| Organisatie | Lopik |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleid permanente bewoning van recreatieverblijven Gemeente Lopik 2009 |
| Citeertitel | Beleid permanente bewoning van recreatieverblijven Gemeente Lopik 2009 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | volkshuisvesting en woningbouw |
| Eigen onderwerp |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 03-12-2009 | nieuwe regeling | 17-11-2009 Het Kontakt, 02-12-2009 |
In de gemeente Lopik is er, net als in veel andere gemeenten, sprake van permanente bewoning van recreatieverblijven op de verschillende campings, recreatieparken en percelen bestemd voor recreatiewoningen (hierna: recreatieterreinen). Permanente bewoning van recreatieverblijven op recreatieterreinen is op grond van het bestemmingsplan verboden en dus onrechtmatig. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd hiertegen handhavend op te treden. Tot op heden is er echter niet actief opgetreden tegen deze overtreding.
In de loop der jaren zijn er steeds meer gevallen van permanente bewoning ontstaan. Om tot een eenduidige oplossing te komen voor deze problematiek en om, voor zover mogelijk, nieuwe overtredingen te voorkomen wordt dit beleid vastgesteld. Dit is mede ingegeven door recente ontwikkelingen in de landelijke politiek. De minister van VROM heeft in een brief van 3 juli 2008, wederom, opgeroepen om vóór 1 januari 2010 voor permanente bewoners die sinds vóór 31 oktober 2003 permanent in hun recreatiewoning wonen duidelijkheid te creëren omtrent hun status.
Op 14 december 2004 heeft de raad besloten dat geen enkel recreatieterrein in de gemeente Lopik in aanmerking komt voor omzetting van de recreatiebestemming naar een woonbestemming. De recreatieterreinen voldoen niet aan de voorwaarden voor omzetting die de minister heeft gesteld. Hierbij is met name van belang dat alle terreinen in het buitengebied c.q. de uiterwaarden van de gemeente liggen.
In de evaluatie van de Nota Handhavingsbeleid Ruimtelijke ordening, bouwen en brandveiligheid van juni 2006 is de aanpak van permanente bewoning van recreatiewoningen in deze gemeente vervolgens aan de orde gekomen. In de evaluatie is aangegeven dat er een plan van aanpak met als doel beëindiging van de permanente bewoning opgesteld moet worden. In de raadsvergadering van 27 juni 2006 is een meerderheid van de gemeenteraad echter niet akkoord gegaan met het beschikbaar stellen van het benodigde krediet voor een inventarisatie van de permanente bewoning van recreatiewoningen.
Op 23 september 2008 heeft de raad vervolgens ingestemd met het beschikbaar stellen van een krediet ten behoeve van het uitvoeren van een inventarisatie van de bebouwing en bewoning op recreatieterreinen Klein Scheveningen, De Loef en De Boeg. Uit deze inventarisatie is onder meer gebleken dat er op De Loef en De Boeg op vrij grote schaal sprake is van permanente bewoning van recreatieverblijven. Uit globale inventarisaties van de overige recreatieterreinen is gebleken dat daar in wisselende mate sprake is van permanente bewoning. Hier wordt in hoofdstuk 2 uitgebreider op ingegaan.
In het beleid wordt weergegeven hoe in gemeente Lopik om wordt gegaan met gevallen van permanente bewoning van recreatieverblijven. Er wordt voor alle recreatieverblijven op campings en recreatieparken in de gemeente hetzelfde beleid voor de aanpak van permanente bewoning gevoerd. Naast de recreatieverblijven op de verschillende recreatieterreinen kent de gemeente een aantal op zichzelf staande recreatiewoningen in het buitengebied. Ook op deze recreatiewoningen, die in het bestemmingsplan als zodanig zijn bestemd, is het beleid van toepassing. Indien in de toekomst een nieuw recreatieterrein wordt gerealiseerd, is het beleid ook hierop van toepassing.
Er wordt duidelijkheid gecreëerd omtrent de status van bestaande gevallen1, waarbij bewoners soms al vele jaren in hun verblijf wonen. Uit contacten met bewoners blijkt dat er misverstanden bestaan over wat de gemeente Lopik onder permanente bewoning van recreatieverblijven verstaat. Dit wordt toegelicht. Voorts worden burgers geïnformeerd over de stappen die worden ondernomen wanneer nieuwe gevallen2 van permanente bewoning worden geconstateerd.
Op verschillende recreatieterreinen is, behalve van permanente bewoning, ook sprake van de bouw van recreatieverblijven zonder de daarvoor vereiste bouwvergunning en overtredingen van de milieuregelgeving. Dit zijn problemen die ook zeker de aandacht verdienen. De reikwijdte van dit beleidsstuk omvat echter geen andere overtredingen dat het permanent bewonen van recreatieverblijven in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften. Er is bewust voor gekozen de aanpak van gebruiksovertredingen en de overige overtredingen los te koppelen. Aan de aanpak van de overige overtredingen wordt op een later tijdstip aandacht besteed.
