettelijke regeling niet negatief beïnvloeden. Negatieve beïnvloeding kan aanleiding zijn van een wettelijke regeling af te zien. Anderzijds dient slechts tot het tot stand brengen van een wettelijke regeling te worden besloten indien zij geschikt lijkt de gekozen doelstelling(en) te realiseren. Er is sprake van een onzuivere afweging indien positieve maar onbedoelde neveneffecten de doorslag zouden geven om een wettelijke regeling in te voeren die onvoldoende adequaat lijkt voor het verwezenlijken van de gekozen doelstelling(en).
Welke de negatieve neveneffecten van een maatregel zullen zijn, moet steeds in breed verband worden onderzocht. Aandacht verdient daarbij onder meer ook in hoeverre een maatregel van verstorende invloed zal zijn op het effect dat bestaande wettelijke regelingen hebben. De werking van een wettelijke regeling kan worden verstoord doordat een nieuwe wettelijke regeling het voor de justitiabele minder aantrekkelijk maakt aan eerstbedoelde wettelijke regeling te voldoen. Voorts kan een nieuwe wettelijke regeling naast reeds bestaande wettelijke regelingen tot gevolg hebben dat een zodanige cumulatie van verplichtingen ontstaat dat de bereidheid tot naleving van de betreffende wettelijke regelingen afneemt.
Onderdeel c: Gevolgen voor sociaal-economische ontwikkeling.
Met name dient verder steeds te worden bezien welke gevolgen voor de sociaal-economische ontwikkeling direct of indirect uit een maatregel kunnen voortvloeien. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan gevolgen voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven (nationaal en internationaal), de flexibiliteit van de markt, de afzetontwikkeling (binnenlandse en buitenlandse markt), de werkgelegenheid, de rentabiliteit van ondernemingen, de investeringsgeneigdheid en de beloningsstructuur.
Bedacht moet verder worden dat het overgaan tot overheidsingrijpen op een tot dusver door de overheid niet betreden terrein nogal eens het begin inhoudt van een langdurig proces van in intensiteit toenemende overheidsbemoeienis, dat leidt tot maatschappelijke verstarringen. Zulke verstarringen zijn vaak slechts ten koste van grote inspanningen ongedaan te maken.
Gestreefd wordt naar duidelijkheid en eenvoud van wettelijke regelingen en naar een bestendig karakter daarvan.
Dit betekent onder andere dat het beleid voor zowel de korte als de lange termijn duidelijk moet zijn alvorens tot het treffen van een wettelijke regeling wordt overgegaan.
Eerste onderdeel: Handhavingsmogelijkheden.
Voor het realiseren van een met een wettelijke regeling beoogde doelstelling is onontbeerlijk dat deze wettelijke regeling wordt gehandhaafd. Of handhaving in voldoende mate mogelijk is, dient derhalve te worden onderzocht voordat tot het treffen van de wettelijke regeling wordt besloten. In het bijzonder geldt dit indien de wettelijke regeling ge- of verboden bevat, maar ook in andere gevallen - bijvoorbeeld met betrekking tot voorschriften die aan een vergunning worden verbonden - is het handhavingsaspect van betekenis.
Uit het onderzoek moet blijken welke inspanningen nodig worden geacht voor de preventieve en repressieve handhaving ervan. Over de handhavingsmogelijkheden moet reeds voordat tot het treffen van de wettelijke regeling wordt besloten, worden overlegd tussen de ontwerpers van de beoogde wettelijke regeling en de instanties die met de uitvoering en handhaving van de wettelijke regeling zullen worden belast.
De volgende aspecten zijn bij de beoordeling van de handhaafbaarheid in ieder geval van belang:
Tweede onderdeel: Handhavingsmethoden.
In dit verband moeten ook de verschillende handhavingsmethoden tegen elkaar worden afgewogen. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan bestuursrechtelijke, civielrechtelijke en strafrechtelijke middelen.
Ook kan echter gedacht worden aan de mogelijkheden die het tuchtrecht biedt en aan preventieve middelen zoals voorlichting. Voor elk van de repressieve handhavingsmethoden dient verder aandacht te worden besteed aan de mogelijke sancties. Bij de afweging van de verschillende mogelijkheden dienen de aspecten, bedoeld in aanwijzing 6, aan de orde te komen. In bepaalde gevallen is het aanbevelenswaardig niet voor één handhavingsmethode te kiezen maar voor een combinatie van verschillende methoden. Overigens dient ervoor te worden gewaakt dat niet zonder noodzaak wordt voorzien in een cumulatie van sanctiemogelijkheden voor de handhaving van één verplichting. Daarbij moet ervoor worden gewaakt dat dubbele bestraffing voor eenzelfde feit achterwege blijft (het “ne bis in idem”-beginsel).
Bij het in deze aanwijzing bedoelde onderzoek moet in het oog worden gehouden dat de justitiële en bestuurlijke handhavingscapaciteit beperkt is.
Een wettelijke regeling wordt op zodanige wijze ingericht dat zij zo weinig mogelijk conflicten oproept. Daartoe wordt onder meer aan het volgende voldaan:
Onder meer zijn regels in bijzondere mate conflictopwekkend indien zij een van de volgende kenmerken vertonen:
het verkrijgen van een uitkering of van een voordeel dan wel de verplichting om belasting of een heffing te betalen wordt bepaald door een groot aantal persoonlijke omstandigheden waarvan moet blijken uit door de uitvoerende organisatie of het uitvoeringsorgaan te verifiëren gegevens die de betrokkene verstrekt;
de besluitvorming omtrent het toekennen van uitkeringen of andere voordelen vindt plaats nadat andere instanties dan het met de besluitvorming belaste orgaan een extern advies hebben uitgebracht dat aan betrokkene bekend wordt gemaakt, maar waarvan het met de besluitvorming belaste orgaan nog mag afwijken;
Wat fiscale regelgeving betreft, zijn verder onder meer nog in het bijzonder conflictopwekkend regels die een van de volgende elementen bevatten:
Bij de keuze voor een bepaalde wettelijke regeling wordt gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, voor zover niet uitdrukkelijk het opleggen van lasten wordt beoogd.
Gedacht kan worden aan administratieve verplichtingen, kosten verbonden aan een vergunningaanvraag, de noodzaak tot inschakeling van deskundigen en nieuwe rechtstreekse financiële lasten die uit een regeling voortvloeien.
Bij de keuze voor een bepaalde wettelijke regeling wordt eveneens gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor de overheid.
Bij lasten voor de overheid kan worden gedacht aan:
De onder b bedoelde lasten kunnen onder meer worden beperkt door te streven naar soberheid in procedurele voorschriften.
Bij het maken van een keuze tussen verschillende varianten voor een wettelijke regeling kan het noodzakelijk zijn lasten voor de overheid af te wegen tegen lasten voor de burger. Het brengen van meer doelstellingen binnen een wettelijke regeling kan de uitvoering van die regeling ingewikkelder maken en daarmee de voor de overheid met die regeling gemoeide lasten doen toenemen. Aan de andere kant zal het voor de burger vaak meer belastend zijn om met diverse naast elkaar werkende wettelijke regelingen te worden geconfronteerd dan met één geïntegreerde wettelijke regeling.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een wettelijke regeling mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de wettelijke regeling te dienen doelen.
Het niet aanbieden van schadevergoeding voor onevenredig zware schade leidt tot een besluit of handeling in strijd met het evenredigheidsbeginsel verwoord in deze aanwijzing (zie HR 19 januari 1991, NJ 1992, 138; AB 1991, 241; Varkensmesterarrest).
Teneinde de burger voldoende rechtswaarborgen te bieden, moeten bestuursbevoegdheden zo nauwkeurig mogelijk in wettelijke regelingen worden ingekaderd. Zie ook aanwijzing 9.
Bij het ontwerpen van wettelijke regelingen wordt onderzocht welke bestaande wet- en regelgeving en verdragen reeds bestaan ten opzichte van dit onderwerp.
Daarnaast worden de algemene rechtsbeginselen in acht genomen.
Naar aard en inhoud kunnen reeds beperkingen gelden, welke regels in een te ontwerpen wettelijke regeling kunnen worden neergelegd. Op het moment dat een nieuwe landsverordening wordt ontworpen, respectievelijk een bestaande landsverordening wordt gewijzigd, moet bij het opstellen van de nieuwe regels namelijk de toepasselijke internationale verdragen en afspraken, het Statuut en de Staatsregeling, alsook de algemene rechtsbeginselen, in acht worden genomen. Van deze rechtsbeginselen kunnen met name worden genoemd het rechtszekerheids¬beginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Wanneer een gedelegeerde wettelijke regeling – landsbesluit, houdende algemene maatregelen, of ministeriële regeling – wordt ontworpen, respectievelijk wordt gewijzigd, zijn de te stellen regels naast het bovenstaande ook gebonden aan de delegerende wettelijke regeling. In de delegerende wettelijke regeling is immers de regelgevende bevoegdheid – en daarmee de reikwijdte en grenzen van die bevoegdheid - door de formele wetgever aan de regering, respectievelijk aan een minister toegekend.
§ 2.2 Algemeen verbindende voorschriften
Wanneer bij het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften een onderverdeling wordt gemaakt naar elementen, vast te stellen bij landsverordening, en elementen, vast te stellen middels gedelegeerde regelgeving, bevat de landsverordening ten minste alle hoofdelementen. Om te bepalen ter zake van welke elementen delegatie van regelgevende bevoegdheid is toegestaan, is het primaat van de wetgever leidend.
Algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld in wettelijke regelingen als bedoeld in artikel 81 van de Staatsregeling. Met de term algemeen verbindende voorschriften worden alle naar buiten werkende rechtsregels bedoeld, die bindend zijn voor een onbepaalde groep van burgers of organisaties, voor herhaalde toepassing vatbaar zijn en zijn uitgegaan van het orgaan dat de bevoegdheid daartoe aan enig landsverordening ontleent.
Een landsverordening is, behoudens de Staatsregeling en koninkrijkswetgeving, de enige wettelijke regeling, bedoeld in artikel 81 van de Staatsregeling, waarbij de betrokkenheid van de Staten steeds is vereist. In een landsverordening kunnen delegatiegrondslagen worden opgenomen, waaruit volgt dat bepaalde algemeen verbindende voorschriften (elementen) bij gedelegeerde regelgeving kunnen worden vastgesteld. Met de goedkeuring van een landsverordening, waarin een of meer delegatiebepalingen zijn opgenomen, geven de Staten de regering de bevoegdheid om zonder verdere directe betrokkenheid van de Staten te voorzien in het stellen van bepaalde algemeen verbindende voorschriften. Dit leerstuk wordt ook wel aangeduid als het primaat van de wetgever, waarmee de wetgever in formele zin is bedoeld, dus de regering en de Staten gezamenlijk. Kortom, de formele wetgever – regering en Staten – is bevoegd om regels te stellen, tenzij de Staten zelf die bevoegdheid delegeren aan de regering of de minister(s). Indien bepaalde bevoegdheden worden gedelegeerd, behouden de Staten uiteraard de mogelijkheid om het daarmee gevoerde regeringsbeleid achteraf te controleren.
Gelet op het vorenstaande is het van belang om bij het concipiëren van wetgeving een duidelijke keuze te maken welke elementen bij landsverordening worden geregeld en voor welke elementen delegatie toelaatbaar is. Bij deze keuze wordt onderzocht welke elementen van de regeling zo gewichtig zijn dat de Staten bij de vaststelling moeten worden betrokken. Voorts bestaan er enkele elementen waarvoor regeling bij landsverordening verplicht is gesteld. Zie ook aanwijzing 17.
Hoofdelementen van de regeling:
De hoofdelementen, die bij landsverordening worden geregeld, bestaan in ieder geval uit de reikwijdte van de wettelijke regeling, de structurele elementen van de wettelijke regeling en de voornaamste duurzame normen. In de aanwijzingen 16 en 17 is een opsomming gegeven van de meest voorkomende hoofdelementen.
Een landsverordening voorziet in de meest duurzame elementen, waarvan kan worden verwacht dat deze niet veelvuldig hoeven te worden gewijzigd. Door middel van delegatie kunnen nadere regels worden gesteld ter uitvoering van deze hoofdelementen. Dit betreft meestal die algemeen verbindende voorschriften, die regelmatig aanpassing behoeven of van technische aard zijn.
In het bijzonder deel van de memorie van toelichting bij de Staatsregeling zijn in Hoofdstuk 2, paragraaf 2.2, enige zinnen gewijd aan de terminologie die kan worden gebruikt om aan te duiden dat delegatie van regelgevende bevoegdheid is toegestaan. Toegelicht wordt dat delegatie slechts is toegestaan, indien in de Staatregeling de formule "bij of krachtens " is gebruikt. Naast deze terminologie wordt, bij wijze van uitzondering, in de Staatsregeling zelf tevens de mogelijkheid tot delegatie aangeduid door het gebruik van enigerlei vorm van het werkwoord "regelen" of de zelfstandige naamwoorden "regels" of "regeling". Hoewel hiervan in het algemeen deel van de memorie van toelichting geen melding wordt gemaakt, is dit systeem van delegatie wel uiteengezet in de toelichting bij onder andere de artikelen 12 en 91 van de Staatsregeling. In geval geen gebruik is gemaakt van enige delegatieterminologie, geldt in beginsel een delegatieverbod. Dit verbod laat onverlet dat het stellen van als uitvoering te beschouwen regels over details toch bij gedelegeerde regelgeving kan plaatshebben.
Dit laatste is echter niet het geval bij de ‘delegatieverboden’ inzake klassieke grondrechten. Laten de bepalingen wel delegatie toe, dan dient een afweging plaats te vinden zoals in aanwijzing 15 is beschreven.
Ook worden zoveel mogelijk in de landsverordening opgenomen voorschriften omtrent het bestaan van financiële aanspraken jegens de overheid, de kring van voor die aanspraken in aanmerking komende personen en de verschillende elementen die bij de bepaling van de uit te keren bedragen een rol moeten spelen, tenzij de financiële aanspraken slechts zeer tijdelijk of incidenteel van aard zijn dan wel het slechts om een zeer beperkt aantal gevallen gaat.
Voor een aantal van de voorschriften, opgesomd in het eerste onderdeel van deze aanwijzing, geldt dat regeling bij landsverordening krachtens de Staatsregeling is vereist. Voor die voorschriften is delegatie dus niet toegestaan. Zo regelt artikel 91, tweede lid, van de Staatsregeling dat strafbaarstellingen en strafmaten bij landsverordening worden bepaald.
§ 2.3 Delegatie van regelgevende bevoegdheid
Elke delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de regering, respectievelijk aan één of meerdere ministers, dient in de delegerende wettelijke regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.
Delegatie aan een minister wordt beperkt tot het regelen van:
Toelichting bij de aanwijzingen 18 en 19:
Er bestaan twee verschillende vormen van delegatie van regelgevende bevoegdheid, te weten: rechtstreekse delegatie en subdelegatie. De delegatie van regelgevende bevoegdheid houdt de bevoegdheid in om binnen het kader van een landsverordening bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, regels te stellen.
