Beleidsnota Participatie onder de Omgevingswet 2022

Maatschappelijke trends volgend, zijn in Nederland in de afgelopen decennia verantwoordelijkheden van de overheid verlegd naar inwoners en ondernemers. Participatie over de leefomgeving is daardoor al goed op stoom en dat is ook nodig door het intensieve ruimtegebruik. In deze glastuinbouwgemeente is er sinds jaar en dag vanuit de verscheidene bepalende gebruikers een grote vraag naar ruimte in het gebied. Om dit in goede banen te leiden, bestaat er in de gemeente Westland al een dialoog tussen overheid, inwoners en ondernemers.

Participatie staat letterlijk voor deelnemen. Was de inrichting van de leefomgeving ooit vooral een taak van overheid en marktpartijen, dan is dat nu ook iets waarbij de gebruikers van die omgeving actief betrokken willen worden, niet na of tijdens de besluitvorming, maar eraan voorafgaand. De gemeente Westland wil vroegtijdig in dialoog met betrokkenen/de omgeving en wil initiatiefnemers aanmoedigen dit ook doen. Naast het gegeven dat een dialoog past bij deze tijdgeest, wordt het ook praktisch noodzakelijk: alleen in dialoog kom je tot goed passende initiatieven in een steeds vollere ruimtelijke leefomgeving.

De Omgevingswet heeft als doel het bereiken van een balans tussen:

• •

  een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit bereiken en in stand houden;

• •

  de fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen.

Wat participatie betreft versterkt de Omgevingswet de volgende uitgangspunten.

De wet moedigt aan én schrijft voor om méér en eerder aan participatie te gaan doen, voordat er besluiten worden genomen. In de Omgevingswet wordt onder participatie verstaan: het in een vroegtijdig stadium betrekken van betrokkenen (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Daaronder vallen niet de formele momenten waarop partijen op grond van de wet zienswijzen kunnen indienen. Het gaat om het betrekken van partijen bij het besluitvormingsproces voordat de formele besluitvormingsprocedure aanvangt. De Inzet is dat participatie bijdraagt aan een grotere betrokkenheid van de samenleving bij beleids- en planvorming. Het vroegtijdig betrekken van de omgeving zorgt ervoor dat verschillende meningen of ideeën snel op tafel komen en dat er niks over het hoofd wordt gezien. Zo zorgt participatie voor betere besluiten en mogelijk voor meer draagvlak. Dit zou tijdwinst kunnen opleveren in het latere besluitvormingsproces.

Zal de Omgevingswet als ‘het gouden ei’ een enorme impuls geven aan die dialoog? Zal daarmee de gebruikelijke tegenstand tegen initiatieven in de hoek van ‘not in my backyard’ verdwijnen? Nee. Wat de Omgevingswet wél kan bewerkstelligen is dat we vanuit wettelijke kaders en een gestructureerde rolverdeling meer transparant over de toekomst van de leefomgeving met elkaar in dialoog gaan.

De gemeente heeft de plicht om participatiebeleid vast te stellen waarin wordt vastgelegd hoe participatie wordt vormgegeven bij het opstellen van de omgevingsvisie, een programma of het omgevingsplan. Deze plicht bestaat naast andere participatieverplichtingen. Zo is in het wetsvoorstel in de Gemeente wet voor ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ generiek geregeld dat gemeenten in een participatieverordening moeten aangeven op welke wijze inwoners en maatschappelijke partijen in de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid worden betrokken. Het doel van de wijziging van dit wetsvoorstel (waarmee de Gemeentewet wordt gewijzigd) is dat de gemeenteraad in een participatieverordening regelt binnen welke kaders inwoners op het beleidsproces kunnen participeren.

De participatieverordening op grond van de Gemeentewet en het participatiebeleid op grond van de Omgevingswet zijn op elkaar afgestemd. Binnen de kaders van de participatieverordening is ruimte gelaten om voor (beleids)voornemens (als de omgevingsvisie, programma’s en het omgevingsplan) andere participatieprocedures vast te stellen. Bij de voorgestelde en voorgeschreven participatietrajecten in deze beleidsnota is dan ook zoveel mogelijk de lijn gevolgd van de participatieverordening maar voor specifieke ontwikkelingen die in het omgevingsplan worden vastgelegd, zijn bijvoorbeeld andere participatieprocedures voorgeschreven. Dit komt in de betreffende paragraaf over het omgevingsplan aan de orde.

