Verordening nadeelcompensatie fysieke leefomgeving Almere 2022 (rectificatie: toevoeging toelichting)

Toelichting

1. Algemeen

De overheid kan rechtmatig handelen, maar toch schade veroorzaken. Bijvoorbeeld door het verlenen van een omgevingsvergunning die de aanleg van een appartementencomplex mogelijk maakt, waardoor het eigendom van het naastgelegen perceel in waarde achteruitgaat. Ook het inperken van rechten kan tot nadeelcompensatie leiden. Of denk aan werkzaamheden aan de weg, waardoor een bedrijf (tijdelijk) onbereikbaar is en inkomsten misloopt. Verordeningen nadeelcompensatie werden soms al gebruikt bij grote projecten, zoals de aanleg van een metrolijn of doorgaande weg door stedelijk gebied. Het gaat dus niet alleen om schade veroorzaakt door rechtmatige besluiten, maar ook om schade veroorzaakt door rechtmatige feitelijke handelingen. Nadeelcompensatie is dus breder dan planschade, zoals in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening. Bij planschade ging het om inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak als gevolg van een planologische maatregel.

Met de inwerkingtreding van titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht en de Omgevingswet is het begrip planschade vervallen en wordt dergelijke schade begrepen onder het begrip nadeelcompensatie.

De onderhavige Verordening nadeelcompensatie fysieke leefomgeving Almere 2022 heeft echter alleen betrekking op nadeelcompensatieverzoeken op grond van afdeling 15.1 van de Omgevingswet en niet op nadeelcompensatieverzoeken naar aanleiding van rechtmatige overheidsbesluiten of rechtmatige feitelijke handelingen op grond van andere wetten.

2. Context wetgeving

2.1 Algemene wet bestuursrecht

Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voorziet in een algemene regeling over de vergoeding (of tegemoetkoming) van schade door rechtmatig overheidshandelen. In deze titel staan de grondslagen, inhoudelijke eisen en procedurele bepalingen over toekenning van nadeelcompensatie. Zo bevat de regeling in de Awb procedureregels voor het afhandelen van die aanvragen (zoals beslistermijnen). Ook zijn regels opgenomen over de maximale hoogte van het te heffen recht voor het in behandeling nemen van een aanvraag.

Vooropgesteld wordt dat de overheid niet verplicht is om iedere schade die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, (in zijn geheel) te vergoeden. Dat overheidsingrijpen voor sommige burgers en ondernemingen nadelige gevolgen kan hebben, is namelijk onvermijdelijk. Tot op zekere hoogte moeten deze gevolgen dus worden geaccepteerd (normaal maatschappelijk risico (hierna: nmr)). Burgers die door rechtmatig overheidsoptreden schade lijden die uitgaat boven het nmr en in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, kunnen desgevraagd schadevergoeding ontvangen (artikel 4:126 van de Awb). De hoogte daarvan moet in zo’n geval redelijk zijn. De schadevergoeding dekt dus niet vanzelfsprekend de volledige schade. Dit in tegenstelling tot onrechtmatig handelen, waarbij uitgangspunt wel vergoeding van de volledige schade is. Onrechtmatig handelen bij overheidsoptreden is geregeld in het Burgerlijk Wetboek en elders in de Awb.

Het doel van titel 4.5 van de Awb is om te komen tot eenduidigheid en overzichtelijkheid van het nadeelcompensatierecht. Het vervangt afzonderlijke regelingen. Tegelijkertijd worden hiermee alle geschillen over rechtmatig overheidsoptreden geconcentreerd bij één rechter, namelijk de bestuursrechter.

2.2 Omgevingswet

2.2.1 Afdeling 15.1 van de Ow

In de Ow (afdeling 15.1 van de Ow) is een nadeelcompensatieregeling opgenomen die aansluit op de algemene regeling uit de Awb.

2.2.2 Beperking van de schadeoorzaken en voorrang van de Ow t.o.v. de Awb

Ten opzichte van titel 4.5 van de Awb bevat de reikwijdte van afdeling 15.1 van de Ow een nadere afbakening van schadeoorzaken. Artikel 4:126, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grond van elk handelen door de overheid in het kader van een rechtmatige uitoefening van een haar toegekende taak of bevoegdheid om schadevergoeding kan worden verzocht. De regeling in de Awb biedt daarmee een brede grondslag voor aanvragen om nadeelcompensatie. Die brede grondslag wordt in de Ow beperkt.

