Verordening op de afvoer van hemelwater en grondwater Leidschendam-Voorburg

Bijlage

TOELICHTING

Algemeen

Met de inwerkingtreding van de Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken (kortweg: Wet gemeentelijke watertaken) per 1 januari 2008 is o.a. de Wet milieubeheer gewijzigd. In artikel 10.32a van de Wet milieubeheer is opgenomen dat de gemeenteraad bij verordening kan bepalen dat:

• •

  bij het brengen van afvloeiend hemelwater of van grondwater op of in de bodem of in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, wordt voldaan aan de in die verordening gestelde regels, en

• •

  het brengen van afvloeiend hemelwater of van grondwater in een voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater binnen een in die verordening aangegeven termijn wordt beëindigd. Van deze laatste mogelijkheid wordt geen gebruik gemaakt, indien van degene bij wie afvloeiend hemelwater of grondwater vrijkomt redelijkerwijs geen andere wijze van afvoer van dat water kan worden gevergd.

Hiermee hebben gemeenten een instrument om de gemeentelijke watertaken (zorgplichten) vorm te geven, waaronder het verplichten van afkoppelen bij burgers en bedrijven.

De verordeningsmogelijkheid staat niet op zichzelf, maar heeft een belangrijke relatie met het gemeentelijke beleid zoals vastgelegd in het Water- en Rioleringsplan. In het Water- en Rioleringsplan is opgenomen dat de gemeente ervoor kiest om hemelwater en grondwater van de gemengde rioolstelsels in haar gebied stap voor stap af te koppelen, met als doel een klimaatbestendig, milieuvriendelijk en duurzaam systeem:

• •

  betere waterkwaliteit/lokale waterhuishouding: kwaliteit oppervlaktewater verbetert; artikel 10.29a van de Wet milieubeheer geeft de gemeente een voorkeursvolgorde in de omgang met water om het ontstaan van afvalwater te voorkomen of te beperken (geen hemelwater in de vuilwaterriolering brengen) en om afvalwaterstromen (huishoudelijk afvalwater en hemelwater) gescheiden te houden;

• •

  klimaatadaptatie: verkleinen risico overstromingen, wateroverlast en -schaarste, artikelen 3.5 en 2.1 Waterwet en Deltaplan ruimtelijke adaptatie. Hieruit volgt de voorkeur voor vertraagde afvoer naar riolering en oppervlaktewater door vasthouden in de bodem (ook gunstig voor de waterkwaliteit) of door bergen en langzaam ledigen;

• •

  kostenvoordeel: lagere transport- en zuiveringskosten van afvalwater.

De verordening kan als ‘stok achter de deur’ worden ingezet daar waar bewoners niet vrijwillig meewerken. De gebiedsaanwijzing zal die gebieden betreffen waar gemeentelijke gemengde riolering vanaf 2015 is of wordt vervangen door gescheiden riolering en in die gebieden zal de gemeente de gemengde huisaansluitingen op haar kosten laten vervangen door gescheiden huisaansluitingen en de buiten de gevel regenpijpen aan de straatzijde op de nieuwe hemelwaterleiding of het oppervlaktewater aansluiten. Dit leidt per projectgebied tot een lichte stijging van de rioolheffing. Hiermee worden ook foutaansluitingen voorkomen. De particuliere grondeigenaar dient toestemming voor deze werkzaamheden door of namens de gemeente te verlenen en wordt na de gebruikelijke onderhoudstermijn eigenaar en beheerder van de leidingen op eigen grond. De gemeente voorziet zo in gemiddeld 50% afkoppelen van particuliere daken. De gemeente verwacht dat de andere 50% bij gelegenheid door de particuliere eigenaar wordt afgekoppeld, maar dit is niet verplicht gesteld in deze verordening. Met name in geval van inpandige gemengde riolering in gestapelde bouw kunnen de kosten van ombouwen onevenredig zijn. In dat geval kan het college het betreffende perceel of een deel daarvan buiten de gebiedsaanwijzing te houden. De volgorde is dus 1. Rioolvervanging, inclusief huisaansluitingen en 2. Gebieds¬aanwijzing met minimaal een jaar overgangstermijn.

Met de verordening kan worden bereikt dat daar vasthouden in de bodem waar lozingen van afvloeiend hemelwater bijvoorbeeld nog op het gemengde stelsel plaatsvinden, de gemeente mogelijkheden heeft om die lozingen op termijn te beëindigen door de in de verordening voorgeschreven afkoppelverplichting.

