Participatie bij de Omgevingswet

Naar verwachting wordt per 1 juli 2022 de Omgevingswet ingevoerd. De gemeente Neder-Betuwe is al geruime tijd bezig om de voorbereidingen te treffen die daarvoor nodig zijn. Daarbij gaat het onder meer ook over de invulling van de (verplichte) participatie bij de Omgevingswet. In deze notitie beschrijven we de manier waarop we in Neder-Betuwe hiermee omgaan.

Participatie in de Omgevingswet is een belangrijke vernieuwing. De Omgevingswet wil niet alleen meer ruimte bieden voor initiatieven uit de samenleving, processen versimpelen en versnellen maar ook de omgeving, in een vroegtijdig stadium, betrekken bij de veranderingen die daarin plaatsvinden. Daarmee biedt de Omgevingswet ruimte aan initiatiefnemers en aan degenen die daarvan gevolgen ondervinden. In een dialoog met elkaar – de Omgevingswet noemt dit een omgevingsdialoog -ontstaat inzicht in belangen die spelen, kansen en zorgen. Dat helpt bij een evenwichtige besluitvorming over ontwikkelingen in de samenleving én draagt bij aan de kwaliteit van de ontwikkelingsplannen en initiatieven.

In Neder-Betuwe vinden we participatie heel vanzelfsprekend bij beleidsontwikkeling, projectplannen en uitvoering. We verwachten van initiatiefnemers en ontwikkelaars dat zij participatie ook vanzelfsprekend vinden én deze op een goede manier uitvoeren. In een aantal gevallen vinden we participatie meer dan vanzelfsprekend en stellen we het verplicht.

In onze visie op communicatie en participatie hebben we uitgesproken dat we het vanzelfsprekend vinden om onze inwoners, ondernemers, (maatschappelijke) organisaties, scholen en verenigingen (hierna: inwoners) zorgvuldig en vroegtijdig te betrekken bij beleid, plannen en projecten die hen direct of indirect raken. Onze inwoners kunnen belanghebbend zijn of gewoon geïnteresseerd. Zorgvuldige participatie ontstaat in een dialoog of proces waarbij alle partijen bereid zijn naar elkaar te luisteren. Waarin over en weer begrip is voor elkaars rollen, verantwoordelijkheden en belangen en waarbij er respect is voor elkaars standpunten.

Goede participatie gaat vooral over luisteren naar signalen uit de omgeving en luisteren naar elkaar. Het vraagt dat iedereen die een mening, belang of zorg heeft over de verandering in de omgeving daadwerkelijk de kans krijgt mee te denken en mee te doen. En het gaat er ook om met de opbrengst iets te doen en de omgeving hierover te informeren. Onder de Omgevingswet wordt dat de ‘omgevingsdialoog’ genoemd. In Neder-Betuwe hebben we een aantal uitgangspunten voor goede participatie. Wij houden ons daar aan en verwachten hetzelfde van derden, initiatiefnemers, ontwikkelaars en bewoners(groepen) als zij een omgevingsdialoog starten.

Participatie is een centraal element in de Omgevingswet en speelt in het bijzonder bij de instrumenten omgevingsvisie, omgevingsprogramma, omgevingsplan, projectbesluit ¹ en omgevingsvergunning. Voor de participatie bij omgevingsvisie, omgevingsprogramma en omgevingsplan ligt het initiatief bij de gemeente. Particuliere initiatiefnemers die een omgevingsvergunning aanvragen nemen het initiatief tot een omgevingsdialoog over hun plan of activiteit.

De motiveringsplicht houdt in dat het bevoegd gezag (achteraf) bij elk besluit moet aangeven hoe de omgeving, bewoners, ondernemers, organisaties en andere bestuursorganen, is betrokken en wat de resultaten daarvan zijn - de opbrengsten van de omgevingsdialoog – én wat met de resultaten is gedaan. Zo hebben we bij de omgevingsvisie Neder-Betuwe alle bewoners op de hoogte gesteld via een huis-aan-huis brief en hun mening gevraagd via een enquête, online en inloop bijeenkomsten en hebben we via de projectensite de resultaten kenbaar gemaakt. Ook voor het omgevingsplan richten we een participatietraject cq omgevingsdialoog in.

