Nota Bedrijven en geluid 2015 – 2025

Waarom een nota Bedrijven en Geluid?

Door het opstellen van gebiedsgericht geluidbeleid kan de gemeente meer maatwerk bieden.

De “Handreiking industrielawaai en vergunningverlening” (verder te noemen handreiking) van het ministerie van Vrom (nu minister van I en M) adviseert zelfs om een gebiedsgericht geluidbeleid op te stellen. Bij geen beleid geldt toetsing en motivatie aan de richtwaarden van drie gebieden, landelijk, rustige woonwijk en woonwijk. Deze waarden voelen in sommige gevallen als knellend verder zijn drie gebieden te grofmazig. Deze nota geeft invulling aan het advies uit de handreiking van het ministerie om eigen gebiedsgericht beleid te maken.

Verder biedt de nota vooral zekerheid voor zowel omwonenden als bedrijven. Bewoners weten vooraf dat de maximaal mogelijke geluidsbelasting bij hun woning binnen vastgestelde grenzen blijft en bedrijven kunnen reeds voor grondaankoop of bedrijfsovername zien welke geluidsruimte beschikbaar is. Hiermee kun je voorkomen dat bedrijven achteraf onnodig moeten investeren in geluidsbeperkende voorzieningen en maatregelen.

Dit beleid vereenvoudigt en standaardiseert enerzijds het stellen van voorschriften ter voorkoming of beperking van geluidhinder. Anderzijds kan met behulp van het beleidskader snel worden beoordeeld of een nieuw bedrijf zich kan vestigen op de voorgestelde locatie.

Het biedt daarnaast een toetsingskader, dat wil zeggen dat het een beleid bevat voor het stellen van (maatwerk)voorschriften ter voorkoming of beperking van geluidhinder. Daarnaast zorgt de nota voor uniformering in het toetsen van meldingen en omgevingsvergunningaanvragen van bedrijven, het stellen van voorschriften en biedt het een kader voor ruimtelijke procedures. Uitgangspunt is dat deze nota niet tot een beperking van de activiteiten leidt van de bedrijven.

Voor bedrijven op De Mars (het gezoneerde gedeelte en het gedezoneerde gedeelte) zijn separate beoordelingskaders vastgesteld. Voor het gezoneerde industrieterrein De Mars is dat gedaan in het Zonebeheersplan. Voor het Middendeel van De Mars zijn de keuzes vastgelegd in de Beleidsnota bedrijven en geluid, bedrijventerrein De Mars.

Voor deze nota zijn hieronder de doelstellingen opgenomen die met toepassing van deze nota worden bereikt:

• 1.

  Ruimte voor bedrijfsactiviteiten bieden (en behouden).

• 2.

  Bescherming van huidige en toekomstige gevoelige bestemmingen.

Dit beleidskader biedt de gemeente Zutphen het juridisch instrument om de doelstellingen te realiseren. Het beleid is richtinggevend voor verlening van omgevingsvergunningen alsmede het stellen van maatwerkvoorschriften. Hierbij moet bedacht worden dat de vastgelegde streefwaarden gebaseerd zijn op de geluidkwaliteit die de gemeente op langere termijn voor het betreffende gebied nastreeft.

Het beleid heeft betrekking op vergunningplichtige inrichtingen en op inrichtingen die vallen onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit. Voor beide situaties wordt hier geduid op de toetsing bij vergunningverlening, toekomstige actualisatie dan wel kennisgevingen op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Vergunningvoorschriften (Wabo) dan wel maatwerkvoorschriften (Activiteitenbesluit) kunnen in daarvoor geschikte situaties het beleid ondersteunen.

Zoals beschreven in het algemene geluidsplan hanteert de gemeente een gebiedsgerichte aanpak. Immers, het ene gebied is het andere niet en de ambities voor de verschillende gebieden zijn dan ook gedifferentieerd geformuleerd. In de onderstaande tabel zijn de streef- en grenswaarden van de verschillende gebiedstypen weergegeven.

