| Organisatie | Alphen aan den Rijn |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Privacy protocol ondermijning gemeente Alphen aan den Rijn |
| Citeertitel | Privacy protocol ondermijning gemeente Alphen aan den Rijn |
| Vastgesteld door | burgemeester |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 04-11-2021 | nieuwe regeling | 26-10-2021 |
De gemeente Alphen aan den Rijn hecht aan een goede borging van privacy van haar inwoners en ondernemers waarbij wettelijke richtlijnen zoals weergegeven in de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) adequaat worden toegepast. Dit protocol vormt de basis voor de binnengemeentelijke gegevensuitwisseling ten behoeve van de bestrijding van ondermijning.
Het doel van het protocol is om ten behoeve van uitwisseling van gegevens voor de bestuurlijke en bestuursrechtelijke aanpak van ondermijning zich afvragen of en wat mag, langs de vragen te leiden die zij dan moeten beantwoorden. Daarbij staat steeds voorop dat er een gemeentelijke taak of bevoegdheid moet zijn waarvoor de gegevensuitwisseling wordt overwogen.
Het protocol kent twee soorten waarborgen. In de eerste plaats gaat het om procesmatige waarborgen. Doel van deze waarborgen is onder andere om te voorzien in een proportionele aanpak. In de tweede plaats gaat het om rechtmatigheidswaarborgen. Het gaat dan om de privacy-vragen die de gemeente in ieder geval moet beantwoorden. Van belang daarbij is om steeds aan te knopen bij
bestaande gemeentelijke wettelijke taken en bevoegdheden. Het zal daarbij veelal gaan om wettelijke taken en bevoegdheden die zien op openbare orde bevoegdheden en bevordering van de leefbaarheid.
In hoofdstuk 2 wordt de aard van de ondermijnende criminaliteit en de noodzaak van de aanpak ondermijning uiteengezet. In hoofdstuk 3 volgt een schematische weergave van de werking van dit protocol en een toelichting op de vier fases die daarin worden onderscheiden. Daarin komen de procesmatige en de rechtmatigheidswaarborgen terug.
Daarbij zijn de gemeentelijke wettelijke taken en bevoegdheden steeds leidend. De analyses zijn als bijlage 2 bij dit protocol gevoegd. In die analyses is per wet aangegeven of, en zo ja, in hoeverre, er ruimte bestaat om binnen een gemeente persoonsgegevens te delen met als oogmerk de bestrijding van ondermijning.
De aanpak die in de analyses is gevolgd, kan ook als voorbeeld dienen voor nog verder te analyseren andere relevante wet- en regelgeving die (onder meer) taken en bevoegdheden van gemeenten regelen. De analyses van de verschillende wetten vormen het kader voor de privacy checks in fase 3 en 4 van het protocol.
Met de privacy checks zal de inhoudelijke beoordeling van de vraag of, en zo ja, in hoeverre gegevens binnengemeentelijk kunnen worden gedeeld, kunnen worden vormgegeven en wordt invulling gegeven aan de rechtmatigheidswaarborgen.
Na vaststelling zal de gemeente periodiek evalueren of in de praktijk ook conform het privacy protocol wordt gehandeld en daarnaast beoordelen of het privacy protocol of de bijlagen daarbij aanpassing behoeven, bijvoorbeeld indien wet- en regelgeving wordt aangepast en/of als sprake is van nieuwe verschijningsvormen van ondermijning. Dergelijke veranderingen kunnen immers van invloed zijn op de rechtmatigheid van de verwerkingen van persoonsgegevens en dit kan leiden tot aanpassing van het protocol.
2 (De aanpak van) ondermijning
2.1 Problematiek en noodzaak van de aanpak van ondermijning
Georganiseerde ondermijnende criminaliteit start, wordt ondersteund en in stand gehouden met ondermijnende activiteiten. De negatieve gevolgen hiervan blijken omvangrijker te zijn en dieper in de samenleving geworteld te zijn dan eerder werd gedacht. De Afdeling advisering van de Raad van State wijst in haar voorlichting van 20 maart 2019 over De rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning op het inzicht dat ondermijnende criminaliteit niet alleen langs strafrechtelijke weg kan worden bestreden. Gemeenten hebben in de aanpak van ondermijning een belangrijke rol. Een optreden als één overheid en één gemeente waarbij alle partijen hun eigen rol en bevoegdheden uitoefenen is noodzakelijk. De sluimerende aanwezigheid van georganiseerde criminaliteit en bijbehorende ondermijnende activiteiten leiden tot aantasting van de leefbaarheid in de wijken en hebben ernstige gevolgen voor de samenleving op het gebied van veiligheid en maatschappelijke integriteit. Door de verwevenheid van onder- en bovenwereld, hetgeen kenmerkend is voor ondermijnende activiteiten, is het ook mogelijk dat de overheid deze onbewust faciliteert middels subsidies, vergunningen, uitkeringen etc. Dit leidt tot aantasting van de integriteit van de overheid. Hierdoor ontstaan malafide economische machtsposities binnen de samenleving die zijn opgebouwd met op ondermijnende wijze vergaard kapitaal.