De volgende onderwerpen komen achtereenvolgens aan de orde: In hoofdstuk 2 is de huidige situatie van permanente bewoning binnen de gemeente Lopik beschreven. In hoofdstuk 3 wordt uiteengezet wat permanente bewoning inhoudt en waarom hiertegen in beginsel handhavend opgetreden dient te worden. Vervolgens komt in hoofdstuk 4 het geldend planologisch regime aan de orde. In hoofdstuk 5 is de keuze van de aanpak van de gemeente Lopik weergegeven, waarna in hoofdstuk 6 de werkwijze bij handhavend optreden is weergegeven. De manier waarop vanuit de gemeente nieuwe gevallen van permanente bewoning, voor zover mogelijk, worden voorkomen is beschreven in hoofdstuk 7. In hoofdstuk 8 is een hardheidsclausule opgenomen. Tenslotte komen de financiële gevolgen van het beleid komen in hoofdstuk 9 aan de orde.
2. Situatie in de gemeente Lopik
Er is op dit moment nog geen volledige duidelijkheid over het precieze aantal gevallen van permanente bewoning. De oorzaak hiervan is met name dat niet iedereen die permanent een recreatieverblijf bewoont, zich laat inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie personen (hierna: GBA). Er kan op basis van het onderzoek tot nu toe wel een gerichte schatting worden gedaan.
Er is gebleken dat er 31 verblijven op de camping zijn, waarvan er 27-28 permanent worden bewoond. Twee of drie verblijven worden als seizoensplaats gebruikt, één staat er leeg. Er staat een groot aantal bewoners ingeschreven in de GBA. Met de eigenaar is de afspraak gemaakt dat er geen nieuwe bewoners meer worden toegelaten op de camping.
Op camping Het Zwaantje staan ca. 17 verblijven. Er staan geen bewoners ingeschreven in de GBA. Echter, er zijn geluiden dat er wel degelijk sprake is van permanente bewoning van recreatieverblijven. Op welke schaal is nog niet duidelijk.
Op de camping staan 6 recreatiewoningen. De recreatiewoningen worden (permanent) bewoond, zo blijkt uit de controle die door de toezichthouders is uitgevoerd. Er staan verschillende personen op het adres van de camping ingeschreven in de GBA.
Er waren in 2008 16/17 vaste staanplaatsen en 16 trekkersplaatsen. Er lijkt geen sprake te zijn van permanente bewoning van recreatieverblijven. Er staan geen bewoners op de camping ingeschreven in de GBA.
Op deze camping is een aantal ontwikkelingen gaande. De camping is overgenomen en alle bestaande recreatieverblijven worden (op termijn) vervangen door nieuwe chalets waarvoor een bouwvergunning is verleend. Er zijn met de nieuwe eigenaar afspraken gemaakt ten aanzien van permanente bewoning. Dit zal niet worden toegestaan. Er bestaat echter wel een mogelijkheid dat er nog enige ‘restgevallen’ van permanente bewoning aanwezig zijn of dat er toch nieuwe gevallen van bewoning ontstaan, waarbij er geen sprake is van inschrijving in de GBA. Er staan een enkele persoon ingeschreven in de GBA waarvan wordt vermoed dat het bewoners van de camping betreft.
De camping heeft een aantal vaste staanplaatsen en een aantal trekkersplaatsen. Er lijkt geen permanente bewoning plaats te vinden. Er staan geen bewoners van de camping ingeschreven in de GBA.
Camping Klein Scheveningen en recreatieparken De Loef en De Boeg
Camping Klein Scheveningen en de recreatieparken zijn geïnventariseerd door bureau MB-ALL te Maarssen. Hierbij is het gebruik en de bebouwing onderzocht. Met betrekking tot de bewoning is het volgende geconstateerd.
Er bevinden zich op dit moment 130 (potentiële) recreatieverblijven op de terreinen. Bewoners van 80 van deze verblijven hebben zich ten tijde van de inventarisatie ingeschreven op het recreatieadres. Het sterke vermoeden bestaat dat minimaal 61% van de recreatieverblijven wordt gebruikt voor permanente bewoning. Sinds de afronding van de inventarisatie zijn er in de loop van 2009 nog verschillende nieuwe inschrijvingen bijgekomen.
In het buitengebied van de gemeente Lopik staan ca. zes recreatiewoningen, waarvan van één het vermoeden bestaat dat er sprake is van permanente bewoning.
Er zijn naar schatting 108-140 recreatieverblijven op campings en recreatieparken binnen de gemeente Lopik waarbij sprake lijkt te zijn van permanente bewoning. Hoewel er op sommige campings op dit gebied geen overtredingen lijken plaats te vinden, is niet onmogelijk dat er toch een aantal gevallen spelen. Het is dan ook van belang dat het beleid breed bekend wordt gemaakt, om eventuele ‘verborgen gevallen’ eveneens van hun mogelijkheden op de hoogte te stellen.
3 Permanente bewoning van recreatieverblijven
Het is gebleken dat er onduidelijkheid bestaat over wat permanente bewoning van recreatieverblijven inhoudt. Dit wordt hierna uitgelegd. Ook worden enkele redenen gegeven waarom tegen onrechtmatige bewoning wordt opgetreden.
3.2 Permanente bewoning van recreatieverblijven
Er is sprake van permanente, en dus onrechtmatige, bewoning van recreatieverblijven als het woongebruik in strijd is met de bestemmingsplanvoorschriften van de recreatieve bestemming. Hierbij gaat het niet om de duur van het strijdig gebruik, maar om de strijdigheid van de activiteit met de geldende planvoorschriften: het hebben van het feitelijk hoofdverblijf in het recreatieverblijf. Voor het vaststellen van iemands hoofdverblijf kan worden volstaan met het verzamelen van feiten en omstandigheden die de conclusie rechtvaardigen dat het betreffende verblijf fungeert als het centrum van zijn of haar sociale en maatschappelijke activiteiten.