Er zijn zeven gebiedstypen gezien samenhang, aard van de activiteiten en het geluid van het achtergrondniveau te onderscheiden. De waarden in de tabel gelden voor de in de gebieden aanwezige dan wel toekomstige woningen en andere geluidgevoelige objecten. In bijlage 1 is de gebiedstyperingenkaart weergegeven. In bijlage 3 van het “Geluidsplan Zutphen” zijn de gebiedstyperingen beschreven.

Tabel 1 Gebiedstypen met streefwaarden en bovengrens bedrijven

In nieuwe gevallen fungeert deze tabel als referentiekader bij de vraag of al dan niet aanvullende maatregelen moeten worden genomen. Met nieuwe situaties worden bedoeld:

• 1.

  de vestiging van een bedrijf bij bestaande woningen;

• 2.

  de bouw van woningen bij een bestaand bedrijf.

Ook bij bestaande bedrijven (met name als relevante plannen voor uitbreidingen en/of wijzigingen spelen), moeten de akoestische gevolgen daarvan getoetst worden aan deze streef- en bovengrenswaarden.

Op schematische wijze is in de tabel weergegeven hoe ambities en de mogelijke afwijkingen hiervan zich binnen een gebiedstype kunnen voordoen. In de gehanteerde systematiek wordt onderscheid gemaakt tussen streef- en grenswaarden. De maximale afwijking van de streefwaarde is daarmee per gebiedstype aangegeven.

Om duidelijkheid te bieden worden ook de toegestane geluidniveaus (streefwaarden) vastgelegd. Toetsing behoeft vervolgens nog slechts plaats te vinden aan deze streefwaarden; er hoeft niet meer per vergunningsaanvraag of per vestiging van een AMvB-bedrijf een referentieniveau te worden bepaald.

Voor het landelijk gebied gelden twee niveaus bij de streefwaarden en de bovengrenswaarden. Dit heeft te maken met niveaus veroorzaakt door glastuinbouw. Voor glastuinbouw gelden hogere streef- (45 dB(A)) en bovengrenswaarden 50 dB(A)) in vergelijking met een agrarisch bedrijf.

In toenemende mate vallen bedrijven onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit. Voor deze bedrijven geldt nu dat een gemeente de bevoegdheid heeft een maatwerkvoorschrift voor geluid vast te stellen. De gemeente legt niet in alle gevallen maatwerkvoorschriften op maar alleen in de daarvoor benodigde situaties. In het Activiteitenbesluit hebben gebiedsgerichte geluidsnormen die een gemeente in het beleid vaststelt nog geen directe werking voor de betreffende bedrijven; dit onderdeel van het Activiteitenbesluit is nog niet in werking getreden.

Onderscheid bestaande en nieuwe situaties

De onderhavige beleidsnota bevat streefwaarden waarmee bij de vergunningverlening en bij de beoordeling van het geluidsaspect bij AMvB-bedrijven rekening moet worden gehouden. Deze gelden in ieder geval voor nieuw te vestigen bedrijven die een oprichtingsvergunning aanvragen of een kennisgeving voor een nieuw op te richten bedrijf indienen.

Bij uitbreidingen of wijzigingen van bestaande bedrijven, moeten de akoestische gevolgen daarvan getoetst worden aan deze streefwaarden. Daarbij moet echter bedacht worden dat er soms sprake is van een moeilijk aanpasbare feitelijke situatie, als gevolg waarvan het aantal vrijheidsgraden om de uitbreiding of wijziging akoestisch gezien te optimaliseren, beperkt is. In dergelijke gevallen kan, na een bestuurlijke afweging, afgeweken worden van de streefwaarde en meer aansluiting kunnen worden gezocht bij de normstelling uit de vigerende vergunning(en). Een en ander neemt niet weg dat geprobeerd zou moeten worden om zoveel mogelijk te voldoen aan de streefwaarden, voor zover dat redelijkerwijs uitvoerbaar is.

Ingeval sprake is van bestaande (dat wil zeggen vergunde) bedrijven, waarvoor een vergunning mede strekt ter vervanging van de eerder verleende vergunning(en) kan het bedrijf vanzelfsprekend rechten aan die eerder verleende vergunning(en) ontlenen. Vooral bij oudere vergunningen doet zich daarbij de situatie voor, dat de toenmalige aanvraag en de destijds verleende vergunning de werkzaamheden slechts summier hebben beschreven.