Daarnaast is het niet verplicht maar past het wel bij het gedachtengoed van de Omgevingswet om participatie te organiseren voor grotere ingrepen in het kader van het beheer van de openbare ruimte en gebiedsontwikkeling. Het inleidende hoofdstuk kan hiertoe als inspiratie dienen.

In deze beleidsnota schetsen wij u in dit eerste inleidende hoofdstuk meer over de context van participatie: het Westlandse beeld op dit onderwerp, 5 aspecten die als hulpmiddel bij het vormgeven van participatie in het algemeen kunnen worden gebruikt en de rollen die de gemeente kan innemen. In het tweede hoofdstuk komen beleidsregels aan de orde daar waar de gemeente opsteller is van de Omgevingsvisie, programma’s en het Omgevingsplan. In het derde en tevens laatste hoofdstuk worden de beoordelingscriteria toegelicht die door de gemeente worden gehanteerd bij het beoordelen van ingediende participatiegegevens bij omgevingsvergunningen.

In 2018 zijn alle Westlandse huishoudens uitgenodigd deel te nemen aan een digitaal onderzoek waarin hun mening over participatie centraal stond. De opgehaalde meningen zijn waardevol voor het organiseren van participatietrajecten in Westland. Uit het onderzoek, uitgevoerd via het Westlandpanel, kan afgeleid worden hoe Westlanders (circa. 2.000 huishoudens) het liefst willen deelnemen aan participatie. Hieruit blijkt dat Westlanders het belangrijk vinden om bij de volgende onderwerpen betrokken te zijn:

• •

  Veiligheid (exclusief openbare orde);

• •

  Verkeer en vervoer;

• •

  Wonen;

• •

  Natuur(behoud).

Westlanders vinden het vanzelfsprekend om geïnformeerd te worden over ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving en geven aan geïnteresseerd te zijn in coproduceren. Een klein aantal van de respondenten geeft aan mee te willen beslissen. Daarnaast is uit het panel af te leiden dat Westlanders:

• 1.

  graag meepraten/adviseren op de schaal van Straat, Kern en Westland breed;

• 2.

  zij de voorkeur hebben voor concreet boven abstract;

• 3.

  en het belangrijk vinden dat zowel direct betrokkenen als vertegenwoordigende organisaties aangehaakt worden.

In verschillende sessies is ook opgehaald hoe de gemeenteraad aankijkt tegen participatie. De gemeenteraad laat zich graag door middel van participatie adviseren, zodat hij goed afgewogen besluiten kan nemen. De raad ziet voor zichzelf een belangrijke rol voor het nemen van besluiten daar waar vele en vaak tegenstrijdige belangen spelen. De raad kan deze rol al nemen ten tijde van een startdocument van een omgevingsvisie en in enkele gevallen bij het opstellen van (een deel) van het omgevingsplan (nader toegelicht in hoofdstuk 2). In een startdocument zijn bijvoorbeeld proceskaders en/of inhoudelijke kaders voor participatie opgenomen. Op basis van dit document kan de raad ook na afloop van het participatietraject het traject wegen op kwaliteit. Het college zal dit doen voor wat betreft het instrument programma.

Er spelen veel zaken mee bij het organiseren van participatie. Een goed georganiseerd participatietraject draagt bij aan een transparant speelveld voor de betrokkenen, initiatiefnemer en het bevoegd gezag.

Als gemeente zien wij 5 aspecten die een rol kunnen hebben. Het nadenken over deze aspecten is geen verplichting, maar kan een hulpmiddel zijn bij het vormgeven van een participatietraject.

Deze aspecten zullen in deze paragraaf worden toegelicht:

• 1.

  De impact op de omgeving en het aantal betrokkenen

• 2.