De afbakening van schadeoorzaken in artikel 15.1 van de Ow is ten opzichte van titel 4.5 van de Awb limitatief en exclusief. Dat betekent dat als een schadeoorzaak niet in dat artikel is opgenomen, niet alsnog langs de weg van de Awb om schadevergoeding kan worden gevraagd. De regels over nadeelcompensatie in de Ow hebben zo voorrang op de regels in de Awb.

Nadeelcompensatie binnen de Ow gaat over besluiten of maatregelen die rechtstreeks:

• •

  werkende rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven bevatten, of

• •

  gevolgen hebben voor burgers en bedrijven door verandering van de fysieke leefomgeving.

Schadeoorzaken zijn bijvoorbeeld:

• •

  een omgevingsvergunning of het weigeren daarvan, of

• •

  een regel in het omgevingsplan. Deze moeten rechtstreekse rechten of verplichtingen voor burgers en bedrijven bevatten.

Omgevingsvisies, programma’s en instructieregels zijn bijvoorbeeld geen schadeoorzaken. Deze instrumenten hebben geen rechtstreekse rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven. Er is pas sprake van schadeoorzaak, als een omgevingsvisie en een instructieregel het beleid of de instructieregel omzet in rechten en verplichtingen voor burgers.

2.2.3 Doorschuiven van het moment van overheidsaansprakelijkheid

Het moment van de overheidsaansprakelijkheid ontstaat bij de start van een vergunningvrije activiteit of bij de vergunningverlening. Daarbij wordt uitgegaan van de mededeling van het besluit tot het verlenen of wijzigen van de omgevingsvergunning (artikel 15.3 van de Ow).

Soms ontstaat al schade door de aankondiging van een toekomstig besluit. De schade in de periode totdat het besluit is genomen, wordt schaduwschade genoemd. Dat is het negatieve effect op de waarde van onroerende zaken door de voorbereiding van een besluit of activiteit. In de Ow is bepaald dat dit een normaal maatschappelijk risico is, dat iedere eigenaar zelf moet dragen. De regeling nadeelcompensatie uit afdeling 15.1 van de Ow voorziet niet in vergoeding van deze schaduwschade.

2.2.4 Overige specifieke regelingen in het omgevingsrecht

Naast bovengenoemde afbakening is in afdeling 15.1 van de Ow nog een aantal aanvullende keuzes voor nadeelcompensatie gemaakt, zoals:

• •

  Schade die niet voor vergoeding in aanmerking komt, zoals verlies van woongenot (artikel 15.2 van de Ow);

• •

  Specifieke regelingen voor het bepalen van de schade, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen situaties waarbij een omgevingsvergunning is vereist en situaties waarbij geen omgevingsvergunning is vereist (artikelen 15.3 en 15.4 van de Ow);

• •

  Specifieke regels over actieve en passieve risicoaanvaarding (artikelen 15.5 en 15.6 van de Ow);

• •

  Een specifieke regeling voor het bepalen van het nmr voor indirecte schade die bestaat uit de waardevermindering van een onroerende zaak. Vier procent van de waarde van de onroerende zaak wordt aangemerkt als behorend tot het nmr (artikel 15.7 van de Ow).

• •

  Specifieke regels voor het bepalen van het bevoegd gezag voor het behandelen van aanvragen om schadevergoeding (artikel 15.8 van de Ow);

• •

  Delegatiegrondslagen voor het stellen van nadere regels (artikelen 15.9 en 15.10 van de Ow).

3. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Toepassingsbereik

In lid 1 wordt bepaald dat de Verordening nadeelcompensatie fysieke leefomgeving Almere 2022 zich beperkt tot nadeelcompensatie op grond van afdeling 15.1 van de Ow.

In lid 2 is geregeld dat als er een bijzondere regeling geldt, deze Verordening in die gevallen niet van toepassing is. Een ‘bijzondere regeling’ kan bestaan uit een specifieke verordening, beleidsregels of bijvoorbeeld bepalingen in het Omgevingsplan.

In de Ow zijn ook regelingen voor andere soorten schade opgenomen, namelijk:

• •

  schade bij gedoogplichten (afdeling 15.2 van de Ow);

• •

  schadeloosstelling bij onteigening (afdeling 15.3 van de Ow);

• •

  schadevergoeding bij voorkeursrecht (afdeling 15.4 van de Ow);

• •

  tegemoetkoming schade door in het wild levende dieren (afdeling 15.5 van de Ow).

De Verordening nadeelcompensatie fysieke leefomgeving Almere 2022 heeft geen betrekking op schade die onder een of meer van die regelingen valt.

Artikel 2 Heffen recht

In lid 1 wordt bepaald dat voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding een recht wordt geheven van € 300,- per aanvraag.