Uit jurisprudentie volgt dat voor de vaststelling van de “bestaande rechten” (en de daarbij behorende geluidsruimte) moet worden uitgegaan van de feitelijke bedrijfsvoering op basis van de eerder verleende vergunning(en). Ook moet het vanzelfsprekend gaan om activiteiten die redelijkerwijs (expliciet of impliciet) in de aanvraag om vergunning van destijds zijn genoemd en niet om uitbreidingen die in een later stadium - zonder vergunning - hebben plaatsgevonden.

Het college van burgemeester en wethouders behoudt de mogelijkheid om na een bestuurlijke afweging, af te wijken van de streef- en grenswaarden.

Bij woningen op een bedrijventerrein is het bestemmingsplan primair bepalend voor de vraag om welk soort woningen het gaat: bedrijfswoningen of burgerwoningen. Soms betreft het een woning bij een bedrijf welke wordt bewoond door de eigenaar van het bedrijf, soms betreft het een woning waarin bijvoorbeeld een portier of bedrijfsleider woont: in deze gevallen is sprake van een zogeheten bedrijfswoning. Ook is het mogelijk dat in de nabijheid van een bedrijf woningen staan waarvan de bewoners geen functionele relatie hebben met dat bedrijf: in dat geval is sprake van burgerwoningen. In het kader van de vergunningverlening en voor de meldingsplichtige AMvB- bedrijven doet zich dan de vraag voor of en zo ja welke ambitiewaarde voor deze woningen moet worden gehanteerd.

Als streefwaarde voor woningen (burger- en bedrijfswoningen) op bedrijventerreinen geldt 50 dB(A) etmaalwaarde als streefwaarde. Voor dergelijke woningen wordt echter als maximale grenswaarde 60 dB(A) gehanteerd. In verband met de beperking van bedrijven door de aanwezigheid van bedrijfswoningen wil de gemeente geen medewerking verlenen aan nieuwe bedrijfswoningen op bedrijventerreinen.

5.Maximale geluidniveaus (LAmax)

De gemeente hanteert geen afwijkende systematiek voor het beoordelen van maximale geluidniveaus, anders dan de huidige, wettelijke systematiek. Zutphen wil een terughoudend beleid hanteren voor het toestaan van maximale geluidniveaus van meer dan 70 dB(A)- etmaalwaarde. Jurisprudentie leert dat 70 dB(A) etmaalwaarde door de Raad van State wordt geaccepteerd. Slechts in zeer uitzonderlijke bedrijfssituaties is een toename van ten hoogste 5 dB toegestaan. Het dient dan om een korte tijd te gaan en één en ander dient vastgelegd te worden in een vergunningvoorschrift danwel maatwerkvoorschrift.

In specifieke situaties waar maximale geluidniveaus hinder hebben veroorzaakt bij omwonenden wordt bij nieuwe situaties (ook uitbreidingen) terughoudend omgegaan met verhoging van de maximale geluidniveaus ten opzichte van de vergunde rechten.

Cumulatie van geluid bij amvb- en vergunningbedrijven

Amvb- en vergunningbedrijven worden op een bedrijventerrein bij het beoordelen van een omgevingsvergunningaanvraag dan wel een melding niet cumulatief getoetst op het geluidsniveau. De geluidsgrenswaarden in de vergunningen dan wel het Activiteitenbesluit zijn gericht op het voorkomen van hinder van een individueel bedrijf. Bij nieuwe situaties moet van de ruimtelijke ordening gebruik gemaakt worden om geluidproblemen te voorkomen.