De hoofdregel is dat regelgevende bevoegdheid wordt gedelegeerd aan de regering. Voor modellen voor dergelijke delegatie zie aanwijzing 21.
Ingeval de bevoegdheid tot het regelen van voorschriften, opgesomd in aanwijzing 19, wordt gedelegeerd, geldt echter rechtstreekse delegatie aan een minister als hoofdregel. Zie hiertoe ook aanwijzing 20.
Het kan voorkomen dat ten tijde van het opstellen van een ontwerp van landsverordening nog niet duidelijk is of het noodzakelijk is om delegatie aan een of meerdere ministers toe te staan. In dergelijke gevallen wordt de figuur van subdelegatie gebruikt. Subdelegatie houdt in dat in een landsverordening regelgevende bevoegdheid aan de regering wordt gedelegeerd, waarbij de mogelijkheid wordt opengelaten dat de regering deze bevoegdheid op haar beurt (door)delegeert aan de minister die het aangaat.
Met rechtstreekse delegatie, respectievelijk met subdelegatie, aan één of meerdere ministers wordt vanuit het oogpunt van de primaat van de wetgever terughoudend omgegaan.
Een uitzonderlijk geval betreft de toekenning van verordenende bevoegdheid aan een zelfstandig bestuursorgaan. Zie hiertoe verder aanwijzing 99 en de toelichting daarbij.
Rechtstreekse delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een of meerdere ministers geschiedt, indien mogelijk, in de landsverordening zelf.
Indien bij het formuleren van een landsverordening reeds vaststaat dat het wenselijk is bepaalde voorschriften bij ministeriële regeling vast te stellen, wordt, indien dit wetgevingstechnisch niet tot problemen leidt, het stellen van die regels in de landsverordening rechtstreeks aan de betrokken minister gedelegeerd. In dergelijke gevallen wordt niet gekozen voor subdelegatie. Daarvoor is slechts reden als ten tijde van het formuleren van de landsverordening wel voorzienbaar is dat er elementen zullen zijn die voor opneming in een ministeriële regeling in aanmerking komen (volgens de criteria van aanwijzing 19), maar het tegelijkertijd nog onvoldoende duidelijk is in welke mate de meer wezenlijke aspecten van die onderwerpen in een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, een plaats behoren te krijgen.
Door het gebruik van de formule "bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen" wordt subdelegatie van regelgevende bevoegdheid door de regering uitgesloten (zie HR 25 januari 1926, NJ blz. 246, en HR 26 november 1957, NJ 53). Niettemin is in de jurisprudentie wel geaccepteerd dat, indien deze formule wordt gehanteerd, in het betrokken landsbesluit, houdende algemene maatregelen, in bijzondere gevallen aan een minister wordt overgelaten een regeling vast te stellen ter uitwerking van, in de maatregel genoemde, detailpunten ten behoeve van de toepassing van de bij de maatregel getroffen regeling in de praktijk (zie HR 8 mei 1953, NJ 614, en HR 11 januari 1977, NJ 467). Dit wordt dan niet beschouwd als subdelegatie van regelgevende bevoegdheid, maar als het aan een minister overlaten van uitvoering van de bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, getroffen regeling. Overigens verdient het aanbeveling bij het ontwerpen van een ontwerp voor een landsverordening niet van deze mogelijkheid uit te gaan maar in alle gevallen waarin het wenselijk voorkomt dat aan een minister wordt overgelaten nadere regels te stellen, van welke aard dan ook, in de landsverordening voor delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de regering de formule "bij of krachtens landsbesluit, houdende algemene maatregelen," te gebruiken.
Vermelding verdient dat het in oude wetgeving kan voorkomen dat niet de formule "bij of krachtens" is gebruikt, terwijl het toch niet in de bedoeling heeft gelegen subdelegatie uit te sluiten. In een dergelijk geval kan soms uit de wetsgeschiedenis of de jurisprudentie worden afgeleid dat subdelegatie geoorloofd is te achten. Zie ook aanwijzing 16.
Bij delegatie van regelgevende bevoegdheid wordt over "regels" gesproken, indien in de delegerende regeling over het betrokken onderwerp nog niets is geregeld. In andere gevallen wordt over "nadere regels" gesproken.
In een wettelijke regeling wordt niet toegestaan dat de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt gedelegeerd aan anderen dan politieke gezagdragers.
Het toekennen van regelgevende bevoegdheid aan bijvoorbeeld een secretaris-generaal of een hoofd van een dienst is over het algemeen onnodig en onwenselijk. Het is van belang dat de politiek verantwoordelijke minister(s), respectievelijk de regering zelf, de gedelegeerde wettelijke regeling vaststelt.
Eenduidige terminologie bij wijziging van bedragen, tarieven en percentages is wenselijk voor de helderheid van de regels. Gebruik van andere termen (zoals aanpassen, herzien, in de plaats treden, vervangen, indexeren) leidt tot onduidelijke delegatieopdrachten en wordt daarom vermeden. Regels die opdracht geven tot wijzigingen ‘van rechtswege’ worden evenmin gebruikt. Zie ook aanwijzing 160 en verder.
Deze aanwijzing is van overeenkomstige toepassing op de inwerkingtreding van een ministeriële regeling, met dien verstande dat, indien een ministeriële regeling door middel van subdelegatie wordt vastgesteld, deze niet in werking kan treden tot het moment waarop tevens het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, waarop deze is gebaseerd, in werking is getreden.
Een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, dan wel een ministeriële regeling kan niet eerder in werking treden of verder terugwerken dan de delegerende wettelijke regeling. De vaststelling kan wel eerder plaatsvinden. Uiteraard dient op het moment van deze vaststelling voldoende zekerheid te bestaan over de uiteindelijke inhoud en nummering van de delegatiebepaling in de delegerende wettelijke regeling, zodat niet achteraf onduidelijkheid kan ontstaan over de wettelijke grondslag van het vastgestelde landsbesluit, houdende algemene maatregelen, of de vastgestelde ministeriële regeling.
§ 2.4 Parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving
In de landsverordening wordt geen formele betrokkenheid van de Staten bij gedelegeerde regelgeving geregeld, tenzij daarvoor bijzondere redenen bestaan.
Het is wenselijk dat bij de verdeling van elementen over de landsverordening en de gedelegeerde wettelijke regelingen duidelijke keuzes worden gemaakt, waarbij ofwel een onderwerp in de landsverordening wordt geregeld, ofwel het geven van voorschriften wordt gedelegeerd. Zie ook aanwijzing 15.
Bij voorkeur wordt vermeden dat de vaststelling van bepaalde voorschriften wordt gedelegeerd, terwijl tegelijkertijd wordt vastgelegd dat de Staten bij deze gedelegeerde wettelijke regeling worden betrokken. In een enkel geval valt aan parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving echter niet te ontkomen. Zie de toelichting bij aanwijzing 134 voor de afstemming tussen de inwerkingtreding van een voorhangbepaling en een met inachtneming daarvan tot stand te brengen gedelegeerde wettelijke regeling.
Gecontroleerde delegatie wordt slechts toegepast ingeval een materie regeling bij landsverordening rechtvaardigt maar zich daarvoor toch niet goed leent vanwege haar sterk technische karakter, de noodzaak van snelle wijzigingen of de grote omvang van de te stellen regels.
Gecontroleerde delegatie houdt in dat voorschriften bij gedelegeerde regelgeving kunnen worden vastgesteld maar dat een voorontwerp daarvan, ter kennis van de Staten wordt gebracht. Het is daarbij van belang dat de Staten voldoende in de gelegenheid worden gesteld om opmerkingen over het ontwerp of de wettelijke regeling te maken en daarover met de betrokken minister van gedachten te wisselen.
Voor gecontroleerde delegatie wordt een van de volgende modellen gebruikt:
De voordracht voor een krachtens artikel [...] vast te stellen landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp in de Landscourant is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen vier weken na de dag waarop de bekendmaking is geschied, wensen en bedenkingen ter kennis van de Minister van […]te brengen. Gelijktijdig met de bekendmaking wordt het ontwerp aan de Staten overgelegd.
Het in onderdeel a opgenomen model ziet op de situatie waarin het wenselijk wordt geacht dat de Staten kunnen uitspreken zich over een ontwerp van een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, zonder dat daarover inspraak in den brede wordt geregeld (zie daarvoor model b).
Het in onderdeel b opgenomen model ziet op de situatie waarin het wenselijk voorkomt niet alleen de Staten de gelegenheid te geven vóór de inwerkingtreding van het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, hun standpunt over de wettelijke regeling kenbaar te maken maar tevens om inspraak in den brede mogelijk te maken.
Voor beide modellen geldt dat, indien de voordracht ingrijpende wijzigingen in het ontwerp tot gevolg heeft, de Raad van Advies opnieuw dient te worden geconsulteerd. Teneinde zeker te stellen dat de Staten binnen de termijn diens mening kenbaar kan maken, is het daarenboven gewenst dat rekening wordt gehouden met de recesperioden van de Staten, zie ook aanwijzing 35.
Bij beide modellen verdient het overigens de voorkeur niet reeds in het betrokken landsbesluit, houdende algemene maatregelen, zelf het tijdstip van inwerkingtreding vast te leggen.
Tijdelijke delegatie blijft beperkt tot gevallen waarin te stellen voorschriften gelet op hun betekenis bij landsverordening moeten worden vastgesteld maar de totstandkoming van een landsverordening niet kan worden afgewacht.
Tijdelijke delegatie houdt in dat voorschriften tijdelijk bij een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, of eventueel bij ministeriële regeling kunnen worden vastgesteld maar dat deze wettelijke regeling op korte termijn moet worden vervangen door een landsverordening. Voor deze constructie kan aanleiding zijn indien met betrekking tot een materie die op zich regeling bij landsverordening behoeft, snelle interventie is geboden of anticipatie op nieuwe maatregelen moet worden voorkomen (dit doet zich vooral voor bij sociaal-economische en fiscale regelgeving).
Nadeel van de constructie is dat zij dubbel werk oplevert: eerst moeten de voorschriften bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, respectievelijk bij ministeriële regeling, worden vastgesteld en vervolgens moet nog een ontwerp van een landsverordening tot stand worden gebracht. Dit nadeel wordt ondervangen door delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij landsverordening. Zie aanwijzing 33.
Voor tijdelijke delegatie wordt het volgende model gebruikt:
Na de plaatsing in het Afkondigingsblad van een krachtens artikel [...] [vastgesteld landsbesluit, houdende algemene maatregelen, / vastgestelde ministeriële regeling) wordt een ontwerp van een landsverordening tot regeling van het betrokken onderwerp zo spoedig mogelijk bij de Staten ingediend. Indien het ontwerp wordt ingetrokken of indien de Staten besluiten het voorstel niet aan te nemen, wordt [het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, / de ministeriële regeling] onverwijld ingetrokken. Wordt het ontwerp tot landsverordening verheven, dan wordt [het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, / de ministeriële regeling] ingetrokken op het tijdstip van inwerkingtreding van die landsverordening.
Het verdient de voorkeur dat in het in de laatste zin van deze aanwijzing bedoelde geval de intrekking van het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, respectievelijk de ministeriële regeling, wordt geregeld in de betrokken landsverordening.
Delegatie onder het vereiste van bekrachtiging bij landsverordening blijft beperkt tot wettelijke regelingen die de Staten in beginsel slechts kunnen goedkeuren of weigeren goed te keuren.
Bezwaar van de figuur van delegatie onder bekrachtiging bij landsverordening is dat de Staten aanleiding kunnen zien om bij de behandeling van de landsverordening ter bekrachtiging wijziging af te dwingen in de goed te keuren wettelijke regeling en daarmee een soort recht van amendement krijgt bij deze gedelegeerde wettelijke regelingen.
In gevallen waarin soortgelijke onderwerpen worden geregeld, wordt zoveel mogelijk gestreefd naar harmonisatie van regelgeving.
Bij wijziging van een wettelijke regeling wordt nagegaan welke wijzigingen uit een oogpunt van harmonisatie kunnen worden meegenomen.
In bijzondere landsverordeningen wordt alleen afgeweken van algemene landsverordeningen, indien dit noodzakelijk is. Een afwijking wordt in de memorie van toelichting bij de bijzondere landsverordening gemotiveerd.
Hoofdstuk 3. Algemene aspecten van vormgeving
§ 3.1 Algemene terminologische punten
Voorschriften worden, tenzij dit onvermijdelijk is, niet met behulp van de werkwoorden "moeten" of "dienen" geformuleerd.
Zie ook aanwijzing 97 en de toelichting daarop. Aansluiting bij de terminologie van verwante internationale regelgeving kan worden bewerkstelligd door bepalingen daaruit in dezelfde bewoordingen over te nemen, door daarnaar te verwijzen of door een combinatie van deze mogelijkheden.
In de delegerende wettelijke regeling kan overigens ook uitdrukkelijk worden bepaald dat de in die delegerende wettelijke regeling opgenomen begripsbepalingen gelden voor de gedelegeerde wettelijke regelingen. Die begripsbepalingen worden in de gedelegeerde wettelijke regeling niet herhaald. Om dit te regelen wordt in het artikel, houdende de begripsbepalingen, het volgende model gebruikt:
“In [deze landsverordening / dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen] en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:”
In sommige gevallen kan het zo zijn dat de Nederlandse taal geen uitkomst biedt. Een voorbeeld hiervan is het onderschrift bij het wapen van Sint Maarten, dat in de Latijnse taal is vastgesteld (semper pro grediens). Een tweede voorbeeld is, wanneer een bepaald woord of uitdrukking in Sint Maarten uitsluitend in het Engels wordt gebezigd en geen verwarring over de inhoud van dat woord of die uitdrukking kan bestaan.
Ter illustratie van het eerste onderdeel van deze aanwijzing verdient het bijvoorbeeld de voorkeur de term "verloskundige" te gebruiken in plaats van de term "vroedvrouw", of de term "degene, die" in plaats van "hij, die".
Daarbij dient aanwijzing 41, eerste onderdeel, niet uit het oog te worden verloren, waarin is geregeld dat zoveel mogelijk dient te worden aangesloten bij het dagelijks taalgebruik.
Ter illustratie van het tweede onderdeel van deze aanwijzing worden bijvoorbeeld formuleringen als "werknemer/werkneemster", "werknemer(-ster)" of "hij/zij die" niet gebruikt.
Afkortingen worden alleen gebruikt indien dit redelijkerwijs niet te vermijden is. Bij gebruik ervan worden zij in de begripsbepalingen opgenomen.
Zie ook aanwijzing 141, eerste onderdeel, waarin onder meer het gebruik van afkortingen in citeertitels is geregeld.
Een fictie in een wettelijk voorschrift levert een onweerlegbaar rechtsvermoeden op. Indien bijvoorbeeld in bepaalde gevallen een werknemer voor een bepaalde wettelijke regeling gelijk wordt gesteld met een ambtenaar, dan wordt de wettelijke regeling die geldt voor de ambtenaar van overeenkomstige toepassing verklaard. Niet wordt bepaald dat een werknemer voor die wettelijke regeling geacht wordt een ambtenaar te zijn.
Het gebruik van de uitdrukking "en/of" blijft achterwege.