  De representativiteit

• 3.

  Mate van invloed participanten

• 4.

  Passende vorm

• 5.

  Mate van verwerken van de participatie uitkomsten in een initiatief

1.De impact op de omgeving en het aantal betrokkenen

Een initiatief kan impact hebben op de omgeving en het aantal betrokkenen. Een inschatting van deze impact geeft een indicatie voor de zwaarte van het participatietraject. Op basis van de indicatie van de zwaarte van het participatietraject kunnen de andere aspecten eenvoudiger worden ingevuld: representativiteit, invloed participanten, vorm en wijze van verwerken van de uitkomsten.

Een initiatief heeft impact op de omgeving. Denk bijvoorbeeld aan impact op de beeldkwaliteit, mobiliteit, openbare ruimte, economie, sociaal, veiligheid, planschade of milieu. De impact kan op één van de voorbeeldthema’s plaatsvinden, maar kan ook alle thema’s tegelijk treffen. Hiervan kan een inschatting worden gemaakt en de schaal worden gebruikt van erg negatief tot en met erg positief. Daarbij wordt opgemerkt dat een initiatief, ook een ‘NIMBY’- initiatief niet automatisch negatief is. Met het inschatten wordt namelijk altijd gekeken vanuit het perspectief van algemeen belang.

Naast impact op de fysieke omgeving is ook het aantal betrokkenen en hun belangen van belang. Dit aantal bestaat niet alleen uit wie in een geografische gebied is gevestigd, maar bijvoorbeeld ook uit wie er van buitenaf gebruik maakt van deze omgeving, of andere bevoegd gezagen. Samen met de impact op de omgeving kan deze inschatting leiden tot een indicatie van de inspanning van de participatie in het traject. In de impactbarometer ingeschaald van hoog tot laag. Een hoge inspanning heeft bijvoorbeeld een relatie met het aantal contactmomenten, de vorm en de inhoud van het participatietraject.

De toewijzing van deze drie niveaus van zwaarte is niet in beton gegoten, maar een hulpmiddel. Aan het begin van een participatietraject kan er meer draagvlak voor een initiatief zijn dan we van tevoren inschatten. Zo kan bijvoorbeeld de aanpassing van een straatprofiel leiden tot vrij liggende fietspaden, wat boven verwachting positief wordt ervaren door participanten. Wordt er bij de vergroening van een plein ook een nieuwe kinderspeelplaats aangelegd, dan kan zo’n ingreep wellicht op meer steun rekenen dan verwacht. In gevallen als deze kan lopende het participatietraject kwantitatief worden afgeschaald. Zien we dat er minder draagvlak bestaat, dan kunnen we een participatietraject een niveau opschalen. Verwachten we dat de impact van een initiatief laag is, maar het aantal betrokkenen hoog, dan is te kiezen voor een breed traject met een informerend karakter. Is de impact hoog en het aantal betrokkenen laag, dan kan een paar (interactieve) bijeenkomsten met een kleine groep betrokkenen volstaan.

2.De representativiteit

Representatie betreft het bepalen van de afspiegeling van de doelgroep voor participatie. Deze doelgroep komt voort uit het bepalen van de impact en de betrokkenheid bij het initiatief. Een goede afspiegeling van deze doelgroep zorgt voor een hoge betrouwbaarheid van gegevens.

Voor het kwantitatief gebruik van gegevens kunnen statische grondslagen worden gebruikt. Vanuit de statistiek kun je daarbij denken aan het percentage van een doelgroep dat geraadpleegd moet worden om kwantitatieve generalisaties en uitspraken te doen. Bij kleine groepen maakt een groter aantal deelnemers van deze doelgroep een groter inhoudelijk verschil, dan bij een grote doelgroep. Bij een grote doelgroep kan het percentage deelnemers van dezelfde doelgroep kleiner zijn.

De representativiteit is dan een minimaal percentage van het aantal betrokkenen dat deelneemt aan de participatie. Feitelijk betreft het hier dus de mate van betrokkenheid: een adequate vertegenwoordiging uit de relevante doelgroepen.