Om te voldoen aan de bestemmingsplanvoorschriften moet(en) de gebruiker(s) van het recreatieverblijf in ieder geval elders een hoofd(woon)verblijf beschikbaar hebben. Daarnaast moet dat hoofd(woon)verblijf ook daadwerkelijk geschikt zijn voor permanente bewoning en tenminste bestaan uit een keuken, woon-, was- en slaapgelegenheid. Voorts mag het daarbij niet gaan om een zogenaamd postadres dan wel een papieren adres. Het hoofd(woon)verblijf is een feitelijke thuishaven, dat fungeert als het centrum van zijn of haar sociale en maatschappelijke activiteiten.
Uit contacten met bewoners van enkele recreatieterreinen blijkt dat men veelal in de veronderstelling verkeert dat een afwezigheid van de bewoners van twee aaneengesloten weken per jaar betekent dat er geen sprake is van permanente bewoning van een recreatieverblijf. Dit betreft echter geen afspraak die met de gemeente is gemaakt, dan wel een richtlijn die wordt gehanteerd als maatstaf voor de aanwezigheid van permanente bewoning. Het feit dat bewoners twee aaneengesloten weken niet op het recreatiepark verblijven, sluit namelijk niet uit dat er sprake is van permanente bewoning.
3.3 Verantwoording voor de aanpak van permanente bewoning
Recreatieterreinen zijn bedoeld voor recreatie en zijn dan ook als zodanig bestemd in het bestemmingsplan. Het permanent bewonen van recreatieverblijven is in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften en zorgt ervoor dat recreatie steeds in mindere mate mogelijk is. De bestaande situatie op de recreatieterreinen belemmert aldus de ontwikkeling van een actief recreatiebeleid op deze locaties. Voorts heeft de bewoning een negatief ruimtelijk effect. De permanent bewoonde delen van het recreatieterrein kunnen tot visuele verloedering leiden; een van oorsprong “natuurlijk” ogend terrein wordt aangekleed met verharde terrassen, schuren, siertuinen, hekken of schuttingen. Met andere woorden: verstedelijking van het buitengebied wordt in de hand gewerkt.
Voor de gemeente en zorg- en welzijnsinstellingen kan permanente bewoning ook nadelen met zich meebrengen. Wanneer men zich permanent in een recreatieverblijf vestigt, is het reëel te veronderstellen dat (een deel van) deze personen naar alle waarschijnlijkheid een beroep gaan doen op uitkeringen en collectieve voorzieningen. Tot slot ontduiken eigenaren of huurders die recreatieverblijven permanent bewonen het vraag-en-aanbodmodel van woningen op de woningmarkt. Dat geldt zowel voor koop- als voor huurwoningen. De prijzen van recreatieverblijven op daartoe bestemde terreinen zijn over het algemeen lager dan de prijzen van woningen op die woningmarkt. Doorgaans is permanente bewoning van recreatieverblijven op recreatieterreinen verboden. Het aldus gerealiseerde financiële voordeel is weliswaar te verklaren, maar valt niet te verdedigen tegenover diegenen die zich wel aan de spelregels houden.
4.1 Definitie recreatieverblijf
Onder een recreatieverblijf wordt in dit beleid verstaan: een verblijf op een perceel dat een recreatieve bestemming heeft in het bestemmingsplan. Dit kan zowel een recreatiewoning, stacaravan als een andersoortig verblijf zijn. Overigens vallen bedrijfsgebouwen op recreatieterreinen die eventueel bewoond worden niet onder de definitie van recreatieverblijf.
Voor de definities van stacaravan en recreatiewoning/zomerwoning wordt aansluiting gezocht bij de definities in de verschillende bestemmingsplannen (zie paragraaf 4.2).
Er zijn op de verschillende recreatieterreinen verschillende planologische regimes van toepassing.
Bestemmingsplan Landelijk gebied
De gronden zijn aangewezen voor Verblijfsrecreatieve doeleinden met de subbestemming kampeerterrein, waarbij het maximale aantal standplaatsen op de plankaart is aangegeven (artikel 10 lid 1). Overigens is er bij (in ieder geval) camping Henkie sprake van aanwezigheid van recreatieverblijven buiten het bouwvlak. Buiten het bouwvlak is het perceel bestemd voor Agrarische doeleinden met als subbestemming grondgebonden veehouderij.
De gronden zijn aangewezen voor Agrarische doeleinden met ter plaatse van de nadere aanwijzing “kamperen bij de boer”: kleinschalig kamperen bij de boer is toegestaan, met maximaal 15 kampeermiddelen (artikel 2 lid 1 onder j).
De gronden zijn aangewezen voor Verblijfsrecreatieve doeleinden met de subbestemming recreatiewoningen (artikel 10 lid 1).
In artikel 42 lid 1 van de bestemmingsplanvoorschriften is – voor zover van belang – bepaald dat het verboden is gronden/water en bouwwerken te (laten) gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de betrokken grond gegeven (sub)bestemmingen, de daarbij behorende doeleindenomschrijvingen en de overige voorschriften.
Op grond van artikel 43 lid 1 van de bestemmingsplanvoorschriften mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdig gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind (artikel 43 lid 2). Vervolgens is in artikel 43 lid 3 bepaald dat indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer van een jaar wordt onderbroken, het verboden is dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten. Tenslotte is in artikel 43 lid 4 de volgende uitzondering gemaakt: Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Definities uit het bestemmingsplan
Een stacaravan is als volgt gedefinieerd: een voor recreatieve bewoning bestemd gebouw dat is geplaatst op een standplaats en dat in zijn geheel of in delen kan worden verplaatst.