Indien in een opsomming van gevallen "of" wordt gebruikt, is daaronder mede begrepen de situatie dat meer dan een van de genoemde gevallen zich tegelijk voordoen. Dit laat uiteraard onverlet dat het woord “of” in opsommingen ook nog in de andere gebruikelijke betekenissen moet worden gebruikt. Indien in een opsomming van gevallen “en” wordt gebruikt, is daaronder verstaan dat alle genoemde gevallen zich gelijktijdig voordoen.
Overige besluiten als bedoeld in aanwijzing 1, tweede onderdeel, bijvoorbeeld besluiten tot instelling van een commissie, plegen als "besluit" te worden aangeduid. De term "beschikking" wordt alleen gebruikt voor besluiten inzake een concreet geval.
De term “besluit” is nader onder te verdelen in twee categorieën, namelijk landsbesluiten sec (vast te stellen door de Gouverneur en een of meerdere ministers gezamenlijk) en ministeriële besluiten. Uit de wettelijke regeling, waarin de beslissingsbevoegdheid is neergelegd, volgt welk soort besluit kan worden vastgesteld.
De term “beschikking” is eveneens nader onder te verdelen in twee categorieën. Ten eerste de ministeriële beschikking en ten tweede de gouvernementele beschikking. Deze laatste categorie wordt uitsluitend gebruikt voor bepaalde bijzondere bevoegdheden.
In toelichtingen kan worden gesproken van de Caribische delen van Nederland om Bonaire, Sint Eustatius en Saba aan te duiden ten opzichte van het Europese deel van Nederland. Als partij bij een verdrag wordt de aanduiding ‘Koninkrijk der Nederlanden’ gebruikt, wanneer dit verdrag voor alle landen binnen het Koninkrijk van toepassing zal zijn.
Voor meeteenheden worden de wettelijk vastgestelde aanduidingen gebruikt. Deze aanduidingen worden in de wettelijke regeling niet afgekort, tenzij deze worden gebruikt in tabellen, houdende technische voorschriften.
In de wettelijke regeling wordt dus niet geschreven “m, cm, mm, etc.”, maar “meter, centimeter, millimeter, et cetera”. De aanduidingen van de grondslagen van meeteenheden zijn neergelegd in artikel 4, eerste lid, van de IJklandsverordening.
§ 3.2 Aanduiding van ministers
In een landsverordening, landsbesluit, houdende algemene maatregelen, of in een ministeriële regeling wordt een minister aangeduid met "de Minister van [Ministerie]".
De organisatiestructuur van de overheid van Sint Maarten is geregeld in de Landsverordening inrichting en organisatie landsoverheid. Voor de aanduiding van ministers in wettelijke regelingen wordt aangesloten bij de aanduidingen van de ministers, zoals deze in artikel 1 van die landsverordening zijn bepaald. Zie verder aanwijzing 72 voor de niet bij functie aangeduide schrijfwijze van minister.
Vermeldingen als "lid 2", "sub a", "of letter b" worden dus vermeden. Bij verwijzing naar een onderdeel van een opsomming wordt achter de letter- of cijferaanduiding geen punt geplaatst. Enige uitzondering hierop betreft het Burgerlijk Wetboek, waarbij de verwijzing naar artikelleden wel geschiedt overeenkomstig voornoemde vermelding “lid 2”. Verwijzing naar het Burgerlijk Wetboek geschiedt overeenkomstig het volgende model: “artikel 162, lid 2, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek”.
Voorbeelden bij derde onderdeel:
De uitdrukkingen "onverminderd artikel ..." en "in afwijking van artikel ..." worden alleen gebruikt, indien dit noodzakelijk is om de onderlinge verhouding tussen de ene en de andere bepaling duidelijk te maken.
De term "onverminderd" houdt in dat het genoemde artikel in het omschreven geval onverkort van toepassing is. Daarbij kan het zowel gaan om de onderlinge verhouding van bepalingen binnen één wettelijke regeling als om die van bepalingen in verschillende wettelijke regelingen. Dit geldt ook voor de term "in afwijking van", die onder andere wordt gebruikt als in een bijzondere wettelijke regeling wordt afgeweken van een algemene wettelijke regeling (overigens slechts bij hoge uitzondering: zie aanwijzing 38), tenzij de algemene wettelijke regeling uitdrukkelijk de mogelijkheid tot afwijken opent door middel van een zinsnede als "tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald".
Bij aanhaling van een wettelijke regeling met de citeertitel wordt het Afkondigingsblad waarin zij is geplaatst, niet vermeld.
Een wettelijke regeling die een citeertitel heeft, wordt daardoor afdoende geïdentificeerd.
Een wettelijke regeling zonder citeertitel wordt aangehaald overeenkomstig het volgende model:
Bij het aanhalen van een wettelijke regeling zonder citeertitel wordt verwezen naar het Afkondigingsblad, waarmee de originele wettelijke regeling is uitgegeven, alsook naar de laatste wijziging van die wettelijke regeling, overeenkomstig het volgende model:
“AB 2008, no. 7, laatstelijk gewijzigd bij AB 2010, GT no. 30”.
Indien verwezen wordt naar een geconsolideerde tekst van een wettelijke regeling, wordt bij het aanhalen van een dergelijke wettelijke regeling overeenkomstig bovenstaand model na “AB 2010,” en voor “no.” de aanduiding “GT” geplaatst.
Toelichting bij het vijfde onderdeel:
Uit deze aanwijzing volgt mede dat de term "minister-president" wordt geschreven als Minister-President, indien op een bepaalde persoon wordt gedoeld, en als minister-president, indien de term als soortnaam wordt gebruikt.
Koning(in), Gouverneur, Kroon, Staten, Raad van State van het Koninkrijk, Raad van Advies, Algemene Rekenkamer, Hoge Raad (der Nederlanden), Koninkrijk (der Nederlanden), het Land (Sint Maarten), Gevolmachtigde Minister van Sint Maarten, Gemeenschappelijk Hof van Justitie, Ministeriële Samenwerkingsraad, Ministerie van Algemene Zaken, Minister van Algemene Zaken.
Toelichting bij het vijfde onderdeel, onder b:
Op het moment dat een specifieke wettelijke regeling wordt aangeduid, wordt de aanduiding van de wettelijke regeling gestart met een hoofdletter.
In een landsverordening zelf, alsook in het artikel, waarin de begripsbepalingen worden geregeld, wordt voor een verwijzing naar een wettelijke regeling een kleine letter gebruikt.
In deze landsverordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan:
Een wettelijke regeling is opgebouwd uit de volgende elementen:
Tot de aanhef behoren mede de in een wettelijke regeling op te nemen overwegingen.
Een inhoudsopgave maakt geen onderdeel uit van een wettelijke regeling. Wel kan deze bij de bekendmaking van de wettelijke regeling in het Afkondigingsblad worden opgenomen. Zie aanwijzing 145.
Voorbeelden van artikelnummering overeenkomstig het tweede onderdeel, tweede volzin, van deze aanwijzing: 1.1, 1.2, 1.3 ..., 2.1, 2.2, 2.3 ... enz. Er worden geen artikelnummers opgenomen zonder tekst of met de aanduiding "gereserveerd". Zie voor de mogelijkheid tot onderverdeling in wettelijke regelingen aanwijzing 76 en verder en voor de nummering van artikelen van wijzigingsregelingen aanwijzing 172.
De benaming "boek" wordt alleen voor een deel van een wetboek gebruikt. Het verdient aanbeveling voor de aanduiding van paragrafen het §-teken te gebruiken.
Het niet-uitputtende karakter van een opsomming kan worden uitgedrukt door de woorden "in ieder geval" of "ten minste", het limitatieve karakter door de woorden "slechts", "uitsluitend", "alleen".
Bij een wettelijke regeling worden geen bijlagen opgenomen, tenzij het gaat om de vaststelling van een tabel, formulier, model, kaart of lijst van wettelijke regelingen of bepalingen, dan wel als dit anderszins onvermijdelijk is.
De inhoud van een bijlage is in gelijke mate bindend als de wettelijke regeling waarbij zij behoort. Bijlagen waarin louter toelichtende informatie wordt verschaft, behoren niet bij een wettelijke regeling te worden opgenomen. Eventueel kunnen dergelijke bijlagen worden opgenomen in of bij de toelichting op de wettelijke regeling.
Het wijzigen van een bijlage geschiedt op dezelfde wijze als het wijzigen van de wettelijke regeling waarbij deze behoort.
Op een bijlage bij een wettelijke regeling wordt vermeld bij welk artikel van de wettelijke regeling zij hoort, tenzij dit door het grote aantal artikelen niet doelmatig is.
In een gedelegeerde wettelijke regeling worden zo mogelijk de indeling en volgorde van de onderdelen, de opschriften van die onderdelen, de wijze van nummering van de artikelen en de volgorde van die artikelen van de delegerende wettelijke regeling in acht genomen.
In een wettelijke regeling worden, tenzij dit onvermijdelijk is, bepalingen uit een andere wettelijke regeling, die hetzelfde onderwerp regelen, niet herhaald.
Het gaat hierbij met name om het vermijden van herhaling in een gedelegeerde wettelijke regeling van bepalingen uit de delegerende wettelijke regeling, bijvoorbeeld definitiebepalingen, en herhaling in een bijzondere wettelijke regeling van bepalingen uit meer algemene wettelijke regelingen, bijvoorbeeld het Burgerlijk Wetboek.
Hoofdstuk 4. Bijzondere bestanddelen van wettelijke regelingen
Als een wettelijke regeling mede - maar niet in het bijzonder - strekt tot uitvoering van een verdrag dan geldt de verplichting in het tweede onderdeel niet. In dergelijke gevallen kan het toch wenselijk zijn dat de uitvoering van een verdrag in het opschrift tot uitdrukking wordt gebracht.
Opschriften die slechts een verwijzing inhouden naar artikelen, data en nummers van verdragen, landsverordeningen of landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, zijn in het algemeen onwenselijk, omdat ze geen informatie geven over het onderwerp van de wettelijke regeling. Een dergelijk opschrift bemoeilijkt in dat geval de vindbaarheid van de wettelijke regeling, hetgeen op zijn beurt de kenbaarheid van het recht schaadt. Dit geldt ook bij wettelijke regelingen tot wijziging van een wettelijke regeling. Het is daarom wenselijk enige materiële duiding in het opschrift op te nemen.
Indien aan een wettelijke regeling een citeertitel wordt gegeven, wordt deze aan het slot van het opschrift tussen haakjes vermeld.
Bij een wijzigingsregeling kan aan het slot van het opschrift tussen haakjes een aanduiding van het onderwerp van de wijziging worden opgenomen. Dit is echter geen citeertitel en daarin komt niet de term landsverordening, besluit of regeling voor. Slechts in bijzondere gevallen wordt bij een wijzigingsregeling een citeertitel opgenomen (zie de aanwijzingen 140 en 141).
In de aanhef van een landsverordening wordt niet “gelet op” de Staatsregeling of “gelet op” een andere landsverordening vermeld. Een zodanig verband kan in de overwegingen worden aangegeven door middel van een zinsnede als: “dat ingevolge artikel [...] van de Staatsregeling bij landsverordening regels dienen te worden gesteld ...”.
Voor de ondertekening van wettelijke regelingen zie aanwijzing 146 en verder.
Voor de aanhef van een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt het volgende model gebruikt:
De Gouverneur van Sint Maarten,
In overweging genomen hebbende:
Heeft, de Raad van Advies gehoord, besloten:
(het lichaam van het landsbesluit, houdende algemene maatregelen)
De modellen voor de aanhef van wettelijke regelingen, zoals opgenomen in de aanwijzingen 88 en 89, zijn geregeld in de artikelen 7 tot en met 9 van de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding (AB 2010, GT no. 21).
Voor de aanhef van een ministeriële regeling, wordt het volgende model gebruikt:
De Minister van [beleidsverantwoordelijke minister],
In overweging genomen hebbende:
Bij een ministeriële regeling wordt uitsluitend verwezen naar de bepaling van het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, waarop deze regeling is gebaseerd en niet tevens naar de bepaling in de landsverordening waarop het landsbesluit, houdende algemene maatregelen zelf gebaseerd is, tenzij de ministeriële regeling rechtstreeks op de landsverordening is gebaseerd.
Het tweede onderdeel van deze aanwijzing ziet op gevallen waarin gebruik wordt gemaakt van subdelegatie. Indien voor de regelgevende bevoegdheid in de landsverordening is geregeld dat regels bij of krachtens landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kunnen worden vastgesteld, kan in dat landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden “doorgedelegeerd” naar de beleidsverantwoordelijke minister. Bij het vaststellen van een ministeriële regeling op grond van dergelijke subdelegatie wordt in de “gelet op” uitsluitend verwezen naar het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, en niet naar de oorspronkelijke delegatiebepaling van de desbetreffende landsverordening.
In de aanhef van een wettelijke regeling of een overig besluit als bedoeld in aanwijzing 1, tweede onderdeel, worden de overwegingen opgenomen.
In de overwegingen worden de strekking van en, indien daartoe aanleiding is, het motief tot de vaststelling van de wettelijke regeling in hoofdzaak kort weergegeven.
Toelichting bij aanwijzingen 91 en 92:
In een overweging kan niet worden volstaan met de enkele notie dat het wenselijk is enige wijzigingen aan te brengen in de te wijzigen wettelijke regeling. Een overweging is immers bedoeld om in het kort een inhoudelijke duiding te geven van het beleidsdoel waartoe de wijziging strekt. Zie met betrekking tot wijziging van de overwegingen verder aanwijzing 164.
Soms zullen op zichzelf duidelijke termen uit juridisch oogpunt nadere definiëring behoeven, bijvoorbeeld "ambtenaar" en "bouwen".
In een begripsbepaling onder "landbouw" mede verstaan tuinbouw is aanvaardbaar. Onder "landbouw" mede verstaan visserij is daarentegen onjuist.
Het tweede onderdeel is te beschouwen als een specificatie van aanwijzing 48 ten aanzien van begripsbepalingen. Zie ook aanwijzing 42.
Veelvuldige herhaling in een wettelijke regeling van omvangrijke omschrijvingen wordt vermeden door in de begripsbepalingen een verkorte aanduiding op te nemen.
Door toevoeging van de zinsnede "en de daarop berustende bepalingen" wordt vermeden dat begrippen in een gedelegeerde wettelijke regeling een afwijkende betekenis hebben van die in de delegerende wettelijke regeling (zie ook aanwijzing 43). Deze toevoeging wordt vooral gebruikt wanneer in een landsverordening een artikel is opgenomen, waarin begripsbepalingen zijn gegeven en in deze landsverordening tevens sprake is van delegatie van regelgevende bevoegdheid. Indien deze zinsnede in een landsverordening wordt opgenomen, kan herhaling daarvan in het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, achterwege blijven, ook ingeval van subdelegatie van een deel van de regelgevende bevoegdheid. De begripsbepalingen, zoals opgenomen in de landsverordening zijn in een dergelijk geval ook van toepassing op de gedelegeerde wettelijke regelingen.
De formulering "wordt begrepen onder" (synoniem van "wordt mede verstaan onder") wordt vermeden, omdat deze misverstand kan wekken.