Van een beoogde doelgroep kan de bereidheid om deel te nemen verschillen. De deelnamebereidheid is te raadplegen uit de leefstijldata die de gemeente Westland heeft. Deze data bevat informatiedetails van gebieden in gemeente Westland op basis van de viercijferige en tweeletterige postcodegebieden. In de leefstijldata is ook de gemiddelde deelnamebereidheid te zien op specifiek postcode niveau. Hoe lager de deelname bereidheid is, hoe groter de participatie inspanningen nodig zijn om een doelgroep te bereiken.

De samenleving wordt steeds veelzijdiger, ook de gemeente Westland. Een goede afspiegeling van deze veelzijdigheid draagt bij aan de kwaliteit van de data, de initiatieven en de gemeentelijke besluitvorming. Met participatie streven we naar meer betrokkenheid en naar betrekken van groepen die tot nu toe minder makkelijk aan het woord kunnen komen. Dat doen we met participatiemiddelen, digitaal of fysiek, die nauwkeuriger zijn afgestemd op de mogelijkheden van die groepen. We noemen hiervan een aantal voorbeelden.

Culturele minderheden

(Visueel) gehandicapten

Slechthorenden en laaggeletterden

Jongeren

Ouderen

3De mate van invloed van participanten

Het betrekken van doelgroepen kunnen we op verschillende niveaus doen. Die niveaus verschillen in de mate van betrokkenheid van participanten. De gemeente Westland hanteert een participatieladder om de mate van invloed van participanten transparant te maken. Het bij aanvang van en gedurende het participatietraject communiceren hiervan draagt bij aan het managen van verwachtingen van de participanten in een participatietraject.

De Westlandse participatie-ladder maakt onderscheid tussen 5 treden van invloed van trede 1 met minimale invloed tot trede 5 met maximale invloed. De verantwoordelijkheid voor het beslissen over gemeentelijke taken volledig bij de initiatiefnemer leggen is niet opgenomen in de Westlandse ladder. Hier kan de initiatiefnemer wel een right to challenge/uitdaagrecht initiatief voor indienen bij de gemeente.

De keuze van de trede, het bepalen van de mate van invloed van de participant, vormt de basis van het verwachtingenmanagement van het participatietraject, heeft invloed op de participatievorm en de wijze van verslaglegging van het participatietraject. Het vormt ook de basis voor het verwachtingenmanagement van het participatietraject.

4Passende vorm

Met de vorm van het participatietraject bedoelen we vooral de vorm van de in te zetten middelen om participanten te betrekken.

Zijn bijvoorbeeld de betrokkenen veelal digitaal actief, dan kunnen vooral digitale middelen worden ingezet. Vraagt een initiatief om persoonlijk contact, dan zijn vooral fysieke, interactieve bijeenkomsten gewenst.

Eén van de uitgangspunten van de Omgevingswet is dat we participatietrajecten op maat inrichten. De initiatiefnemer is vrij in de keuze voor een vorm van het participatietraject. De kunst is om met behulp van alle aspecten een vorm te kiezen die recht doet aan het initiatief en alle betrokkenen.

In de tabel volgen enige voorbeelden van fysieke participatie en digitale participatie ter inspiratie passend bij licht tot en met zware participatietrajecten.

Afweging bij inzet van digitale participatie

In het algemeen wordt online participatie in toenemende mate toegepast ten opzichte van fysieke participatie. Het draagt ook bij aan een ‘gelijk speelveld’ waarbij iedereen op hetzelfde moment over dezelfde informatie kan beschikken. Het is de verwachting dat de Corona periode werkt als een versneller om gemeenten, participanten en initiatiefnemers vertrouwd te maken met digitale participatie.

Voordelen van digitale participatie zijn dat:

• +

  meer en betere informatie kan worden gedeeld;

• +

  andere en/of grotere groepen bereikbaar zijn;

• +

  participatietrajecten versneld kunnen worden;

• +

  uitkomsten eerder beschikbaar zijn.

