Financiële verordening (Gemeentewet 212 en 213)

TOELICHTING OP DE ARTIKELEN

Gemeentewet, artikel 212.

Toelichting artikel 1. Definities

Artikel 1 betreft het begrippenkader voor deze verordening en de betekenis van deze begrippen bij het verstrekken van informatie aan de raad.

TITEL 1. PROGRAMMABEGROTING EN VERANTWOORDING

Toelichting artikel 2. Programmabegroting

De raad stelt op basis van dit artikel een belangrijk deel van de opzet van de programmabegroting vast.

Het Besluit Begroting en Verantwoording schrijft voor welke eisen aan de indeling van de begroting worden gesteld. In de programmabegroting worden in ieder geval ook de verplichte beleidsindicatoren opgenomen en het niveau waarop de raad wordt geïnformeerd.

De gemeenteraad bepaalt zelf het aantal, de omschrijving en de inhoud van de programma’s in de programmabegroting en kan daarmee de begrotingsopzet aanpassen aan de eigen politiek-bestuurlijke wensen. Het verdient de voorkeur (vanwege de vergelijkbaarheid van begrotingsjaren) de indeling voor een gehele raadsperiode vast te stellen. Indien daartoe aanleiding is, kan de raad de indeling wijzigen.

In de programmabegroting worden tevens de investeringen opgenomen. Met het voorstel aan de raad om het investeringsprogramma per programma in de programmabegroting vast te stellen, stemt de raad in met het totaal toegekende investeringsbedrag per investering en niet met de afzonderlijke jaarschijven.

De mutaties in het investeringsprogramma zijn in een apart overzicht in de programmabegroting opgenomen en toegelicht.

Naast de reguliere informatie over de exploitatiebegroting (lasten, baten, reservemutaties) en de investeringen, kan de raad het college verzoeken om aanvullende informatie te verstrekken over specifieke onderwerpen.

Toelichting artikel 3. Tussentijdse rapportage en informatie

Artikel 3 formaliseert een deel van de controletaak van de raad. Op basis van deze tussentijdse informatie kan de raad de uitvoering van de programmabegroting volgen en besluiten of bijsturing nodig is.

De raad autoriseert met het vaststellen van de programmabegroting op hoofdlijnen de uitvoering van het beleid door het college.

Voorstellen tot aanpassing van de begroting als gevolg van nog te realiseren werkzaamheden die in het voorafgaande jaar zijn gestart, worden gedaan bij de tussentijdse rapportage in het voorjaar (onderdeel van de kadernota). Deze voorstellen worden getoetst aan de hand van de criteria die zijn opgenomen bij artikel 6, lid 2 a t/m e.

De najaarsrapportage gaat in op de afwijkingen van de beschikbaar gestelde budgetten op programmaniveau (lasten, baten en reservemutaties) voor de realisatie van de doelen in de programma’s in het lopende jaar, alsmede op de afwijkingen bij de uitvoering van de investeringen.

Toelichting artikel 4. Informatieplicht en bevoegdheden

In artikel 4 van de Financiële verordening is een nadere invulling van de informatieplicht van het college aan de raad opgenomen. Het betreft een uitwerking van het vierde lid van artikel 169 van de Gemeentewet. Dat artikel verplicht het college voorafgaand aan het aangaan van bepaalde verplichtingen de raad inlichtingen te verstrekken, indien de raad daar om verzoekt, bijvoorbeeld wanneer het aangaan van deze verplichtingen ingrijpende gevolgen heeft voor de gemeente.

Het artikel regelt dat het verstrekken van (grote) garanties, geldleningen of kapitaalstortingen een raadsbevoegdheid is. Een nadere uitwerking is opgenomen in de verordening Gemeentegaranties Geldleningen.

De bepalingen uit het artikel ontslaan het college niet van de informatieplicht in andere gevallen. Ook moeten besluiten van het college voor het doen van privaatrechtelijke rechtshandelingen passen binnen de kaders van het beleid dat door de raad is vastgesteld. Het artikel schept duidelijkheid over de verplichtingen waarover de raad in elk geval vóóraf wenst te worden geïnformeerd en in de gelegenheid wil worden gesteld, zijn wensen en bedenkingen aan het college kenbaar te maken.

Toelichting artikel 5. EMU-saldo

Voor gemeenten is in de wet Houdbare OverheidsFinanciën (wet Hof) vastgelegd dat ze een aandeel hebben in plafond voor het totale EMU-tekort van Nederland. Om gemeenten tijdig een beeld te geven wat dit voor hen betekent, publiceert het ministerie van BZK in lijn met de Wet Hof individuele EMU-referentiewaarden (in de septembercirculaire over het gemeentefonds).

Een individuele EMU-referentiewaarde is geen norm, maar een indicatie van het aandeel dat een provincie of gemeente in de gezamenlijke tekortnorm heeft. De Wet Hof bepaalt dat de individuele referentiewaarde voor het EMU-saldo van de individuele overheden naast het eigen aandeel ook het aandeel in openbare lichamen betreft. Het aandeel in openbare lichamen is het deel van het EMU-saldo van de gemeenschappelijke regelingen dat aan de betreffende deelnemende individuele decentrale overheid wordt toegerekend. Een deel van het EMU-saldo van de gemeenschappelijke regelingen maakt dus onderdeel uit van het EMU-saldo van de deelnemende decentrale overheden.

Wordt het gemeentelijk aandeel in het EMU-tekort door de gezamenlijke gemeenten overschreden dan kan dat tot een correctieve maatregel van het Rijk leiden of tot een boete uit Europa, die naar gemeenten wordt vertaald.

