Beleidslijn Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet BIBOB)

1.1 Inleiding

De huidige wetgeving biedt gemeenten, provincie en andere bestuursorganen niet voldoende houvast bij het voorkomen van het ongewild mogelijk maken van illegale praktijken, door middel van het verlenen van subsidies of vergunningen. De Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (de Wet BIBOB) brengt hierin verandering. In bepaalde aangewezen sectoren kunnen overheidsbesturen gebruik maken van een extra weigerings- en intrekkingsgrond. Indien ernstig gevaar bestaat dat criminele activiteiten mogelijk worden gemaakt met behulp van overheidsmiddelen, kan een bestuursorgaan op basis van de Wet BIBOB besluiten een bepaalde beschikking (vergunning of subsidie) niet te verlenen of in te trekken. Bij overheidsopdrachten kan een bestuursorgaan gebruik maken van de Wet BIBOB om de door de Europese richtlijnen aangegeven weigerings- en intrekkingsgronden te onderbouwen.

In deze beleidsnota wordt de inhoud en reikwijdte van de Wet BIBOB uiteengezet. Vervolgens wordt voorgesteld welk beleid in de gemeente Venray zal worden gehanteerd ten aanzien van de Wet BIBOB.

1.2 Kern van de Wet BIBOB

De Wet BIBOB biedt de gemeente de mogelijkheid bepaalde beschikkingen te weigeren of in te trekken indien er sprake is van de BIBOB-weigeringsgrond als bedoeld in artikel 3 lid 1 van de Wet BIBOB:

‘Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:

• a.

  uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of

• b.

  strafbare feiten te plegen.’

Ten aanzien van overheidsaanbestedingen is een en ander geregeld in artikel 5 van de Wet BIBOB:

‘Een gegadigde voor een overheidsopdracht waarop de richtlijnen als bedoeld in artikel 9 tweede lid, niet van toepassing zijn en die wordt gegund binnen de krachtens het tweede lid aangewezen sector, kan van de gunning van die opdracht worden uitgesloten met inachtneming van de criteria voor de kwalitatieve selectie in de zin van de richtlijnen, bedoeld in artikel 9, tweede lid onderdeel a.’

In artikel 9 van de Wet BIBOB wordt toegelicht op welke punten het bureau BIBOB aan aanbestedende diensten een advies kan uitbrengen.

1.3 Systematiek van het BIBOB-instrumentarium

Het BIBOB instrumentarium is preventief van karakter. Beoogd wordt te voorkomen dat door de aanbesteding van overheidsopdrachten of het verlenen van subsidies of vergunningen, de overheid onbedoeld criminele activiteiten faciliteert. Het is dus noodzakelijk dat het bestuur de beschikking krijgt over zodanige informatie dat het kan beoordelen of sprake is van een ernstig gevaar dat zo’n situatie zich voordoet. Om dit te kunnen realiseren is een landelijk Bureau BIBOB opgericht, dat bestuursorganen desgevraagd adviseert over de mate van gevaar dat met behulp van overheidsmiddelen criminele activiteiten worden gefaciliteerd (BIBOB-advies). Het bureau kan de gegevens die nodig zijn voor het onderzoek putten uit openbare en limitatief opgesomde gesloten bronnen. De wet voorziet in de rechtsgrond om een aanvraag van een subsidie of een vergunning te weigeren op grond van de aanwezigheid van ernstig gevaar. Ook kunnen subsidies en vergunningen op die grond worden ingetrokken. Voor de aanbestedingen zijn de uitsluitingsgronden neergelegd in de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Met behulp van het BIBOB instrumentarium kunnen deze uitsluitingsgronden effectief worden toegepast.

1.4 Toepassingsgebied Wet BIBOB

Niet alle bestuurlijke besluiten vallen onder de Wet BIBOB. Onder het bereik van de wet vallen:

• 1.

  Vergunningen;

• 2.

  Subsidies;

• 3.

  Aan te besteden overheidsopdrachten.

Verder geldt dat slechts een beperkt aantal sectoren of branches binnen het toepassingsgebied van de wet zijn gebracht. Deze sectoren en branches zijn genoemd in de wet of in het bij de wet behorend Besluit Bibob.

Vergunningen

Het gaat wat betreft vergunningen om de vergunningaanvragen voor de sectoren horeca (ook coffeeshops), prostitutie, transport, bouw en milieu.

Subsidies

Voor de subsidies geldt dat in de subsidieregeling zelf moet zijn opgenomen, dat op de aanvraag van de subsidie de Wet BIBOB van toepassing is. De Wet BIBOB geeft hiervoor geen limitatieve opsomming.