Gemeenten ontvangen soms signalen van ondermijnende activiteiten die niet of niet direct passen binnen een georganiseerd criminaliteitsverband en daardoor niet direct onder de criteria van het RIEC-samenwerkingsverband vallen, maar wel relevant zijn voor de gemeentelijke taakuitvoering. De gemeente is veelal een toegangspoort voor inwoners en organisaties om meldingen te doen van onrechtmatige zaken. De gemeente heeft hierdoor een belangrijke signaalfunctie. Via haar organisatiestructuur heeft de gemeente veelal ook goed zicht op de lokale (sociale) structuren. Op basis van haar wettelijke taken en bevoegdheden beschikt de gemeente over informatie waarmee ondermijnende activiteiten in kaart kunnen worden gebracht. De gemeente heeft ook verschillende bestuursrechtelijke instrumenten die haar in staat stellen om, in samenhang met de kennis van de fysieke en sociale omgeving van de wijken, barrières op te werpen tegen ondermijnende activiteiten en deze te voorkomen of te verminderen.
Voor een effectieve aanpak van deze ondermijnende activiteiten (en mogelijk georganiseerde criminaliteit) is een geïntegreerde bestuurlijke aanpak binnen de gemeente een noodzakelijk vereiste. De signalen, afkomstig van burgers en organisaties, dienen als input voor het signaleren en aanpakken van ondermijnende en mogelijk georganiseerde criminaliteit.
In dit protocol wordt voor definiëring van ondermijnende criminaliteit aangesloten bij de kenmerken die de Afdeling advisering van de Raad van State in haar advies van 20 maart 2019 noemt:
2.2 Doel (bestuurlijke en geïntegreerde) aanpak ondermijning
Het doel van deze aanpak is om door middel van binnengemeentelijke samenwerking ondermijnende activiteiten te signaleren en te analyseren;
Het gaat bij deze aanpak om (rechts)personen/netwerken die binnen de gemeente actief zijn in illegale en of onrechtmatige (criminele) activiteiten:
Tevens draagt een goede informatiepositie van gemeenten bij aan de voorfase van de RIEC-samenwerking en/of als input voor de lokale ondermijningstafel.
Dit protocol bevat de benodigde randvoorwaarden om te realiseren dat de gemeentelijke aanpak van ondermijning in lijn met privacywet- en regelgeving plaatsvindt. Deze waarborgen vallen in twee delen uiteen:
Allereerst gaat het om meer procesmatige randvoorwaarden. Hierbij vormen gefaseerdheid (voorkomen van bovenmatig gebruik van gegevens), transparantie (vaststellen van een protocol waarbij zichtbaar en inzichtelijk wordt met welk doel en op welke wijze de gemeente persoonsgegevens verwerkt) en noodzaak (zicht krijgen op waar ondermijning binnen de grenzen van de gemeente aanwezig is) de basisuitgangspunten. Hierdoor worden alleen de gegevens gebruikt die ten behoeve van de analyse en het plan van aanpak relevant zijn.
De procesmatige waarborgen worden gevormd door de opzet van het modelprotocol, zoals opgenomen en toegelicht in hoofdstuk 3.
Daarnaast gaat het om rechtmatigheidswaarborgen. Toepassing van het protocol moet steeds in lijn met privacy wet- en regelgeving zijn. Zowel de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en de Uitvoeringswet AVG (UAVG) als sectorale wetten stellen beperkingen aan het uitwisselen en combineren van persoonsgegevens. Het gaat daarbij veelal om abstracte normen, die in iedere specifieke casus moeten worden geïnterpreteerd en toegepast. Dit protocol biedt handvatten voor de analyse die steeds moet worden gemaakt.
De rechtmatigheidswaarborgen komen in hoofdstuk 4 aan bod in de vorm van een uitwerking van de privacy checks die gedurende het proces moeten worden verricht.
3.2 Toelichting op de 4 fases van het protocol
Het proces van het signaleren en aanpakken van signalen van ondermijnende activiteiten verloopt met het oog op proportionaliteit en subsidiariteit in vier fases, en met de inzet in die fases van een daartoe aangewezen functionaris (hierna: de regisseur ondermijning) die waarborgt dat de verschillende fases ook op juiste wijze worden gevolgd. Hieronder worden de verschillende fases toegelicht. Daarbij geldt dat de beoordeling van een binnengekomen signaal het startpunt van het protocol vormt. Er wordt in dit protocol dan ook tot uitgangspunt genomen dat het delen van signalen met de regisseur ondermijning op rechtmatige wijze geschiedt. Vanzelfsprekend zal een verstrekker van een signaal wel steeds moeten vaststellen of die verstrekking in lijn is met de privacyregelgeving.
Fase 1 heeft betrekking op de ontvangst en de intake van een signaal. Een signaal kan op verschillende manieren binnenkomen, zoals via een telefonische, schriftelijke (vaak digitale) melding van een inwoner, professional/collega of een melding via Meld Misdaad Anoniem.
Het signaal wordt na ontvangst beoordeeld door de regisseur ondermijning. Voor de beoordeling van een signaal is van belang wat het signaal inhoudt en of het betrekking heeft op ondermijning. Dat betreft de eerste weging. Een signaal wordt bij intake beoordeeld op grond van een aantal kenmerken en indicatoren.
Deze signaalanalyse is nader uitgewerkt in bijlage 1 van dit model protocol: de ‘Checklist ten behoeve van beoordelingskader Ondermijning’. De beoordeling van een signaal vindt plaats binnen het kader ‘ondermijnende criminaliteit’. In aanvulling hierop is tenminste sprake van één van de indicatoren ‘situationele en lokale verankering’. Daarna wordt gekeken naar de indicatoren ‘signalering’, die nader uitgewerkt zijn in een lijst met ‘red flags’.