Lid 2 bepaalt dat een aanvrager die in de twaalf maanden voorafgaand aan de aanvraag een inkomen heeft genoten van ten hoogste 110% van het wettelijk minimumloon, een recht moet betalen van € 100,- Eén en ander dient uiteraard te worden aangetoond.

Artikel 3 Aanvraag

In het eerste lid is geregeld dat de aanvrager van schadevergoeding gebruik maakt van een door het college van B&W vastgesteld formulier. Het doel van het formulier is vooral om de aanvrager te helpen met het aanleveren van de juiste stukken die nodig zijn voor de behandeling van de aanvraag.

In het tweede lid worden nog aanvullende eisen gesteld bij een aanvraag wegens winst- of inkomstenderving (sub a) of wegens gederfde huurinkomsten (sub b).

Daarbij gaat het om het bij de aanvraag voegen van de volgende gegevens en bescheiden:

• •

  een door een accountant gewaarmerkte jaarrekening over het jaar waarin schade is geleden, alsmede de door een accountant gewaarmerkte jaarrekeningen over een periode van drie jaar voorafgaande aan het jaar waarin het besluit of de feitelijke handeling waarop de aanvraag betrekking heeft, genomen is respectievelijk een aanvang genomen heeft (bij een aanvraag wegens winst- of inkomstensderving);

• •

  een afschrift van de huurovereenkomst of gebruiksovereenkomst en een eigendomsakte (bij een aanvraag wegens gederfde huurinkomsten);

Artikel 4 Adviescommissie

Op grond van het Besluit ruimtelijke ordening was het inschakelen van een adviseur verplicht bij het afhandelen van aanvragen om planschade. Onder de Omgevingswet is dat niet meer zo. De gemeente heeft wel de mogelijkheid om een adviseur (adviescommissie) te benoemen.

In lid 1 is geregeld dat externe deskundigheid wordt ingeschakeld voor zover dat naar het oordeel van het bestuursorgaan noodzakelijk is om op de aanvraag te beslissen. Dit lid maakt het mogelijk om:

• •

  één of meerdere adviseurs te vragen om over de hele aanvraag te adviseren,

• •

  één of meerdere adviseurs te vragen over één of meerdere onderdelen van de aanvraag te adviseren. De gemeente blijft verantwoordelijk voor de integrale beoordeling van de aanvraag, of,

• •

  geen externe deskundigheid in te schakelen. Bij eenvoudige gevallen kan het de voorkeur hebben om aanvragen om schadevergoeding snel, en dus zonder adviescommissie, af te handelen.

In lid 2 zijn een aantal situaties beschreven waarbij er geen advies hoeft te worden ingewonnen.

Lid 3: De adviseurs of leden van de adviescommissie zijn adviseurs als bedoeld in artikel 3:5 van de Awb. Dat betekent dat de adviseurs niet werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan waaraan advies wordt uitgebracht stelt, al dan niet op verzoek, de gegevens ter beschikking die nodig zijn voor een goede vervulling van diens taak. Het bestuursorgaan dient zich ervan te vergewissen dat het onderzoek dat door de adviseur wordt verricht op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

Lid 4 bevat twee opties voor het benoemen van de adviescommissie, namelijk:

• a.

  benoeming voor een termijn van maximaal vier jaar waarna mogelijkheid bestaat tot herbenoeming (vaste commissie), of

• b.

  benoemen van een adviescommissie voor advisering met betrekking tot een of meerdere specifieke aanvragen. Hiermee wordt gedoeld op de gebruikelijke praktijk waarbij advies wordt gevraagd aan een planschadeadviesbureau.

•  

In beide gevallen vormen de adviseurs een adviescommissie als bedoeld in artikel 4:130 van de Awb. Dat betekent dat de beslistermijn voor zover advies wordt ingewonnen bij de behandeling van een aanvraag zes maanden is. Die termijn kan eenmaal met ten hoogste zes maanden worden verdaagd (artikel 4:130 van de Awb).

Ontslag

De leden van de vaste adviescommissie kunnen op elk moment ontslag nemen en blijven hun functie vervullen totdat in hun opvolging is voorzien. De leden kunnen voorts door burgemeester en wethouders worden geschorst en door de raad worden ontslagen wegens ongeschiktheid, onbekwaamheid of op andere zwaarwegende gronden.

Benoeming

Bij het benoemen van een vaste commissie wordt het aanstellingsbesluit door burgemeester en wethouders genomen. Bij benoeming van een adviescommissie voor een specifieke aanvraag wordt de commissie bij het in behandeling nemen van die aanvraag door het college van burgemeester en wethouders aangesteld.

