Participatieverordening gemeente Enschede 2022

Toelichting

De gemeente Enschede wil de kennis en ervaring van inwoners, organisaties, bedrijven en andere belanghebbenden inzetten bij beleid, vanaf agendavorming tot beleidsontwikkeling, besluitvorming, uitvoering en evaluatie van het beleid. Daarnaast stimuleert de gemeente Enschede dat inwoners samen het initiatief nemen om hun straat, wijk of stad mooier, veiliger en socialer kunnen maken. Zij biedt Enschedese inwoners zoveel mogelijk ruimte voor inwonersinitiatieven.

Deze verordening regelt het betrekken van inwoners bij de ontwikkeling – mede omvattend de voorbereiding, uitvoering en evaluatie - van gemeentelijk beleid en de rol van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad in deze processen. Deze verordening is daarnaast van toepassing op de manier waarop de gemeente ondersteuning biedt aan initiatieven van inwoners, organisaties, bedrijven of andere belanghebbenden.

Aanleiding

Met de voorgenomen wijziging van art 150 Gemeentewet ontstaat voor gemeenten de plicht om de inspraakverordening om te bouwen naar een participatieverordening. Het wetsvoorstel ‘Wet versterking participatie op decentraal niveau’ regelt dat het decentraal bestuur inwoners in staat stelt te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Zie voor het wetsvoorstel en de Memorie van Toelichting: https://www.internetconsultatie.nl/participatieverordening.

Aanpak

Deze Participatieverordening is gebaseerd op gesprekken met de commissie Enschede Akkoord, het college van burgemeester en wethouders, betrokken ambtenaren en inwoners in de periode november 2020-oktober 2021. Deze Participatieverordening van de gemeente Enschede bouwt voort op:

• Inspraakverordening 2006

• Regeling Wijkorganen 2008

• nota Nieuw Enschedees Welzijn (2016)

• Enschede Akkoord (2017)

• Concept Nota Enschede beslist

• Rekenkameronderzoek burgerparticipatie ‘Leren participeren’ (2017)

• Motie ‘Versnelling en verander’ (2020)

De genoemde motie ‘Versnelling en verander’ is ingediend op initiatief van de Groep Versteeg met als doel om transparantie, inspraak en meebeslissen te versterken. In deze bepalingen zijn deze thema’s verwerkt: ‘transparantie in art. 3:5, inspraak in artikel 7 en meebeslissen in art. 5:1.c. Ook is gebruik gemaakt van het gedachtegoed uit de concept-nota ‘Enschede Beslist’, hoewel deze nota niet formeel is vastgesteld. De verordening is mede gebaseerd op de eerste proeve van een model-Participatieverordening op basis van het VNG-traject ‘Spelregels lokale democratie’ (januari 2020).

Bestuursorgaan

In de verordening wordt regelmatig gesproken over ‘het bestuursorgaan’. De gemeente heeft drie bestuursorganen: de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester. Indien expliciet een van deze bestuursorganen wordt bedoeld, dan wordt dit ook als zodanig benoemd. Indien de tekst rept over ‘het bestuursorgaan’, dan is het afhankelijk van de bevoegdheidsverdeling rond dit thema welk bestuursorgaan bedoeld wordt. Indien het betreffende besluit tot de bevoegdheid van de gemeenteraad behoort: de gemeenteraad. In gelijke zin geldt dit voor het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester.

Publieksinitiatief

In art. 2:1.c wordt een publieksinitiatief gedefinieerd als een maatschappelijk initiatief van inwoners, organisaties, bedrijven of andere belanghebbenden, of een combinatie daarvan. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om initiatieven van inwoners om een speeltuintje in de buurt te realiseren, of een gezamenlijke buurttuin. Dit wordt in het artikel over Overheidsparticipatie nader uitgewerkt. Niet gedoeld wordt op initiatieven van particulieren of projectontwikkelaars, die bijvoorbeeld een bepaalde bouwlocatie willen ontwikkelen. Deze initiatieven zijn vooral gericht op het privébelang van de indiener. In het hoofdstuk over de Omgevingswet staan enkele relevante bepalingen voor de laatstgenoemde groep initiatiefnemers.