Zodra aan de hand van bijlage 1 – die geen limitatief overzicht bevat en die ook kan worden aangepast al naar gelang de eigen gemeentelijke praktijk en ervaringen – is vastgesteld dat sprake is van een ondermijningssignaal, vindt de tweede weging plaats.
De tweede weging valt uiteen in twee delen: weging 2A en weging 2B.
Weging 2A betreft de vraag of het binnengekomen signaal betrekking heeft op een taak of bevoegdheid van de gemeente, en niet op een taak of bevoegdheid van een andere instantie (bijvoorbeeld van de politie, kinderbescherming, etc.). Het is hierbij dus van belang na te gaan of het signaal in beginsel tot gemeentelijk optreden kan leiden. Een dergelijke gemeentelijke taak is bijvoorbeeld een van de openbare ordebevoegdheden van de burgemeester.
Vervolgens zijn er twee opties:
Weging 2B betreft de vraag of het signaal betrekking heeft op het grondgebied van de gemeente. Het gaat, met andere woorden, om de vraag of het subject of object waar het signaal betrekking op heeft binnen de gemeente woont respectievelijk is gevestigd. De volgende vragen moeten daarbij achtereenvolgend worden beantwoord:
Deze vragen worden beantwoord aan de hand van informatie uit openbare bronnen zoals de basisregistraties. Daarbij zullen in ieder geval het handelsregister van de Kamer van Koophandel, het Kadaster, de Basisregistratie personen (BRP) en de Basisregistratie adressen en gebouwen (BAG) vaak van belang zijn.
Ook nu zijn er weer twee opties:
In fase 2 vindt de beoordeling van signalen van inwoners en professionals plaats. Hier vindt dan ook de derde weging plaats. De gemeente weegt de zwaarte van het signaal en beoordeelt waar het signaal het beste kan worden afgehandeld.
De gemeente zou ten aanzien van de ‘zwaarte-weging’ kunnen vastleggen, bijvoorbeeld in gemeentelijk beleid, hoe een dergelijke weging, aansluitend bij lokale omstandigheden, wordt uitgevoerd en welke factoren daarbij relevant zijn, zoals ‘is het signaal voldoende concreet?’ ‘is het signaal van recente datum?’, ‘heeft het signaal betrekking op een onderwerp ter zake waarvan eentrend- en fenomeenanalyse is uitgevoerd waaruit blijkt dat er bijzondere aandacht voor een bepaald fenomeen vereist is?’, etc. Ook kan in dit beleid worden opgenomen onder welke omstandigheden in aanvullende openbare bronnen, waaronder op internet, onderzoek kan worden gedaan naar hetsignaal. Het zal in beide gevallen steeds moeten gaan om objectieve criteria.
Na deze tweede weging volgt een beslismoment bij het ondermijningsteam:
In fase 3 van het protocol bepaalt de privacy officer in het kader van Privacy check 1 (zie daarover hoofdstuk 4 hierna) of en zo ja welke gemeentelijke bronnen naar aanleiding van het concrete signaal kunnen worden geraadpleegd, en, na raadpleging van de betrokken gemeentelijke bronnen door middel van een hit/no hit vraag, welke gegevens relevant zijn voor het signaal. Soms zal aan de hand van ‘dat’- informatie kunnen worden geconstateerd dat verdere ‘wat-informatie’ niet nodig is, bijvoorbeeld als uit de ‘dat-informatie’ blijkt dat het om (te) oude informatie gaat. In dat geval zal geen ‘wat-informatie’ mogen worden opgevraagd. Onderdeel van de hit/no het-check is de beoordeling of het om voor het signaal relevante informatie gaat.
Bij een hit volgt de vierde weging, waarbij de uitkomsten van de hit(s) worden gewogen. Concreet gaat het om de vraag of de hit(s) een signaal in voldoende mate bevestigen om door te gaan met het onderzoek naar het signaal. De analyse leidt tot:
een mono- of multidisciplinaire aanpak door één gemeentelijk onderdeel of meerdere samenwerkende gemeentelijke onderdelen: er hoeft geen ondermijnende activiteit te zijn, de regie en uitvoering liggen bij desbetreffend gemeentelijke onderdeel/onderdelen op grond van de daarvoor bedoelde wettelijke bevoegdheid(heden). Hierbij is een regierol vanuit het ondermijningsteam niet benodigd;
het gemeentelijk casusoverleg/lokale ondermijningstafel met betrokken afgevaardigden van de desbetreffende gemeentelijke onderdelen waar sprake is van een relevante hit en waarbij de regie bij het ondermijningsteam ligt. Dit is dan op grond van het gegeven dat het signaal en de informatie uit de fases 1, 2 en 3 op ondermijning duiden. Het vormt de start van fase 4;
Fase 4 van het protocol gaat over het ontwikkelen van een plan van aanpak en het voeren van regie op het plan en het afsluiten van de casus. Voorafgaand aan het gemeentelijk casusoverleg (signaaloverleg) voert de privacy officer Privacy check 2 uit (zie daarover hoofdstuk 4): er wordt vastgesteld of en zo ja, welke van de in de fases 1 t/m 3 verzamelde gegevens mogen worden gedeeld met het/de relevante, bij het signaal betrokken, gemeentelijke onderdeel/onderdelen ten behoeve van de verdere aanpak. De privacy officer kan daarbij ook beoordelen of eventuele onderliggende gegevens uit een concreet dossier voor de verdere aanpak van de casus binnengemeentelijk mogen worden gedeeld en zo ja, met welk gemeentelijk onderdeel/welke gemeentelijke onderdelen.