Een recreatiewoning is als volgt gedefinieerd: een permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of andere constructie op wielen zijnde, dat is bedoeld om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden gebruikt.
Bestemmingsplan Uiterwaarden 1996
De gronden hebben op grond van artikel 7 lid 1 van de bestemmingsplanvoorschriften de bestemming Recreatieve doeleinden B tevens waterstaatsdoeleinden. De gronden zijn bestemd voor waterstaatsdoeleinden, een kampeerterrein voor niet-permanent gebruik met bijbehorende accommodaties, een haven, parkeervoorzieningen, speel- en sportvoorzieningen, verkeersdoeleinden en groenvoorzieningen.
Voor de recreatieparken geldt gedeeltelijk een dubbelbestemming. Deze gronden zijn gedeeltelijk tevens bestemd als Beschermingszone a, vanwege de olietransportleiding die daar in de grond aanwezig is. Artikel 13 van de bestemmingsplanvoorschriften bepaalt dat de op de plankaart als beschermingszone a aangegeven gronden - behalve voor de doeleinden van de andere krachtens dit plan aan deze gronden gegeven bestemmingen (waaronder artikel 7) - primair bestemd zijn voor bescherming en onderhoud van de op de plankaart aangeduide olietransportleiding. De olietransportleiding is ingetekend op de bestemmingsplankaart.
Ingevolge artikel 16 lid 1 en artikel 17 lid 1 van de bestemmingsplanvoorschriften is het verboden gronden begrepen in het plan en opstallen op deze gronden te gebruiken, te doen of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemmingen.
Op grond van artikel 21 B lid 1 van de bestemmingsplanvoorschriften mag het gebruik van gronden en opstallen in afwijking van het plan dat ten tijde van het van kracht worden van het plan bestaat worden voortgezet. Onder 2 is bepaald dat wijziging van het met het plan rechtens bestaande strijdige gebruik van gronden en bouwwerken is toegestaan, indien door die wijziging van het gebruik de afwijking van het plan naar de aard niet wordt vergroot.
Definities uit het bestemmingsplan
Een stacaravan is als volgt gedefinieerd: een voor bewoning bestemd gebouw dat is geplaatst op een standplaats en dat in zijn geheel of in delen kan worden verplaatst en dat dient als verblijf voor recreanten die hun hoofdverblijf elders hebben.
Een zomerhuis (recreatiewoning) is als volgt gedefinieerd: een gebouw, dat periodiek dient als verblijf voor recreanten die hun hoofdverblijf elders hebben en waarvoor een bouwvergunning ingevolge artikel 40 van de Woningwet (Stb. 1991, 439) is vereist.
Op grond van de voorschriften in de relevante bestemmingsplannen is het niet toegestaan om recreatieverblijven op de voor recreatieve doeleinden bestemde gronden permanent te bewonen.
Wanneer een succesvol beroep op het overgangsrecht wordt gedaan, dan kan er niet handhavend worden opgetreden. Het gebruik van een recreatieverblijf ten behoeve van permanente bewoning is niet meer illegaal. Het verlenen van een persoonsgebonden ontheffing of gedoogbeschikking is dan niet aan de orde. Overgangsrechtelijk beschermde gevallen zullen worden gerespecteerd.
De peildata die gelden voor het gebruiksovergangsrecht zijn3:
Bestemmingsplan Landelijk gebied 3 april 20084
Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven, heeft de raad reeds besloten dat er geen sprake zal zijn van legalisatie van permanente bewoning door middel van het wijzigen van het bestemmingsplan. Omdat permanente bewoning niet is toegestaan, dient in beginsel handhavend te worden opgetreden. Er is een drietal mogelijkheden om de overtreding (op termijn) te laten beëindigen:
In dit hoofdstuk wordt toegelicht wat de varianten persoonsgebonden ontheffing en persoonsgebonden gedoogbeschikking inhouden. Daarna wordt de gekozen aanpak van de gemeente Lopik uiteengezet. Tenslotte wordt toegelicht wat deze keuze in de praktijk betekent voor de huidige bewoners.
5.2 De persoonsgebonden ontheffing en gedoogbeschikking
Mogelijkheid 1: Persoonsgebonden ontheffing
Om de rechtsmogelijkheden van mensen die al op 31 oktober 2003 in een recreatiewoning woonden te verruimen, is voor deze groep een wettelijke ontheffingsregeling gecreëerd. Op grond van artikel 3.23 lid 1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) jo. artikel 4.1.1. lid 1 onder j Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is het mogelijk om ontheffing aan te vragen voor de permanente bewoning van een recreatiewoning. Uit de tekst van het laatstgenoemde artikel blijkt dat de ontheffingsbevoegdheid feitelijk alleen toepasbaar is in het geval dat er sprake is van een recreatiewoning. Dit betekent dat wanneer een recreatieverblijf als stacaravan moet worden aangemerkt, geen persoonsgebonden ontheffing kan worden verleend.