Nadelen van digitale participatie zijn dat:

• -

  persoonlijke interactie ontbreekt;

• -

  groepen met een (potentiële) achterstand moeilijker bereikbaar zijn;

• -

  technische afhankelijkheid toeneemt.

5Mate van verwerken van de participatie uitkomsten in een initiatief

De keuze voor een bepaalde vorm van participatie kan gevolgen hebben voor het verwerken van de resultaten van het traject in het initiatief. De door de initiatiefnemer gekozen trede op de participatieladder is hier een voorbeeld van. Zo zal de initiatiefnemer vrijer kunnen zijn in het meenemen van de input bij raadpleging dan bij advisering. Aandachtspunt bij het verwerken van de resultaten is dat bij de participant verwachtingen zijn gecreëerd over zijn of haar invloed op het resultaat. Als er afgeweken wordt van deze verwachtingen, dan is het aan te raden om dit nader toe te lichten. Voor het verwerken van participatiegegevens die tijdens het participatietraject zijn opgehaald, kan gebruik worden gemaakt van een participatieverslag.

Een participatieverslag laat zien wat de uitkomsten zijn van de participatie en hoe deze zijn verwerkt in het initiatief. In de wijze van verslaglegging is de initiatiefnemer vrij.

1.4.De rollen in participatie van de gemeente Westland

De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor de participatie, dit kan de gemeente zelf zijn, een particulier en/of ontwikkelaar, een ander bevoegd gezag of samenwerkingspartner. In de uitvoering van de Omgevingswet heeft het gemeentebestuur van de gemeente Westland drie verschillende rollen in participatie.

In de eerste rol is het de gemeente Westland die de participatie regisseert en uitvoert maar dit kan soms ook naar aanleiding van een verzoek van een derde zijn. Bijvoorbeeld het verzoek tot het wijzigen van het omgevingsplan. Vanuit de Omgevingswet vloeit de verplichting voort om hiervoor beleid uit te werken. De rol komt daarom uitgebreider terug in hoofdstuk 2.

Bij de tweede rol ligt de regie en uitvoering van participatie bij een omgevingsvergunning bij de initiatiefnemer. Dit kan de gemeente zelf zijn. maar in de meeste gevallen zijn het derden zoals:

• •

  individuele inwoners

• •

  ondernemers, al dan niet actief in de glastuinbouw

• •

  private projectontwikkelaars, institutionele beleggers, investeerders

• •

  woningcorporaties/woningbouwverenigingen

• •

  zorg- of onderwijsinstellingen of andere maatschappelijke organisaties

• •

  samenwerkingsverbanden van (glastuinbouw)ondernemers

• •

  buurt, wijk of kernverenigingen

• •

  bewonersverenigingen, Verenigingen van Eigenaren

Hoe de gemeente beoordeelt of de participatiegegevens die bij een aanvraag om omgevingsvergunning zijn ingediend, voldoende zijn, komt in hoofdstuk 3 aan de orde.

Tot slot staan we in dit hoofdstuk nog stil bij de derde rol van de gemeente. Rol 3 is voor de gemeente Westland de meest indirecte vorm van participatie. We nemen dan zelf als betrokkene deel aan participatietrajecten van externe publieke of private partijen. De bevoegd gezagen waarmee wordt samengewerkt in deze derde rol zijn provincie, waterschap, het rijk of zelfstandige bestuursorganen. In dat geval gaat het bijvoorbeeld om participatie op een projectbesluit, een omgevingsverordening en een waterschapsverordening.

In enkele gevallen kan de gemeente Westland (als college) deelnemen aan participatietrajecten van andere samenwerkingspartners of aan burgerinitiatieven.

De keuze om een participatietraject van derden deel te nemen, wordt bepaald door de mate waarin en hoe het initiatief de gemeente Westland aangaat. Het ‘andere’ bevoegd gezag/ de initiatiefnemer is verantwoordelijk voor regie en uitvoering van het participatietraject. Om een transparante afweging te maken om deel te nemen kunnen onderstaande vragen worden gebruikt:

• •

  In hoeverre draagt het bij aan de opgave van de gemeente Westland?