Als de (gezamenlijke of volgordelijke) aanpak op basis van het signaaloverleg is bepaald en duidelijk is welke concrete aanpak en bevoegdheden de gemeente wil inzetten en welke binnengemeentelijke gegevensuitwisseling daarvoor nodig is, controleert de privacy officer tot slot of de verzamelde gegevens mogen worden gedeeld met het relevante gemeentelijke onderdeel/de relevante gemeentelijke onderdelen ten behoeve van de verdere aanpak en beoogde inzet van bevoegdheden door die gemeentelijke onderdelen. Deze beoordeling vindt opnieuw plaats aan de hand van de bij de privacy checks te stellen vragen. Dit betreft weging 5.
Terzijde: tijdens het signaaloverleg kan alsnog blijken dat er geen binnengemeentelijke actie vereist is, maar dat het signaal bij het RIEC moet worden ingebracht.
Aan het einde van fase 4 is door de privacy officer in het kader van Privacy check 2 vastgesteld:
|
De gemeente bepaalt hoe lang na afsluiting van een casus monitoring volgt (in een actieve omgeving), en hoe lang de informatie over de casus daarna nog bewaard moet worden (in een niet actieve omgeving).
3.3 Waarborgen in de verschillende fases
Het bewaren van signalen en nadien verkregen informatie
Uit de hierboven opgenomen toelichting op de vier fases volgt dat in iedere fase de conclusie kan zijn dat een signaal niet (verder) wordt behandeld. De gemeente bepaalt of en zo ja, hoe lang dergelijke signalen (versleuteld) worden bewaard (en wanneer er aanleiding is om een signaal te ontsleutelen). Datzelfde geldt voor informatie betreffende een afgesloten casus. Hoofdregel is dat niet-relevante signalen moeten worden verwijderd.
Het informeren van betrokkenen
Daarnaast legt de gemeente, bijvoorbeeld in beleid, vast wanneer de betrokken persoon of het betrokken bedrijf wordt geïnformeerd over een onderzoek. Vanuit transparantie-oogpunt is het uitgangspunt dat betrokkenen zo snel en volledig mogelijk worden geïnformeerd over onderzoek dat naar hen wordt gedaan. Dat is evenwel niet altijd mogelijk, omdat het informeren van betrokkenen het onderzoek kan schaden. Dat doet niet af aan de mogelijkheid om meer in algemene zin te informeren over de mogelijkheid dat gegevens verder worden verwerkt ter bestrijding van ondermijning, bijvoorbeeld in het algemene privacy beleid van de gemeente of, beter nog, bij het in eerste instantie verzamelen van de gegevens bij de betrokkene. In beleid over het informeren van betrokkenen kan worden aangesloten bij de informatieplicht van de artikelen 13 en 14 AVG en de uitzonderingen daarop zoals opgenomen in artikel 23 AVG en artikel 41 UAVG. Bij verwerkingen van persoonsgegevens die onder het toepassingsbereik van de AVG vallen, is het vanzelfsprekend verplicht te voldoen aan deze bepalingen inzake de informatieplicht.
Verder hebben betrokkenen, in ieder geval als het gaat om de verwerking van persoonsgegevens, het recht te verzoeken om inzage in de persoonsgegevens die ten aanzien van hen worden verwerkt (artikel 15 AVG). Desgewenst kunnen zij verzoeken om rectificatie, wissing of beperking van die verwerking (artikel 16, 17 en 18 AVG). Ook hierbij kunnen de uitzonderingen van artikel 23 AVG en artikel 41 UAVG aan inwilliging van de verzoeken in de weg staan.
4 Uitwerking van de twee privacy checks in fase 3 en 4
In fase 3 van het protocol bepaalt de privacy officer in het kader van Privacy check 1 of en zo ja welke gemeentelijke bronnen naar aanleiding van het concrete signaal kunnen worden geraadpleegd. In fase 4 stelt de privacy officer in het kader van Privacy check 1 vast:
De vraag welke binnengemeentelijke gegevensdeling is toegestaan moet steeds worden beantwoord aan de hand van de specifieke wettelijke regeling die op de betreffende gemeentelijke informatie van toepassing is.
Dat is nog niet zo eenvoudig: niet alleen zijn op de verschillende soorten gemeentelijke bronnen verschillende wettelijke regelingen van toepassing, ook is iedere casus anders en zal daarom steeds een op het geval toegespitste afweging moeten worden gemaakt. Er is dan ook niet één simpel antwoord te geven op de vraag wie, wanneer, welke informatie binnen de gemeente mag delen ter bestrijding van ondermijning.
Privacy check 1 (start van fase 3)
Privacy check 1 vormt de belangrijkste privacy beoordeling en vindt plaats in het kader van de hit/no hit-analyse (start van fase 3). Per geval moeten steeds de volgende privacy vragen worden beantwoord.