Gemeenten krijgen in het voorjaar van het Rijk bericht of het gemeentelijk aandeel in het nationale toegestane EMU-tekort met de lopende begroting dreigt te worden overschreden. Ook wordt dan duidelijk of daarop actie van gemeenten benodigd is. Het college informeert de raad over de EMU-referentiewaarde en de afwijking ten opzichte van het EMU-saldo. Als actie nodig is van de gemeente, stelt het college een wijziging van de begroting voor.

Toelichting artikel 6. Jaarstukken

De jaarrekening is het sluitstuk van de planning- en controlcyclus en betreft de verantwoording over de begrotingsuitvoering door het college en de controle van de raad daarop.

Lid 2 van dit artikel gaat over de toetsingscriteria voor de voorstellen voor bestemming van het rekeningresultaat. Dit betreft met name stortingen reserves en overige voorstellen. Op onttrekkingen aan reserves zijn de toetsingscriteria niet van toepassing omdat voor een onttrekking aan de bestemmingsreserve geldt dat deze altijd moeten passen binnen het doel van de reserve en of het bestedingsplan.

Lid 3 regelt dat dividend- of winstuitkeringen van derden, deelnemingen of verbonden partijen ten gunste komen van het gemeentelijke resultaat, met inachtneming van afspraken die hierover door de raad zijn bekrachtigd. Indien van deze afspraken wordt afgeweken, wordt aan de raad een separaat voorstel over de gewijzigde bestemming van de dividend- of winstuitkeringen ter besluitvorming voorgelegd.

Toelichting artikel 7. Wijziging van de begroting

Na het vaststellen van de begroting worden aan de raad begrotingswijzigingen voorgelegd.

De raad besluit over wijzigingen op het niveau van de programma’s (baten en lasten). Het gaat om mutaties van de begroting die worden veroorzaakt door budgetverschuivingen tussen programma’s, tussentijdse voorstellen met dekking en stortingen of onttrekkingen aan een reserve.

Het college besluit over wijzigingen die zich afspelen binnen een programma.

Er zijn drie soorten begrotingswijzigingen die vaststelling door de raad vergen:

• •

  Separate begrotingswijzigingen bij beleidsvoorstellen met financiële consequenties

  De begrotingswijziging wordt bij het raadsvoorstel gevoegd en geeft aan welke middelen benodigd zijn voor het beleidsvoorstel en welke dekking hiervoor beschikbaar is.

• •

  Wijzigingen bij cyclusdocumenten

  Bij de tussentijdse rapportages en jaarstukken wordt door het college een begrotingswijziging aangeboden met mutaties die het gevolg zijn van voorstellen in deze cyclusdocumenten. Voor de mutaties in de programmabegroting wordt geen begrotingswijziging opgesteld.

• •

  Algemene RaadsBegrotingswijzigingen (ARB)

  Naast de bovengenoemde begrotingswijzigingen worden bij cyclusdocumenten ook de Algemene RaadsBegrotingswijzigingen (ARB’s) opgesteld. In een ARB zijn budgetneutrale mutaties opgenomen die het gevolg zijn van voorstellen of besluiten waarvan de financiële consequenties niet leiden tot aanpassing van het begrotingssaldo en waardoor de beleidsprogramma’s in de lopende begroting niet worden beïnvloed. Als sprake is van een ARB die tussentijds goedkeuring vergt van de raad, kan een afzonderlijke begrotingswijziging aan de raad worden aangeboden.

TITEL 2. FINANCIËLE BELEID

Toelichting artikel 8. De financiële positie

Met dit artikel wordt bereikt dat het college een uiteenzetting geeft van de financiële positie.

Toelichting artikel 9. Waardering en afschrijving vaste activa

Artikel 9 eerste lid bepaalt, dat het college vierjaarlijks een geactualiseerde nota over de reserves, voorzieningen en investeringen ter behandeling en vaststelling door de raad aanbiedt. Door middel van deze nota stelt de raad inhoudelijke kaders en spelregels vast.

De Financiële verordening moet volgens artikel 212 Gemeentewet in elk geval bevatten de “regels voor waardering en afschrijving activa”. De vaste activa worden verplicht ingedeeld in immateriële vaste activa, materiële vaste activa en financiële vaste activa. Voordat sprake is van waardering en afschrijving, is een beslissing genomen over de investering.

De uitwerking van het afschrijvingsbeleid is opgenomen in de bijlage “Afschrijvingsbeleid”.

Hierin zijn de kaders en afschrijftermijnen opgenomen. Het uitgangspunt is dat de afschrijftermijnen zoals benoemd in de bijlage worden gehanteerd voor alle nieuwe investeringen. Van alle activa waarop reeds wordt afgeschreven, blijven de bestaande afschrijftermijnen van kracht.

In dit artikel is ook opgenomen op welke wijze wordt omgegaan met de kosten die zijn verbonden aan het afsluiten van geldleningen.

Toelichting artikel 10 Voorzieningen voor oninbare vorderingen

In dit artikel wordt geregeld een voorziening voor de oninbare vorderingen wordt gevormd. Dit gebeurt op basis van een beoordeling van de openstaande vorderingen en historische percentages van oninbaarheid.

De accountant controleert bij zijn controle van het getrouwe beeld van de jaarrekening in de regel de hoogte van deze voorziening en de waarderingsgrondslagen.

Toelichting artikel 11. Reserves en voorzieningen

Een belangrijk beleidsmatig aspect betreft het eigen vermogen van de gemeente. Artikel 9 eerste lid bepaalt dat het college vierjaarlijks een geactualiseerde nota Reserves, Voorzieningen en Investeringen ter behandeling en vaststelling door de raad aanbiedt. Door middel van deze nota stelt de raad inhoudelijke kaders en de spelregels vast. Met de nota Reserves, Voorzieningen en Investeringen stelt de raad de spelregels vast die gelden voor het instellen van reserves, het rentebeleid en voor de informatievoorziening over reserves en voorzieningen.

Het tweede lid geeft aan dat alle voorstellen voor een storting in of een onttrekking aan een bestemmingsreserve moeten passen binnen het vastgestelde beleid.