In begripsbepalingen kan ook worden verwezen naar de definiëring van een begrip, zoals vastgesteld in een andere wettelijke regeling.
§ 4.5 Zelfstandige bestuursorganen
Onder een zelfstandig bestuursorgaan wordt verstaan: een bestuursorgaan dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister en dat niet een adviescollege is, waarvan de adviestaak de hoofdtaak is.
Het belangrijkste kenmerk van een zelfstandig bestuursorgaan is dat het niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister, hoewel de minister op hoofdlijnen politiek verantwoordelijk is en blijft voor een goede taakuitvoering door het zelfstandig bestuursorgaan. Als zelfstandige bestuursorganen worden niet beschouwd: binnen de ministeries verzelfstandigde eenheden, noch privaatrechtelijke instellingen die geen openbaar gezag uitoefenen, zoals geprivatiseerde instellingen en instellingen waaraan op grond van een overeenkomst overheidswerkzaamheden zijn uitbesteed.
Deze aanwijzing komt overeen met het bepaalde in artikel 98 van de Staatsregeling, waarin deze materie is geregeld. In dat artikel van de Staatsregeling is tevens de afkondiging van eventuele verordeningen van een ingesteld zelfstandig bestuursorgaan geregeld. Deze afkondiging geschiedt door plaatsing van deze verordeningen in het Afkondigingsblad. Deze verplichting is tevens door de wetgever tot uiting gebracht in artikel 3, onderdeel h, van de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding.
Bovendien dient bij gebruikmaking van de verordende bevoegdheid door een zelfstandig bestuursorgaan rekening gehouden met de constitutionele toetsingsbevoegdheid van de Ombudsman, geregeld in artikel 127 van de Staatsregeling.
Derde onderdeel: Algemeen verbindende voorschriften worden in beginsel niet vastgesteld door anderen dan de regering (en de Staten). Een uitzondering op deze regel is opgenomen in artikel 98, tweede lid, van de Staatsregeling. Het is in dat licht in beperkte mate aanvaardbaar dat aan een zelfstandig bestuursorgaan regelgevende bevoegdheid wordt toegekend. Niet uitgesloten is dat in bijzondere gevallen over andere dan organisatorische of technische onderwerpen regels worden gesteld, doch uitsluitend indien voorzien is in ministeriële goedkeuring. Aan de motivering hiervan in de toelichting worden vanwege het uitzonderlijk karakter zware eisen gesteld.
Voorbeeld bij het eerste onderdeel, onder a:
Vijfde onderdeel: Uitgangspunt is dat toekenning van openbaar gezag aan een zelfstandig bestuursorgaan bij landsverordening geschiedt. Overigens is ook voor belangrijke bestuurstaken die niet gepaard gaan met het uitoefenen van openbaar gezag (zoals het verrichten van feitelijke uitvoeringshandelingen, bijvoorbeeld het geven van openbaar onderwijs), een wettelijke basis wenselijk of vereist. Het toekennen van verschillende taken wordt gemotiveerd.
Het voldoen aan een of meer van de gronden, bedoeld in deze aanwijzing, laat onverlet dat terughoudend met de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan of het opdragen van taken aan een bestaand zelfstandig bestuursorgaan moet worden omgegaan.
Het betreft hier een bevoegdheid die zich naar diens aard niet voor uitoefening door een minister of een onder ministeriële verantwoordelijkheid fungerend orgaan leent.
Het betreft hier het geven van beschikkingen.
Het gaat hier om zelfstandige bestuursorganen waarin deelname aan het bestuur door personen afkomstig van maatschappelijke organisaties (zoals organisaties van werkgevers en werknemers of beroepsorganisaties), al dan niet naast anderen (onafhankelijke leden), een toegevoegde waarde heeft. Gedacht kan worden aan de wenselijkheid om (tevens) over het benodigde inzicht te beschikken in de betrokken maatschappelijke sector, of dat maatschappelijke organisaties (mede) verantwoordelijkheid dragen voor de uitvoering van een bestuurstaak.
Indien het zelfstandig bestuursorgaan wordt ingesteld omdat participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht, wordt in de landsverordening bepaald dat personen afkomstig van maatschappelijke organisaties in het zelfstandig bestuursorgaan worden benoemd. Zo mogelijk wordt daarbij bepaald dat voor elk lid een plaatsvervangend lid wordt benoemd.
In de toelichting bij een landsverordening waarbij een zelfstandig bestuursorgaan wordt ingesteld of een taak aan een zelfstandig bestuursorgaan wordt opgedragen, wordt de noodzaak daartoe gemotiveerd.
Bij het opstellen van de toelichting kunnen de volgende vragen als leidraad worden gebruikt:
In bepaalde gevallen kan het voor een goede taakvervulling van belang zijn dat de organisatie waarvan een zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt, op eigen titel aan het civielrechtelijke rechtsverkeer kan deelnemen. Het zelfstandig bestuursorgaan heeft dan de mogelijkheid zelfstandig contracten te sluiten of personeel aan te nemen, wat voor het onafhankelijk verrichten van zijn publieke taak van belang kan zijn. Zonder rechtspersoonlijkheid kunnen die bevoegdheden alleen worden uitgevoerd indien de minister daartoe volmacht of mandaat heeft verleend. Voor deze gevallen ligt het voor de hand om rechtspersoonlijkheid door de landsverordening toe te kennen. In de memorie van toelichting wordt hiervoor een uitdrukkelijke motivering opgenomen. De daardoor ontstane vermogensrechtelijke bevoegdheden kunnen overigens uitsluitend worden uitgeoefend ter verwezenlijking van de bestuurstaak van het zelfstandig bestuursorgaan: zie artikel 14 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.
In de afweging over het toekennen van rechtspersoonlijkheid wordt telkens betrokken of het personeel een aanstelling bij een aparte organisatie zou prefereren boven een aanstelling in algemene overheidsdienst en/of het bestuur of de directie de verantwoordelijkheid voor onder meer het personeel, de organisatie en het financieel beheer, kan dragen.
Het zelfstandig bestuursorgaan is de drager van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden (openbaar gezag). De rechtspersoon is het lichaam waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt en dat aan het rechtsverkeer deelneemt. In veel gevallen zal de rechtspersoonlijkheid worden toegekend aan een organisatie en zullen de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden worden toegekend aan het bestuur van die organisatie. Het bestuur is dan het zelfstandig bestuursorgaan. Om te voorkomen dat beide begrippen door elkaar gaan lopen doordat bijvoorbeeld privaatrechtelijke bevoegdheden aan het bestuur (zelfstandig bestuursorgaan) worden opgedragen, of publiekrechtelijke bevoegdheden aan de rechtspersoon, wordt in de landsverordening een scherp onderscheid gemaakt tussen beide.
Het kan voorkomen dat de naam van de rechtspersoon tevens de naam van het bestuursorgaan is. In dat geval is het onderscheid niet te maken en vervalt het in de modelbepaling opgenomen eerste onderdeel. Een voorbeeld hiervan is het Bureau Intellectueel Eigendom (zie artikel 2 van de Landsverordening Bureau Intellectueel Eigendom).
Bestuursbevoegdheden worden veelal ongedeeld opgedragen aan een zelfstandig bestuursorgaan. Vooral bij complexe taken en grotere organisaties kan het echter raadzaam zijn de bevoegdheden over meer organen te verdelen. Gedacht kan worden aan de constructie van een dagelijks bestuur met daarnaast een toezichthoudend orgaan, een bestuur naast een (operationeel) directeur of een gebruikers- of cliëntenraad. Indien voor een gedeelde opzet wordt gekozen, dient duidelijk te zijn welke bevoegdheden aan welk orgaan toekomen en wat de onderlinge verhouding tussen de organen is. Bij de regeling van de onderlinge verhoudingen, bedoeld in deze aanwijzing, wordt aangegeven welk orgaan dit is, zodat duidelijk is met welk orgaan de Minister communiceert.
Voorbeelden bij het eerste onderdeel:
Aan een minister wordt niet de bevoegdheid toegekend bijzondere aanwijzingen te geven.
Indien de Minister bevoegd is bijzondere aanwijzingen ofwel aanwijzingen voor een concreet geval te geven, kan niet meer van ‘zelfstandigheid’ gesproken worden en resteert er materieel niets anders dan een aan de Minister ondergeschikt orgaan met een bij de landsverordening geattribueerde bevoegdheid.
§ 4.6 Toekenning van bestuursbevoegdheden
Het gebruik van andere termen voor deze figuren zoals toestemming, instemming of verlof wordt vermeden. De aanwijzingen in deze paragraaf zijn van overeenkomstige toepassing op overige besluiten als bedoeld in aanwijzing 1, tweede onderdeel, voor zover de gedelegeerde wettelijke bevoegdheid een dergelijk ander instrument vereist.
Indien in een wettelijk voorschrift de bevoegdheid is toegekend om bij het verlenen van een vrijstelling, ontheffing of vergunning een begrenzing naar tijd of plaats dan wel anderszins aan te brengen, wordt bij toepassing van deze bevoegdheid de term "beperking" gebruikt.
Naast begrenzingen naar tijd of plaats kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een begrenzing ten aanzien van het aantal te verrichten handelingen of een begrenzing in de aard van de te verrichten handelingen.
Ingeval het wenselijk is om het overtreden van voorschriften bij een beschikking strafbaar te stellen als bedoeld in het eerste onderdeel van deze aanwijzing, is het niet juist om het handelen in strijd met de voorschriften zelf aan te merken als ware het dat de belanghebbende zonder vergunning zou hebben gehandeld en reeds op die grond strafbaar te beschouwen. Strafbaarstellingen worden immers zo specifiek mogelijk geregeld.
Indien intrekking of wijziging van een op een wettelijke regeling berustende beschikking mogelijk moet zijn, wordt de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk geregeld.
De gronden die kunnen of moeten leiden tot het intrekken of wijzigen van een beschikking, worden in de wettelijke regeling gespecificeerd.
Gronden voor intrekking of wijziging van een beschikking kunnen bijvoorbeeld zijn:
In het algemeen verdient het de voorkeur de intrekkings- of wijzigingsbevoegdheid als een facultatieve bevoegdheid te verlenen. Dit stelt het orgaan aan wie de bevoegdheid is gedelegeerd in de gelegenheid te beoordelen of in het betreffende geval intrekking dan wel wijziging van de verstrekte beschikking de juiste maatregel is.
§ 4.7 Overgang van rechten krachtens wettelijke regelingen
Indien een wettelijke regeling voorziet in het ontstaan van enigerlei recht dat zich naar zijn aard leent voor overgang op anderen, wordt die overgang of uitgesloten of geregeld.
Indien een recht slechts aan een bepaalde (rechts)persoon toe kan komen omdat het strikt persoonsgebonden is (bijvoorbeeld rechten voortvloeiend uit inschrijving bij een school, verstrekking van een rijbewijs of inschrijving van een bedrijf in een verplicht register) is overgang van dat recht vanzelfsprekend niet mogelijk. Het expliciet opnemen van deze beperking in de wettelijke regeling is in dat geval niet nodig. In andere gevallen, waarbij minder duidelijk is of overgang van het recht is toegestaan, is het wenselijk dat in de wettelijke regeling duidelijk wordt gemaakt of de rechten kunnen overgaan op anderen en zo ja, hoe een dergelijke overgang geschiedt.
In een wettelijke regeling wordt geen hardheidsclausule opgenomen tenzij er aanleiding is om te verwachten dat, gelet op het doel en de strekking van die regeling, de toepassing van de wettelijke regeling kan leiden tot onbillijkheden van overwegende aard in niet precies te voorziene gevallen of groepen van gevallen.
Het opnemen van een hardheidsclausule in een wettelijke regeling opent de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om, in gevallen waarin toepassing van die regeling - gegeven de doelstelling en de strekking - een onbillijkheid van overwegende aard zou opleveren, een onderdeel van de wettelijke regeling buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken. Indien het afwijking van de landsverordening betreft, betekent deze afwijking een inbreuk op het primaat van de wetgever. Naast dit mogelijke principiële bezwaar kleven er ook praktische bezwaren aan het opnemen van hardheidsclausules in wettelijke regelingen. Niet zelden blijken dergelijke clausules conflictopwekkend te zijn. In de praktijk kan het opnemen van een hardheidsclausule leiden tot grote aantallen aanvragen om toepassing van de hardheidsclausule, terwijl inwilliging daarvan slechts in zeer beperkte mate zal gebeuren. Daarbij dient te worden bedacht dat tegen de afwijzing van de aanvraag om toepassing van een hardheidsclausule beroep openstaat op grond van de Landsverordening administratieve rechtspraak. Een dergelijke afwijzing is immers een beschikking in de zin van die landsverordening. Mede gelet op de aanwijzing inzake conflictbeperking (aanwijzing 9) leiden deze factoren tot de noodzaak grote terughoudendheid te betrachten met het opnemen van hardheidsclausules. Indien toch moet worden voorzien in een hardheidsclausule, dient hiervoor in de toelichting bij de wettelijke regeling een toereikende motivering opgenomen te worden.
Een hardheidsclausule onderscheidt zich van ontheffings- en vrijstellingsbepalingen, doordat vooraf niet (precies) te voorzien is of afwijking nodig zal zijn en zo ja, om welke gevallen of groepen gevallen het bij de toepassing zal gaan. Voorts beperkt de toepassing van een hardheidsclausule zich tot (eventuele) onbillijkheden van overwegende aard. Bij ontheffingen is het juist van meet af aan de uitdrukkelijke bedoeling om in bepaalde, individuele, voorzienbare gevallen een uitzondering te maken op de wettelijke regel. Alleen wanneer een ontheffings- of vrijstellingssysteem zeer gebonden bevoegdheden bevat, kan voor het daarnaast opnemen van een hardheidsclausule nog ruimte zijn.
Het primaat van de wetgever brengt met zich dat een hardheidsclausule in beginsel in de landsverordening zelf wordt opgenomen. Zie hiertoe ook de aanwijzing inzake de verdeling van elementen van een wettelijke regeling (aanwijzing 17). Het gaat echter te ver om uit te sluiten dat een hardheidsclausule onder omstandigheden in een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt opgenomen. Delegatie van regelgevende bevoegdheid kan mede de mogelijkheid bevatten om een hardheidsclausule in de gedelegeerde wettelijke regeling op te nemen. Dit betekent dat de mogelijkheid wordt geopend om in bepaalde gevallen van de desbetreffende krachtens delegatie gestelde wettelijke regeling af te wijken. Uiteraard dient een eventuele afwijking dan wel binnen het kader van de landsverordening te blijven. Bij gedelegeerde wettelijke regelingen kan immers niet worden afgeweken van hetgeen geregeld in de delegerende wettelijke regeling.
In het algemeen zal de toepassing van een hardheidsclausule beperkt blijven tot individuele gevallen. Onder omstandigheden kan een hardheidsclausule evenwel ook op een concreet te traceren groep van gevallen worden toegepast. Dan zal er overigens al gauw sprake zijn van bestendig beleid dat overeenkomstig aanwijzing 108 uiteindelijk in een algemeen verbindend voorschrift moet worden neergelegd.