A. Wat is de wettelijke basis voor het primaire gebruik?
Allereerst wordt bepaald welke gegevens nodig zijn voor het onderzoek naar een signaal. Op basis daarvan wordt vastgesteld op basis van welke gemeentelijke taak deze gegevens aanvankelijk zijn verkregen (ook wel: het primaire gebruik van de gegevens). Deze taak zal steeds een wettelijke basis hebben, bijvoorbeeld in de Gemeentewet of een andere sectorale wet.
De wettelijke regeling op basis waarvan gegevens aanvankelijk zijn verkregen, is in sterke mate bepalend voor de vraag of gegevens (ook) kunnen worden gebruikt voor de bestrijding van ondermijning. Zo kan die wettelijke regeling een geheimhoudingsbepaling bevatten die het (verdere) gebruik van gegevens beperkt of anderszins regelen of en zo ja, in hoeverre de gegevens voor bepaalde doeleinden of taken mogen worden gebruikt.
B. Is bestrijding van ondermijning verenigbaar met het oorspronkelijk doel waarvoor de gegevens zijn verzameld?
In aanvulling daarop geldt dat het gebruik van gegevens ter bestrijding van ondermijning een toelaatbare verdere verwerking moet zijn. Van een toelaatbare verdere verwerking is sprake als het gebruik van de gegevens verenigbaar is met het doel waarvoor de gegevens aanvankelijk zijn verkregen. Daarbij moeten de volgende vragen worden beantwoord:
Van verenigbaarheid in de zin van de vragen 1 en 218 zal sneller sprake zijn als de wettelijke basis voor het primaire gebruik gerelateerd is aan het bestrijden van ondermijning, bijvoorbeeld een openbare orde bevoegdheid van de burgemeester. Dat wordt lastiger als de wettelijke basis betrekking heeft op een geheel ander domein, zoals het sociaal domein.
“Het bestrijden van ondermijning” als doel voor een verdere verwerking is breed. In het concrete geval wordt dit doel daarom gepreciseerd door het te vertalen naar de gemeentelijke wettelijke bevoegdheden die de gemeente ten behoeve van de aanpak van het signaal zou willen inzetten. Het zal hierbij veelal gaan om wettelijke taken en gemeentelijke bevoegdheden die zien op openbare orde bevoegdheden en bevordering van de leefbaarheid. Van belang hierbij is dat aan het voorzienbaarheidscriterium wordt voldaan: een betrokkene moet kunnen voorzien dat de bedoelde gegevensverstrekking zou kunnen plaatsvinden.
Indien de privacy officer concludeert dat sprake is van onverenigbaarheid, kan het gebruik van de gegevens ter bestrijding van ondermijning toch toelaatbaar zijn als er een expliciete wettelijke grondslag voor dat gebruik is (zie onder het kopje: Wat is de wettelijke basis voor het primaire gebruik?).
Bijlage 2 bevat voorbeelden van bovenstaande analyse met betrekking tot wetten op basis waarvan gegevens kunnen worden verkregen die vaak relevant zullen zijn voor het tegengaan van ondermijning door gemeenten (als gezegd zal het hierbij veelal gaan om wettelijke taken en bevoegdheden die zien op openbare orde bevoegdheden en bevordering van de leefbaarheid).
Voor de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens geldt een bijzonder regime: die gegevens mogen in beginsel alléén worden verwerkt als uit de wet op basis waarvan die gegevens zijn verkregen blijkt dat dat – voor de in die wet genoemde doelen – mag. Voor strafrechtelijke gegevens geldt nog een andere relevante uitzonderingsgrond: een gemeente zal die gegevens mogen verwerken als zij krachtens de Wet politiegegevens of Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens zijn verkregen (zie voor een uitwerking van verstrekking op grond van de Wet politiegegevens bijlage 2).
C. Is het gebruik van de gegevens noodzakelijk en proportioneel en wordt aanhet subsidiariteitsvereiste voldaan?
Gegevens mogen alleen worden gebruikt voor de bestrijding van ondermijning als dat gebruik noodzakelijk en proportioneel is en er geen minder ingrijpende middelen voorhanden zijn. Bij de vraag of een verstrekking noodzakelijk en proportioneel is, spelen onder meer de volgende omstandigheden een rol:
In het kader van de vraag naar subsidiariteit moet bijvoorbeeld, als is vastgesteld dat sprake is van een verenigbare verdere verwerking of een expliciete wettelijke grondslag voor het gebruik, eerst een ‘hit/no hit’-check worden gedaan (met andere woorden: eerst nagaan dat er bepaalde informatie bij de gemeente berust), alvorens de informatie zelf kan worden geraadpleegd (wat is de informatie waarover de gemeente beschikt). In sommige gevallen kan de eerste vorm van informatie volstaan (subsidiariteit).
Aanvullende waarborg: privacy check 2A en 2B
Als aanvullende waarborg is in dit protocol een tweede privacy beoordelingsmoment opgenomen: privacy check 2A en 2B.