Toelichting artikel 12. Kostprijsberekening

Artikel 212 Gemeentewet bepaalt in het tweede lid, onder b, dat de Financiële verordening in ieder geval de grondslagen bevat voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen van goederen, werken en diensten en van tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b en heffingen als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer. De grondslagen voor de prijzen die de gemeente bij overheidsbedrijven en derden in rekening brengt, en voor de tarieven van rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, worden toegepast bij de opbouw van de kostprijs.

Volgens het BBV moeten de overheadkosten apart worden verantwoord. Ze worden niet meer doorberekend aan de taakvelden. Daarmee vervalt de mogelijkheid om de integrale kostprijzen in de administratie van de baten en lasten op taakvelden van de beleids- en financiële begroting, het jaarverslag en de jaarrekening in beeld te brengen. De kostprijzen moeten daarom extracomptabel worden berekend en vastgelegd.

Het eerste lid bepaalt, dat de kostprijsberekeningen extracomptabel worden uitgevoerd en dat de kostprijzen bestaan uit de directe kosten, compensabele BTW en een opslag voor de overhead en voor de rente voor de financiering van (vaste) activa. In lid 1 is de rentecomponent nader gespecificeerd.

Het tweede lid bepaalt dat bij de directe kosten ook bijdragen en onttrekkingen aan voorzieningen voor de noodzakelijke vervanging van de betrokken activa en de afschrijvingskosten van de in gebruik zijnde activa worden betrokken bij de kostprijsberekening.

Het derde lid geeft aan dat voor de gemeentelijke rechten en heffingen, zoals de rioolheffing, in de kostprijsberekening ook de heffings- en inningskosten, compensabele BTW en de gederfde inkomsten van het kwijtscheldingsbeleid worden meegenomen.

De taken van heffing en inning van belastingen zijn voor het overgrote deel overgedragen aan de Regionale Belasting Groep (RBG). De toerekening aan de afzonderlijke tarieven gebeurt door de deelnemersbijdrage aan de RBG extracomptabel toe te rekenen naar evenredigheid van de opbrengst van de betreffende belasting als deel van de totale belastingopbrengst via de RBG.

Het vierde lid gaat over de aparte registratie van de overhead van de gemeente.

Het vijfde en zesde lid geven de kostenverdeelsleutels voor de toerekening van de overheadkosten aan de kostprijzen van rechten en heffingen en aan de kostprijzen van goederen, werken en diensten die door de gemeente aan overheidsbedrijven en derden worden geleverd.

In de formulering is tot uitdrukking gebracht dat gekozen is voor een hoofdregel in lid 5 (toerekening naar aandeel in personeelsomvang) met een uitzondering in lid 6 voor de taakvelden Riool en Reiniging (toerekening naar aandeel in de lasten). De reden voor de uitzondering is dat hiermee het kapitaalsintensieve karakter het beste tot uitdrukking komt in de toerekening van overhead.

Lid 5 bepaalt dat de toerekening van de overheadkosten aan de tarieven plaatsvindt op basis van de personeelsomvang omdat hiermee het arbeidsintensieve karakter het beste tot uitdrukking komt in de toerekening van overhead. Dit gebeurt naar rato van het aandeel van de totale gemeentelijke personeelsomvang van het betreffende taakveld gedeeld door de totale personeelsomvang in de begroting, exclusief de personeelsomvang van overhead.

Voor de toerekening van de overheadkosten aan de taakvelden Reiniging en Riolering is in lid 6 bepaald, dat deze plaatsvindt op basis van de totale lasten (‘omzet’) omdat hiermee het kapitaalsintensieve karakter het beste tot uitdrukking komt in de toerekening van overhead. Dit gebeurt naar rato van het aandeel van de totale kosten van het betreffende taakveld, exclusief de inkomensoverdrachten aan gemeenschappelijke regelingen (dit betreft met name de kosten van de dienstverleningsovereenkomst met de afvalinzamelaar), gedeeld door de totale lasten van de begroting exclusief de kosten van overhead.

De kosten voor de bijdragen aan de gemeenschappelijke regeling wordt voor de extracomptabele toerekening van de overheadkosten uitgezonderd omdat de gemeenschappelijke regeling zelf ook overheadkosten kent. Indien deze uitzondering niet wordt gemaakt zou er overhead berekend worden over de overhead.

In lid 7 is een verwijzing naar lid 1 toegevoegd voor wat betreft de toe te rekenen rente. Tevens geeft de berekeningswijze van de omslagrente voor het toerekenen van de rente aan de kostprijs voor de financiering van activa. Het percentage van de omslagrente wordt afgeleid van de bij de begroting geraamde rentekosten over het vreemd vermogen als percentage van het aangetrokken vreemd vermogen voor de financiering.

Het achtste lid geeft voor het aandeel in de kostprijs van verstrekte leningen een afwijkend voorschrift. Die kostprijs wordt gebaseerd op de rente van de lening die is aangetrokken voor de verstrekte lening en verhoogd met een risico-opslag voor de kans dat de (een deel van) de lening niet wordt terugbetaald. Dit heet het debiteurenrisico. Daarnaast moeten voor het bepalen van die kostprijs natuurlijk als directe kosten ook de afsluitkosten e.d. worden meegenomen. In lid 8 is een verwijzing naar lid 1 toegevoegd voor wat betreft de toe te rekenen rente.

Het negende lid van artikel 12 bepaalt, dat in de kostprijs van vennootschapsbelasting-plichtige activiteiten en grondexploitaties geen rente over de inzet van reserves en voorzieningen wordt meegenomen. Die rente wordt door de rijksbelastingdienst niet als kosten geaccepteerd.