Nadelige effecten door het in bijzondere omstandigheden buiten toepassing laten of laten afwijken van een wettelijke regeling worden vermeden, wanneer deze buiten toepassing lating nadelige effecten heeft of in het algemeen kan hebben voor derde-belanghebbende wier belang door de desbetreffende algemeen verbindende voorschriften wordt beschermd. De behoefte aan een hardheidsclausule doet zich in de praktijk soms gevoelen bij de toepassing van (meer) gebonden bestuursbevoegdheden. Dit geeft een verdere beperking van het gebruik van hardheidsclausules. In de praktijk betekent dit dat hardheidsclausules in bijzondere omstandigheden wel worden opgenomen in wettelijke regelingen op het terrein van de belastingen, de sociale zekerheid, de rechtspositie en in bepaalde subsidieregelingen.
Gelet op de hierboven genoemde mogelijke bezwaren van het opnemen van hardheidsclausules in wettelijke regelingen, is in dit onderdeel vastgelegd dat zo concreet en nauwkeurig mogelijk wordt aangegeven op welke onderdelen van de wettelijke regeling deze clausule van toepassing is. Daarmee blijft onverlet de mogelijkheid van een algemene hardheidsclausule in een algemene landsverordening die geldt voor een aantal bijzondere landsverordeningen, zoals het geval is in artikel 39, eerste lid, van de Algemene landsverordening landsbelastingen.
Voor het opnemen van een hardheidsclausule wordt het volgende model als uitgangspunt genomen:
... (aanduiding bestuursorgaan) kan artikel ... buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van ... (aanduiding doel of strekking van de wettelijke regeling) zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
In de zinsnede "gelet op het belang van ..." wordt zo concreet mogelijk het doel of de strekking van de wettelijke regeling omschreven. Als dit niet goed mogelijk is, kan de volgende formulering worden gebruikt: "gelet op het belang dat dit artikel/deze wettelijke regeling beoogt te beschermen". Een hardheidsclausule impliceert geen delegatie van regelgevende bevoegdheid: deze clausule biedt slechts een beschikkingsbevoegdheid.
Indien de toepassing van een hardheidsclausule voor bepaalde gevallen voldoende is uitgekristalliseerd en daardoor een bestendig karakter heeft gekregen, wordt dit bestendige beleid in een algemeen verbindend voorschrift neergelegd.
Voor de realisering van het primaat van de wetgever en uit het oogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid verdient het de voorkeur om bestendig beleid dat in eerste instantie zal zijn neergelegd in een beleidsregel, uiteindelijk in een wettelijke regeling neer te leggen. Het is daarom van belang om de toepassing van hardheidsclausules periodiek te evalueren. Mocht evaluatie leiden tot de conclusie dat de gevallen waarin een hardheidsclausule is toegepast op bepaalde punten voldoende zijn uitgekristalliseerd, dan dient het bestendig gebleken beleid - bij gelegenheid - in de landsverordening of onder omstandigheden in een gedelegeerde wettelijke regeling te worden neergelegd.
Het is van belang toezicht te onderscheiden van opsporing. Weliswaar hebben toezichthouders soms ook opsporingsbevoegdheid, maar met het oog zowel op de rechten van de belanghebbende, respectievelijk de verdachte, als op de verhouding tot het openbaar ministerie moet zoveel mogelijk duidelijk zijn wanneer sprake is van toezicht en wanneer van opsporing.
In de gevallen waarin hetzij toezicht, hetzij opsporing wordt bedoeld, worden voor deze activiteiten termen als "controle", "inspectie" dan wel "handhaving" vermeden. Deze termen geven onvoldoende weer of het gaat om toezicht of om opsporing. Wel kan in toelichtende stukken de term "handhaving" worden gehanteerd voor het geheel van handhavingsmechanismen.
Voor een bepaling, waarmee toezichthouders worden aangewezen, wordt een van de volgende modellen gebruikt:
Indien het in bijzondere gevallen wenselijk is dat ook anderen dan de in artikel 184 van het Wetboek van Strafvordering aangewezen algemene opsporingsambtenaren te belasten met de opsporing van bepaalde strafbare feiten, wordt daarvoor het volgende model gebruikt:
Met de opsporing van de bij artikel [...] strafbaar gestelde feiten zijn, naast de personen, bedoeld in artikel 184 van het Wetboek van Strafvordering, belast de bij [landsbesluit / besluit van de minister] aangewezen ambtenaren. Deze ambtenaren zijn tevens belast met de opsporing van de feiten, strafbaar gesteld in de artikelen 185 tot en met 188 en 190 van het Wetboek van Strafrecht, voor zover deze feiten betrekking hebben op een bevel, vordering of handeling, gedaan of ondernomen door henzelf.
Indien de bijzondere landsverordening zelf de opsporingsambtenaren aanwijst (bijvoorbeeld de ambtenaren van een bepaalde dienst) wordt in het onderdeel b, eerste lid, van deze aanwijzing na het woord “belast” ingevuld: de ambtenaren van [de naam van de dienst]. Artikel 185 van het Wetboek van Strafvordering biedt de ruimte om dergelijke opsporingsambtenaren in een bijzondere landsverordening aan te wijzen.
De aldus bij of krachtens een bijzondere landsverordening aangewezen opsporingsambtenaar is buitengewoon opsporingsambtenaar. Overigens dienen buitengewone opsporingsambtenaren, alvorens hun taak feitelijk te kunnen uitoefenen, aan bepaalde vakbekwaamheids- en betrouwbaarheidseisen te voldoen en beëdigd te worden. Ook dienen er regels gesteld te worden aan de wijze van legitimeren.
Als bestuursrechtelijke sancties worden met name de volgende mogelijkheden overwogen: intrekken of schorsen van een beschikking, opleggen van een last onder bestuursdwang, opleggen van een last onder dwangsom of opleggen van een bestuurlijke boete.
Er zijn vier bestuursrechtelijke sancties die vanwege hun algemene karakter in een groot aantal gevallen en voor regelgeving van uiteenlopende aard in aanmerking komen als handhavingsmiddel. Voor het verlenen van de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang is in aanwijzing 117 een model opgenomen. Wegens het thans ontbreken van een wettelijke regeling, houdende algemene regelen inzake het bestuursrecht, dient bij het opnemen in een wettelijke regeling van de mogelijkheid tot bestuursrechtelijke sanctionering, deze sanctie uitputtend in die wettelijke regeling te worden geregeld. Wat dat betreft heeft het voornoemde model inzake bestuursdwang geen uitputtend karakter.
Bij het verlenen van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete worden de artikelen 6 en 7 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden en de artikelen 14 en 15 van het Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten in acht te worden genomen (zie bijvoorbeeld Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 21 februari 1984, NJ 1988, 937).
Indien intrekking of schorsing van een beschikking bij wijze van sanctie mogelijk moet zijn, wordt de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk geregeld.
Onder omstandigheden kan het ook aangewezen zijn wijziging van een beschikking bij wijze van sanctie mogelijk te maken.
De gronden die kunnen of moeten leiden tot het intrekken of schorsen van een beschikking bij wijze van sanctie, worden in de wettelijke regeling gespecificeerd.
Voor het verlenen van de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt het volgende model gebruikt:
[aanduiding bestuursorgaan] is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van [aanduiding desbetreffende verplichtingen met artikelaanduiding].
Bij het openen van de mogelijkheid van bestuursdwang dient niet alleen het betreffende bestuursorgaan te worden geduid. Daarnaast dienen ook de grenzen van de bevoegdheid tot bestuursdwang uitputtend te worden geregeld. Zie ook aanwijzing 114.
Door sancties te handhaven bepalingen worden zo nauwkeurig mogelijk geformuleerd.
Bij bepalingen die door sancties worden gehandhaafd, is de rechtszekerheid in het bijzonder van groot belang. De burger moet uit de bepalingen precies kunnen afleiden in welke gevallen een gedraging tot toepassing van een sanctie kan leiden. Als daarover door verwijzing naar andere bepalingen onduidelijkheid kan ontstaan, betekent dat dus dat die verwijzing achterwege moet blijven (zie aanwijzing 61).
Ten aanzien van elk strafbaar feit dat bij landsverordening wordt geregeld of dat krachtens een landsverordening bij een gedelegeerde wettelijke regeling nader kan worden omschreven, wordt in de landsverordening ten minste aangegeven of het strafbaar feit een misdrijf of een overtreding is. Daarvoor wordt een van de volgende modellen gebruikt:
Voor de strafbaarstelling van een feit dat niet alleen met een geldboete maar ook met een vrijheidsstraf wordt bedreigd, wordt het volgende model gebruikt:
Overtreding van artikel […] wordt gestraft met [gevangenisstraf / hechtenis] van ten hoogste [aantal maanden of jaren] of een geldboete van de […] categorie.
Indien een strafbaar feit een misdrijf betreft, dient de delictsomschrijving in de landsverordening zelf te geschieden. Bij overtredingen kan een nadere omschrijving van het strafbare feit bij gedelegeerde regelgeving plaatshebben. Voor wat betreft het regelen van de strafmaat is in artikel 91, tweede lid, van de Staatsregeling uitdrukkelijk bepaald dat de bepalingen daartoe in de landsverordening worden opgenomen. Zie in dit verband ook artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden.
Voorbeeld bij het derde onderdeel:
Een overtreding van artikel 2:52 van het Wetboek van Strafrecht wordt gestraft met een geldboete van de derde categorie.
Vierde onderdeel: Ingevolge artikel 1:11, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht kan de rechter, indien de landsverordening dit bepaalt, naast een gevangenisstraf of hechtenis ook een geldboete opleggen. Met deze formulering wordt die mogelijkheid aangegeven. Gevangenisstraf of hechtenis zijn altijd alternatieven, zodat daaruit derhalve gekozen moet worden.
§ 4.11 Bestuursrechtelijke rechtsbescherming
Indien in een landsverordening aan een bestuursorgaan de bevoegdheid wordt toegekend om besluiten te nemen, wordt, behoudens in bijzondere gevallen, in die landsverordening bepaald welke vorm van rechtsbescherming voor belanghebbenden tegen de besluitvorming openstaat. Tegen besluiten, houdende algemeen verbindende voorschriften, staat geen rechtsbescherming open.
Voor wat betreft bestuursrechtelijke rechtsbescherming is reeds in de Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar) voorzien in algemene regels. Zo staat ingevolge de Lar tegen verstrekte beschikkingen beroep open bij de administratieve rechter. Indien dus een bevoegdheid tot het verstrekken van beschikkingen wordt geregeld, kan verdere regeling inzake de rechtsbescherming verder achterwege blijven, tenzij expliciet wordt gewenst af te wijken van de algemene regels van de Lar.
Wordt voorzien in een andere bevoegdheid tot het nemen van besluiten, niet zijnde besluiten, houdende algemeen verbindende voorschriften, dan dient de rechtsbescherming wel expliciet in de landsverordening te worden geregeld. Voor zover dat wenselijk is, kan de Lar daarbij van overeenkomstige toepassing worden verklaard, overeenkomstig het volgende model:
“Op een besluit als bedoeld in artikel … is de rechtsbescherming, geregeld voor beschikkingen als bedoeld artikel 3 van de Landsverordening administratieve rechtspraak, van overeenkomstige toepassing.”
Bij de overweging van de vraag of het noodzakelijk is om in een wettelijke regeling bepalingen op te nemen ter zake van de opschorting van de werking van een besluit , moet worden bedacht dat belanghebbenden in beginsel de mogelijkheid hebben om bij de administratieve rechter een voorlopige voorziening te vragen, inhoudende gehele of gedeeltelijke schorsing van een dergelijk besluit.
Met het oog op de rechtsbescherming, in het bijzonder van derde-belanghebbende, kan het soms gewenst zijn om te regelen dat de werking van een besluit gedurende een bepaalde periode na de bekendmaking wordt opgeschort. Aandacht hiervoor is met name van belang als de uitvoering van het besluit tot onomkeerbare gevolgen leidt.
In beginsel geldt de opschortende werking voor de periode waarbinnen beroep kan worden ingesteld. Een verdergaande mogelijkheid is dat wordt bepaald dat het besluit buiten werking blijft totdat de volledige rechtsgang is uitgeput. Overigens geldt dat de administratieve rechter in het kader van de bevoegdheid tot het treffen van een voorlopige voorziening op grond van een daartoe ingesteld verzoek kan beslissen de schorsing op te heffen.
Indien het wenselijk is te bepalen dat een landsverordening eenmalig of periodiek wordt geëvalueerd, of over de uitvoering daarvan verslag wordt gedaan, wordt het volgende model als uitgangspunt genomen:
De Minister(s) van [Ministerie] zend(t)(en) binnen [...] jaar na de inwerkingtreding van deze landsverordening [, en vervolgens telkens na [...] jaar,] aan de Staten een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze landsverordening in de praktijk [indien mogelijk: nadere omlijning van aspecten of onderdelen van de landsverordening].
Voor onderzoek komen in aanmerking zowel de mate van verwerkelijking van de doelstellingen en de neveneffecten als de evenredigheid, subsidiariteit, uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, afstemming op andere wettelijke regelingen, eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid. Welke vorm van evaluatie moet worden gekozen, zal afhangen van onder meer het gewicht van de betrokken wettelijke regeling, de maatschappelijke betekenis ervan en de aan evaluatie verbonden lasten. Er is een breed scala denkbaar van diepgaand wetenschappelijk onderzoek tot rapportage door de uitvoeringsorganen.
In het algemeen lijkt een evaluatietermijn van vijf jaar in de rede te liggen. Onder omstandigheden kan echter een andere termijn de voorkeur verdienen. Indien voor de evaluatie de medewerking van een niet onder ministeriële verantwoordelijkheid vallend orgaan nodig is, moet daartoe een wettelijke voorziening worden opgenomen.
Het opnemen van een evaluatiebepaling blijft in beginsel niet beperkt tot landsverordeningen. Ook voor andere wettelijke regelingen kan het in voorkomende gevallen wenselijk zijn om in een dergelijke bepaling te voorzien. Wel wordt enige terughoudendheid betracht met het regelen van evaluatiebepalingen. Het doel is immers om de doeltreffendheid en effecten te onderzoeken, niet om de uitvoering extra overbodig te belasten.
Bij een nieuwe wettelijke regeling of wijziging van een wettelijke regeling wordt overwogen of overgangsbepalingen noodzakelijk zijn.
In de praktijk wordt aan overgangsrecht vaak weinig aandacht geschonken. Indien bijvoorbeeld een wettelijke regeling wordt ingetrokken, is het niet altijd duidelijk welke gevolgen de intrekking moet hebben voor op die wettelijke regeling berustende gedelegeerde wettelijke regelingen of gebaseerde beschikkingen. Het is van belang tijdig na te gaan welke elementen van een wettelijke regeling aanleiding kunnen geven tot één of meer overgangsbepalingen. In beginsel dient voor iedere wijziging in een bestaande rechtsverhouding in overgangsrecht te worden voorzien, waarbij bestaande (grond)rechten van burgers niet in het gedrag mogen worden gebracht.