• •

  In hoeverre biedt het kennis of innovatie voor de gemeente Westland?

• •

  Draagt het initiatief bij aan een nieuwe of verbeterde situatie?

• •

  Heeft het een maatschappelijke meerwaarde?

• •

  Betreft het een eenmalige of bijzondere kans?

• •

  Past het bij een op korte/middel lange termijn voorgenomen actie?

De wetgever vindt het belangrijk dat burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen invloed kunnen uitoefenen voorafgaand aan de besluitvorming over regelgeving. Voor het maken van beleid en algemene regels voor de fysieke leefomgeving is de gemeente Westland verantwoordelijk. In deze rol organiseert zij de participatie met betrokkenen en is zij verantwoordelijk voor de representativiteit in kwaliteit en kwantiteit. De instrumenten waar het hier om gaat zijn de omgevingsvisie, programma’s en het omgevingsplan.

In de onderstaande afbeeldingen zijn per instrument globaal enkele participatiekenmerken beschreven.

Omgevingsvisie

De omgevingsvisie is het instrument waarin vanuit ambities voor de fysieke leefomgeving, de ontwikkelingsrichting voor de gemeente voor de langere termijn is beschreven. Door de vele grote belangen die er spelen en de omvang van het gebied, is participatie van fundamenteel belang. Het abstractieniveau van de omgevingsvisie is hoog. Dat vergt veel van het inbeeldingsvermogen van participanten en een duidelijke manier van communiceren door de gemeente bijvoorbeeld door gebruik te maken van gevisualiseerde scenario’s.

Programma

In programma’s formuleert de gemeente Westland maatregelen die leiden tot de gewenste ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving. Een programma is op te stellen voor een groot of klein gebied. De zwaarte van het participatietraject is variabel en hangt af van de situatie waar het programma op ziet. Een participatietraject is maatwerk. Er kan bijvoorbeeld met schetsen worden gewerkt van de toekomstige omgeving waarop het plan betrekking heeft.

Omgevingsplan

Het omgevingsplan vertaalt doelen en beleid uit de gemeentelijke omgevingsvisie en de programma’s naar juridisch bindende regels. Als enig instrument is bij het omgevingsplan een ‘kennisgeving participatie’ verplicht waarin vooraf bekend wordt gemaakt hoe de participatie zal verlopen. Het omgevingsplan geldt voor een klein of groot gebied. De zwaarte van het participatietraject is variabel. De gemeente kan initiatiefnemer zijn maar een wijziging van het omgevingsplan kan ook voortvloeien uit een initiatief van derden.

Voorafgaand aan de in de Omgevingswet geregelde procedure is het, bij het opstellen van de omgevingsvisie, een programma of het omgevingsplan de bedoeling dat er participatie plaatsvindt omdat hiermee de meningen en ideeën van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen in een vroegtijdig stadium in beeld zijn. ¹ Bij de behandeling van de Invoeringswet Omgevingswet en het ontwerp Omgevingsbesluit in de Eerste kamer, heeft de regering toegezegd dat bij plannen van overheden (omgevingsvisies, programma’s en omgevingsplannen) het bevoegd gezag moet aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en medeoverheden bij het plan zijn betrokken. Tijdens de behandeling is door eerste kamerlid Nooren c.s. een motie ingediend om, voorafgaand aan de inwerkingtreding van het wetsvoorstel ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ op grond van de Omgevingswet te verplichten dat gemeenten van tevoren nadenken over de wijze waarop zij participatie willen uitvoeren en dat in beleid vastleggen en publiceren. Deze motie is aangenomen. Ter uitvoering van de motie is, binnen de ruimte van de grondslag die de Omgevingswet daartoe biedt, voorgesorteerd op het wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau. Daarbij is aansluiting gezocht bij de bestaande motiveringsplicht over participatie voor de instrumenten omgevingsvisie, omgevingsplan en programma. Deze motiveringsplicht houdt in dat wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Het is vanuit het (voor het bestuursorgaan geldende) motiveringsbeginsel logisch om aan te geven wat de resultaten van het participatietraject zijn dat voorafgaand aan de besluitvorming plaatsvond. Naar aanleiding van de motie is deze motiveringsplicht uitgebreid in de zin dat door decentrale overheden ook moet worden aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het participatiebeleid.