Reikwijdte

Art. 3:3 bepaalt: Participatie, inspraak en uitdaagrecht wordt verleend aan inwoners, organisaties, bedrijven en andere belanghebbenden die lokaal actief zijn of een lokaal belang hebben. Deze bepaling is met name opgenomen om de scope van de participanten te beperken tot organisaties die lokaal actief zijn. Dat betekent bijvoorbeeld dat landelijke belangengroepen niet kunnen deelnemen aan participatieprocessen in Enschede, tenzij er sprake is van een lokale afdeling. Het betekent ook dat er sprake moet zijn van een lokaal belang voor partijen die een beroep doen op het Uitdaagrecht. Indien bijvoorbeeld een commercieel bureau zou aangeven dat zij het proces van vergunningverlening van de gemeente zouden willen overnemen, dan is er onvoldoende sprake van lokale activiteit of een lokaal belang. Verder is de schaal van het project bepalend voor het aantal te betrekken inwoners. Bij zaken die een straat of buurt betreffen, worden alleen die inwoners uitgenodigd, maar bij zaken die de stad als geheel raken is de kring van betrokkenen ook groter.

Artikel 3:6 bepaalt: Deze verordening is niet van toepassing op participatie of andere initiatieven van inwoners, lokale ondernemers of maatschappelijke organisaties die al zijn geregeld in andere al dan niet gemeentelijke verordeningen, regelgeving of procedures. Denk hierbij aan de verdeling van wijkbudgetten op basis van de Subsidieverordening wijkbudgetten, de bewonersadviesraad in het sociaal domein, andere gemeentelijke adviescommissies, al dan niet op grond van artikel 84 Gemeentewet etc.

Deze verordening is afgezien van artikel 11 in Hoofdstuk 7 (ook) niet van toepassing op de voorbereiding van instrumenten in de Omgevingswet. Dat zijn omgevingsvisie, programma, omgevingsplan en omgevingsvergunning.

Inzicht bieden in gemeentelijke plannen

In art. 3:4 wordt het volgende bepaald: Het bestuursorgaan geeft inzicht in de gemeentelijke plannen, in het bijzonder voor de wijken, opdat inwoners tijdig invloed kunnen uitoefenen. Dit artikel bevat een inspanningsverplichting op het gebied van actieve openbaarheid, zodat inwoners goed in staat zijn om een rol te vervullen in processen van inwonerparticipatie. Voor inwoners is het van belang om zicht te hebben op de analyses en beleidsopties die ontwikkeld worden voor hun directe leefomgeving, zodat bewoners met kennis van zaken invloed kunnen uitoefenen. De precieze uitwerking van deze bepaling is maatwerk. Het artikel kan ook gelezen te worden in het licht van de inspanningsverplichting zoals is opgenomen in art. 3.1 van de Wet open overheid (Woo), welke per 1 mei 2022 in werking treedt, waarin bepaald wordt dat overheden gehouden zijn om informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, handhaving en evaluatie actief openbaar te maken, indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is.

Start participatieproces

Artikel 4 bevat bepalingen over de start van een participatieproces. Art 4:1 bepaalt dat het bestuursorgaan bij de start van elk participatieproces vaststelt op welke manier inwonerparticipatie wordt toegepast. In de praktijk zal moeten uitwijzen of daadwerkelijk bij elk proces het bevoegde bestuursorgaan het besluit moet nemen of dat het kan worden gemandateerd. Mandatering zou logisch en praktisch zijn aangezien participatieprocessen op den duur routinematig gaan worden, als onderdeel van onze samenlevingsgerichte werkwijze.

In de startnotitie wordt een participatieparagraaf opgenomen. Het gaat hierbij om een participatieparagraaf over een concreet participatieproces. Deze bepaling dwingt het bestuursorgaan om bij de start van een participatieproces goed na te denken en de hoofdlijnen van het participatieproces in 1 of 2 A4 kort en bondig weer te geven. Uit veel evaluaties blijkt dat het vaak aan de voorkant mis kan gaan.

De beslissing of er wel of niet inwonerparticipatie wordt toegepast zal vaak bij de wethouder liggen (formeel het college van burgemeester en wethouders). In zaken waarbij de raad beslissingsbevoegd is, ligt deze keuze bij de raad. In de praktijk zullen ambtenaren vanuit hun expertise advies uitbrengen wanneer een participatieproces wenselijk wordt geacht.

Bij de start wordt ook het niveau van participatie bepaald: informeren, consulteren, adviseren, samenwerken of meebeslissen. Bij deze verschillende niveaus kunnen vervolgens weer verschillende vormen worden toegepast. Zo kan consultatie plaatsvinden via een huis-aan-huis enquête, maar ook via een digitale raadpleging. ‘Meebeslissen’ kan door een buurt een eigen budget te geven, maar kan ook vorm krijgen via bijvoorbeeld een referendum. Het is niet goed mogelijk om precies vooraf aan te geven welke activiteiten zich lenen voor bijvoorbeeld adviseren en welke voor meebeslissen. Maatwerk is daarbij nodig; soms moet het algemeen belang ook zwaarder wegen. Als hulpmiddel gaan we werken met de methode Relevant Gesprek®, als onderdeel van het Actieplan Samenlevingsgericht werken zoals door het college van burgemeester en wethouders op 7 december 2021 vastgesteld. De methode wordt opgenomen in een gemeentebrede handreiking waarin wordt vastgelegd hoe de gemeente omgaat met participatie.