Voor nieuwbouwsituaties biedt de bouwregelgeving voldoende mogelijkheden om burgers en bedrijven schoon en vuil water gescheiden te laten aanbieden voor een aansluiting op de riolering. Over de riolering en de aansluiting van bouwwerken op de openbare riolering staan voorschriften in het Bouwbesluit.

Artikel 1 Begripsbepalingen

a. afkoppelen

Afkoppelen is wettelijk niet gedefinieerd, maar het is te omschrijven als het beëindigen van de afvoer van op hard oppervlak, zoals daken en tuintegels, vallend hemelwater naar een openbaar vuilwaterriool, door dit afvalwater te benutten, te infiltreren dan wel te brengen in oppervlaktewater. Met betrekking tot grondwater is het te omschrijven als het beëindigen van lozingen van grondwater op een openbaar vuilwaterriool. Dit wil zeggen dan grondwaterpompen en drains niet meer op de vuilwaterriolering mogen zijn aangesloten, omdat een alternatieve afvoermogelijkheid beschikbaar is gekomen.

Afvalwater is al het water waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Dit betekent dat afvalwater (net zoals elke afvalstof) op een doelmatige en milieu hygiënisch verantwoorde wijze dient te worden beheerd en afgevoerd. Tot afvalwater moeten niet alleen de vuile waterstromen worden gerekend; ook (relatief) schoon hemelwater en grondwater vallen, vanwege het ‘ontdoeningscriterium’ binnen de definitie. Hemelwater en grondwater zelf zijn niet gedefinieerd, de betekenis spreekt voor zich. Behalve regenwater moeten ook ijzel, sneeuw en hagel tot het begrip worden gerekend.

In de Wet milieubeheer (artikel 1.1) is een definitie opgenomen voor openbaar vuilwaterriool: een voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast.

b. beheerder

Op grond van de Wet milieubeheer heeft de gemeente een zorgplicht voor de inzameling van stedelijk afvalwater (artikel 10.33) en op grond van de Waterwet (artikel 3.5) een zorgplicht voor hemelwater en grondwater. De beheerder van het openbaar vuilwaterriool is het college.

c. bouwwerk

Een definitie van het begrip bouwwerk geeft de Wet milieubeheer niet, voor de begripsomschrijving is aangesloten bij de in vaste jurisprudentie gegeven definitie.

Artikel 2 Lozingsverbod drukriolering

Hemelwater en grondwater dat is aangesloten op pompputten van het drukrioleringssysteem ontregelt het systeem in zodanige mate, dat het ongewenst is voor het totale functioneren van het drukrioleringssysteem. De afvoer via pompen van buren die hun waterhuishouding wel op orde hebben, wordt weggedrukt door de grote hoeveelheid water tijdens regenval vanuit de pompen waar hemelwater wel op aangesloten is. Dit verbod geldt overigens reeds op grond van landelijke regelgeving (Besluit lozing afvalwater huishoudens, art. 3.3), maar is hier voor de duidelijkheid opgenomen.

Artikel 3 Plicht tot afkoppelen

Lid 1

Het eerste lid geeft de plicht tot afkoppelen van de hemelwaterafvoerleiding, drains en grondwaterpompen van het openbaar vuilwaterriool. De plicht tot afkoppelen geldt voor alle eigenaren van bouwwerken, open erven en terreinen, voor zover deze zijn gelegen binnen de gebiedsaanwijzing.

De plicht tot afkoppelen is dus niet slechts beperkt tot het bouwwerk, maar betreft ook het open erf of andere terreinen. Bedoeld is zowel het afvloeiend hemelwater dat afkomstig is van een bouwwerk en via een dakgoot, regenpijp, afvoerbuis enzovoort het openbaar vuilwaterriool bereikt als het afvloeiend hemelwater dat afkomstig is van een open erf of terrein waarin goten, putten, afvoerbuis enzovoort het openbaar vuilwaterriool bereikt. Een open erf of terrein waarin goten en putten zijn aangebracht is onder meer een terras, een oprit, een parkeerterrein. De plicht betreft ook al het overtollig grondwater van het totale perceel.