Deze wordt door de privacy officer uitgevoerd voorafgaand aan het signaaloverleg (start fase 4). De privacy officer stelt bij iedere casus vast of en zo ja welke verzamelde gegevens daadwerkelijk mogen worden gedeeld met de/het relevante, bij het signaal betrokken, gemeentelijke onderdeel/de relevante gemeentelijke onderdelen ten behoeve van de verdere aanpak. De privacy officer kan daarbij ook beoordelen of eventuele onderliggende gegevens uit een concreet dossier voor de verdere aanpak van de casus binnengemeentelijk mogen worden gedeeld en zo ja, met welk gemeentelijk onderdeel / gemeentelijke onderdelen. Met name de beoordeling van de noodzaak om informatie te delen, zal daarbij centraal staan. Het gaat dan niet alleen om de hoeveelheid gegevens, maar ook om de vraag of alle deelnemers de betreffende informatie nodig hebben. Denkbaar is bijvoorbeeld dat een signaal op maar 3 domeinen ziet en de informatie ten aanzien van dat signaal dus ook alleen aan de deelnemers vanuit die domeinen mag worden verstrekt (in plaats van aan alle domeinen die aan tafel zitten).
Zoals aangegeven in paragraaf 3.2 kan ook in fase 4 – bij het bepalen van het plan van aanpak voor een casus – een privacy check nodig zijn, te weten om te bepalen of de verzamelde gegevens daadwerkelijk mogen worden gedeeld met het relevante gemeentelijke onderdeel/de relevante gemeentelijke onderdelen ten behoeve van de verdere aanpak en beoogde inzet van bevoegdheden. Daartoe zullen dezelfde vragen moeten worden gesteld als hierboven omschreven.
Bijlage 1: checklist ten behoeve van de signaalanalyse (niet limitatief)
Aan de hand van onderstaande checklist wordt stapsgewijs beoordeeld of het signaal betrekking heeft op ondermijning. De checklist is afhankelijk van maatschappelijke ontwikkelingen en kan reeds daarom niet als limitatief worden beschouwd. Vanzelfsprekend kan de checklist worden aangepast al naar gelang de eigen gemeentelijke praktijk en ervaringen.
De ontvangst van een signaal door de regisseur ondermijning vormt het startpunt voor het protocol. Er wordt tot uitgangspunt genomen dat het delen van signalen met de regisseur ondermijning op rechtmatige wijze geschiedt. Vanzelfsprekend zal een verstrekker van een signaal wel steeds moeten vaststellen of die verstrekking in lijn is met de privacyregelgeving.
Het signaal heeft betrekking op een dan wel meer van de volgende categorieën personen.
Georganiseerde hennepteelt/drugs(-handel)
Mensenhandel, -smokkel en uitbuiting (o.a. illegale prostitutie)
Fraude en/of witwassen en daaraan gerelateerde vormen of andere vormen van financieel-economische criminaliteit (o.a. ook illegaal gokken/heling/underground banking)
Het signaal kan een van onderstaande kenmerken omvatten:
Kader/begripsbepaling ‘ondermijnende criminaliteit’
In aanvulling is tenminste sprake van één van onderstaan- de locatie-, persoons- en/of bedrijfsgebonden indicatoren binnen het grondgebied van gemeente.
Indicator ‘situationele en lokale verankering’
En kan tenminste sprake zijn van één van onderstaande indicatoren, hetgeen nader uitgewerkt is in de bijbehorende lijst met ‘red flags’.
T.a.v. verstrekking hypotheek en bouwdepot
T.a.v. transport hypotheekakte
T.a.v. ongebruikelijke geldstroom
Gebruik/exploitatie van een pand
T.a.v. gebruik pand voor mensenhandel
Gebruik/exploitatie van een pand
Bijlage 2: analyses van de ruimte voor binnengemeentelijke gegevensuitwisseling in relevante wet- en regelgeving
A. APV/Openbare orde-bevoegdheden
Zowel in de Gemeentewet als in de meeste APV’s zijn bevoegdheden voor de burgemeester opgenomen op het terrein van de openbare orde en bevordering van de leefbaarheid. De burgemeester is in artikel 172 lid 1 Gemeentewet belast met de handhaving van de openbare orde, en op grond van artikel 172 lid 2 Gemeentewet bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde te beletten of te beëindigen. Voorbeelden van meer concrete taken en bevoegdheden zijn artikel 172a Gemeentewet (gebiedsverbod), toezicht houden op openbare samenkomsten en vermakelijkheden en op voor het publiek openstaande gebouwen (artikel 174 Gemeentewet), diverse sluitingsbevoegdheden (zoals artikel 174a Gemeentewet, artikel 13b Opiumwet, en sluitingsbevoegdheden in APV’s) en toezicht en regulering van activiteiten als de exploitatie van seksinrichtingen en evenementen (zie daarvoor ook APV-bepalingen).
De doelstellingen van deze taken en bevoegdheden zijn gelegen op het terrein van de handhaving van de openbare orde, waaronder het voorkomen van (veiligheids)risico’s, tegengaan van overlast en bevorderen van de leefbaarheid.
Wettelijke grondslag1
De Gemeentewet en APV’s kennen geen specifieke bepalingen die de burgemeester de bevoegdheid geven bepaalde persoonsgegevens te verwerken. Daarvoor moet worden teruggevallen op de algemene grondslagen voor een rechtmatige gegevensverwerking in de AVG, in het bijzonder de grond dat de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak in het kader van een taak van algemeen belang of de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de burgemeester is opgedragen.