Daarnaast blijkt uit de wettekst en uit de memorie van toelichting dat, om in aanmerking te kunnen komen voor een ontheffing, de recreatiewoning moet voldoen aan alle eisen die gesteld worden in het Bouwbesluit 2003 (woonfunctie bestaande bouw) en dat gedogen van afwijkingen van onderdelen van het Bouwbesluit niet mogelijk is. Dit betekent dat een aanvraag voor een ontheffing moet worden geweigerd indien de recreatiewoning op onderdelen niet voldoet aan het Bouwbesluit. Tevens moet de recreatiewoning voldoen aan de eisen van de milieuwetgeving5. Tot slot kan de persoonsgebonden ontheffing alleen worden verleend aan de aanvrager die reeds op het moment van de peildatum van 31 oktober 2003 meerderjarig was.
Vanaf 1 januari 20106 wordt de wet ‘Ontheffing onrechtmatige bewoning recreatiewoningen’ van kracht. Deze wet is vergelijkbaar met de persoonsgebonden ontheffing uit het Bro. De mogelijkheid ontheffing te verlenen op grond van de Bro komt met het van kracht worden van de nieuwe wet te vervallen.
Gemeenten worden verplicht een ontheffing te verlenen aan mensen die voor 1 november 2003 in hun recreatiewoning zijn gaan wonen en sindsdien onafgebroken, maar onrechtmatig hebben gewoond. Voorwaarde voor het krijgen van ontheffing is dat de bewoners nooit door hun gemeente op bewoning zijn aangesproken. Bovendien mag de bewoning niet in strijd zijn met de milieuwetgeving. De ontheffing is persoonsgebonden. De mogelijkheid de ontheffing aan te vragen zal twee jaar bestaan.
Bewoners moeten bewijzen dat zij in hun recreatiewoning wonen, met minimaal twee in de wet genoemde bewijsmiddelen. Zij kunnen dit bijvoorbeeld aantonen met een ziektekostenverzekeringspolis, een inschrijving bij de huisarts, een bewijs van renteaftrek of met een uittreksel uit de GBA. Als de gemeente de beslistermijn overschrijdt, wordt automatisch ontheffing verleend.
Mogelijkheid 2: Persoonsgebonden gedoogbeschikking
Voor gevallen die niet voldoen aan de regeling voor de persoonsgebonden ontheffing uit het Bro of de nog van kracht te worden regeling, bestaat de mogelijkheid om een persoonsgebonden gedoogbeschikking te verlenen. Dit betreft de gevallen waarbij:
Bij het verlenen van een persoonsgebonden gedoogbeschikking kan het college besluiten om, in individuele gevallen, geconstateerde afwijkingen van de regelgeving van het Bouwbesluit of de milieuregelgeving eveneens te gedogen. Dit is bij de persoongebonden ontheffing niet mogelijk. Hierbij wordt opgemerkt dat in ieder geval aan de eisen van gezondheid en veiligheid uit het Bouwbesluit moet worden voldaan.
Van de aanvrager van de gedoogbeschikking wordt verwacht dat het recreatieverblijf in overeenstemming wordt gebracht met de voorschriften, tenzij aanpassing tot een onevenredige inspanning van de aanvrager leidt in relatie tot het doel van de betreffende voorschriften.
De verschillen tussen een ontheffing en een gedoogbeschikking
Er is een aantal verschillen tussen de regeling voor de persoonsgebonden ontheffing en de persoonsgebonden gedoogbeschikking. Voor de volledigheid worden deze hier genoemd.
5.3 Waarvoor kiest de gemeente Lopik?
De mogelijkheid tot het verlenen van een persoonsgebonden ontheffing is wettelijk vastgelegd. Als de aanvrager aan alle voorwaarden voor de verstrekking van een persoonsgebonden ontheffing voldoet, zal deze worden verleend.
Er wordt ten aanzien van de overige bestaande gevallen van permanente bewoning in de gemeente Lopik zoveel mogelijk een oplossing gezocht in de vorm van een overgangsregeling door het verstrekken van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen onder voorwaarden. Dit kan worden beschouwd als een vorm van uitgestelde handhaving. Er zal, gezien het persoonsgebonden karakter van de overgangsregeling, op termijn een einde komen aan de bestaande gevallen van permanente bewoning die voor de regeling in aanmerking komen. Tegen nieuwe gevallen die na de peildatum voor persoonsgebonden gedoogbeschikkingen ontstaan en tegen gevallen die niet onder de overgangsregeling (kunnen) vallen zal handhavend worden opgetreden. De wijze waarop dit gebeurt wordt in het volgende hoofdstuk verder toegelicht.
Verwacht wordt dat in de meeste gevallen een beroep wordt gedaan op de regeling voor de persoonsgebonden gedoogbeschikking. Als de aanvraag om een persoonsgebonden ontheffing niet kan worden verleend, omdat niet aan de eisen wordt voldaan, dan wordt de aanvraag subsidiair als een aanvraag voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking beschouwd. De aanvraag wordt vervolgens getoetst aan de voorwaarden die voor het afgeven van een persoonsgebonden gedoogbeschikking gelden.
Keuze voor een peildatum voor verstrekking persoonsgebonden gedoogbeschikkingen
De peildatum is het omslagmoment van ‘passief gedogen’ naar ‘actief handhaven’. Er is in de gemeente Lopik nog niet op de daarvoor aangewezen manier aan de bewoners kenbaar gemaakt dat er handhavend wordt opgetreden tegen de onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven.
De datum 31 oktober 2003 zou gezien de landelijke bekendheid en het beleid van de minister een goed te verdedigen peildatum zijn. Hier wordt echter niet voor gekozen. Inmiddels zijn er jaren verstreken, waarin nieuwe gevallen van permanente bewoning zijn ontstaan. Tot op heden heeft de gemeente Lopik geen beleid geformuleerd hoe met de permanente bewoning wordt omgegaan. Met het vaststellen van dit beleid door het college op 17 november 2009 is dit wel het geval.