Grondexploitaties vallen bij de meeste gemeenten ook onder de vennootschapsbelastingplichtige activiteiten, maar dit hoeft altijd het geval te zijn. Voor de methodiek van het bepalen van de omslagrente wordt in dit lid aangesloten bij de Notitie Grondexploitaties van de Commissie BBV.

Het tiende lid geeft aan dat kostprijsberekening voor het vastgoed specifieke uitgangspunten gelden. Deze uitgangspunten worden beschreven in de beleidsnota Vastgoedanalyse waarbij gebruik kan worden gemaakt van de contante- waarde-methode.

Toelichting artikel 13. Prijzen en economische activiteiten

Als een gemeente goederen, diensten of werken levert aan overheidsbedrijven of derden dan mag zij deze activiteiten niet bevoordelen als het economische activiteiten betreft. Economische activiteiten zijn hier activiteiten waarmee de gemeenten in concurrentie met andere ondernemingen treedt. Een economische activiteit is iedere activiteit bestaande uit het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt, afhankelijk van de karakteristieken van de activiteit.

Het bevoordelingsverbod houdt feitelijk in, dat tenminste een integrale kostprijs voor de levering van goederen, diensten werken en het verstrekken van leningen, garanties en kapitaal in rekening moet worden gebracht. Bij leningen betreft het rentekosten en een risicopremie (zie artikel 12, lid 8), bij garantie een risicopremie.

Het raadsbesluit moet worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking. Het besluit moet worden bekendgemaakt en moet open staan voor bezwaar en beroep.

Voor het verplicht in rekening brengen van minimaal een integrale kostprijs voor de levering van goederen, werken en diensten of voor het verstrekken van leningen, garanties en kapitaal geldt een aantal uitzonderingen. Deze uitzonderingen worden in het vierde lid opgesomd.

Op de naleving van dit artikel wordt actief toegezien door de organisatie. Van de raadsbesluiten wordt een register bijgehouden.

Toelichting Artikel 14 Vaststelling hoogte belastingen, rechten, heffingen en prijzen

Het vaststellen van de tarieven voor belastingen, rechten, leges en heffingen is een bevoegdheid van de raad. Deze bevoegdheid kan niet worden gedelegeerd (artikel 156 van de Gemeentewet).

Het eerste lid bepaalt, welke tarieven de raad jaarlijks vaststelt.

Lid 2 regelt dat de raad wordt geïnformeerd over prijzen. Het vaststellen van prijzen voor de levering van gemeentelijke goederen, diensten of werken die niet vallen onder artikel 229 van de Gemeentewet, is een privaatrechtelijk besluit.

Deze besluiten zijn een bevoegdheid van het college (eerste lid, onder e, van artikel 160 van de Gemeentewet), maar hebben wel invloed op de hoogte van de inkomsten en raken daarom ook het budgetrecht van de raad.

Het derde lid bepaalt, dat het college aan de raad eens in de vier jaar een nota aanbiedt met daarin de kaders voor de te hanteren prijzen, huren en tarieven voor erfpacht. De raad stelt deze nota vast.

Het vierde lid bepaalt, dat tussentijdse wijzigingen van besluiten voor het vaststellen van nieuwe prijzen en het wijzigen van prijzen die afwijken van de kaders uit de nota, vooraf ter besluitvorming aan de raad worden aangeboden.

Toelichting artikel 15. Financieringsfunctie

De financieringsfunctie (treasury) is een onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de operationele kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 van de gemeentewet het expliciete voorschrift dat de Financiële verordening kaders bevat voor uitvoering van de financieringsfunctie. De uitvoering van de financieringsfunctie komt aan de orde in de paragraaf Financiering in de programmabegroting en de jaarstukken, zoals in het Besluit Begroting en Verantwoording is voorgeschreven.

In aanvulling hierop stelt het college een Treasurystatuut op dat protocollen bevat voor de dagelijkse uitvoering. Het Treasurystatuut wordt eens in de vier jaar aan de raad ter kennisname aangeboden.

Met de wet Verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden is bepaald dat decentrale overheden hun overtollige liquide middelen aanhouden bij het ministerie van Financiën of andere gemeenten, waterschappen of provincies met uitzondering van de provincie Zuid-Holland (omdat daar een toezichtsrelatie mee bestaat). Hierdoor vermindert het financieel risico van decentrale overheden en hoeft de Nederlandse staat voor zijn financieringsbehoefte minder te lenen op de kapitaalmarkt. Als gevolg van deze wet is in de Financiële verordening het tweede lid, sub b. opgenomen waarin staat dat overtollige middelen uitsluitend worden uitgezet bij het ministerie van Financiën of andere decentrale overheden.

De kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn wettelijk geregeld in de wet Financiering Decentrale Overheden (wet FiDO). Overschrijding is in beginsel niet toegestaan. Gedeputeerde Staten van de provincie moeten in hun hoedanigheid van toezichthouder ingrijpen, als de kasgeldlimiet meer dan drie kwartalen wordt overschreden, maar kunnen onder bijzondere omstandigheden een tijdelijke overschrijding toestaan. Bij overschrijding kan de gemeente worden geconfronteerd met preventief toezicht op het sluiten van kortlopende (kasgeldlimiet) of langlopende (renterisiconorm) leningen. De raad wordt daarom wanneer overschrijding dreigt van de renterisiconorm daarover door het college geïnformeerd. Bij een dreiging van de overschrijding van de kasgeldlimiet van meer dan drie opeenvolgende kwartalen zal het college de raad inlichten in het derde kwartaal van overschrijding.

In lid 3 van dit artikel is vastgelegd, onder welke voorwaarde het gebruik van derivaten is toegestaan en onder welke voorwaarden langlopende leningen mogen worden aangetrokken.

Lid 4 regelt dat de gemeente leningen en garanties verstrekt ten behoeve van publieke taken.