Overheidsopdrachten

De Wet BIBOB is ook van toepassing op overheidsopdrachten, voor zover het gaat om de sectoren bouw, ICT en milieu. Bij overheidsopdrachten is er echter geen sprake van een nieuwe weigeringsgrond. Bij de aanbestedingsprocedures wordt namelijk aangesloten bij de Europese richtlijnen en kan met behulp van het BIBOB-instrumentarium nadere invulling worden gegeven aan de daarin reeds opgenomen weigeringsgronden (die mede gericht zijn op het verkomen van het faciliteren van criminele activiteiten).

De wet BIBOB is op 1 juni 2003 in werking getreden, maar bestuursorganen kunnen de wet nog niet binnen het gehele toepassingsgebied van de wet, zoals hierboven beschreven, toepassen. Door de Minister van Justitie zijn nog geen subsidieregelingen aangewezen waarin is opgenomen dat de Wet BIBOB van toepassing is op de aanvragen. Voor wat betreft overheidsopdrachten moet nog onderzocht worden hoe het BIBOB instrument zo kan worden ingezet, dat bestuursorganen daarbij niet het risico lopen in strijd met Europsese regelgeving en rechtspraak te handelen. Wel zijn de Woningwet en de Wet Milieubeheer inmiddels aangepast aan de Wet BIBOB. De VNG en het Ministerie van Justitie adviseren de invoering van de Wet BIBOB gefaseerd te laten verlopen.

2.1 Invoering van de wet BIBOB

Bij bestuursorganen ligt de beslissing al dan niet een BIBOB-advies aan te vragen. Vanwege deze keuzevrijheid verdient het de voorkeur dat dit gebeurt op basis van een te ontwikkelen beleid, waarin in algemene termen wordt aangegeven in welke gevallen een advies wordt aangevraagd bij het Bureau BIBOB. Dit schept duidelijkheid naar de burgers en ondernemingen die potentieel aan een BIBOB advies kunnen worden onderworpen.

Met name de afweging om tot een BIBOB onderzoek over te gaan, dient – juist met het oog op het ingrijpende karakter van het instrument – weloverwogen en met inachtneming van de beginselen van behoorlijk bestuur te worden genomen. Daarbij spelen proportionaliteit, subsidiariteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid een belangrijke rol.

Gezien de landelijke stand van zaken rond de Wet BIBOB, alsmede de complexiteit van de (toepassing van de) wet, heeft het gemeentebestuur van Venray, conform het advies van de VNG, besloten tot een gefaseerde invoering van de Wet BIBOB. De VNG heeft gemeenten geadviseerd prioriteiten te stellen welke onderdelen van de wet als eerste zullen worden toegepast. Voor de horeca- en seksinrichtingen is reeds een handboek met stappenplan opgesteld. Door de VNG wordt geadviseerd daarom met deze branches te starten, ook omdat het hierbij gaat om persoonsgebonden vergunningen waarbij er al een mogelijkheid is om te toetsen op slecht levensgedrag.

De Wet BIBOB zal in eerste instantie worden toegepast bij de verlening c.q. intrekking van vergunningen voor horeca-inrichtingen, speelautomatenhallen, seksinrichtingen en coffeeshops. In een later stadium zal beleid worden vastgesteld voor milieuvergunningen, aanbestedingen, bouwvergunningen en subsidies. Dit zal mede afhankelijk zijn van landelijke ontwikkelingen.

2.2 Vergunningen

Ten aanzien van de genoemde vergunningen geldt dat het bevoegd gezag in deze zowel het college van burgemeester en wethouders als de burgemeester kan zijn. Ter voorkoming van misverstanden en vanwege de leesbaarheid wordt in het vervolg van deze nota gesproken over het bevoegd gezag.

Concreet gaat het om de volgende vergunningen:

• >

  De vergunning op grond van artikel 3 van de Drank- en Horecawet voor het uitoefenen van een horecabedrijf of slijtersbedrijf;

• >

  Daarbij wordt een uitzondering gemaakt voor vergunningen die worden verleend aan paracommerciële instellingen;

• >

  De vergunning op grond van artikel 2.3.1.2. van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) voor de exploitatie van een horecabedrijf;

• >

  De vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal op grond van de gemeentelijke Speelautomatenhal-verordening;

• >

  De vergunning op grond van artikel 3.2.1. van de APV voor het exploiteren van een seksinrichting of escortbedrijf.

Het van toepassing verklaren van de Wet BIBOB op de hierboven genoemde vergunningen betekent dat het bevoegde gezag zowel bij de aanvraag van de vergunning alsook bij het toezicht op de naleving ervan, steeds zal onderzoeken of de weigerings- of intrekkingsgronden uit artikel 3 van de wet BIBOB van toepassing zijn. Artikel 3 bevat samengevat de volgende elementen:

• 1.