Als peildatum wordt voor 30 november 2009 gekozen. De raad wordt in raadsvergadering van 15 december 2009 verzocht in te stemmen met het beleid en een krediet beschikbaar te stellen voor de uitvoering van aanvragen om ontheffingen en persoonsgebonden gedoogbeschikkingen. Het beleid wordt, vooruitlopend op de raadsvergadering, op 30 november 2009 gepubliceerd op de website van de gemeente Lopik en is daarmee voor een ieder in te zien. Door niet voor de datum van de raadsvergadering te kiezen, wordt anticipatie op de peildatum uitgesloten.
Voorwaarden bij het verlenen van een persoonsgebonden gedoogbeschikking
In een persoonsgebonden gedoogbeschikking worden in ieder geval de volgende voorwaarden opgenomen:
Mogelijkheid tot overschrijven van de persoonsgebonden gedoogbeschikking op een ander recreatieverblijf op hetzelfde recreatieterrein
Nadat een persoonsgebonden gedoogbeschikking is verleend kan het college van burgemeester en wethouders, indien er bijzondere en zwaarwegende redenen zijn, toestemming geven voor het overschrijven van de persoonsgebonden gedoogbeschikking op een ander recreatieverblijf op hetzelfde recreatieterrein. Dit betekent dat het mogelijk is dat bewoners aan wie eerder een persoonsgebonden gedoogbeschikking is verstrekt, op een later moment en met toestemming van het college, binnen het betreffende recreatieterrein kunnen verhuizen zonder het risico te lopen niet meer aan de voorwaarden van hun persoonsgebonden beschikking te voldoen.
Voor deze mogelijkheid wordt mede gekozen aangezien er op de meeste recreatieterreinen met permanent bewoonde recreatieverblijven sprake is van overtredingen van de bouwregelgeving. De aanpak van de gebruiks- en de bouwovertredingen is losgekoppeld. Voordat de aanpak van de bouwovertredingen aan de orde komt, zal er een nieuwe bestemmingsplan voor de recreatieterreinen gemaakt worden. Hierbij wordt beter ingegaan op de bestaande situatie en wordt tevens behalen van een kwaliteitsslag beoogd.
Wanneer de handhaving van de bouwregelgeving aan de orde komt, kan het voorkomen dat een bewoner een persoonsgebonden gedoogbeschikking heeft gekregen, waarna tijdens de legalisatie van de bebouwing blijkt dat het verblijf alsnog niet voldoet aan bijvoorbeeld de bestemmingsplanvoorschriften. De bewoner krijgt dan de kans het verblijf zodanig aan te passen dat het wel vergund kan worden. Soms zal dit echter betekenen dat een verblijf zodanig moet worden aangepast dat nieuwbouw (elders) op het perceel een betere optie is. Mocht deze mogelijkheid echter op het betreffende recreatieterrein niet aanwezig zijn, dan wordt niet meer aan de gedoogvoorwaarden voldaan en zal de bewoner elders een andere woning moeten zoeken.
5.4 Verantwoording voor de keuze voor persoonsgebonden gedoogbeschikkingen
De keuze voor de overgangsregeling komt voort uit de intentie om een einde te laten maken aan de overtreding, waarbij echter wordt gerealiseerd dat de huidige situatie mede heeft kunnen ontstaan door het ontbreken van handhavingbeleid en het actief handhavend optreden ten aanzien van onrechtmatige bewoning vanuit de gemeente. Voorts kan het op korte termijn laten beëindigen van de overtreding grote gevolgen kan hebben voor de huidige bewoners. Er dient echter, zolang de overtreding voortduurt, wel sprake te zijn van een veilige en gezonde leefsituatie. Daarom worden voorwaarden gesteld aan het verlenen van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen.
Bij het verstrekken van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen wordt een duidelijke scheiding gemaakt tussen bestaande en nieuwe gevallen. Nu er een duidelijk beleid vanuit de gemeente wordt gevoerd om bewoning van recreatieverblijven tegen te gaan, is direct handhavend optreden tegen nieuwe gevallen goed te verdedigen.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het college van zijn bevoegdheid in de regel gebruik moeten maken om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden. Dit is slechts anders wanneer er concreet zicht is op legalisatie of wanneer er bijzondere omstandigheden zijn die ertoe nopen dat van handhavend optreden wordt afgezien.
In gevallen die niet onder het overgangsrecht vallen en waar geen persoonsgebonden ontheffing of gedoogbeschikking is of kan worden verstrekt, moeten gemeenten in beginsel actief handhavend optreden tegen de onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven. Dit geldt ook voor gevallen die na de peildatum zijn ontstaan en gevallen waarbij de persoonsgebonden gedoogbeschikking vervalt of wordt ingetrokken en de permanente bewoning voortduurt. In dit hoofdstuk wordt beschreven op welke wijze het handhavingtraject zal verlopen.
6.2 Constatering bewoning en bewijs
Het is aan de gemeente om te bewijzen dat iemand permanent in een recreatieverblijf woont. Het is mogelijk om tegenbewijs te leveren. De betrokkene zal moeten aantonen dat hij/zij elders een hoofdverblijf heeft.