TITEL 3. PARAGRAFEN

De paragrafen in de begroting en het jaarverslag bieden een dwarsdoorsnede van onderwerpen die van belang zijn voor het inzicht van de raad. Daarnaast geven de paragrafen extra informatie ter beoordeling van de financiële positie en risico’s op de korte en langere termijn.

Het Besluit Begroting en Verantwoording schrijft zeven verplichte paragrafen voor, namelijk Lokale heffingen, Weerstandsvermogen en risicobeheersing, Onderhoud kapitaalgoederen, Financiering, Bedrijfsvoering, Verbonden partijen en Grondbeleid. Het staat de gemeente vrij om aanvullende paragrafen toe te voegen aan de begroting en jaarverslag (zie ook artikel 2, lid 4).

Paragrafen zijn altijd een dwarsdoorsnede van een onderwerp dat feitelijk ook in een of meerdere programma’s is verwerkt. Paragrafen bieden een verdiepend inzicht door de andere invalshoek die voor het specifieke onderwerp gekozen is. Daarmee legt de gemeente ook direct het (verplichte) verband met de uitvoering van de programma’s.

Toelichting artikel 16. Lokale heffingen

Artikel 229b Gemeentewet en artikel 15.33 Wet milieubeheer stellen randvoorwaarden aan de hoogte van de meeste lokale heffingen. Behalve tarieven voor het geven van vermakelijkheden en algemene belastingen mogen de lokale heffingen niet het bedrag van de geraamde kostprijs te boven gaan. Voor het vaststellen van de hoogte van de verschillende bestemmingsbelastingen en de retributies heeft de raad de geraamde kostprijs per tarief of heffing nodig.

Het college draagt daarom zorg voor een actueel overzicht van de algemene belastingen, bestemmingsbelastingen en retributies. Het college geeft aan de raad jaarlijks inzicht in de mate van kostendekkendheid van de bestemmingsbelastingen en de retributies.

Het derde lid regelt over welke feiten aangaande de lokale lasten de raad in elk geval in de verplichte paragraaf Lokale heffingen bij de programmabegroting en jaarstukken wordt geïnformeerd.

Toelichting artikel 17. Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Een gemeente loopt risico’s van uiteenlopende aard. Voor een deel van deze risico’s kan een gemeente zich verzekeren, moeten voorzieningen worden gevormd, of is anderszins beheersing mogelijk in de bedrijfsvoering. Voor een ander deel van de risico’s is dit niet het geval. Daarnaast kiezen gemeenten er soms voor om voor bepaalde verzekerbare risico’s eigen risicodrager te worden door zich bewust niet voor deze risico’s te verzekeren.

De niet verzekerde risico’s hebben, als deze zich voordoen, (grote) financiële consequenties. Het is dus zaak dat de gemeente zich bewust is van de risico’s die ze loopt, en deze beheerst. Het uitsluiten van risico’s is echter niet mogelijk. Niet verzekerde risico’s die zich voordoen, moet de gemeente opvangen met het eigen vermogen, door belastingverhoging of door beleidsmatige ombuigingen binnen de programmabegroting.

Het eerste lid van artikel 17 regelt dat inzicht wordt geboden in de aard en omvang van de risico’s en in hun financiële consequenties in de verplichte paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing van de programmabegroting en de jaarstukken.

Met het tweede lid geeft het college inzicht in de dekkingsgraad voor de benodigde weerstandscapaciteit (op basis van het risicoprofiel), dat wil zeggen in hoeverre mogelijke schade en verliezen van materieel belang met de beschikbare weerstandscapaciteit (algemene reserve, onvoorzien, belastingcapaciteit) kunnen worden opgevangen. Dit is de zogenaamde weerstandsratio.

Het derde lid geeft aan dat de post Onvoorzien onderdeel uitmaakt van de beschikbare weerstandscapaciteit en beschikbaar is voor incidentele tegenvallers die onontkoombaar, onvermijdelijk en onuitstelbaar zijn.

Het vierde lid schrijft voor dat het college in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing een overzicht opneemt van het EMU-saldo, prognosebalansen en kengetallen. Deze informatie kan worden betrokken bij de beoordeling van de financiële positie, waaronder de schuldpositie van de gemeente.

Toelichting artikel 18. Onderhoud kapitaalgoederen

Het college is verantwoordelijk voor (meerjarige) beheerplannen voor het onderhoud aan de verschillende categorieën kapitaalgoederen.

In het tweede lid van artikel 18 wordt aangegeven over welke feiten aangaande het financieel beheer van het onderhoud van kapitaalgoederen de raad in de verplichte paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen bij de programmabegroting en jaarstukken in elk geval geïnformeerd wordt. De paragraaf geeft inzicht in beleidsuitgangspunten, toekomstige ontwikkelingen en de bijbehorende financiële prognoses. Het gaat om de samenhang tussen het vastgestelde beleid (beheerplannen), huidige kwaliteitsniveaus en beschikbaar budget. Tevens wordt aangegeven of de huidige reserves of voorzieningen toereikend zijn voor de toekomstige lasten.

In lid 3 en 4 is geregeld, dat de raad tenminste eens in de vier jaar geactualiseerde beheerplannen en een nota kapitaalgoederen ontvangt. De beheerplannen voor de openbare ruimte en gebouwen worden uitsluitend ter vaststelling aan de raad voorgelegd als de kaders wijzigen of als er financiële consequenties zijn. Als daar geen sprake van is, wordt een nieuw beheerplan ter informatie aan de raad aangeboden.

Toelichting artikel 19. Financiering

De basis voor dit artikel is gelegen in artikel 15 Financieringsfunctie. Artikel 19 regelt over welke onderwerpen inzake het financieel beheer van de financieringsfunctie de raad in elk geval in de verplichte paragraaf Financiering bij de programmabegroting en jaarstukken wordt geïnformeerd.