Artikel 5 Procedure

Algemeen

In onderstaand schema is opgenomen uit welke stappen het gemeentelijke besluitvormingsproces grofweg bestaat. De grijs gearceerde cellen worden alleen doorlopen als een adviescommissie wordt ingeschakeld. De genoemde termijnen zijn ter indicatie, maar ze moeten wel optellen tot maximaal 2 x 8 weken zonder adviescommissie of maximaal 2 x 6 maanden met adviescommissie, volgens artikel 4:130 van de Awb.

Na het versturen van het besluit kan binnen zes weken bezwaar worden gemaakt (artikel 7:1 van de Awb). Daarop volgt een beslissing op bezwaar. De indiener van het bezwaarschrift kan het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter (artikel 7:1a van de Awb). Daartegen kan desgewenst beroep worden ingesteld bij de rechtbank en vervolgens hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State.

Het is gebruikelijk om met initiatiefnemers¹ een schadevergoedingsovereenkomst te sluiten. Op grond daarvan komt de door het bestuursorgaan toe te kennen schadevergoeding en de daarmee samenhangende kosten geheel of gedeeltelijk voor rekening van de initiatiefnemer. Als dat het geval is, wordt de initiatiefnemer als belanghebbende betrokken bij de hierboven geschetste stappen in het besluitvormingsproces. Dat is geregeld in artikel 13.3c van de Ow.

Toepassing art. 4:7 en 4:8 Awb

Artikel 4:7 van de Algemene wet bestuursrecht regelt wanneer een aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld om een zienswijze naar voren te brengen als een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst.

Artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht regelt wanneer een belanghebbende in de gelegenheid wordt gesteld een zienswijze naar voren te brengen voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waarom de belanghebbende niet heeft gevraagd, maar naar verwachting bedenkingen zal hebben.

In lid 1 van artikel 5 van de Verordening wordt geregeld dat bij de toepassing van deze twee artikelen uit de Algemene wet bestuursrecht, naast de aanvrager ook degene met wie een verhaalsovereenkomst is gesloten wordt betrokken (sub a). In sub b. is geregeld in welke gevallen degene aan wie bij beschikking de schade geheel of gedeeltelijk in rekening kan worden gebracht, wordt betrokken en de uitzonderingen daarop.

Opdrachtverstrekking adviescommissie

Lid 2 tot en met lid 5 van dit artikel bepalen dat in het geval advies wordt ingewonnen bij een adviescommissie, de aanvrager, eventuele andere betrokken bestuursorganen en andere belanghebbenden schriftelijk op de hoogte moeten worden gebracht van de voorgenomen opdrachtverstrekking aan een adviseur of adviescommissie. Op verzoek van de aanvrager, eventuele andere betrokken bestuursorganen of andere belanghebbenden kunnen één of meerdere adviseurs worden gewraakt op grond van feiten of omstandigheden betreffende de adviseur, waardoor de vereiste deskundigheid en onafhankelijkheid schade zou kunnen lijden. Genoemde partijen worden gedurende twee weken in de gelegenheid gesteld een verzoek tot wraking van één of meerdere adviseurs bij het college kenbaar te maken. Het college moet binnen twee weken na het verstrijken van de termijn tot het indienen van een verzoek tot wraking beslissen. De mogelijkheid van wraking geldt ook als er een second opinion gevraagd wordt over het eerdere deskundigenrapport.

Werkwijze adviescommissie/opstellen advies

De leden 6 tot en met 13 geven in de situatie dat een adviescommissie wordt aangesteld, de wijze weer waarop de aanvrager, eventuele andere betrokken bestuursorganen en andere belanghebbenden als bedoeld in artikel 13.3c, tweede lid, van de Ow onder verslaglegging worden gehoord en bij de opstelling van het advies worden betrokken. Tevens worden de hiervoor geldende termijnen vastgelegd. De genoemde termijnen zijn termijnen van orde.

Het zesde tot en met het negende lid bevatten regels over achtereenvolgens de hoorzitting, de bezichtiging en de taxatie. Deze onderdelen behoeven niet afzonderlijk te worden georganiseerd. Het is mogelijk om de hoorzitting te combineren met de bezichtiging en/of taxatie. Ook kan het zijn dat, mede afhankelijk van de inhoud van de opdracht, door de adviescommissie wordt geoordeeld dat er geen hoorzitting, bezichtiging of taxatie niet nodig is.