Art. 4:1.c bepaalt: het bevoegde bestuursorgaan stelt de inhoudelijke, financiële en overige kaders voor het participatieproces vast. Nieuwe inzichten kunnen ertoe leiden dat er aanvullende kaders worden gesteld of bestaande kaders worden bijgesteld. Het tussentijds bijsturen gebeurt op beargumenteerde wijze en de deelnemers worden hierover zo snel mogelijk geïnformeerd

Kosten participatie

Het is belangrijk dat er aan de voorkant ook helderheid is over de kosten voor het organiseren van participatie. Bij participatie over projecten zullen deze kosten onderdeel uitmaken van het projectbudget. Vanuit de wijkbudgetten is het mogelijk om kleine initiatieven van inwoners te ondersteunen en honoreren. Indien er door inwoners een aanvraag wordt gedaan waarvoor een groter budget nodig is, vergt dit afzonderlijke besluitvorming door burgemeester en wethouders en/of de gemeenteraad.

Besluitvorming

Na het doorlopen van de stappen uit de methode Relevant Gesprek® wordt duidelijk welk participatieproces aan de orde zal zijn. Art. 5 bepaalt dat het bestuursorgaan vervolgens aan de voorkant aangeeft op welke wijze de inbreng van bewoners zal doorwerken in de besluitvorming. Dit biedt een antwoord op een regelmatig gehoorde kritiek dat het vaak onhelder is wat er met de inbreng van inwoners gebeurt. Het is wenselijk om inwoners helderheid te geven wat er met hun inbreng gaat gebeuren (verwachtingsmanagement).

Inspraak

Deze bepalingen zijn hetzelfde als de bepalingen uit de Inspraakverordening 2006.

Art. 7:1 bepaalt: Elk bestuursorgaan besluit ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Tenzij er een wettelijke regeling is die een bepaalde inspraakprocedure voorschrijft. Denk aan inspraak op grond van de Omgevingswet.

Het begrip ‘gemeentelijk beleid’ dient hierbij breed geïnterpreteerd te worden. Het kan ook gaan om inspraak over de uitvoering van gemeentelijk beleid. Denk aan het ontwerp van een fietsverbinding of de herinrichting van de openbare ruimte. Inspraak wordt altijd verleend indien de wet daartoe verplicht. In art. 7:3 wordt bepaald dat inspraak wordt verleend aan inwoners, organisaties, bedrijven en andere belanghebbenden. Zie voor een nadere definitie van belanghebbenden art. 1, lid 2 van de Awb. Het verslag van de inspraak voldoet aan de bepalingen van de AVG.

Verschil raadplegen en inspraak: Participatie gaat over meedenken of meedoen in het voortraject van beleidsvorming en projectvorming. Wanneer het beleids- of projectvoorstel klaar is, is in een aantal gevallen inspraak op dit voorstel mogelijk. De filosofie die we hierbij hanteren is dat er geen onnodige dubbele inspraak moet plaatsvinden. Zo zal de mate van participatie van invloed zijn op de mate van inspraak en vice versa.

Overheidsparticipatie

Artikel 8 bevat bepalingen over ‘Overheidsparticipatie’. Van overheidsparticipatie is sprake indien er een initiatief komt uit de samenleving (voor bijvoorbeeld een skatebaan of een speeltuin) en de overheid daarin participeert. Het college van burgemeester en wethouders is het bestuursorgaan dat bevoegd is om te reageren op initiatieven uit de samenleving. In de praktijk is deze bevoegdheid deels gedelegeerd aan wijkraden op grond van de Verordening wijkbudgetten en gemandateerd aan stadsdeelmanagers en wijkregisseurs. Daarnaast bestaan initiatieven uit de stad die we ondersteunen in het kader van wederopbloei tijdens en na de coronalockdowns (kracht van de stad).

Art 8:3 bepaalt: De gemeenteraad kan, naast de bestaande wijkbudgetten, jaarlijks een budget ter beschikking stellen voor ideeën en initiatieven uit de samenleving. Deze bepaling is aanvullend op de Verordening wijkbudgetten en de daarbij horende gelden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het in 2021 ingestelde Fonds Wederopbloei.