Een kennisgeving participatie betekent dat het bevoegd gezag vooraf moet aangeven hoe het participatietraject eruit komt te zien. Dat betekent dat voor belanghebbenden en geïnteresseerden duidelijk is wie wordt betrokken, waarover het gaat, wanneer de participatie plaats vindt, wat de rol van bevoegd gezag (en de initiatiefnemer) is bij het betrekken van de partijen en waar aanvullende informatie beschikbaar is of komt én wat er gebeurt met de resultaten.

Wie de initiatiefnemer bij de vroegtijdige participatie betrekt, hangt af van het type omgevingsplan, de aard, de omvang en invloed (impact) op de fysieke leefomgeving. De verplichtingen voor participatie bij het omgevingsplan staan in artikel 10.2 lid 1 en 2 van het Omgevingsbesluit.

Participatie als aanvraagvereiste maakt dat een initiatiefnemer bij een vergunningaanvraag moet aangeven of, en zo ja hoe, hij aan participatie heeft gedaan. Het bevoegd gezag betrekt dit bij de integrale belangenafweging. Daarbij moet worden opgemerkt dat participatie wel een aanvraagvereiste is maar niet verplicht is. Als een initiatiefnemer aangeeft dat er bewust geen participatie is gedaan, dan mag dat geen reden zijn om een vergunningsaanvraag te weigeren. Wel zal het bevoegd gezag bij het verlenen van een vergunning meewegen of participatie heeft plaatsgevonden, of het participatieproces zorgvuldig is uitgevoerd en het participatieverslag correct en volledig is.

De reden dat participatie een aanvraagvereiste is, is dat de gemeente de verantwoordelijkheid heeft alle belangen af te wegen bij het verlenen van een vergunning. Goede participatie is dat bestuur zich rekenschap geeft van alle belangen en gevoelens die leven en daarmee dus ook rekening kan houden. Daarbij kijkt het bestuur niet alleen naar bouwhoogtes, de groennorm of de parkeernorm maar neemt het ook de belangen van de omgeving mee in de besluitvorming. Daarom stimuleert Neder-Betuwe participatie bij de instrumenten van de Omgevingswet en vinden we het vanzelfsprekend dat initiatiefnemers – ook wij zelf - goed en zorgvuldig een omgevingsdialoog voeren.

Participatie onder de Omgevingswet is vormvrij en steeds op maat. Afhankelijk van de impact op de omgeving, de aard van omgeving (kern, bedrijventerrein of buitengebied), het aantal belanghebbenden en direct betrokkenen zal de initiatiefnemer zelf bepalen hoe hij de omgevingsdialoog inricht. De (online) tools, werkvormen en media alsook locatie en tijdstippen zullen steeds anders zijn. Aangezien participatie niet verplicht is en ook vormvrij, wordt het wel ingewikkeld als we tegelijkertijd participatie vanzelfsprekend vinden.

We stimuleren participatie omdat we het belangrijk vinden inzicht te krijgen in de belangen van de omgeving bij een ontwikkeling. Tegelijkertijd kunnen we geen eisen stellen aan de vorm van de omgevingsdialoog en willen we niet te grote obstakels opwerpen voor initiatiefnemers. Passend bij de uitgangspunten van participatie in Neder-Betuwe en in de geest van Omgevingswet stellen we daarom wel voorwaarden aan het betrekken van de omgeving (zorgvuldig, transparant) en aan de informatie die de omgevingsdialoog oplevert (volledig, correct). Dat betekent bijvoorbeeld dat betrokkenen en belanghebbenden tijdig op de hoogte zijn, gelegenheid hebben gehad om een reactie te geven en dat ze hiervan een terugkoppeling krijgen.

Uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid voor participatie bij de initiatiefnemer ligt. Als gemeente geven we zelf het goede voorbeeld met zorgvuldige participatie bij de omgevingsvisie en het omgevingsplan. We nemen de participatie door initiatiefnemers niet over maar pakken een neutrale faciliterende rol. Dit past bij onze visie op communicatie & participatie en bij de mogelijkheden in de organisatie. In enkele gevallen is er een sterk gedeeld belang tussen gemeente en initiatiefnemer. Dan kiezen we ervoor om het participatietraject samen te organiseren en maken we hierover afspraken. Deze gevallen werken we nog uit.

Wat we doen om participatie als vanzelfsprekend te stimuleren:

De Omgevingswet stelt dat participatie een onderdeel moet zijn bij initiatieven (aanvraagvereiste) maar dat de vorm vrij is. Dit houdt in dat de initiatiefnemer moet aangeven wat hij aan participatie heeft gedaan, maar dat een vergunningsverzoek niet afgewezen kan worden op basis van het antwoord op deze vraag.

Met de laatste aanpassingen van de Omgevingswet (artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet) is geregeld dat de gemeenteraad vooraf categorieën van gevallen kan aanwijzen waarbij participatie wél verplicht is. Bij deze categorieën van verplichte participatie geldt dat de aanvrager bij de aanvraag van de vergunning moet laten zien welke belanghebbenden hij bij de aanvraag heeft betrokken en wat de resultaten zijn van de omgevingsdialoog. Het gaat dan altijd om initiatieven die niet in het omgevingsplan passen, de zogenaamde buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (hierna: buitenplanse opa’s) waarvoor het college bevoegd gezag is.

In Neder-Betuwe heeft de raad in een gesprek aangegeven dat we voor initiatieven die niet passen in het omgevingsplan participatie niet automatisch verplicht stellen, hoewel we het wel stimuleren. De raad wil dat laten afhangen van de grootte en reikwijdte (impact) van het buitenplanse initiatief.² Bij initiatieven met een grote impact op de omgeving is het billijk om participatie te verplichten. Temeer omdat dit activiteiten zijn die niet in het Omgevingsplan staan en waarover dus nooit eerder participatie heeft plaatsgevonden. Overigens stelt de raad zich op de lijn dat bij grote buitenplanse ontwikkelingen een wijziging van het omgevingsplan de voorkeursroute is.

In de onderstaande lijst zijn buitenplanse opa’s benoemd die een dusdanige impact kunnen hebben op de fysieke leefomgeving van belanghebbenden, dat de raad participatie hierover meer dan vanzelfsprekend en dus zelfs verplicht vindt.³

Als de aanvrager bij deze categorieën niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag buiten behandeling laten. Het college vindt dan dat het niet over de informatie beschikt die nodig is voor de motivering van zijn besluit. Wel moet het college de aanvrager de gelegenheid geven het gebrek te herstellen (artikel 4:5 Awb) door alsnog via een participatieproces informatie en belangen bij derden op te halen. Er zijn aanvullend de volgende mogelijkheden voor het bevoegd gezag om in te springen in het geval de informatie onvoldoende is.

• -

  Het bevoegd gezag kan een ingediende aanvraag ter inzage leggen en meningen inwinnen.

• -

  Het bevoegd gezag kan een ontwerpbesluit ter inzage leggen en zienswijzen inwinnen. Bij de uitgebreide procedure is dit verplicht op grond van artikel 3:11 Awb.

• -

  Het bevoegd gezag kan, op grond van artikel 4:8 Awb, een zienswijze vragen aan derden/belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben tegen het voorgenomen besluit.

Overigens blijven mensen in de omgeving van het initiatief altijd de mogelijkheid behouden om in beroep te gaan tegen een besluit van de gemeente hierover.