In het kader van de vergunningverlening – bijvoorbeeld een evenementenvergunning of een vergunning voor de exploitatie van een seksbedrijf – is de burgemeester dus in ieder geval bevoegd de gegevens te verwerken die nodig zijn om de vergunningaanvraag te kunnen beoordelen, waaronder de gegevens die de aanvragers hebben verstrekt.
Voor zover in het kader van de vergunningverlening een Bibob-toets wordt uitgevoerd, wordt verwezen naar de juridische analyse over de Wet Bibob.
In het kader van het uitoefenen van toezicht geldt in algemene zin voor toezichthouders dat zij op grond van de Awb inlichtingen kunnen vorderen (artikel 5:16 Awb) en zakelijke gegevens en bescheiden kunnen opvragen (artikel 5:17 Awb). Op grond van deze bepalingen kunnen ook kopieën van stukken en bescheiden worden gevorderd. In beginsel kunnen inlichtingen van een ieder worden gevorderd, mits dat in lijn is met het evenredigheidsbeginsel (artikel 5:13 Awb). Het uitgangspunt is dat de toezichthouder zijn bevoegdheden niet mag uitoefenen als dat niet noodzakelijk is en dat hij zijn bevoegdheden op een voor de burger zo min mogelijk belastende wijze uitoefent. Deze gegevens mogen ook worden verwerkt voor zover dat voor de uitoefening van het toezicht nodig is.
In het kader van de handhaving van de openbare orde geldt dat evenzeer.
Voor zover de burgemeester bij de uitvoering van zijn taken gebruik maakt van persoonsgegevens die in bestuurlijke rapportages van de politie zijn opgenomen, wordt verwezen naar de juridische analyse over de Wet politiegegevens.
De Gemeentewet en APV’s bevatten geen specifieke geheimhoudingsplicht.
Het doelbindingsbeginsel vindt zijn uitwerking in artikel 5 lid 1 sub b en 6 lid 4 AVG. De openbare ordebevoegdheden van de burgemeester in de Gemeentewet en APV’s bieden de mogelijkheid om gegevens te verwerken met als doel om een goede invulling aan die bevoegdheden te kunnen geven, en kort gezegd de openbare orde te handhaven, risico’s in dat verband tegen te gaan, overlast te bestrijden en de leefbaarheid te bevorderen.
Vraag is vervolgens of deze gegevens ook kunnen worden geraadpleegd als ter bestrijding van ondermijning de inzet van gemeentelijke bevoegdheden wordt overwogen. Voor zover het daarbij ook om de mogelijke inzet van bevoegdheden van de burgemeester gaat op het terrein van openbare orde, bestrijden van overlast en bevordering van leefbaarheid – wat bij de bestrijding van ondermijning vaak het geval zal zijn – zal al snel aan het doelbindingsbeginsel zijn voldaan. Als de mogelijke inzet van eventuele andere bevoegdheden wordt onderzocht, zal de vraag of aan het doelbindingsvereiste wordt voldaan, scherp moeten worden beoordeeld en van geval tot geval moeten worden bezien.
De Wet politiegegevens (hierna: Wpg) regelt de verwerking van politiegegevens. Politiegegevens zijn persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de uitoefening van de politietaak (artikel 1, sub a, Wpg). De Wpg voorziet naast bepalingen over de verwerking van gegevens binnen de politie, ook in bepalingen over de verstrekking van politiegegevens aan anderen buiten de politie, waaronder aan gezagdragers.2 Onder gezagdragers vallen ingevolge artikel 16, lid 1, sub b, Wpg ook burgemeesters.
Artikel 16, lid 1, sub b, onder 1 en 2 Wpg bepaalt dat de
verwerkingsverantwoordelijke3 politiegegevens aan burgemeesters verstrekt voor zover zij deze behoeven (i) in verband met hun gezag en zeggenschap over de politie, of (ii) in het kader van de handhaving van de openbare orde.
De taak van de burgemeester met betrekking tot het gezag en zeggenschap over de politie volgt uit artikel 11 Politiewet 2012. Die bepaling luidt:
''1 Indien de politie in een gemeente optreedt ter handhaving van de openbare orde en ter uitvoering van de hulpverleningstaak, staat zij onder gezag van de burgemeester.
2 De burgemeester kan de betrokken ambtenaren van politie de nodige aanwijzingen geven voor de vervulling van de in het eerste lid bedoelde taken.”
In het kader van het gezag dat en de zeggenschap die de burgemeester binnen de gemeente over de politie heeft, voert de burgemeester onder meer overleg met de officier van justitie, het hoofd en zo nodig de politiechef van de regionale politieeenheid over de taakuitvoering van de politie en het beleid ten aanzien van de taakuitvoering (het zogenoemde driehoeksoverleg). Zie daarover artikel 13 Politiewet 2012:
'' 1 De burgemeester en de officier van justitie overleggen regelmatig tezamen met het hoofd van het territoriale onderdeel van de regionale eenheid binnen welker grondgebied de gemeente geheel of ten dele valt, en zo nodig met de politiechef van een regionale eenheid, over de taakuitvoering van de politie en over het beleid ten aanzien van de taakuitvoering (driehoeksoverleg).
2 In het driehoeksoverleg worden door de burgemeester en de officier van justitie afspraken gemaakt over de inzet van de politie ten behoeve van de handhaving van de openbare orde en de hulpverlening, onderscheidenlijk ten behoeve van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en de taken ten dienste van de justitie. De afspraken worden mede gemaakt op basis van de doelen, bedoeld in artikel 38b, eerste lid.