Het vaststellende bestuursorgaan wordt zo gestimuleerd zorg te dragen voor vroegtijdige participatie van derden. Doordat verschillende perspectieven, kennis en creativiteit vroegtijdig op tafel komen draagt participatie bij aan een beter besluit. Hoe participatie vorm wordt gegeven bij deze procedures is afhankelijk van het instrument, de opgaven in de fysieke leefomgeving die voor liggen en van de betrokken partijen. Ieder bestuursorgaan zal zelf invulling geven aan het participatietraject en de wijze waarop alle partijen bij de totstandkoming van het besluit worden betrokken. Hierbij kan aandacht worden besteed aan hoe partijen zijn benaderd, wie waren betrokken, hoe partijen hun inbreng hebben gegeven, wat met de inbreng is gedaan en welke afwegingen gemaakt zijn. Op deze wijze blijkt uit de motivering of aan de gelijkwaardigheid van alle partijen recht is gedaan.

In de omgevingsvisie en het programma leggen bestuursorganen hun (strategisch) omgevingsbeleid vast. Voor zowel de omgevingsvisie als het programma is in de Omgevingswet een motiveringsplicht opgenomen ten aanzien van vroegtijdige publieksparticipatie. Dit houdt in dat bij het vaststellen van een omgevingsvisie en een omgevingsprogramma moet worden aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.² Deze motiveringsplicht is voor de omgevingsvisie geregeld in artikel 10.7 van het Omgevingsbesluit en voor een programma in artikel 10.8 van het Omgevingsbesluit.

Er wordt conform het uitgangspunt van de regering niet bepaald op welke wijze de participatie moet worden vormgegeven. Naast deze vroegtijdige participatie (voordat er een ontwerp is) kunnen betrokkenen ook formeel hun zienswijzen inbrengen op het moment dat de ontwerp-visie of het ontwerp-programma ter inzage is gelegd. Er staat echter geen rechtstreekse bestuursrechtelijke rechtsbescherming open tegen de omgevingsvisie en het omgevingsprogramma. Dit betekent dat wanneer geen gelegenheid is geboden tot vroegtijdige participatie of het inbrengen van zienswijzen, dit niet rechtstreeks aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd.

De gemeenteraad stelt voor het grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast. In dit plan worden de regels opgenomen over de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan vertaalt de doelen en het beleid uit de omgevingsvisie en de programma’s naar juridisch bindende regels. Denk hierbij aan het toewijzen van functies aan locaties, het toestaan of niet toestaan van bepaalde activiteiten in bepaalde gebieden, algemene regels en meldingsplichten bij activiteiten, vergunningplichten, beoordelingsregels en regels over omgevingswaarden. Deze regels zijn bindend zijn voor iedereen.

Participatie bij instrumenten van de Omgevingswet wordt naar verwachting na 2 tot 5 jaar een vertrouwde routine in de organisatie en bij initiatiefnemers. De eerste 2 jaar wordt vooral een leerproces waarbij het aan te raden is om zo veel mogelijk de kwaliteit van participatietrajecten te evalueren na afloop. Het betreft hier plannen en eigen initiatieven van de gemeente Westland. Het doel van de evaluatie is het verbeteren van toekomstige participatietrajecten.

In rol 2 is de gemeente Westland of een initiatiefnemer in rechtstreekse dialoog met betrokkenen over zijn of haar initiatief. Zo’n initiatief kan relatief klein zijn, zoals een nieuw te bouwen carport, uitbreiding van een bestaand kassencomplex of een paar nieuwbouwwoningen. Het kan ook een complexer initiatief zijn, zoals een volledige nieuwbouwwijk, een nieuwe school of een sportcomplex. Mensen die daar iets van gaan merken, vinden het prettig daarover tijdig geïnformeerd te worden en dat aan hen vóóraf wordt gevraagd wat zij van de plannen vinden.