De gemeente hanteert in het kader van ruimtelijke ordening bij nieuwe ontwikkelingen (nieuwe gevoelige objecten aan de rand van een bedrijventerrein of uitbreiding/wijziging danwel nieuw bedrijventerrein) de systematiek van inwaartse zonering. Bijvoorbeeld de meest lawaaiige bedrijven in het midden van het bedrijventerrein en de weinig milieubelastende bedrijven aan de rand van het bedrijventerrein en daarom heen een bufferzone van groen. Dit wordt geborgd in een bestemmingsplan. Als toetsing hanteert de gemeente de richtafstanden uit de uitgave ‘Bedrijven en milieuzonering’. De grootste richtafstand wordt hierbij dan gehanteerd. Dit betekent dat er geen cumulatieve toetsing plaatsvindt. Bij de genoemde nieuwe ontwikkelingen (ook uitbreidingen) gelden wel op gevoelige objecten de waarden genoemd in tabel 1 van deze nota.

Voor het begrip indirecte hinder sluit de gemeente aan bij de circulaire van 29 februari 1996, inzake geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting: beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer (verder te noemen als Schrikkelcirculaire).

Onder indirecte hinder wordt verstaan de nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt door activiteiten die, hoewel plaatsvindend buiten het terrein van de inrichting, aan de inrichting zijn toe te rekenen. Vanuit het perspectief van geluidhinder gezien zijn verkeersbewegingen van en naar inrichtingen een belangrijke vorm van indirecte hinder. Directe hinder en indirecte hinder worden niet gecumuleerd omdat de verschillende vormen van directe en indirecte hinder elk een eigen normenstelsel en beoordelingsystematiek kennen. De gemeente Zutphen neemt geen geluidsvoorschriften in de vergunning op die betrekking hebben op de gecumuleerde geluidsbelasting.

Voor indirecte hinder ten gevolge van mobiele geluidsbronnen (bijvoorbeeld vrachtwagens) geldt een beperking van de reikwijdte. Die reikwijdte is op verschillende manieren vast te stellen:

• 1.

  de afstand waarbinnen sprake is van indirecte hinder veroorzaakt door een bedrijf blijft beperkt tot die afstand, waarbinnen de herkomst van de veroorzakende geluidsbronnen in redelijkheid kan worden teruggevoerd op de aanwezigheid van het bedrijf in kwestie. Toepassing van dit criterium houdt voor transportverkeer van en naar inrichtingen in dat de reikwijdte van de milieuvergunning beperkt blijft tot die afstand, waarbinnen voertuigen (met in acht name van de maximum snelheid) de ter plaatse optredende snelheid hebben bereikt.

• 2.

  de reikwijdte blijft beperkt tot dat gebied waarbinnen de voertuigen van en naar de inrichting voor het gehoor nog herkenbaar zijn ten opzichte van andere voertuigen op de openbare transportroutes.

• 3.

  de reikwijdte blijft beperkt tot dat gebied waarbinnen de voertuigen van en naar de inrichting nog niet zijn opgenomen in het heersend verkeersbeeld, bijvoorbeeld tot de eerste kruising;

• 4.

  de reikwijdte blijft beperkt tot de akoestische herkenbaarheid (het 2 dB criterium zoals ook bij de reconstructies in de zin van de Wet geluidhinder wordt toegepast).

• 5.

  de reikwijdte blijft beperkt tot dat gebied waarbinnen de voertuigen van en naar de inrichting nog niet op een voor meerdere bedrijven functionerende ontsluitingsroute rijden. Is dat wel het geval dan zou de afweging ter zake van de met die ontsluitingsroute gepaard gaande geluidsbelasting niet op het microniveau van het individuele bedrijf moeten worden gemaakt, maar op macroniveau in het structuur- of bestemmingsplan.

In de overwegingen van de te verlenen vergunning dan wel bij het opnemen van maatwerkvoorschriften geeft de gemeente duidelijk aan welke methode gebruikt is opdat daarover geen rechtsonzekerheid ontstaat.

In de Schrikkelcirculaire is aangegeven dat een streefwaarde van 50 dB(A) en een maximale grenswaarde van 65 dB(A) geldt. Voor de situatie waarbij de streefwaarde wordt overschreden dient te worden gewaarborgd dat binnen woningen een equivalente geluidgrenswaarde van 35 dB(A) (etmaalwaarde) niet wordt overschreden.