In het aanwijzingsbesluit wordt rekening gehouden met de locatie van de hemelwaterafvoer. In eerste instantie wordt onderscheid gemaakt tussen aansluitingen die zich aan de voorkant (wegzijde) van het bouwwerk bevinden en de achterkant van het bouwwerk. Dit is een gevolg van het redelijkheidscriterium uit het tweede lid van artikel 10.32a Wet milieubeheer. De voorkant van het bouwwerk kan in de meeste gevallen relatief gemakkelijk worden afgekoppeld. De achterzijde van het bouwwerk is soms moeilijker af te koppelen. Voor grondwater gaat het over het gehele perceel, omdat het meestal gaat om kleinere hoeveelheden per uur. Drains en grondwaterpompen op percelen voeren meestal aan de voorzijde af. Hierdoor is het eenvoudiger aan te sluiten op een hemelwaterriool of drain.

De plicht kan worden ingesteld voor gebieden waarin sprake is van een gescheiden riolering (aparte hemelwaterafvoer en/of grondwaterafvoer) en voor gebieden die een afvoermogelijkheid hebben naar aangrenzend oppervlaktewater. De volgende situaties kunnen zich voordoen in het geval van gescheiden riolering:

• •

  gebieden waarin gemengde riolering wordt vervangen door een gescheiden riolering (nieuw project);

• •

  gebieden waarin reeds gescheiden riolering is aangelegd met aansluitleidingen tot aan de perceelsgrens;

• •

  gebieden waarin gescheiden riolering is aangelegd zonder aansluitleidingen tot aan de perceelsgrens en waar sprake is van een herstraatproject.

• •

  Van een ontheffing van de afkoppelplicht kan sprake zijn indien:

• •

  de alternatieven afvoerwijzen niet toelaatbaar zijn volgens het bevoegd gezag vanwege verontreinigingen in de zin van de Wet Milieubeheer;

• •

  de kosten buitenproportioneel zijn ter beoordeling van het college;

• •

  andere redenen ter beoordeling van het college.

Lid 2

De plicht tot afkoppelen kan niet van de ene op de andere dag worden afgedwongen, in het aanwijzingsbesluit wordt een termijn opgenomen waarbinnen de lozing van het hemelwater en grondwater moet zijn beëindigd.

Lid 3

Ontheffing van de afkoppelverplichting is mogelijk in uitzonderingssituaties waarin toepassing van de gebiedsaanwijzing een bijzondere onbillijkheid met zich brengt die niet behoort tot de normaal beoogde gevolgen van de gebiedsaanwijzing. Enig individueel nadeel is echter aanvaardbaar om een collectief doel te dienen (zoals het voorkomen van wateroverlast). Een ontheffing kan bijvoorbeeld aan de orde zijn in het geval van onredelijke hoge kosten voor de perceeleigenaar, zoals bij het moeten uitvoeren van werkzaamheden aan leidingdoorvoeren door de fundering. Een grond voor de ontheffing kan ook een verontreiniging zijn in overleg met waterschap en omgevingsdienst. Dit wordt beoordeeld naar de concrete omstandigheden van het geval. Aan een ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.

Lid 4

Op de voorbereiding van het aanwijzingsbesluit is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) van toepassing. Belanghebbenden hebben hiermee de gelegenheid op het ontwerp-aanwijzingsbesluit zienswijzen in te brengen. Op deze manier wordt een zorgvuldige voorbereiding en vaststelling gewaarborgd.

Lid 5

Het afkoppelen van grondwater van de vuilwaterriolering volgt uit de bestaande verwerkingsplicht van de grondeigenaar voor grondwater op eigen terrein en de inzameltaak van de gemeente in de Waterwet, artikel 3.6, lid 2. Bij de aanleg van een hemelwaterafvoer en/of drainage ontstaat een nieuwe verwerkingswijze voor grondwater middels aansluiting op de hemelwaterriolering, dan wel drainage. Hiermee vervalt de mogelijkheid om grondwater als afvalwater te karakteriseren. Omdat er een alternatieve afvoermogelijkheid aanwezig is, vervalt het ontdoeningscriterium. Daardoor is lozing op de afvalwaterriolering te verbieden volgens artikel 3.3. van het Besluit lozing afvalwater huishoudens.

Artikel 4 Compensatieplicht verharding

Waarom is extra waterberging nodig?

Het uitbreiden van verhard oppervlak leidt tot meer wateroverlast bij hevige of extreme regen. Om dit te compenseren is in dit artikel bepaald in welke gevallen dit moet worden gecompenseerd door middel van de aanleg van een waterberging. De verplichting zal als voorwaarde in de omgevingsvergunning worden opgenomen. De gebieden waar wateroverlast in de stresstest is berekend zijn te vinden op lv.klimaatatlas.net. Het betreft gebieden met ernstige verkeersoverlast of schade aan bebouwing.