De permanente bewoning kan op verschillende manieren worden geconstateerd. De belangrijkste aanwijzing dat er sprake is van permanente bewoning is echter een inschrijving in de GBA op het adres waar het recreatieverblijf zich bevindt. Hoewel dit een sterk vermoeden van permanente bewoning geeft, is dit niet genoeg bewijs om een handhavingzaak te beginnen. Er moet nog minimaal een tweede bewijsstuk worden gevonden. Hierbij kan worden gedacht aan het volgende:
In het geval dat er geen inschrijving in de GBA is, kan het handhavingdossier ook bestaan uit een combinatie van andere bewijsmiddelen.
Wanneer er sprake is van een vermoeden van permanente bewoning, wordt betrokkene per brief geïnformeerd van het vermoeden en van het feit dat mogelijk een handhavingprocedure zal worden opgestart. Vervolgens wordt een dossier met bewijsmiddelen aangelegd. Op de aanleg van een dergelijk dossier is de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) van toepassing. Bij het College bescherming persoonsgegevens moet gemeld worden dat er ten behoeve van de aanpak van permanente bewoning van recreatieverblijven persoonsgegevens worden verwerkt. In de constateringbrief wordt betrokkene op de hoogte gesteld van de verwerking van de persoonsgegevens.
In beginsel wordt bij het opstarten van een handhavingprocedure gekozen voor het opleggen van een last onder dwangsom en niet het zwaardere middel van een last onder bestuursdwang. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd (art. 5:31d Algemene wet bestuursrecht).
Nadat uit het dossier blijkt dat aannemelijk genoeg is dat betrokkene een recreatieverblijf permanent bewoont, wordt een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom verzonden. Bij het voornemen wordt een concept van de dwangsombeschikking gevoegd. Hierin wordt in ieder geval weergegeven waarom aannemelijk is dat betrokkene permanent een recreatieverblijf bewoont en waarom legalisatie niet mogelijk is. Ook de termijn waarbinnen de bewoning moet worden beëindigd en de hoogte van de dwangsom worden vermeld. Betrokkene krijgt na verzending van het voornemen in beginsel twee weken de tijd om een mondelinge of schriftelijke zienswijze in te dienen. Indien er binnen deze termijn geen zienswijze wordt ingediend of de zienswijze niet tot de conclusie leidt dat er van handhavend optreden dient te worden afgezien, wordt de dwangsombeschikking verzonden. Tegen het opleggen van de dwangsombeschikking staat bezwaar en beroep open. Het inzetten van deze rechtsmiddelen schorst het besluit niet. De termijn waarin de bewoning moet worden beëindigd loopt dan ook door, tenzij het besluit door de voorzieningenrechter wordt geschorst.
De begunstigingstermijn, de termijn waarbinnen de overtreding moet worden beëindigd, wordt bepaald aan de hand van de termijn die betrokkene in het recreatieverblijf heeft gewoond. Aangezien wordt verwacht dat er handhavingzaken worden gestart tegen bewoners die al langere tijd in recreatieverblijven wonen, maar niet voldoen aan de eisen die worden gesteld aan het verkrijgen van een persoonsgebonden gedoogbeschikking of ontheffing, zal bij het vaststellen van de begunstigingstermijn worden gekeken naar de duur van de bewoning.
Mits wordt voldaan aan de redelijke eisen van bewoonbaarheid (met name de hygiëne en brandveiligheid), dan wordt de volgende termijn aangehouden:
De duur van de bewoning wordt berekend op de dag van het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom.
Indien niet wordt voldaan aan de redelijke eisen van bewoonbaarheid en hier ook niet binnen een redelijke termijn van twee weken aan wordt voldaan, dan zal de begunstigingstermijn te allen tijde maximaal 3 maanden na het opleggen van de last onder dwangsom bedragen.
Aan de last wordt voldaan door voor het einde van de gestelde termijn de permanente bewoning van het recreatieverblijf te staken door het verkrijgen van een nieuw hoofdverblijf (dat niet wederom een recreatieverblijf binnen de gemeente Lopik is). Indien niet aan de last wordt voldaan, dan kan een nieuwe (hogere) last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd.
Het college bepaalt de hoogte van de dwangsom. Het bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Voor het onrechtmatig permanent bewonen van een recreatieverblijf wordt gekozen voor een dwangsom ten hoogte van € 5.000,- per vier weken met een maximum van € 50.000,-.
De eerste verbeurde dwangsom wordt altijd geïnd, ongeacht de reden dat er geen andere woonruimte is gevonden. De overige verbeurde dwangsommen worden niet meteen geïnd. Het feitelijk innen hangt af van het feit of de bewoner(s) binnen een termijn van zes maanden, vanaf de datum dat de eerste dwangsom is verbeurd, is (zijn) verhuisd. Het doel van het opleggen van dwangsommen is om de bewoners daadwerkelijk de overtreding te laten beëindigen en niet om zoveel mogelijk geld te innen. Er wordt druk op de ketel gehouden omdat de bewoners zelf kunnen voorkomen dat de dwangsom hoger wordt. Personen die voor het verstrijken van de reguliere begunstigingstermijn de permanente bewoning hebben beëindigd, worden door deze vorm van inning niet benadeeld.