Toelichting artikel 20. Bedrijfsvoering

De paragraaf Bedrijfsvoering is sinds de introductie van het Besluit Begroting en Verantwoording in 2004 (BBV) een verplichte paragraaf in de begroting en het jaarverslag. In deze paragraaf moet ‘ten minste inzicht in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering’ worden gegeven. Deze formulering geeft veel ruimte om gemeente-specifiek invulling te geven aan deze paragraaf.

De paragraaf Bedrijfsvoering beschrijft hoe de gemeente de bedrijfsprocessen die nodig zijn om beleidsdoelstellingen uit de programma's te realiseren, beheerst en aanstuurt. Het betreft zowel beleidsmatige (primaire) processen, ondersteunende (secundaire) processen en de sturing en beheersing ervan. Door een dwarsdoorsnede te maken krijgt de raad een beter beeld hoe de gemeente dit specifieke onderwerp beheerst en welke risico’s er worden gelopen. Hierbij zijn zowel de succesvolle realisatie van de programma's als de verwachtingen van burgers van invloed en stellen daardoor eisen aan die bedrijfsvoering.

Sturen en beheersen van de bedrijfsprocessen zijn niet de primaire verantwoordelijkheid van de raad, maar van het college. De raad moet zich wel een oordeel kunnen vormen over de inrichting en het functioneren van de bedrijfsvoering in de zin dat deze doeltreffend en doelmatig is ingericht. Een paragraaf Bedrijfsvoering op voldoende kwalitatief en kwantitatief niveau is daarbij essentieel. Het is van belang dat de raad kennisneemt van de paragrafen om zodoende de daarin opgenomen gemeente specifieke aandachtspunten mee te nemen in de kaderstellende en controlerende activiteiten.

De paragraaf Bedrijfsvoering kent geen voorgeschreven wettelijke structuur. Aandachtspunt is dat de paragraaf Bedrijfsvoering zich niet beperkt tot het deel dat door de organisatie wordt aangemerkt als overhead. Feitelijk kunnen alle onderwerpen met een overkoepelend karakter die de gemeentelijke organisatie betreffen in deze paragraaf aan de orde komen. Zo kunnen in deze paragraaf onderwerpen als integriteit, innovatie en privacy aan de orde komen. Maar ook de organisatiestructuur, personeelsbeleid, duurzaamheidsbeleid en investeringsbeleid kunnen aan de orde komen. Voorop staat dat de eigenheid van de gemeente bepalend is voor de onderwerpen in de paragraaf Bedrijfsvoering. Door de jaren heen kan dit veranderen doordat de raad andere prioriteiten of accenten legt, maar ook door (externe) ontwikkelingen als nieuwe wetgeving of de ontwikkeling van een nieuwe wijk.

Lid 2 regelt over welke onderwerpen de raad in ieder geval wordt geïnformeerd.

Lid 3 regelt dat in de paragraaf Bedrijfsvoering aanvullend wordt gerapporteerd over niet financiële onrechtmatigheid (inclusief fraude en het niet naleven van de wet Fido) en de voortgang van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid die voortvloeien uit artikel 213a van de Gemeentewet.

Niet financiële onrechtmatigheden zijn geen onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording (zie hierna). Op basis van afspraken tussen raad en college in de financiële verordening zijn deze onrechtmatigheden onderdeel van de paragraaf Bedrijfsvoering.

Fraude omvat opzettelijke handelingen door één of meerdere personen binnen de gemeente, waarbij gebruik wordt gemaakt van opzettelijke misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Omdat fraudes onderdeel zijn van de getrouwheidsverklaring van de accountant, worden deze niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.

Een niet financiële onrechtmatigheid kan zich voordoen bij de Wet fido ¹ en onderliggende regelingen. Aan overtredingen van de Wet fido, bijvoorbeeld overschrijdingen van de kasgeldlimiet of renterisiconorm, zijn meestal geen (directe) financiële gevolgen verbonden. Deze onrechtmatigheden behoeven derhalve niet te worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.

Rechtmatigheidsverantwoording

Vanaf het opstellen van het Jaarverslag 2022 legt het college verantwoording af over de rechtmatigheid op basis van een standaardmodel dat bij wet is vastgelegd.

Vanaf het Jaarverslag 2022 moet het college in de paragraaf Bedrijfsvoering specifiek ingaan op de afwijkingen die geconstateerd zijn in de rechtmatigheidsverantwoording.

Afwijkingen in de rechtsmatigheidsverantwoording hebben betrekking op onrechtmatigheden (misbruik, fouten, begrotingsonrechtmatigheden) en onduidelijkheden. Deze begrippen zijn onderling niet uitwisselbaar al kan er wel sprake zijn van overlap.

Lid 4 regelt de kaderstelling op het gebied van de rechtmatigheidsverantwoording. Dit betreft:

• a.

  het normenkader

• b.

  de verantwoordingsgrens voor de rechtmatigheidsverantwoording

• c.

  de rapportagegrens in de paragraaf Bedrijfsvoering

• d.

  het inzicht in de maatregelen die worden genomen om afwijkingen in de toekomst te voorkomen (verbeterplan).

Ad a. het normenkader

Voor een goede totstandkoming van de rechtmatigheidsverantwoording is belangrijk dat de geldende regelgeving duidelijk vastligt. Het college is primair verantwoordelijk voor de naleving van de wet- en regelgeving en moet dus permanent inzicht hebben in de van toepassing zijnde relevante wet- en regelgeving. Dit betreft het normenkader. Het college stuurt het normenkader naar de raad. De raad stelt het normenkader vast.

Het operationaliseren van het normenkader is een taak van het college en wordt vastgelegd in het toetsingskader. In het toetsingskader is per wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen relevant zijn voor de toetsing.