Ad 4.1 Waterberging en beleid waterschap

De berekeningswijze van de waterberging in de watertoets volgt uit het beleid van het betreffende waterschap. Meestal komt de vereiste waterberging in artikel 4.1 daarom overeen met het beleid van het waterschap. Het betreft dus dezelfde waterberging als die het waterschap eist. Er zijn nu wel meer situaties waar de eis gaat gelden, bijv. ook onder een eventuele vrijstellingswaarde van 500 m2 uitbreiding van verharding in Rijnland. Er is alleen nog een vrijstelling als geen omgevingsvergunning verplicht is. Bij voorkeur wordt deze berging gerealiseerd in bodem of oppervlaktewater.

Ad 4.2 Waterberging en wateroverlastgebieden

In gebieden met wateroverlast baseren we de waterbergingsopgave op het totaal van de aangesloten verharding in de plansituatie in plaats van op alleen de uitbreiding van de verharding conform de keur van de waterschappen uit artikel 4.1.. Het meerdere aan waterberging dan het waterschap vereist moet op het perceel worden gerealiseerd of financieel worden gecompenseerd. Ook in de ruime omgeving van het overlastgebied zelf geldt deze compensatieplicht.

Er is niet gekozen deze compensatieplicht in de hele gemeente te laten gelden, omdat in sommige gebieden een waterbergingsoverschot is en om de maatschappelijke kosten zo beperkt mogelijk te houden. Daarbij geldt een voorkeur (na infiltreren ter plaatse) voor waterberging in oppervlaktewater omdat dat robuust is en de ruimtelijke kwaliteit vergroot. Berging in gefragmenteerde kleinschalige voorzieningen is relatief kostbaar in aanleg, beheer en toezicht en heeft minder draagvlak bij de bevolking.

Verhouding tussen de artikelen 4.1 en 4.2.

De berekeningswijze in artikel 4.1 van de omvang van de vereiste waterberging verwijst via de watertoets als onderdeel van het Omgevingsplan naar de regels van het betreffende hoogheemraadschap en dient ter compensatie van de belasting van het oppervlaktewater. De berging in artikel 4.2 dient meestal ter compensatie van de belasting van de riolering en dient zo mogelijk de natuurlijke sponswerking van de bodem te herstellen door regenwater bij voorkeur te infiltreren in de bodem.

Onderbouwing van de omvang van de vereiste waterberging in art. 4.2

De vereiste 50 mm berging in artikel 4.2 is gebaseerd op de doelstelling in het Water- en Rioleringsplan (WRP) en in de Europese Richtlijn Overstromingsrisico’s om schade door wateroverlast van hemelwater vanaf de straat of via de riolering te voorkomen bij een herhalingstijd van 1x per 100 jaar. De gemeente draagt zorg voor de afvoer van ongeveer 20 mm neerslag in één uur naar het oppervlaktewater door berging en afvoer in de riolering. Uitgaande van het buivolume van 70 mm in 1 uur in de stresstest 2021 dient dan nog 50 mm te worden verwerkt. In wateroverlastgebieden wordt de totale verharding gehanteerd, omdat verwacht mag worden dat conform de Waterwet het hemelwater op eigen terrein verwerkt wordt. De vereiste waterberging dient eerst gevuld te zijn voordat hemelwater van het perceel wordt afgevoerd, bijvoorbeeld via een overloop of via maaiveld. De beperkte afvoer ten behoeve van de lediging is wel toegestaan vanaf het begin van de regenbui.

In de praktijk zal voor een rijtjeswoning ongeveer een ruimte zijn benodigd van 2,5 meter x 2 meter en een halve meter hoog) en voor een 2 onder 1 kap-woning 3 meter x 4 meter en een halve meter hoog bij nieuwbouw van een grondgebonden woning. Bij gestapelde bouw is dit per woning meestal minder.

Ad 4.3 Voorkomen van overlapping waterbergingseis volgens artikel 4.1 en 4.2

De uitbreiding van verharding leidt tot extra waterberging volgens artikel 4.1 en ook volgens artikel 4.2. Het is niet de bedoeling dat het water 2x wordt geborgen en daarom is deze verrekening opgenomen. Hiertoe wordt de berging in m2 wateroppervlak uit art. 4.1 omgerekend naar m3 berging door te vermenigvuldigen met een gebruikelijke peilstijging van 0,3 m in het oppervlaktewater. Dit is het gewenste hoogteverschil tussen overstortdrempel van de riolering en het streefpeil.