Algemeen aanvaard en een vaste lijn in de jurisprudentie is dat het onderzoek naar binnenniveaus en maatregelen slechts moet worden uitgevoerd indien de geluidsbelasting meer bedraagt dan 55 dB(A). Uitgangspunt daarbij is dat de geluidwering van geveldelen minimaal 20 dB(A) bedraagt. De gemeente Zutphen sluit zich aan bij deze lijn.

Een vergunningaanvrager danwel indiener van een melding dient indien daartoe aanleiding is hiernaar onderzoek te doen en indien noodzakelijk maatregelen te (laten) treffen.

Op grond van de Wet milieubeheer dient het bevoegd gezag toepassing te geven aan de Beste Beschikbare Technieken (BBT). Dit zijn de meest doeltreffende technieken die economisch en technisch haalbaar zijn in de bedrijfstak waartoe het bedrijf behoort. De Wabo stelt:

BBT is bij geluid - meer dan bij de overige compartimenten zoals lucht en water - een lastig te hanteren begrip. Een compressor die tussen afschermende bedrijfsgebouwen staat, behoeft in veel gevallen geen afscherming. Staat diezelfde compressor echter nabij de terreingrens naast de woonbebouwing dan kan afscherming of het toepassen van andere maatregelen wel noodzakelijk zijn. Vanzelfsprekend geldt natuurlijk dat onnodige emissies moeten worden voorkomen en geldt er voor de bedrijven ook de "zorgplicht" uit de Wm, op grond waarvan zij mogen worden geacht, naar analogie van de energiebesparing, voortdurend te streven naar minimalisering van de emissies.

Geluid is geen vorm van milieuvervuiling die na te zijn geëmitteerd voor langere termijn ongewenste sporen in het milieu nalaat. Dit houdt in dat een toets of de geluiduitstraling van een bedrijf voldoet aan de streefwaarden voor de normering zoals die in deze nota zijn vastgesteld, in principe bepaalt of en zo ja in hoeverre er (verder) uitvoering moet worden gegeven aan het BBT- beginsel. Met andere woorden, als uit een eerste toets blijkt dat de aangevraagde situatie met de daarbij opgenomen voorzieningen, voldoet aan de streefwaarden, hoeven er geen maatregelen te worden getroffen. In algemene zin zouden maatregelen als "BBT-maatregel" kunnen worden bestempeld, als zij tenminste overeenkomen met de binnen de bedrijfstak of voor die activiteit gangbare stand der techniek. Vanzelfsprekend geldt dit met name voor geluidsbronnen of onderdelen daarvan die uitsluitend in de betreffende bedrijfstak worden gebezigd. Gaat het om bronnen of onderdelen daarvan die in meerdere bedrijfstakken worden gebruikt, dan kan ook breder dan de specifieke bedrijfstak worden gekeken.

Voor het antwoord op de vraag welke maatregelen voor het specifieke bedrijf als BBT kunnen worden aangemerkt, staat veel informatie ter beschikking. Uit de vergunningaanvragen van vergelijkbare bedrijven kunnen gegevens worden gehaald (zowel die in de eigen gemeente of provincie als bij andere gemeenten of provincies) maar ook bieden de akoestische onderzoeken die in het kader van de sanering industrielawaai krachtens de Wet geluidhinder zijn vervaardigd, een omvangrijke bron aan informatie. Daarnaast bestaan er handboeken en is er veelal via leveranciers van apparatuur informatie beschikbaar.

Voor sommige bedrijfstakken of onderdelen daarvan zijn gerichte onderzoeken uitgevoerd naar de stand-der-techniek-maatregelen in een bepaalde bedrijfstak. In alle gevallen dient hierbij bedacht te worden dat de stand der techniek voortschrijdt en dat als gevolg daarvan in de loop der tijd meer verdergaande maatregelen tot BBT kunnen worden gerekend.

De toepassing van BBT blijft dus maatwerk. Per geval zal moeten worden bezien welke maatregelen in beginsel mogelijk zijn (verplaatsing geluidsbronnen, omkastingen, schermen, vervanging door geluidarmere uitvoering, enz.), welke geluidreductie op de immissiepunten daarmee bereikt kan worden en wat daarvan de kosten zijn. In de specifieke situatie zal dan moeten worden bezien wat "redelijk" is.