  Het bevoegde gezag kan op basis van de Wet BIBOB een vergunning weigeren of intrekken indien er sprake is van ernstig gevaar dat de vergunning mede gebruikt wordt c.q. zal worden voor:

  • a)

    het benutten van voordelen uit strafbare feiten;

  • b)

    het plegen van strafbare feiten

• 2.

  Wanneer feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde danwel verleende vergunning een strafbaar feit is gepleegd (b.v. valsheid in geschrifte of omkoping).

3.1 Onderzoek door het bevoegd gezag zelf

Bij het aanvragen van een nieuwe vergunning (of bij controle van de vergunning welke kan leiden tot intrekking daarvan) wordt verzocht om bij de aanvraag aanvullende informatie te verstrekken conform het bij het standaard aanvraagformulier te voegen gemeentelijk vragenformulier (beknopt).

Er wordt vervolgens een onderzoek ingesteld om te beoordelen of artikel 3 van de wet BIBOB van toepassing is. Dit onderzoek betreft in alle gevallen een controle en analyse van:

• -

  de door de aanvrager/houder van de vergunning beantwoorde vragen die zijn opgenomen in het gemeentelijk vragenformulier BIBOB-vergunning.

Indien er na invulling van het gemeentelijk vragenformulier vragen blijven bestaan over:

• -

  de bedrijfsstructuur, of de activiteiten in en/of in de directe omgeving van de onderneming;

• -

  de financiering van het bedrijf;

• -

  de omstandigheden in de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming of de eigenaar van het pand waarin de onderneming is gevestigd of de inventaris van de inrichting;

• -

  (andere) omstandigheden die de gemeente doen vermoeden dat er sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten, of het gebruiken van voordelen uit strafbare feiten;

• -

  (andere) omstandigheden die de gemeente doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven vergunning een strafbaar feit is gepleegd,

dan zal de aanvrager/houder van de vergunning:

• -

  het BIBOB-vragenformulier (als bedoeld in artikel 30 van de Wet BIBOB) dienen in te vullen;

• -

  documenten op grond van het BIBOB-vragenformulier dienen aan te leveren;

• -

  eventuele extra, op verzoek van de ambtenaar, documenten of informatie dienen aan te leveren.

Het bevoegd gezag zal de informatie, verkregen uit het BIBOB-vragenformulier, toetsen aan de informatiebronnen waar het in het kader van het BIBOB-onderzoek toegang tot heeft. Het bevoegd gezag zal uiteraard ook de reeds bestaande weigeringsgronden onderzoeken en toepassen. Deze kunnen ook betrekking hebben op de integriteit van aanvrager/houder van de vergunning.

Als het bevoegd gezag op basis van het eigen onderzoek genoeg aanwijzingen heeft dat een situatie als bedoeld in artikel 3 van de Wet BIBOB zich voordoet, kan het de vergunning weigeren of intrekken. Een weigering om het gemeentelijk vragenformulier en/of het BIBOB-vragenformulier volledig in te vullen (voorzien van alle gevraagde documenten) wordt door het bevoegd gezag aangemerkt als ernstig gevaar en zal eveneens leiden tot weigering of intrekking van de vergunning (artikel 4 van de Wet BIBOB).

3.2 Onderzoek door het Bureau BIBOB

Indien na dit eigen onderzoek door het bevoegd gezag vragen blijven bestaan over:

• -

  de bedrijfsstructuur;

• -

  de financiering;

• -

  omstandigheden in de persoon van de aanvrager

zal het bevoegd gezag een advies vragen bij het landelijk Bureau BIBOB (artikel 9 Wet BIBOB).

Ook in de situatie dat het Openbaar Ministerie het bevoegd gezag adviseert een advies te vragen over de verlening of intrekking van een vergunning aan het landelijk Bureau BIBOB (artikel 26 van de Wet BIBOB), zal het bevoegd gezag dit advies vragen.

Een toetsing aan de Wet BIBOB met behulp van een advies geldt in beginsel als een uiterst middel om de integriteit van een betrokken (rechts)persoon te controleren. Bij deze zware inbreuk op de privacy moet het bevoegd gezag de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht nemen. Deze eisen brengen mee dat het bevoegd gezag eerst gebruik moet maken van de eigen instrumenten. Verder moet het vragen van een advies evenredig zijn gelet op de mate van gevaar en de ernst van de strafbare feiten. Dus pas wanneer de bestaande wetgeving geen uitkomst biedt bij het weigeren of intrekken van een vergunning en het belang aantoonbaar is, kan een advies worden aangevraagd bij het bureau BIBOB. Dit moet worden gezien als ultimum remedium.

Het bevoegd gezag doet het verzoek tot een BIBOB-advies bij het landelijk Bureau BIBOB. Als er een BIBOB-advies wordt aangevraagd zal de aanvrager/houder van de vergunning vooraf worden geïnformeerd door het bevoegd gezag (mededelingsplicht).