Van de verdeling van de totaal te realiseren waterberging volgens artikel 4.1 en artikel 4.2 kan worden afgeweken in overleg tussen waterschap en gemeente. Het doel hiervan is de waterberging op de meest effectieve locatie in te zetten.

Ad 4.4 Onderbouwing van de vereiste ledigingstijd

De minimale ledigingstijd is gebaseerd op tijdige lediging voor een volgende neerslagpiek. De maximale ledigingstijd is gebaseerd op de landelijk gebruikelijke afvoer van polders en rioolstelsels. Een begrenzer van de afvoer is vaak nodig en kan bestaan uit het infiltratieproces of een bodempassage, een ledigingsleiding met een kleine diameter, een stuw of een pomp. In geval van aansluiting op bestaande riolering die wordt leeggepompt kan soms gebruik gemaakt worden van het gemeentelijk rioolgemaal.

Thema Waterbergingseis en gemeentelijke zorgplicht

De berging als compensatie voor verharding is geen vervanging van de gemeentelijke zorgplicht voor de inzameling van hemelwater (Waterwet art. 3.5), maar geeft invulling aan de primaire zorgplicht van de grondeigenaar in lid 1 van dit artikel. De gemeente verwacht dus van de grondeigenaar dat deze waterberging wordt aangelegd om het afvloeiend hemelwater op of in de bodem of vertraagd in het oppervlaktewater te brengen. Pas nadat deze berging gevuld is geraakt is een grotere afvoer dan die bij de ledigingstijd hoort naar de gemeentelijke voorzieningen toegestaan. Hiervoor kan een aansluiting op de gemeentelijke voorziening, die bedoeld is voor de inzameling van hemelwater worden gerealiseerd door de perceeleigenaar.

Thema Waterberging en hergebruik van regenwater

Bij voorkeur wordt het te bergen water hergebruikt voor bijvoorbeeld toiletspoeling, om drinkwater te besparen of de tuin te besproeien. In dat geval vervalt de ledigingseis en neemt de gemeente het risico dat de waterberging vol is bij regenval. Zo wordt voorkomen dat een dubbele berging nodig is: voor hergebruik en als die vol is voor afvoer. Deze afweging volgt uit de voorkeursvolgorde om het regenwater te verwerken: hergebruik, vasthouden in de bodem, bergen en afvoeren naar oppervlaktewater. Hierbij draagt de gemeente bij aan het beleid van NAD-partner Dunea om drinkwater te besparen met het oog op de beschikbaarheid van ruw drinkwater en de bevolkingsgroei in de regio. De drinkwatervoorziening is belangrijker dan wateroverlast door neerslag te bestrijden.

Thema infiltreren en sponswerking

Niet opgenomen is de verplichting om hemelwater te infiltreren. De verwerkingswijze van hemelwater is namelijk aan de grondeigenaar. Infiltreren heeft wel de voorkeur om, vanwege de klimaatadaptatie, de sponswerking van de stad op lange termijn vorm te geven en de grondwaterstanden in de zomer niet te laag te laten worden. Dit draagt bij aan het beperken van bodemdaling en soms aan de bescherming van houten paalfunderingen zonder betonnen oplegger. Door middel van een drainage voorzien van een overstortdrempel kan worden voorkomen dat grondwaterstanden te hoog oplopen en wordt grondwater in droge perioden vastgehouden.

Artikel 5 Strafbepaling

De Wet milieubeheer kent geen strafbepaling voor overtreding van een verordening als bedoeld in artikel 10.32a. Deze wet bevat een uitgebreid systeem van bestuurlijke boete, maar dit is niet gekoppeld aan artikel 10.32a. Daarom is in deze verordening een zelfstandige bepaling opgenomen, gekoppeld aan de geldboetecategorieën van artikel 23 Wetboek van Strafrecht.

Voor het handhaven van gemeentelijke verordeningen geldt altijd de mogelijkheid van dwangsom en bestuursdwang.

Artikel 6 Toezicht op de naleving

In artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt aangegeven dat onder toezichthouder wordt verstaan: een natuurlijk persoon, die bij of krachtens een wettelijk voorschrift is belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Een persoon die aangewezen is als toezichthouder beschikt in beginsel over alle in afdeling 5.2 Awb opgenomen bevoegdheden. Het college wijst in de regel een gemeentelijke afdeling of dienst aan waarvan de ambtenaren zijn belast met het toezicht op de naleving van de verordening. Voorts kan het college ambtenaren aanwijzen van andere afdelingen of diensten.