Als een landsverordening wordt gevolgd door een invoeringsverordening, kan worden overwogen het overgangsrecht op te nemen in die invoeringsverordening. Wanneer het mogelijk is, verdient het de aanbeveling om in de memorie van toelichting bij de eerste landsverordening al in te gaan op het voorgenomen overgangsrecht.
Indien in een wettelijke regeling geen overgangsrecht wordt opgenomen, heeft deze onmiddellijke (ook wel: exclusieve) werking.
Onder omstandigheden kunnen bezwaren kleven aan onmiddellijke werking, bijvoorbeeld wegens strijdigheid met internationaal recht, zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. In dat geval kan gekozen worden voor terugwerkende kracht (aanwijzingen 125 en 126) of voor eerbiedigende dan wel uitgestelde werking (aanwijzingen 127 en 128). Afwijkingen van de hoofdregel dienen in beginsel in de wettelijke regeling zelf te worden neergelegd. Dit is evenwel niet altijd nodig. Er kunnen algemene bepalingen van overgangsrecht bestaan, zoals artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. Zie ook aanwijzing 125.
Voor de beoordeling in hoeverre afwijking van de hoofdregel van onmiddellijke werking noodzakelijk is, dient de ontwerper van een wettelijke regeling zich de maatschappelijke gevolgen daarvan voor te stellen. Punten van overweging zijn daarbij het vertrouwensbeginsel, de redelijkheid en billijkheid, de rechtszekerheid en het verrassingseffect (zie ook aanwijzing 127).
Het is niet altijd noodzakelijk op de gehele wettelijke regeling van toepassing zijnde overgangsbepalingen te ontwerpen; per onderdeel van een wettelijke regeling kunnen verschillende overgangsregelingen worden bepaald.
Het toekennen van terugwerkende kracht brengt op zichzelf geen verandering in de feiten zelf mee, maar in de rechtsgevolgen daarvan. De mogelijkheid tot het verlenen van terugwerkende kracht wordt beperkt door internationale en nationale wettelijke bepalingen (zie de toelichting bij aanwijzing 124).
Bij belastende wettelijke regelingen betekent terugwerkende kracht in beginsel een aantasting van de rechtszekerheid van de burger. Een reden voor het toekennen van terugwerkende kracht kan zijn de noodzaak tot het plotseling laten gelden van een nieuwe wettelijke regeling om te voorkomen dat burgers maatregelen treffen waardoor de wettelijke regeling haar beoogde effect ontbeert of zelfs een tegenovergesteld effect sorteert. Alsdan kan de grensdatum van de terugwerkende kracht samenvallen met de datum waarop van betrokkenen redelijkerwijs kan worden gevergd dat zij reeds voorafgaande aan de inwerkingtreding met de verandering in de regelgeving rekening hielden. Voorts kan gedacht worden aan gevallen waarin de regelgeving een achterstand heeft opgelopen ten opzichte van in de praktijk noodzakelijk gebleken ontwikkelingen die legalisering achteraf behoeven. Legalisering dient dan wel op zo kort mogelijke termijn te geschieden, opdat de periode waarover de wettelijke regeling terugwerkt, beperkt blijft.
Bij het achteraf legaliseren van praktische ontwikkelingen verdient het de voorkeur gebruik te maken van specifieke constructies als bekrachtiging en conversie in plaats van terugwerkende kracht.
Bovendien wordt hier opgemerkt dat in sommige gevallen de effecten van onmiddellijke werking gelijk zijn aan de effecten van het verlenen van terugwerkende kracht, bijvoorbeeld wanneer een nieuwe wettelijke regeling veranderingen tot gevolg brengt in al verstrekte vergunningen. Bij dergelijke gevallen verdient het de voorkeur om de figuur van eerbiedigende werking te hanteren.
[Deze landsverordening / Dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen] treedt in werking op een bij landsbesluit te bepalen tijdstip en kan terugwerken tot en met een in dat landsbesluit te bepalen tijdstip.
De inwerkingtredingsbepaling in onderdeel 2, onder A, is gestoeld op de reguliere inwerkingtredingsbepaling voor wettelijke regelingen, zoals opgenomen in aanwijzing 135, eerste onderdeel, met dien verstande dat hierin enige zinsneden zijn opgenomen om de terugwerkende kracht te regelen.
Indien het wenselijk is om uitdrukkelijk aan te geven dat bepaalde artikelen van toepassing zijn op feiten die in het verleden hebben plaatsgevonden, kan het volgende voorbeeld worden gebruikt:
“Artikel 10 vindt voor het eerst toepassing met betrekking tot feiten als vorenbedoeld die in het jaar 2008 hebben plaatsgevonden.”
Niet toegestaan is het gebruik van de formule: “Deze landsverordening wordt geacht in werking te zijn getreden met ingang van [datum]”. Zie hiervoor ook aanwijzing 48.
Een nieuwe wettelijke regeling kan een daarvoor geldende wettelijke regeling blijvend (eerbiedigende werking) of voor een bepaalde periode (uitgestelde werking) van toepassing laten op nader aangeduide feiten of verhoudingen.
Het toekennen van eerbiedigende werking of uitgestelde werking kan onder meer wenselijk zijn, indien een nieuwe wettelijke regeling afbreuk zal doen aan bestaande gerechtvaardigde verwachtingen. Deze verwachtingen zijn gerechtvaardigd, indien deze zijn gestoeld op wettelijke rechten en verplichtingen, die bestonden voor de inwerkingtreding van de nieuwe wettelijke regeling, en de burger mocht vertrouwen op het voortduren van bepaalde situaties, dan wel het al dan niet intreden van aan bepaalde handelingen verbonden rechtsgevolgen of andere effecten.
In hoeverre deze verwachtingen gehonoreerd moeten worden, hangt in de eerste plaats af van de vraag of de overwegingen die geleid hebben tot het tot stand brengen van de nieuwe wettelijke regeling, daartoe de ruimte laten. Voorts spelen het realiteitsgehalte van de verwachtingen en de daarbij betrokken belangen een rol.
Leidt de toepassing van eerbiedigende of uitgestelde werking tot een zeer ingewikkelde wettelijke regeling, dan verdient het aanbeveling de te handhaven wettelijke regeling opnieuw vast te stellen als onderdeel van, dan wel uitzondering op de nieuwe wettelijke regeling.
Bij het verlenen van eerbiedigende of uitgestelde werking dient duidelijk uit de wettelijke regeling te blijken welke rechtsgevolgen beoogd worden.
In geval een nieuwe wettelijke regeling voorziet in nieuwe regels voor procedures en bevoegdheden van organen ter zake van geschillen dient met betrekking tot de zaken die voor de inwerkingtreding van deze regels aanhangig zijn gemaakt, uitdrukkelijk in de wettelijke regeling te worden bepaald of de oude dan wel de nieuwe wettelijke regeling daarop van toepassing is.
Deze aanwijzing geldt ook in de sfeer van het strafprocesrecht. In de sfeer van de strafvordering geldt niet een regel als die van artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Bij verandering van de bevoegde instantie of van de procedure dient men in die sfeer, evenals elders in de sfeer van het procesrecht, na te gaan of de oude dan wel de nieuwe wettelijke regeling ook moet gelden voor de zaken, die bij de inwerkingtreding van de nieuwe wettelijke regeling aanhangig zijn.
Bij een ontwerp van landsverordening wordt bezien of het noodzakelijk is de samenloop met een ander ontwerp van landsverordening te regelen.
Onder de term “samenloop” wordt de situatie verstaan waarin een tekstuele afhankelijkheid tussen twee (of meer) ontwerpen van landsverordeningen (of met betrekking tot een al tot landsverordening verheven maar nog niet in werking getreden landsverordening) bestaat terwijl de procedures van totstandkoming in de tijd onafhankelijk van elkaar verlopen. Het gaat hier dus niet om situaties als die van een nieuwe landsverordening en een invoeringslandsverordening daarbij, waar de inhoud en procedurele voortgang van het ene ontwerp rechtstreeks bepalend is voor dat van het andere ontwerp. Een samenloopprobleem zal zich over het algemeen slechts voordoen bij ontwerpen van landsverordeningen, aangezien bij gedelegeerde wettelijke regelingen en overige besluiten kort voor de vaststelling nog technische wijzigingen kunnen worden aangebracht en de tekst kan worden vastgesteld naar de situatie die op dat moment bestaat.
Het verdient de voorkeur samenloopproblemen te voorkomen. Dit kan worden bereikt door:
Verder kunnen samenloopproblemen soms worden voorkomen door middels de inwerkingtredingsbepaling te regelen dat deze inwerkingtreding bij landsbesluit plaatsheeft. In dat landsbesluit kan vervolgens de volgorde van inwerkingtreding worden bepaald, waardoor samenloopproblemen worden ondervangen.
Voor het opnemen van een samenloopbepaling worden de volgende modellen als uitgangspunt genomen:
Voor iedere situatie waarin zich een samenloopprobleem voordoet, zal een bepaling moeten worden ontworpen die specifiek in die situatie toepasbaar is. Het is niet mogelijk om één algemeen model te formuleren dat in alle gevallen gelijkelijk kan worden toegepast. Bovenstaande modellen zijn bedoeld als handvat en zullen moeten worden aangepast aan de specifieke omstandigheden van het geval.
Indien de inwerkingtredingsbepaling van een ontwerp van landsverordening gedifferentieerde inwerkingtreding mogelijk maakt, dient de samenloopbepaling naar de relevante artikelen van die ontwerp-landsverordening te verwijzen. Als de inwerkingtredingsbepaling geen gedifferentieerde inwerkingtreding mogelijk maakt en de gehele landsverordening dus op één moment in werking zal treden, is het niet nodig om naar bepaalde artikelen te verwijzen en kan er worden volstaan met een algemene verwijzing naar de landsverordening als geheel.
Bijzondere aandacht voor samenloop wordt in acht genomen ingeval de inwerkingtreding van een landsverordening afhankelijk is gesteld van een inwerkingtredingslandsverordening en in een nieuw ontwerp van landsverordening naar eerstgenoemde landsverordening moet worden verwezen, respectievelijk die landsverordening voorziet in de vaststelling of wijziging van bepalingen, die met het nieuwe ontwerp opnieuw worden gewijzigd. In dergelijke gevallen is het wenselijk om in het nieuw te concipiëren ontwerp te voorzien in bepalingen, rekening houdend met alle mogelijke scenario’s, te weten:
Zoals beschreven in aanwijzing 75 maakt de bepaling regelende de inwerkingtreding van een wettelijke regeling deel uit van de wettelijke regeling zelf. Ingevolge artikel 3 van de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding (AB 2012, GT no. 21) wordt deze bepaling aldus mede bekendgemaakt bij plaatsing van de wettelijke regeling in het Afkondigingsblad. Hiermee wordt een gesloten systeem gecreëerd, dat bekendmaking aan de burger garandeert van nieuwe wettelijke regelingen of wijzigingen daarvan.
Ingevolge artikel 127, derde en vierde lid, van de Staatsregeling, heeft de Ombudsman de bevoegdheid om bepaalde categorieën wettelijke regelingen aanhangig te maken bij het Constitutioneel Hof wegens onverenigbaarheid met de Staatsregeling, tenzij sprake is van een spoedeisend belang. Wat onder dit spoedeisend belang mag worden verstaan is geregeld in artikel 17, tweede lid, van de Landsverordening Constitutioneel Hof (AB 2010, GT no. 29). In de modellen voor inwerkingtredingsbepalingen, zoals vastgesteld in de volgende aanwijzingen, is met deze termijn van de Ombudsman rekening gehouden. De inwerkingtreding is voor reguliere gevallen geclausuleerd, waarbij rekening is gehouden met de mogelijkheid dat de wettelijke regeling aanhangig wordt gemaakt bij het Constitutioneel Hof.
Bij het formuleren van de bepaling regelende de inwerkingtreding wordt tevens rekening gehouden met de noodzaak voor uitvoeringsorganen en andere bij de wettelijke regeling betrokkenen om zich tijdig op de wettelijke regeling in te kunnen stellen. Deze invoeringstermijn hangt in eerste instantie af van de inhoud van de wettelijke regeling. Ongeacht een eventueel spoedeisend belang, zal ten minste verzekerd moeten zijn dat enerzijds de betrokken burgers, bedrijven en instellingen, en anderzijds de uitvoeringsorganen redelijkerwijs in staat zijn de nieuwe wettelijke bepalingen na te komen en uit te voeren. Dit kan bijvoorbeeld worden bevorderd door goede, tijdige voorlichting.
Het tijdstip van inwerkingtreding wordt zodanig vastgesteld, dat de betrokkenen (bijvoorbeeld de advocatuur, de rechterlijke macht, de burgers of de uitvoeringsorganen) de gelegenheid hebben om tijdig kennis te nemen van de nieuwe wettelijke regeling.
Een wettelijke regeling kan pas als bekendgemaakt worden beschouwd met ingang van het tijdstip waarop het Afkondigingsblad, waarin de wettelijke regeling wordt uitgegeven, verkrijgbaar is gesteld of feitelijk naar buiten is gebracht.
Indien een bepaling regelende de inwerkingtreding van een wettelijke regeling inhoudt dat de inwerkingtreding bij landsbesluit wordt geregeld, voorziet dat landsbesluit niet in een bepaling, regelende zijn eigen inwerkingtreding. Een dergelijk landsbesluit treedt direct in werking op het moment van bekendmaking. Een inwerkingtredingslandsbesluit wordt bekend gemaakt in het Afkondigingsblad, daar deze een wijziging aanbrengt in de geldigheid van wettelijke regelingen.
Deze aanwijzing houdt in dat voor de bedoelde bepalingen bij het regelen van de inwerkingtreding geen afzonderlijke voorziening wordt getroffen.
Indien op grond van een bij de Staten aanhangig ontwerp van landsverordening al een gedelegeerde wettelijke regeling wordt voorbereid, kan die voorbereiding vooruitlopend op de inwerkingtreding van de landsverordening vast plaatsvinden. De gedelegeerde wettelijke regeling kan dan op hetzelfde moment in werking treden als de landsverordening waarop zij is gebaseerd. Deze constructie is noodzakelijk om te voorkomen dat zich bij de inwerkingtreding van de landsverordening hiaten in de wetgeving voordoen, bijvoorbeeld omdat verplichte gedelegeerde wettelijke regeling nog niet tot stand is gekomen, wegens het ontbreken van een vastgestelde delegatiebepaling.
Wel is het voor het vaststellen van een gedelegeerde wettelijke regeling noodzakelijk dat de delegatiebepaling in de landsverordening, respectievelijk in het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, is vastgesteld. Om die reden kan een ontwerp van een gedelegeerde wettelijke regeling pas in procedure worden gebracht op het moment dat de delegatiegrondslag is goedgekeurd, respectievelijk is bekrachtigd.
Deze aanwijzing geldt mede voor de totstandkoming van gedelegeerde wettelijke regelingen, waarvoor is voorzien in parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming daarvan (zie aanwijzingen 28 e.v.).
[Deze landsverordening / Dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen / Deze regeling] treedt, gezien het spoedeisend belang hiervan als bedoeld in artikel 127, derde lid, van de Staatsregeling, in werking met ingang van de eerste dag na de datum van uitgifte van het Afkondigingsblad waarin deze wordt geplaatst.