Voor deze initiatieven wordt de initiatiefnemer aangemoedigd tot participatie vóórdat de aanvraag van een vergunning wordt ingediend. De gemeente Westland geeft handreikingen en tips. Participatie is geen voorwaarde om een omgevingsvergunning te verlenen. Soms kan participatie echter wel worden verplicht. Hier komen we later op terug in dit hoofdstuk.

Omgevingsvergunning

Als bevoegd gezag verleent de gemeente Westland een omgevingsvergunning waarvan het effect op de omgeving soms nauwelijks merkbaar en dan weer heel groot is. Wil iemand een nieuwe garage bouwen, dan heeft dat natuurlijk minder impact dan wanneer een projectontwikkelaar een nieuwe wijk wil bouwen. In sommige gevallen kan ook de gemeente Westland de aanvrager zijn voor omgevingsvergunning, bijvoorbeeld bij aanpassingen in de openbare ruimte. Complexe initiatieven komen ter sprake aan de initiatieventafel Westland.

Om vroegtijdige participatie bij omgevingsvergunningen aan te moedigen is er een nieuw indieningsvereiste in het leven geroepen (artikel 7.4 van de Omgevingsregeling). De initiatiefnemer moet in de aanvraag om een omgevingsvergunning aangeven of, en zo ja, hoe er overleg is geweest met de omgeving. Als er overleg is geweest moet ook worden aangegeven wat er met het resultaat van de participatie is gedaan. Een initiatiefnemer is echter niet verplicht om daadwerkelijk aan participatie te doen. Het niet betrekken van de omgeving en/of daarover geen gegevens overleggen, is geen grond voor het buiten behandeling laten of het weigeren van een vergunningsaanvraag.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet in de Tweede Kamer werd deze vrijblijvendheid bezwaarlijk gevonden in de gevallen waarin wordt afgeweken van het omgevingsplan, een zogeheten ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’. Dit heeft geresulteerd in het amendement van het lid Van Eijs c.s. waarmee een bepaling aan de Omgevingswet is toegevoegd.⁴ In deze bepaling is aan de gemeenteraad de bevoegdheid gegeven om gevallen van buitenplanse activiteiten aan te wijzen, waarbij het wel verplicht is te participeren met de omgeving vóórdat een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden ingediend. Voor die gevallen moet de aanvrager aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan. Als hij dit niet doet, kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten.

De gemeenteraad van de gemeente Westland heeft deze “aangewezen gevallen” waarbij participatie verplicht is, vastgelegd in beleidsregels over de participatieverplichting voor initiatiefnemers van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Het betreft de meer omvangrijke activiteiten met een grotere impact op de omgeving. Voor de initiatieven die vallen onder deze beleidsregel, geldt dat de initiatiefnemer moet aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan en dat hij of zij bij de aanvraag om een omgevingsvergunning gegevens overlegt, bijvoorbeeld over hoe betrokkenen (of derden) zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

De wetgever heeft de manier waarop participatie plaatsvindt “vormvrij” gelaten. Dit betekent dat het de initiatiefnemer vrij staat om zelf een vorm te kiezen waarin participatie bij de voorbereiding van zijn aanvraag om omgevingsvergunning plaatsvindt. De initiatiefnemer draagt daarbij de verantwoordelijkheid dat dit adequaat gebeurt. Voor de gemeente is het van belang dat er aan de hand van de ingediende participatiegegevens beoordeeld kan worden of de ingediende gegevens voldoende inzicht geven in de mening(en) van de omgeving zodat deze meningen kunnen worden meegewogen in het besluitvormingstraject. Zowel het door de initiatiefnemer gekozen participatietraject als de beoordeling van de participatiegegevens door de gemeente is maatwerk. De locatie, de aard van het project en de omgeving zijn namelijk elke keer anders. Per initiatief is een ander(e) aantal/hoeveelheid/participatiemiddel noodzakelijk. Per initiatief zal daarom door de initiatiefnemer worden bepaald en door de gemeente beoordeeld moeten worden wat in de voorliggende situatie adequaat is.