De adviesaanvraag bij het landelijk Bureau BIBOB is géén beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiertegen staat dus geen bezwaar en beroep open. De aanvrager van een vergunning kan uiteraard te allen tijde de aanvraag intrekken.

Het landelijk Bureau BIBOB neemt geen direct contact op met de aanvrager/houder van de vergunning of de andere bij het onderzoek betrokken (rechts)personen. Eventuele aanvullende vragen van het landelijk Bureau BIBOB worden via het bevoegd gezag aan betrokkenen gesteld.

Het landelijk Bureau BIBOB moet in beginsel binnen vier weken adviseren aan het bevoegd gezag. Deze termijn kan met nog eens vier weken worden verlengd. Het landelijk Bureau BIBOB zal het bevoegd gezag hiervan in kennis stellen. De beslistermijn voor het bevoegd gezag wordt opgeschort gedurende de adviestermijn van het landelijk Bureau BIBOB, doch niet langer dan acht weken.

3.3 Welke personen en bedrijven worden in het onderzoek betrokken

De in artikel 3 van de Wet BIBOB genoemde personen en bedrijven dienen er rekening mee te houden dat in het kader van een vergunningaanvraag diepgaand onderzoek kan worden gedaan naar betrokkenheid bij criminele activiteiten. In de Wet BIBOB is bepaald wie aan een dergelijk onderzoek van de gemeente en bureau BIBOB kan worden onderworpen. De voornaamste personen en bedrijven zijn:

• -

  de aanvrager/houder van een vergunning;

• -

  direct en indirect leidinggevenden;

• -

  personen die in een zakelijk samenwerkingsverband tot aanvrager/houder staan;

• -

  personen die zeggenschap hebben binnen een bedrijf waarbij de aanvrager/houder betrokken is;

• -

  vermogensverschaffers.

3.4 Wat gebeurt er met het advies van Bureau BIBOB

Het advies van het Landelijk Bureau BIBOB wordt gebruikt ter onderbouwing van het besluit tot verlening, weigering of intrekking van de vergunning. Het bevoegd gezag mag slechts de gegevens uit het advies gebruiken die noodzakelijk zijn voor de onderbouwing van de verlening, weigering of intrekking van de vergunning.

Het landelijk Bureau BIBOB kan drie soorten adviezen afgeven:

• 1.

  er is geen sprake van een ernstige mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet BIBOB;

• 2.

  Er is sprake van een ernstige mate van gevaar;

• 3.

  Er is sprake van een mindere mate van gevaar.

Indien het landelijk Bureau BIBOB adviseert dat er “geen gevaar” is, zal het bevoegd orgaan de vergunning verlenen. Is het advies van Bureau BIBOB “ernstige mate van gevaar” dan zal het bevoegd orgaan de vergunning weigeren. Is het advies “een mindere mate van gevaar” dan zal het bevoegd orgaan de vergunning verlenen onder bepaalde voorschriften (b.v. het periodiek overleggen van de boekhouding ten behoeve van een betere controle).

Het bevoegd gezag stelt, indien het voornemens is een negatieve beslissing te nemen op grond van een BIBOB-advies, de betrokkene in de gelegenheid zijn of haar zienswijze naar voren te brengen. Betrokkene kan dan ook het BIBOB-advies inzien. Derden die genoemd zijn in het voorgenomen besluit worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 4:8 Awb. Zij worden dan ook in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze over het voorgenomen besluit naar voren te brengen, indien te verwachten is dat zij hiertegen bedenkingen hebben. Derden hebben niet het recht om het BIBOB-advies in te zien. Tegen het uiteindelijke besluit van het bevoegd gezag staat bezwaar en beroep open. Op eenieder die de beschikking krijgt over gegevens uit het advies, die betrekking hebben op anderen dan hemzelf, rust een geheimhoudingsplicht, behoudens voorzover de Wet BIBOB mededelingen toelaat.

3.5 Hoe lang moet een aanvrager op zijn vergunning wachten

Indien een advies wordt aangevraagd bij het Bureau BIBOB, wordt de wettelijke beslistermijn met vier weken verlengd. Deze termijn kan vervolgens met nog eens vier weken worden verlengd indien het onderzoek van het Bureau BIBOB niet in de eerste vier weken na de indiening van het verzoek om advies, kan worden afgerond.

Dit betekent dat de beslissing op een aanvraag maximaal met acht weken verlengd kan worden, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen en een extra redelijke termijn wordt bepaald als bedoeld in artikel 4:14 Awb. De gemeente Venray streeft ernaar de beslissingstermijnen zo kort mogelijk te houden.