Uitdaagrecht

De bepalingen uit dit artikel bieden houvast in het geval een bestuursorgaan wordt uitgedaagd. Hoewel de normen deels ook een open karakter hebben. De afweging om in te gaan op de uitdaging zal altijd maatwerk met zich brengen. Naast de afwegingscriteria in dit artikel, zal ook worden gekeken naar practices elders in den lande en (juridische) aandachtspunten uit het onderzoek van de universiteit Leiden uit 2019, in opdracht van de minister van BZK https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256217/right-to-challenge-eindrapport-universiteit-leiden.pdf.

Dorps- en wijkdemocratie

In dit artikel hebben we opgenomen hoe wij samenwerken met wijkorganen. Dit artikel is de opvolger van de Regeling wijkorganen en de Notitie wijkorganen en adviesafspraken. Het juridisch kader over subsidiering van de Wijkorganen is geregeld in de Subsidieverordening wijkorganen. Nadere informatie over de samenwerking is opgenomen in een Handreiking samenwerken met wijkorganen.

Omgevingswet

Ook in de Omgevingswet wordt het belang van vroegtijdige participatie gehuldigd, dat is: voorafgaand aan de formele procedure. In de Omgevingswet wordt onder participatie het volgende verstaan:

Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.

De Omgevingswet stimuleert gemeenten om participatiebeleid te maken. We doen dat door het kader voor participatie in deze verordening in art 11 vast te leggen, via (1) het opstellen van een “handreiking participatie voor initiatieven Omgevingswet”, en (2) voor alle meer beleidsmatige ontwikkelingen aan te sluiten bij de “handreiking participatie” die gemeentebreed wordt opgesteld. Denk daarbij aan de omgevingsvisie, programma’s en het omgevingsplan als het om een meer beleidsmatige wijziging daarvan gaat. De beide handreikingen helpen ook om goed te kunnen motiveren hoe de gemeente in de verschillende ontwikkelingen is omgegaan met participatie. Deze “motiveringsplicht” is ook in de wet vastgelegd.

In algemene zin laat de Omgevingswet veel ruimte voor lokaal maatwerk op het gebied van participatie. Voor een goed overzicht geven we hierna nog een samengevat beeld van bepalingen over participatie die al in de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de Omgevingsregeling zijn opgenomen. Het bepaalde in artikel 11 van deze participatieverordening, inclusief dit deel van de toelichting, vormt de beleidsmatige uitwerking van dit hogere kader.

• Als na participatie een ontwerp omgevingsvisie, ontwerp programma of ontwerp wijziging omgevingsplan is vastgesteld kan een ieder over dit ontwerp een zienswijze indienen. De zienswijze wordt betrokken bij de vaststelling (afdeling 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht).

• Het bevoegd gezag geeft bij de verplichte kennisgeving van een omgevingsplan (art. 16.29 Omgevingswet) aan hoe de participatie wordt vormgegeven (art. 10.2, lid 1 Omgevingsbesluit).

• Bij het vaststellen van een omgevingsvisie (art. 10.7 Omgevingsbesluit), programma (art. 10.8 Omgevingsbesluit) of omgevingsplan(art 10.2, lid 2 Omgevingsbesluit), of bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarbij participatie door de gemeenteraad verplicht is gesteld wordt aangegeven:

o hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken,

o wat de uitkomsten van het participatieproces waren en

o in hoeverre de participatie heeft geleid tot aanpassing van het betreffende initiatief .

• Bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben, kunnen burgemeester en wethouders besluiten de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb van toepassing te verklaren (art. 16.65, lid 4). In die procedure hebben belanghebbenden de mogelijkheid om een zienswijze over een ontwerp van het besluit te geven.

• In een aanvraagformulier voor een omgevingsvergunning moet door initiatiefnemers worden aangegeven of en zo ja hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en wat daarvan de resultaten zijn (art. 16.55, lid 2 en lid 6 Omgevingswet en art. 7.4 Omgevingsregeling).

• De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, in behandeling wordt genomen. In artikel 11:3 van deze verordening wordt bepaald dat de gemeenteraad gebruik gaat maken van deze bevoegdheid. De gemeenteraad zal een besluit nemen waarin een lijst van gevallen wordt vastgesteld waarvoor de participatieplicht geldt.

Evaluatie

Artikel 12:3 bepaalt dat de gemeenteraad minimaal eenmaal per raadsperiode een bespreking wijdt aan de wijze waarop de gemeente participatieprocessen heeft georganiseerd, inclusief processen van overheidsparticipatie en uitdaagrecht. De precieze vorm is nader overeen te komen. Het kan daarbij zinvol zijn indien dit vorm krijgt in een gesprek met vertegenwoordigers van de verschillende betrokken actoren (gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders, inwoners en ambtenaren).