Lid 10 bepaalt dat het concept advies binnen twaalf weken na dagtekening van de opdracht aan de gemeente. Deze termijn kan met ten hoogste vier weken worden verlengd. Van de termijn waarbinnen een concept-advies moet worden uitgebracht kan bij de opdrachtverstrekking worden afgeweken. Dit is met name bedoeld om een kortere termijn te kunnen stellen bij bijvoorbeeld deelopdrachten.

In principe stuurt de adviescommissie het conceptadvies ook direct aan de aanvrager, eventueel andere betrokken bestuursorganen en andere belanghebbenden. Hierover kunnen ook andere afspraken worden gemaakt. Dit kan bijvoorbeeld nuttig zijn als de adviescommissie over één of meerdere onderdelen adviseert. De gemeente kan dan eerst een integraal advies samenstellen of een conceptbesluit formuleren waarin het advies is verwerkt. Aanvrager en eventuele andere belanghebbenden kunnen zo in de gelegenheid worden gesteld om te reageren op het integrale advies of concept-besluit.

In lid elf is geregeld dat alle betrokkenen in de gelegenheid worden gesteld om binnen 4 weken schriftelijk zienswijzen in te dienen op het concept-advies.

Het twaalfde en dertiende lid bepalen de termijnen waarbinnen het definitieve advies door de adviescommissie wordt uitgebracht.

Artikel 6. Uitbetaling

Indien het college een schadevergoeding vaststelt dan wordt deze uiterlijk betaald binnen 4 weken na het onherroepelijk worden van het besluit op de aanvraag.

Artikel 7. Aanvraag voorschot

Als redelijkerwijs kan worden aangenomen dat er een verplichting tot betaling van een schadevergoeding zal worden vastgesteld, kan er vooruitlopend op de beslissing een voorschot worden uitbetaald. De artikelen 4:95 en 4:96 van de Algemene wet bestuursrecht zijn op dit voorschot van toepassing.

Artikel 8. Intrekking oude regeling

De planschadeverordening Almere 2008 wordt ingetrokken. De intrekking geldt vanaf de inwerkingtreding van de Verordening nadeelcompensatie fysieke leefomgeving.

Overgangsrecht

Het overgangsrecht is op wetsniveau geregeld.

Overgangsrecht bij planschade

In artikel 22.12 van de Ow is vastgelegd dat een omgevingsvergunning die wordt verleend op grond van een regel in het tijdelijk deel van het omgevingsplan – voor zover sprake is van een oud ruimtelijk plan – niet als schadeveroorzakend besluit geldt.

Onder het huidig recht is het mogelijk om binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van bijvoorbeeld een bestemmingsplan een verzoek om planschade in te dienen. Uiteraard kunnen bestemmingsplannen tot vlak voor de inwerkingtreding van de Ow worden vastgesteld. Daarnaast is het zo dat lopende bestemmingsplanprocedures op grond van het voorheen geldende recht worden afgerond. Dat kan ertoe leiden dat tot ongeveer 2025 bestemmingsplannen kunnen worden vastgesteld. Vervolgens kan binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van dat vaststellingsbesluit nog een planschadeverzoek worden ingediend. Op die verzoeken is het oude recht nog van toepassing. In die zin kan de Planschadeverordening Almere 2008 nog tot ongeveer 2030 relevant blijven voor het afhandelen van verzoeken.

Overgangsrecht bij nadeelcompensatie in het omgevingsrecht

De overgangsbepalingen voor nadeelcompensatie in het omgevingsrecht zijn vastgelegd in paragraaf 4.2.7 van de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: Iw). In artikel 4.17 van de Iw is vastgelegd op welke schadeveroorzakende besluiten of handelingen het oude recht van toepassing blijft bij een aanvraag om schadevergoeding die wordt ingediend binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Ow. Voor aanvragen om schadevergoeding als gevolg van specifiek genoemde schadeveroorzakende besluiten op basis van de Wro (bestemmingsplan, beheersverordening, inpassingsplan, wijzigingsplan, uitwerkingsplan, nadere eis), of een exploitatieplan (onder voorwaarden)) is in artikel 4.19 van de Iw een specifieke regeling opgenomen. In die gevallen geldt dat de termijn van vijf jaar start bij het van kracht worden van het besluit als de procedure voor het besluit is gestart voor de inwerkingtreding, en is afgerond na inwerkingtreding van de Ow.

Het oude recht blijft in die gevallen van toepassing op een aanvraag om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald (artikel 4.19 van de Iw).

Artikel 9. Inwerkingtreding en citeertitel

Deze verordening treedt tegelijk met de Omgevingswet in werking en kan worden aangehaald als: Verordening nadeelcompensatie fysieke leefomgeving Almere 2022.