Het normenkader is de set aan regelgeving waaraan in het kader van de rechtmatigheid moet worden voldaan. Daarbij gaat het zowel om Europese regelgeving, wettelijke bepalingen als eigen regelgeving, zoals verordeningen vastgesteld door de raad. In dit kader zijn bij de wettelijke bepalingen alleen de financiële beheershandelingen van belang, zoals bijvoorbeeld Europese aanbestedingsrichtlijnen en niet de wettelijke bepalingen rond bijvoorbeeld naleving van privacyregels. Uiteraard moet de gemeente deze regels ook naleven, maar bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording spelen deze geen rol. Voor verordeningen geldt dat alle gemeentelijke verordeningen voor zover deze bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen onderdeel uitmaken van het normenkader. Ook andere besluiten van de raad met een kaderstellend karakter en die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen, zijn een verplicht onderdeel van het normenkader (begroting, raadsbesluiten over investeringsvoorstellen, beleidsnota’s).

Ad b. de verantwoordingsgrens

De verantwoordingsgrens bepaalt of afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen. Dit betekent dat rechtsmatigheidsfouten pas in de rechtmatigheids-verantwoording worden opgenomen en toegelicht, wanneer deze boven het door de raad vastgestelde percentage komen. De verantwoordingsgrens valt binnen de bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan de reserves. Voor zowel fouten als voor onduidelijkheden afzonderlijk geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden worden niet bij elkaar opgeteld.

Ad c. de rapportagegrens

De rapportagegrens bepaalt vanaf welke omvang de afwijkingen moeten worden toegelicht in de paragraaf Bedrijfsvoering. De toelichting betreft achtergrond en oorzaak en maakt oordeelsvorming door de raad mogelijk.

Het is mogelijk dat de raad aparte rapportagegrenzen vaststelt voor het voorwaardencriterium, het begrotingscriterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (ongeacht of de verantwoordingsgrens wordt overschreden). Daarnaast kan de raad ook bepalen dat specifieke onderwerpen aan de orde moeten komen.

Ad d. maatregelen (verbeterplan)

Het college geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een overzicht van de getroffen en nog te treffen beheersmaatregelen om de gerapporteerde afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

toelichting artikel 20, lid 5 Rechtmatigheidsverantwoording – Voorwaardencriterium.

In het lid (a) wordt de definitie weergegeven van het voorwaardencriterium, het zogenaamde “normenkader”. Lid (b) geeft aan dat jaarlijks het normenkader ten aanzien van de rechtmatigheidsverantwoording door de gemeenteraad moet worden vastgesteld en voor een bepaalde datum aan de raad moet worden aangeboden.

toelichting artikel 20, Lid 6 – Begrotingscriterium Lid (a) gaat expliciet in op de begrotingsrechtmatigheid. In lid (a) wordt het begrip begrotingsrechtmatigheid gedefinieerd. Lid (b) De baten en lasten moeten zich bewegen binnen de door de raad goedgekeurde en vastgestelde budgetplafonds. Indien er een overschrijding plaatsvindt is er in principe sprake van een begrotingsonrechtmatigheid.

toelichting artikel 20, Lid 7 - Misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium: Lid (a) Dit artikel voorziet in het zogenaamde “misbruik en oneigenlijk gebruik criterium”. In lid (a) wordt het criterium gedefinieerd. Van misbruik is sprake bij het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Van oneigenlijk gebruik is sprake indien bij het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, het verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving is maar in strijd met het doel en de strekking daarvan is. Lid (b) Aan Burgemeester en wethouders wordt opgedragen om regels op stellen voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen.

Toelichting artikel 21. Verbonden partijen en subsidies

Een paragraaf Verbonden partijen is voorgeschreven in het BBV als onderdeel van begroting en jaarstukken. Verbonden partijen zijn partners van de gemeente die, alleen óf in samenwerking met andere gemeenten of organisaties, beleidstaken uitvoeren.

De gemeente heeft de beleidskeuze meer of minder een regierol te pakken ten aanzien van uitvoerende taken en die taken (1) over te laten aan initiatiefnemers uit de samenleving, (2) zelf de uitvoering ter hand te nemen, of (3) in opdracht te laten uitvoeren. In deze regierol kunnen verschillende instrumenten worden toegepast, zoals subsidie of inkoop en wordt met verschillende partners samengewerkt. Daarom neemt de gemeente de meerjarige subsidiepartners ook op in deze paragraaf.

Het tweede lid regelt dat het college ook majeure ontwikkelingen benoemt of verwijst naar andere stukken voor de raad. Dit lid stelt regels aan de verantwoordingsinformatie over deelnemingen, mede op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Specifiek wordt ingegaan op nieuwe verbonden partijen, het beëindigen van bestaande verbonden partijen, het wijzigen van bestaande verbonden partijen en eventuele problemen bij bestaande verbonden partijen. Ingevolge het BBV wordt een lijst van verbonden partijen bijgehouden.

Lid 3 betreft de verstrekking van gemeentelijke subsidies. De hiermee samenhangende middelenstroom raakt aan de kaderstellende rol en het budgetrecht van de raad.

Lid 4 regelt dat het college vierjaarlijks een geactualiseerde nota over de gemeentelijke verbonden partijen ter behandeling en vaststelling door de raad aanbiedt.

Lid 5 betreft kaderstelling voor het Delftse subsidiestelsel. De Delftse subsidiesystematiek bestaat uit een door de gemeenteraad vastgestelde Algemene Subsidieverordening en de verordening Financiële en Materiële gelijkstelling en daarnaast de door het college vastgestelde nadere uitvoeringsregels, zoals de Subsidieregeling subsidie gemeente Delft 2020.

De Algemene subsidieverordening en de verordening Financiële en Materie bevatten algemene uitgangspunten en regels voor subsidieverstrekking en worden periodiek geëvalueerd alsmede naar bevind van zaken geactualiseerd (bijv. gewijzigde wet- en regelgeving) en vastgesteld door de raad. Her vaststellen van de Subsidieregelingen en Beleidsregels is een collegebevoegdheid.