De termijn van zes maanden gaat lopen na het verbeuren van de eerste dwangsom. Er wordt gekozen voor een termijn van zes maanden, omdat de bewoners dan nog ruim in de gelegenheid zijn om een andere woning te zoeken. Alle woningen binnen Nederland zijn hierbij passend. Bewoners krijgen iedere vier weken een brief waarin het bedrag staat dat tot dan toe is verbeurd. Na verloop van de zes maanden wordt geen uitstel van inning meer verleend. Het betreft een harde termijn. De uitzondering hierop is dat bewoners een andere woning toegezegd hebben gekregen, maar dat ze er nog niet direct in kunnen. Met schriftelijk bewijs moet worden aangetoond dat er binnen korte termijn wordt verhuisd.
7 Preventie toekomstige gevallen
Nieuwe gevallen van permanente bewoning moeten zoveel worden voorkomen. De gemeente Lopik voert de volgende maatregelen in om dit te bewerkstelligen:
Er worden verschillende websites7 in de gaten gehouden om te zien of er advertenties zijn geplaatst ten behoeve van de verkoop van recreatieverblijven op de recreatieterreinen in de gemeente. Wanneer wordt geconstateerd dat een recreatieverblijf te koop wordt aangeboden, wordt er een brief aan de verkoper en de makelaar gezonden met daarin de informatie dat het niet is toegestaan het recreatieverblijf voor permanente bewoning te gebruiken. Hierbij wordt het verzoek gedaan geïnteresseerden deze informatie te geven8;
Van een inschrijving van een persoon in de GBA wordt melding gemaakt door afdeling Inwonerszaken aan afdeling Ruimtelijke ontwikkeling en beheer. Deze afdeling zorgt ervoor dat een brief aan de ingeschrevene wordt verzonden met de informatie dat permanente bewoning van recreatieverblijven niet is toegestaan.9 Vervolgens wordt er korte tijd later een controle van het recreatieverblijf uitgevoerd;
Nachtregisters van de recreatieterreinen zullen periodiek worden gecontroleerd op aanwijzingen dat een recreatieverblijf permanent wordt bewoond. Het gebruik van de nachtregisters is verplicht op grond van artikel 2:37 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Lopik 2009 (Apv 2009). De houders van recreatieterreinen c.q. recreatieverblijven zullen met betrekking tot deze plicht nader worden geïnformeerd.
Wanneer ondanks deze preventieve maatregelen nieuwe gevallen van permanente bewoning wordt geconstateerd, dan volgt een handhavingtraject zoals hiervoor is beschreven.
Voor de behandeling van verzoeken om een persoonsgebonden ontheffing of een persoonsgebonden gedoogbeschikking worden leges in rekening gebracht.
Het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een ontheffing, waarbij geen sprake is van een bouwplan waarvoor een bouwvergunning is vereist en geen sprake is van weken of werkzaamheden waarvoor een aanlegvergunning is vereist is opgenomen in de Tarieventabel Leges 2009.
Voor het in behandeling nemen van de aanvraag om het verstrekken van een persoonsgebonden gedoogbeschikking kunnen eveneens leges geheven worden. Uitgangspunt is dat de leges kostendekkend zijn. Er wordt een voorstel tot aanpassing van de legesverordening gedaan. In het voorstel wordt uitgegaan van een tarief van €350,- per aanvraag.
Naast het verstrekken van persoonsgebonden ontheffingen en gedoogbeschikkingen zullen er gevallen zijn waarbij handhavend wordt opgetreden. Dit brengt eveneens kosten met zich mee. Wanneer duidelijkheid bestaat over het aantal te handhaven gevallen, wordt bekeken of er ambtelijk voldoende capaciteit is om de handhavingzaken te behandelen. Als dit niet het geval is dient extra capaciteit te worden ingehuurd.
Er zal jarenlang consequent gecontroleerd moeten worden op de recreatieterreinen. Dit zal capaciteit en geld kosten. Hiermee wordt rekening gehouden worden in het handhavingbeleid voor de komende jaren
Gelet op artikel 125 Gemeentewet jo. artikel 5:22 e.v. Algemene wet bestuursrecht jo. artikel 7.1 Wet ruimtelijke ordening,
Vastgesteld te Lopik, d.d. 17 november 2009
Het college van burgemeester en wethouders van Lopik;
de secretaris,
(H. Capel)
de burgemeester,
(mw. mr. R.G. Westerlaken-Loos)
Relevante artikelen Wet ruimtelijke ordening
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld die in acht genomen moeten worden alvorens ontheffing mag worden verleend. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling alsmede omtrent de overdraagbaarheid van de ontheffing.
Op de voorbereiding van een besluit omtrent een ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 of 3.23 is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat burgemeester en wethouders binnen vier weken na afloop van de termijn van terinzageligging beslissen. De kennisgeving van het ontwerp-besluit en van het besluit tot ontheffing, bedoeld in artikel 3.22 of 3.23, geschiedt tevens langs elektronische weg.
Relevante artikelen Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 4.1.1 o 1.Voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de wet komen in aanmerking:
een antenne-installatie als bedoeld in het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken, mits de hoogte van de antenne, of indien de antenne is geplaatst op een antennedrager als bedoeld in dat besluit, de hoogte van de antennedrager en de antenne tezamen, gemeten vanaf de voet van de antenne, respectievelijk de antennedrager, minder is dan 40 m;
De ontheffing, bedoeld in het eerste lid, onderdeel j, wordt uitsluitend verleend aan de aanvrager en diens met name genoemde meerderjarige huisgenoten die voldoen aan het eerste lid, aanhef en onderdeel j, onder 3e. Zij is niet overdraagbaar en vervalt in elk geval zodra genoemde personen de bewoning hebben beëindigd.