De hoofdregel voor de inwerkingtredingstermijn is gelegen in artikel 127, derde en vierde lid, van de Staatsregeling. Hierin is de wettelijke toetsingstermijn voor de Ombudsman bepaald. In beginsel wordt bij een nieuwe wettelijke regeling dan ook het model gebruikt, zoals bepaald in het eerste onderdeel van deze aanwijzing.
Op deze hoofdregel bestaan twee uitzonderingen, te weten in geval van:
In welke gevallen sprake kan zijn van een spoedeisend belang als bedoeld in artikel 127, derde lid, van de Staatsregeling is nader bepaald in artikel 17, tweede lid, van de Landsverordening Constitutioneel Hof (AB 2010, GT no. 29). Dan kan het model worden gebruikt, zoals bepaald in het derde onderdeel van deze aanwijzing.
Wanneer de inwerkingtreding bij landsbesluit plaatsheeft, wordt in een landsverordening of in een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, het model gebruikt, zoals bepaald in het tweede onderdeel van deze aanwijzing.
Inwerkingtreding bij landsbesluit ligt voor de hand bij meer omvangrijke wetgevingstrajecten of bijvoorbeeld wanneer bij een ontwerp van landsverordening gedelegeerde wettelijke regelingen moeten worden opgesteld die gelijktijdig met de landsverordening in werking moeten treden. Een dergelijke inwerkingtreding kan met gebruik van een inwerkingtredingslandsbesluit worden gecoördineerd. Het gebruik van een inwerkingtredingsbesluit bij ministeriële regelingen ligt niet voor de hand, daar bij deze categorie wettelijke regelingen de datum van inwerkingtreding tot aan het moment van vaststelling kan worden gewijzigd door de minister(s) zelf.
Het is bovendien mogelijk om in een inwerkingtredingslandsbesluit een specifieke datum van inwerkingtreding op te nemen, indien ten minste rekening wordt gehouden met de toetsingstermijn van de Ombudsman. In dergelijke gevallen kan in het landsbesluit het volgende model worden gebruikt:
[De Landsverordening / Het Landsbesluit, houdende algemene maatregelen] [citeertitel] treedt in werking op [datum].
Wanneer in een wettelijke regeling verzuimd is te voorzien in een bepaling, regelende de inwerkingtreding, dan bestaat er een wettelijk vangnet. Artikel 11 van de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding (AB 2010, GT no. 21) regelt dat een wettelijke regeling in dat geval in werking treedt met ingang van de derde kalendermaand na de datum van bekendmaking.
Stel: een wettelijke regeling wordt bekendgemaakt op 15 januari en de inwerkingtreding is niet geregeld. De wettelijke regeling treedt dan in werking op 1 april van dat kalenderjaar. Het tellen van de kalendermaanden vangt aan op de eerste dag van de eerstvolgende kalendermaand. Dit is overigens ook noodzakelijk om te garanderen dat de termijn voldoende is om de toetsingstermijn van de Ombudsman mede te omvatten.
Naast de standaardmodellen voor inwerkingtreding, bepaald in de vorige aanwijzing, is er een aantal modellen waarmee in bijzondere gevallen de datum van inwerkingtreding kan worden geregeld, te weten:
Indien het Afkondigingsblad waarin [deze landsverordening / dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen, deze regeling] wordt geplaatst, wordt uitgegeven na [dag voor de in het eerste lid genoemde datum], treedt [deze landsverordening / dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen, deze regeling] in afwijking van het eerste lid in werking met ingang van eerste dag van de zevende week na de datum van uitgifte van het Afkondigingsblad waarin deze is geplaatst en werkt terug tot en met het tijdstip, genoemd in het eerste lid.
Indien het Afkondigingsblad waarin [deze landsverordening / dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen, deze regeling] wordt geplaatst, wordt uitgegeven na [dag voor genoemde datum], treedt [deze landsverordening / dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen, deze regeling] in afwijking van het eerste en tweede lid:
In deze aanwijzing is een aantal modellen weergegeven voor de inwerkingtreding van wettelijke regelingen in bijzondere gevallen. Indien van een van deze modellen in een wettelijke regeling gebruik wordt gemaakt, wordt in de toelichting bij die wettelijke regeling voorzien in een voldoende uitleg ter zake.
Met betrekking tot de onderdelen a en c van deze aanwijzing wordt opgemerkt dat deze niet worden gebruikt bij ministeriële regelingen, omdat bij ministeriële regelingen de datum van inwerkingtreding tot het laatste moment voor vaststelling kan worden aangepast door de minister(s) zelf. Voor wat betreft het derde onderdeel wordt opgemerkt dat bovendien rekening moet worden gehouden met de toetsingstermijn van de Ombudsman als bedoeld in artikel 127, derde lid, van de Staatsregeling.
Bij gebruik van het model, zoals opgenomen in het onderdeel c, zijn de aanwijzingen inzake terugwerkende kracht van wettelijke regelingen in acht genomen. Dit model wordt bijvoorbeeld gebruikt wanneer een vaststaande datum van inwerkingtreding is vereist, zoals wanneer sprake is van onlosmakelijke samenhang met een boekjaar of belastingjaar, maar niet bij voorbaat duidelijk is of de wettelijke regeling voorafgaand aan die datum in het Afkondigingsblad zal worden geplaatst. Indien wel van tevoren duidelijk is dat voornoemde datum niet wordt gehaald, wordt het model voor terugwerkende kracht gebruikt, zoals omschreven in aanwijzing 126.
§ 4.16 Tijdelijke wettelijke regelingen
Voor het regelen van de werkingsduur van een tijdelijke wettelijke regeling wordt een van de volgende modellen gebruikt:
[Deze landsverordening / Dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen, / Deze regeling] treedt in werking met ingang van [datum] en vervalt met ingang van [datum].
[Deze landsverordening / Dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen,] treedt in werking op een bij landsbesluit te bepalen tijdstip en vervalt zes jaar na dit tijdstip van inwerkingtreding.
[Deze landsverordening / Dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen, / Deze regeling] treedt in werking met ingang van [datum] en vervalt op een bij landsbesluit te bepalen tijdstip.
Het model in onderdeel c wordt slechts gebruikt, indien vaststaat dat het om een tijdelijke wettelijke regeling gaat, maar het tijdstip waarop de wettelijke regeling dient te vervallen niet vooraf kan worden vastgesteld.
De tijdelijkheid van een wettelijke regeling wordt zowel in het opschrift als in de citeertitel tot uitdrukking gebracht.
Landsbesluit, houdende algemene maatregelen, houdende tijdelijke regels betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten (Tijdelijk havenbeveiligingsbesluit).
Een citeertitel verhoogt de kenbaarheid van een wettelijke regeling, daar in een oogopslag te zien is welke materie met die wettelijke regeling wordt geregeld.
Van een bijzonder geval als bedoeld in het tweede onderdeel kan sprake zijn indien:
Een aanbeveling voor een afkorting als bedoeld in het derde onderdeel, betekent niet dat in andere wettelijke regelingen of in wijzigingsregelingen naar die afkorting kan worden verwezen. In het lichaam van een wettelijke regeling wordt altijd verwezen naar de volledige citeertitel. In toelichtingen bij wettelijke regelingen kan wel de afkorting worden gebruikt. Overigens laat het derde onderdeel van deze aanwijzing onverlet dat in een citeertitel zelf in bijzondere gevallen een afkorting wordt opgenomen. Zie ook aanwijzing 141, eerste onderdeel.
als afkortingen in een citeertitel worden gebruikt, moeten deze voldoende algemeen bekend zijn.
de citeertitel wordt aan het slot van het opschrift van de wettelijke regeling tussen haakjes vermeld (zie aanwijzing 87).
een citeertitel kan uiteraard ook woorden bevatten die altijd met een hoofdletter worden geschreven, bijvoorbeeld eigennamen of de naam van een zelfstandig bestuursorgaan.
het invullen van het jaartal in de citeertitel zoals deze tussen haakjes is opgenomen aan het slot van het opschrift van een wettelijke regeling (zie aanwijzing 87), kan worden aangepast tot aan het opmaken van het Afkondigingsblad, waarin deze wordt geplaatst. Hiervoor is geen uitdrukkelijke opdracht vereist in de desbetreffende wettelijke regeling.
In een wettelijke regeling worden geen bepalingen opgenomen over de plaatsing in het Afkondigingsblad van de wettelijke regeling zelf of de daarop berustende gedelegeerde wettelijke regelingen.
In de artikelen 3 en 4 van de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding zijn algemene regels gesteld over verplichte publicatie van wettelijke regelingen en overige besluiten als bedoeld in aanwijzing 1, tweede onderdeel. Uitsluitend in het geval dat het wenselijk is dat de toelichting op die wettelijke regeling mee wordt gepubliceerd, is het noodzakelijk daartoe een bepaling op te nemen. Een dergelijke bepaling wordt niet in de vorm van een artikel gezet, maar als losse zinsnede geplaatst na het laatste artikel en voor de ondertekening, overeenkomstig het volgende model:
[Deze landsverordening / Dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen, deze regeling] wordt met de [memorie van toelichting / nota van toelichting / toelichting] in het Afkondigingsblad geplaatst.
welke overige besluiten dienen te worden gepubliceerd is geregeld in artikel 4 van de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding, namelijk die besluiten die aan het publiek bekend moeten worden gemaakt. Anders dan bepaald in aanwijzing 142 is het voor dergelijke overige besluiten aan te bevelen om in dat besluit een bepaling op te nemen dat het besluit in de Landscourant wordt geplaatst.
In een wettelijke regeling kan worden bepaald dat een daarbij behorende bijlage ter inzage wordt gelegd, indien plaatsing in het Afkondigingsblad bezwaarlijk is vanwege de omvang of een andere reden, mits die bijlage slechts voor een kleine groep personen van belang is of de kenbaarheid voor alle belanghebbenden op een andere wijze voldoende verzekerd is.
De bevoegdheid tot terinzagelegging is geregeld in artikel 5 van de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding.
Indien het wenselijk is aan een wettelijke regeling een inhoudsopgave toe te voegen, wordt deze bij de bekendmaking van die wettelijke regeling achter de wettelijke regeling opgenomen.
De inhoudsopgave maakt geen onderdeel uit van de wettelijke regeling. Bij de indiening van een ontwerp van een landsverordening kan een inhoudsopgave afzonderlijk bij de stukken worden gevoegd.
De ondertekening van een wettelijke regeling brengt de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding en de inhoud van die regeling tot uitdrukking. Ondertekening door ministers die belast zijn met de behartiging van een belang dat bij de wettelijke regeling slechts van ondergeschikte aard is, dan wel slechts ten dele wordt geraakt, kan achterwege blijven.
Welke minister of ministers een gedelegeerde wettelijke regeling moeten voordragen of ondertekenen, blijkt doorgaans uit de ondertekening van de delegerende wettelijke regeling. Wanneer echter een belang wordt geraakt, dat valt onder de verantwoordelijkheid van een andere minister dan diegene die de delegerende wettelijke regeling heeft ondertekend, kan het voorkomen dat de gedelegeerde wettelijke regeling wordt ondertekend door een andere minister dan de minister die de delegerende wettelijke regeling heeft ondertekend. Bij ministeriële regelingen blijkt meestentijds uit de delegatiegrondslag welke minister of ministers die regeling moet of moeten ondertekenen.
Bij een landsbesluit tot inwerkingtreding van een wettelijke regeling kan worden volstaan met voordracht en ondertekening door één minister.
De volgorde voor de ondertekening van wettelijke regelingen komt overeen met de volgorde, bepaald in artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening inrichting en organisatie landsoverheid, met dien verstande dat bij landsverordeningen of landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, de Gouverneur als eerste wordt vermeld.
De ondertekening wordt opgenomen in het slotformulier van een wettelijke regeling en maakt als zodanig geen deel uit van het lichaam van de regeling. Ingevolge de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding wordt het slotformulier bij landsverordeningen en bij landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, overeenkomstig de volgende opmaak opgesteld:
Gegeven te Philipsburg, [daum]
De Gouverneur van Sint Maarten
De Minister van [beleidsverantwoordelijk ministerie], [datum]
Bij ministeriële regelingen wordt van de volgende opmaak voor het slotformulier gebruik gemaakt:
De Minister van [beleidsverantwoordelijk ministerie], [datum]
Een minister die een andere minister bij tijdelijke afwezigheid vervangt, tekent als “De Minister van [beleidsverantwoordelijk ministerie] a.i.”.
Bij het aantreden van een nieuwe regering wordt voorzien in een landsbesluit, houdende de vervangingsregeling. In dit landsbesluit wordt bepaald dat een minister bij tijdelijke afwezigheid wordt vervangen door een andere minister. Indien een ministeriële regeling door de minister ad interim wordt ondertekend blijft de aanduiding a.i. achterwege in de aanhef van een ministeriële regeling.
Een toelichting bij een wettelijke regeling bevat een verantwoording van die regeling. Daarbij komen, voor zover ter zake, in ieder geval de volgende punten aan de orde:
Naast de punten, genoemd in deze aanwijzing, kan het wenselijk zijn om in de toelichting een opsomming te geven van de adviescolleges en de (organisaties van) belanghebbende die ten aanzien van de wettelijke regeling zijn gehoord. Daarbij kan worden uiteengezet op welke wijze de adviezen in het definitieve ontwerp van de wettelijke regeling zijn verwerkt.
Het tweede en derde onderdeel zijn niet onverkort van toepassing op de advisering van de Raad van Advies. Op het advies van de Raad van Advies wordt immers al door middel van een nader rapport gereageerd.
De toelichting wordt niet gebruikt voor het stellen van nadere regels.
De toelichting geeft een motivering en uitleg van de wettelijke regeling maar mag geen aanvullende normen bevatten. De te stellen normen worden in de wettelijke regeling zelf vastgelegd. Evenmin moet een toelichting gebruikt worden voor een nadere omlijning van in de wettelijke regeling voorkomende termen of begrippen. Dit neemt niet weg, dat het in bepaalde gevallen wenselijk kan zijn van in de wettelijke regeling voorkomende termen of begrippen een nadere verklaring te geven.
Deze aanwijzing is in lijn met artikel 10 van de Comptabiliteitslandsverordening. In dat artikel staat in welke gevallen toelichting op de financiële gevolgen van wettelijke regelingen is vereist.
Bij omvangrijke wettelijke regelingen kan het praktisch zijn een algemene inleidende paragraaf op te nemen. Deze paragraaf kan een korte schets bevatten van de strekking van de wettelijke regeling, het probleem, de (politieke) doelstelling, de gekozen oplossing en de systematiek van de wettelijke regeling. Uitgebreide historische beschouwingen blijven, tenzij onontbeerlijk, achterwege. Een artikelsgewijze toelichting is voornamelijk nuttig bij uitgebreide en (technisch) complexe wettelijke regelingen. Bij eenvoudige wettelijke regelingen kan worden volstaan met een verwijzing naar de artikelen in het algemeen deel van de toelichting. Het is overbodig in de toelichting een parafrase van de artikelen of een mededeling dat een artikel geen toelichting behoeft, op te nemen. Indien op een artikel geen toelichting nodig is, blijft de toelichting dan ook achterwege.