Omdat programmabegroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de Financiële verordening vereiste informatie de belangen van de gemeente schaden (bijvoorbeeld het voornemen om een financieel belang af te stoten kan in bepaalde situaties de onderhandelingspositie van de gemeente aantasten). Deze informatie wordt vanzelfsprekend vooraf en tijdens de onderhandeling niet herkenbaar in de programmabegroting, jaarstukken en openbare nota’s vermeld, maar naderhand wel verantwoord.

Toelichting artikel 22. Grondbeleid

Een belangrijke taak van een gemeente is het daadwerkelijk ingrijpen in de ruimtelijke ordening van een gemeente door zelf vastgoedlocaties te (laten) ontwikkelen. De uitgangspunten van het financieel beleid ten aanzien van het grond- en vastgoedbedrijf horen bij de raad thuis.

Het tweede lid regelt, dat het college jaarlijks het geactualiseerde Meerjarenprogramma Grondontwikkeling (MPG) ter informatie aan de raad stuurt. Via deze nota wordt de raad geïnformeerd over de uitvoering van de kaders voor het toekomstig grond- en vastgoedbeleid. Tevens wordt bepaald, dat een tussentijdse rapportage wordt uitgebracht over het MPG. Dit gebeurt in de vorm van het t-MPG, gelijktijdig met de najaarsrapportage.

Het derde lid verwijst naar de verplichte paragraaf Grondbeleid in de programmabegroting en de jaarstukken. Daar de programmabegroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening geëiste informatie de belangen en/of de (onderhandelings-)positie van de gemeente schaden. Zulke gegevens worden niet herkenbaar opgenomen in de programmabegroting, jaarstukken en openbare nota’s.

Het vierde lid verwijst naar de inhoud van het (t)MPG.

TITEL 4. FINANCIËLE ORGANISATIE EN ADMINISTRATIE

Toelichting artikel 23. Administratie

In dit artikel worden de kaders gegeven voor de inrichting van de administratie van de gemeente. In hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens moeten worden vastgelegd en aan welke eisen de vastgelegde gegevens moeten voldoen. Deze verordening regelt niet -inherent aan het dualisme- de regels en activiteiten die daarvoor in de uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het college.

Toelichting artikel 24. Registratie bezittingen, activa en vermogen

Voor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de gemeentelijke bezittingen onontbeerlijk. De noodzaak om de investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut te registreren indien zij volledig zijn afgeschreven ontbreekt, immers de gemeente kan deze investeringen niet overdragen aan derden en leidt tot administratieve ballast.

Om een volledige registratie van de gemeentelijke bezittingen te borgen zal het college de registratie periodiek controleren en bij afwijkingen maatregelen tot herstel treffen.

Toelichting artikel 25. Financiële organisatie

In dit artikel worden uitgangspunten voor de inrichting van de financiële organisatie gegeven, waaraan het college bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling zal geven.

Een belangrijk onderdeel van de administratie is de financiële administratie. Bij algemene maatregel van bestuur stelt het Rijk eisen aan de verantwoordingsinformatie van gemeenten. In het Besluit Begroting en Verantwoording zijn onder andere waarderingsgrondslagen, balansindeling en verplicht op te leveren financiële gegevens vastgelegd. Vanuit de financiële administratie moeten gegevens worden aangeleverd voor de financiële verantwoordingsinformatie aan de raad, maar ook aan Gedeputeerde Staten in hun rol als toezichthouder, het rijk, de Europese Unie, etc.

De inkoop en de aanbesteding van werken, leveringen en diensten zijn belangrijke en kwetsbare activiteiten die een groot budgettair effect kunnen hebben. Het hanteren van een protocol is naast de desbetreffende administratieve aspecten ook te zien als een vorm van risicobeheersing. De aansprakelijkheid kan worden beperkt en er wordt jegens derden rechtszekerheid gecreëerd. Dit artikel legt aan het college de zorg op om regels op te stellen voor de aanbesteding van werken en inkoop van goederen en diensten. De regelgeving van de Europese Unie dient daarbij nageleefd te worden. Doordat de regels worden vastgelegd kan de accountant bij zijn controle van de jaarstukken nagaan of de interne regels (en de Europese regelgeving) zijn nageleefd, het is een onderdeel van de rechtmatigheidstoets. De accountant beoordeelt hiervoor eveneens het systeem van interne regels.

Toelichting artikel 26. Interne controle

Het college zal voor de inrichting van de financiële organisatie maatregelen laten treffen door de organisatie op het gebied van interne controle, bijvoorbeeld een adequate functie-scheiding. Voor een goede interne controle zijn aanvullende onderzoeken nodig. Op grond van de uitkomsten van de onderzoeken worden bij tekortkomingen maatregelen tot herstel getroffen, waarbij de raad over de uitkomsten van de onderzoeken en de eventuele maatregelen tot herstel op de hoogte wordt gebracht. De genoemde onderzoeken in dit artikel omvatten niet de interne onderzoeken van het college naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Regels voor deze interne onderzoeken zijn opgenomen in de verordening artikel 213a Gemeentewet.

TITEL 5. OVERGANGS- EN SLOTBEPALINGEN

Toelichting artikel 27. Overgangsbepaling

In dit artikel wordt toegelicht dat op investeringen van vóór 2018 het toenmalige landelijke beleid van toepassing blijft. Dit is conform de inwerkingtreding destijds die enkel verplichtend werd voor nieuwe investeringen.

Toelichting artikel 28. Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in de plaats van de vorige verordening die is opgesteld op grond van artikel 212 Gemeentewet.

Toelichting artikel 29. Citeertitel

In dit artikel wordt de naam gegeven, waarmee men in de gemeentelijke stukken naar deze verordening kan verwijzen.