In een toelichting wordt heldere en bondige taal gebruikt en een logische indeling gevolgd.
Enige aandachtspunten voor helder en bondig taalgebruik zijn:
Een ontwerp van landsverordening behoeft goedkeuring door de Staten. Omdat de tekst van een memorie van toelichting niet langer kan worden aangepast nadat het ontwerp van landsverordening bij de Staten aanhangig is gemaakt, dient in deze tekst gesproken te worden over “ontwerp van landsverordening”. Het betreft immers een toelichting op het ontwerp zoals ingediend en niet per definitie een toelichting op de uiteindelijk goedgekeurde landsverordening. Het ontwerp kan door middel van nota’s van wijziging en amendementen nog worden aangepast, terwijl de memorie ongewijzigd blijft. Overigens worden nota’s van wijziging en amendementen zelf ook van een toelichting voorzien.
Bij nota’s van toelichting en toelichtingen ligt dit anders. Deze toelichtingen kunnen nog worden aangepast tot aan het moment van vaststelling. Het is dan ook per definitie zo dat nota’s van toelichting en toelichtingen een toelichting geven op het vastgestelde ontwerp. Zie ook aanwijzing 165.
Hoofdstuk 5. Wijziging en intrekking van wettelijke regelingen
§ 5.1 Wijziging van wettelijke regelingen
Wijziging van een wettelijke regeling geschiedt door een wettelijke regeling van gelijke orde.
In verband met het primaat van de wetgever vindt wijziging van een wettelijke regeling plaats op hetzelfde niveau. Er zijn echter bijzondere gevallen te benoemen, waarin bedoeld is om de bevoegdheid tot wijziging te delegeren. Een voorbeeld hiervan is de toegekende bevoegdheid om bepaalde in een landsverordening vastgestelde bedragen bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, aan het prijsindexcijfer aan te passen. Een dergelijke bevoegdheid dient echter al expliciet en geclausuleerd in de landsverordening te zijn geregeld.
Ook de wijziging van gedelegeerde wettelijke regelingen vindt plaats door middel van wettelijke regelingen van gelijke orde. Hetzelfde geldt voor de wijziging van bijlagen bij een wettelijke regeling - bijlagen maken immers deel uit van die wettelijke regeling -.
Het is onwenselijk om bijvoorbeeld een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, bij landsverordening te doen wijzigen. Een dergelijke werkwijze kan namelijk onduidelijkheid opleveren over de status van de gewijzigde bepalingen in de gedelegeerde wettelijke regeling.
Overige besluiten als bedoeld in aanwijzing 1, tweede onderdeel, worden in beginsel niet gewijzigd. Dergelijke besluiten worden bij verandering in zijn geheel opnieuw vastgesteld. Enige uitzondering hierop betreft die besluiten die zeer omvangrijk van aard zijn, waarin een minimale wijziging wordt voorgesteld.
Indien een wettelijke regeling strekt tot wijziging van meerdere wettelijke regelingen, kunnen de wijzigingsbepalingen worden geplaatst:
Er bestaat geen bepaalde voorkeur voor een van deze varianten. Bij variant a is het eerste woord van de (citeer)titel van de wettelijke regeling bepalend. Bij variant b kan gedacht worden aan het eerst opnemen van de meer inhoudelijke wijzigingen in de betrokken landsverorde¬ning en daarna van de daaruit voortvloeiende technische aanpassingen in een andere landsverordening, zoals strafrechtwetgeving.
Indien het voornemen bestaat in een wettelijke regeling een omvangrijke wijziging aan te brengen, wordt overwogen de wettelijke regeling in te trekken en een nieuwe wettelijke regeling vast te stellen.
Indien de vaststelling van een nieuwe wettelijke regeling een groot aantal wijzigingen in bestaande wettelijke regelingen nodig maakt, wordt overwogen deze wijzigingen in een afzonderlijke wettelijke regeling onder te brengen.
De afzonderlijke wettelijke regeling kan een aanpassings- of invoeringsregeling zijn. Een aanpassingsregeling strekt alleen tot aanpassing van andere wettelijke regelingen aan de nieuwe wettelijke regeling. Een invoeringsregeling voorziet in dergelijke gevallen ook in de inwerkingtreding van de nieuwe wettelijke regeling en eventueel in overgangsrechtelijke bepalingen.
Het opschrift en de aanhef van een wettelijke regeling kunnen worden gewijzigd, indien noodzakelijk.
De toelichting bij een wettelijke regeling wordt niet gewijzigd.
Nadat een ontwerp van een landsverordening is ingediend bij de Staten kan de daarbij behorende memorie van toelichting niet meer worden gewijzigd. De memorie van toelichting geeft namelijk het standpunt van de regering weer op het moment van indiening. De nota van toelichting bij een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, respectievelijk de toelichting bij een ministeriële regeling, kan niet meer worden gewijzigd, nadat de wettelijke regeling is vastgesteld. Zie ook aanwijzing 158.
Deze bepalingen zijn wenselijk in die gevallen waarin bestaande uitvoeringsregelingen een nieuwe wettelijke grondslag krijgen en daarover onduidelijkheid kan bestaan. Zie ook aanwijzing 180.
Bij wijziging van een wettelijke regeling kunnen bestaande bepalingen, die strekken tot wijziging van andere wettelijke regelingen, alsook andere uitgewerkte bepalingen van die wettelijke regeling worden geschrapt.
Bij uitgewerkte bepalingen kan gedacht worden aan de overgangs- en inwerkingtredingsbepalingen, alsook aan tijdelijke regelingen.
Bij complexe wijzigingsregelingen kan ter verduidelijking van de voorgestelde wijzigingen bij de wijzigingsregeling een vergelijkend overzicht worden gevoegd van de te wijzigen bepalingen en de voorgestelde bepalingen.
Dit vergelijkend overzicht kan als apart document worden opgesteld, dan wel als bijlage worden gevoegd bij de toelichting op de wettelijke regeling. Een dergelijk overzicht komt de inzichtelijkheid van het ontwerp ten goede en kan worden gebruikt door de overige actoren binnen het wetgevingsproces, zoals de Raad van Advies en de Staten. Ook na de vaststelling van een wettelijke regeling behoudt dit document zijn waarde en kan onder andere door advocaten of burgers worden geraadpleegd.
Bij wijziging van een bepaling wordt ten minste een gehele lees- of begripseenheid vervangen door een nieuwe lees- of begripseenheid.
Een wijziging luidt dus niet: "Financiën" wordt vervangen door “Justitie”, maar "de Minister van Financiën" wordt vervangen door: de Minister van Justitie.
Het beëindigen van de gelding van een gehele wettelijke regeling wordt aangeduid met het werkwoord "intrekken", het schrappen van een artikel of een onderdeel van een wettelijke regeling met het werkwoord "vervallen".
Uit taalkundig oogpunt komt bij vervanging van een of meer woorden alleen de uitdrukking "wordt vervangen door" in aanmerking. Dit is ook het geval als bijvoorbeeld één artikel door twee artikelen wordt vervangen.
De aan het slot van het tweede onderdeel bedoelde uitzondering kan zich voordoen, indien in één volzin twee of meer tekstwijzigingen zijn opgenomen. In dat geval wordt de dubbele punt voor het laatst te wijzigen onderdeel geplaatst.
In artikel 2, eerste lid, wordt “telkenmale” vervangen door “telkens” en wordt “het eerste lid” vervangen door: het tweede lid.
De Algemene termijnenlandsverordening wordt als volgt gewijzigd:
Artikel 3, eerste lid, wordt als volgt gewijzigd:
Aan artikel 3 wordt een lid toegevoegd, luidende:
Worden in een wettelijke regeling meer wijzigingen aangebracht dan het alfabet letters telt, dan geschiedt de aanduiding van de volgorde verder met een combinatie van hoofdletters (AA, BB, CC, …, ZZ, AAA, BBB, et cetera).
Dient in een wijzigingsregeling een verdere onderverdeling te worden gemaakt, dan gebeurt dat in de volgende volgorde: Arabische cijfers (1., 2., 3…); kleine letters (a., b., c.,…); Romeinse cijfers (i., ii., iii.,…).
De nummering, bedoeld in het eerste onderdeel, geschiedt dus niet met 1bis, 1ter en dergelijke, tenzij een zodanige nummering al is ingezet. Worden in een wettelijke regeling meer artikelen ingevoegd dan het alfabet letters telt, dan geschiedt de aanduiding van de volgorde verder met een combinatie van letters (1a, 1b, …, 1z, 1aa, 1bb, 1cc, …, 1zz, etc.).
Bij wijziging van wettelijke regelingen waarvan de leden van de artikelen niet zijn genummerd, kan alsnog nummering plaatsvinden, maar alleen indien de leden van alle artikelen van een hoofdstuk, titel, afdeling of paragraaf worden genummerd.
Aan een nieuw lid dat opgenomen wordt in een artikel zonder genummerde leden, wordt dus geen nummer gegeven.
Onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel d door een puntkomma, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:
In onderdeel c vervalt "; of,". Onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel d door "; of," wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:
Als overwegend bezwaar als bedoeld in het tweede onderdeel van deze aanwijzing wordt bijvoorbeeld het geval aangemerkt, dat veelvuldig naar een artikellid of artikelonderdeel is verwezen. Het vernummeren of verletteren van dat artikellid of onderdeel zou in een dergelijk geval onnodig veel extra wijzigingen met zich mee brengen. Het is in dergelijke gevallen beter om het nieuwe onderdeel aan het slot van het artikel of artikelonderdeel toe te voegen.
In een overgangsbepaling ter zake van een wijziging van een voorschrift wordt verwezen naar het gewijzigde voorschrift en niet naar de wijzigingsbepaling.
Deze aanwijzing is het best toe te lichten aan de hand van een voorbeeld:
In artikel I, onder C, van een wijzigingsregeling wordt een nieuw artikel 8a ingevoegd, dat een beperking bevat van aanspraken die in artikel 8 aan een bepaalde groep van personen worden gegeven. Die beperking moet tot 1 januari 2004 niet gelden voor personen uit de groep die zijn geboren voor 1 januari 1930. De betrokken overgangsbepaling van de wijzigingsregeling moet dan niet luiden: “Artikel I, onder C, geldt tot 1 januari 2004 niet voor personen die geboren zijn voor 1 januari 1930.”, maar: “Artikel 8a van (aanduiding gewijzigde wettelijke regeling) geldt tot 1 januari 2004 niet voor personen die geboren zijn voor 1 januari 1930.”.
Reden hiervoor is dat een wijzigingsregeling is uitgewerkt op het moment dat deze in werking is getreden – de opgenomen wijzigingen maken vanaf dat moment allemaal deel uit van gewijzigde wettelijke regeling – een verwijzing naar een artikel in de wijzigingsregeling zelf zou vanaf dat moment een verkeerde verwijzing inhouden.
§ 5.2 Intrekken en vervallen van wettelijke regelingen
Bij vervanging van een wettelijke regeling door een nieuwe wettelijke regeling wordt de oude wettelijke regeling uitdrukkelijk ingetrokken.
Het uitdrukkelijk intrekken van een oude wettelijke regeling mag niet achterwege worden gelaten met een beroep op het beginsel dat een vroegere wettelijke regeling ter zijde wordt gesteld door een latere wettelijke regeling.
Vermeden wordt een formulering als: "wordt opnieuw vastgesteld als volgt".
Voor de intrekking van een wettelijke regeling wordt het volgende model gebruikt:
De Landsverordening [citeertitel] wordt ingetrokken.
Intrekking door een gedelegeerde wettelijke regeling, respectievelijk door een overig besluit als bedoeld in aanwijzing 1, tweede onderdeel, is slechts mogelijk, indien de in te trekken wettelijke regeling daarin uitdrukkelijk voorziet. Intrekking op deze wijze is in het algemeen onwenselijk. Zie ook aanwijzingen 26 en 160.
Intrekking van een wettelijke regeling brengt mee dat de op die wettelijke regeling gebaseerde gedelegeerde wettelijke regelingen van rechtswege vervallen, tenzij voor die wettelijke regelingen een nieuwe wettelijke grondslag in het leven wordt geroepen.
Er bestaat geen verplichting om in een ontwerp een bepaling op te nemen om gedelegeerde wettelijke regelingen in te trekken. Deze wettelijke regelingen vervallen al doordat de wettelijke grondslag, waarop deze zijn gebaseerd, wordt geschrapt. Het verdient echter wel aanbeveling om deze gedelegeerde wettelijke regelingen in te trekken vanuit het oogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid. In sommige gevallen kan echter worden volstaan door in de memorie van toelichting, respectievelijk de nota van toelichting, een opsomming op te nemen van de van rechtswege vervallen gedelegeerde wettelijke regelingen.
Indien een gedelegeerde wettelijke regeling moet voortbestaan en op een nieuwe wettelijke grondslag komt te berusten, dient dit wèl uitdrukkelijk in de wijzigingsregeling te worden voorzien. Zie ook aanwijzing 166.
Wijzigingsregelingen komen bijvoorbeeld dus niet voor intrekking of verval in aanmerking, tenzij daarin overgangsbepalingen staan die niet onmiddellijk zijn uitgewerkt.
Eenmaal vastgestelde wijzigingen kunnen uitsluitend ongedaan worden gemaakt door middel van een nieuwe wijzigingsregeling. Het intrekken van de eerste wijzigingsregeling is hiervoor onvoldoende, daar een dergelijke regeling zijn werking verliest op het moment van inwerkingtreding. Vanaf dat moment maken de vastgestelde wijzigingen deel uit van de gewijzigde wettelijke regeling zelf.
Eenzelfde geldt ook voor eenmaal ingetrokken wettelijke regelingen. Deze wettelijke regelingen kunnen alleen weer van kracht worden door middel van vaststelling van een nieuwe wettelijke regeling.
Indien in een wettelijke regeling een tijdelijke bepaling is opgenomen en deze bepaling is uitgewerkt, dan kan deze bepaling uitsluitend weer van kracht worden door de bepaling opnieuw door middel van een wijzigingsregeling in de wettelijke regeling te voegen. Op een dergelijke wijziging zijn de beginselen van terugwerkende kracht onverkort van kracht. Zie ook aanwijzing 126.
§ 5.3 Wijziging van ontwerpen voor een landsverordening
Indien een aanhangig ontwerp van landsverordening tijdens de wetgevingsprocedure wordt gewijzigd, kan het wenselijk zijn om het uiteindelijk goedgekeurde ontwerp van landsverordening te hernummeren, alvorens tot bekrachtiging over te gaan. Deze aanwijzing regelt dat de bevoegdheid hiertoe berust bij de beleidsverantwoordelijke minister(s) in samenwerking met de Minister van Algemene Zaken. Ook eventuele verbeteringen in interpunctie kunnen op dat moment nog worden aangebracht. In lijn met het primaat van de wetgever dienen deze wijzigingen evenwel niet inhoudelijk van aard te zijn en geen wijziging in de betekenis tot gevolg te hebben, alsook dient het uiteindelijk opgemaakte ontwerp ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de voorzitter van de Staten.