3 Op verzoek van de burgemeester vindt het driehoeksoverleg plaats op gemeentelijk niveau.
4 In het driehoeksoverleg worden door de burgemeester en de officier van justitie afspraken gemaakt over lokale prioriteiten en criminaliteitsbestrijding.”
De taak van de burgemeester met betrekking tot de handhaving van de openbare orde volgt uit artikel 172 Gemeentewet:
'' 1 De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde.
2 De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie.
3 De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
4 De commissaris van de Koning geeft, indien een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis dan wel ernstige vrees voor het ontstaan van zodanige ordeverstoring zulks noodzakelijk maakt, de burgemeesters in de provincie zoveel mogelijk na overleg met hen, de nodige aanwijzingen met betrekking tot het door hen ter handhaving van de openbare orde te voeren beleid. De aanwijzingen worden zo enigszins mogelijk schriftelijk gegeven.”
Daarnaast bevatten artikel 19 en 20 Wpg grondslagen voor de verwerkingsverantwoordelijke4 om, in overeenstemming met het bevoegd gezag,5 te beslissen incidenteel politiegegevens te verstrekken aan personen of instanties respectievelijk structureel politiegegevens te verstrekken ten behoeve van een samenwerkingsverband van de bevoegde autoriteiten met personen of instanties. De verstrekking moet daarbij steeds noodzakelijk zijn met oog op een zwaarwegend algemeen belang en bedoeld zijn voor de volgende doeleinden:
Een bestuursorgaan van de gemeente zou een dergelijke persoon of instantie kunnen zijn.6
Artikel 7 Wpg bevat een geheimhoudingsplicht voor politiegegevens. Deze geldt zowel voor degenen binnen de politie aan wie politiegegevens ter beschikking zijn gesteld (artikel 7 lid 1 Wpg) als voor personen buiten de politie aan wie politiegegevens zijn verstrekt (artikel 7 lid 2 Wpg).
In artikel 7 lid 1 Wpg is voor de ambtenaar van de politie bepaald dat de geheimhoudingsplicht niet geldt voor zover een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift tot verstrekking verplicht, de bepalingen van paragraaf 3 verstrekking toelaten of de politietaak in bijzondere gevallen tot verstrekking noodzaakt. De mogelijkheid om politiegegevens te verstrekken aan burgemeesters (artikel 16, lid 1, sub b, onder 1 en 2, de Wpg) is opgenomen in paragraaf 3 van de Wpg en is daarmee een toelaatbare doorbreking van de geheimhoudingsplicht.
De burgemeester is vervolgens op grond van artikel 7 lid 2 Wpg verplicht tot geheimhouding, behoudens voor zover een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift tot verstrekking verplicht of zijn taak daartoe noodzaakt.
In artikel 3 Wpg is het vereiste van doelbinding opgenomen. Uit het vierde lid volgt dat politiegegevens voor een ander doel dan de politietaak kunnen worden verwerkt door personen of instanties die bij of krachtens de wet met het oog op een zwaarwegend algemeen belang of wetgeving van de Europese Unie zijn aangewezen.
Burgemeesters krijgen politiegegevens verstrekt voor zover zij deze behoeven (i) in verband met hun gezag en zeggenschap over de politie of (ii) in het kader van de handhaving van de openbare orde. Ook kunnen bestuursorganen van de gemeente bijvoorbeeld incidenteel politiegegevens verstrekt krijgen dan wel structureel ten behoeve van een samenwerkingsverband.
Gelet op (de expliciete doelbindingsbepaling en) de strikte geheimhoudingsplicht in de Wpg zien wij geen ruimte voor burgemeesters om politiegegevens binnen de gemeente verder te verwerken voor andere doeleinden. Dat betekent ons inziens dat niet bij ieder signaal een hit/no hitvraag kan worden gesteld aan de burgemeester met betrekking tot de politiegegevens die hij heeft ontvangen.
Verder staat de geheimhoudingsplicht van de Wpg niet in de weg aan het delen van het gegeven dat de burgemeester een besluit heeft genomen op basis van politiegegevens binnen de gemeente. Daarvoor achten wij relevant dat het gegeven dat een bepaald besluit is genomen op zichzelf geen politiegegeven is, nu dat gegeven niet wordt verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak (vgl. artikel 1, sub a, Wpg).
Het doel van de Alcoholwet (hierna: AW) is gezondheidsschade door alcohol bij (met name) jongeren voorkomen en verstoring van de openbare orde door alcoholmisbruik terug te dringen. De AW regelt de bevoegdheid om horecavergunningen te verlenen en hierop toezicht te houden. De gemeente is verantwoordelijk om het toezicht op en de handhaving van deze wet te organiseren. Bij gemeentelijke verordening kunnen voorts nadere regels worden gesteld over het verstrekken van alcoholhoudende dranken (artikel 25a e.v. AW).
Wettelijke grondslag7
Verstrekking van gegevens aan de burgemeester in het kader van vergunningverlening
De burgemeester is bevoegd kennis te nemen van de informatie die een aanvrager van een horecavergunning verstrekt op grond van artikel 3 AW jo. artikel 26 AW jo. Regeling aanvraaggegevens en formulieren AW.
In de vergunning zelf worden diverse gegevens opgenomen (artikel 29, eerste lid, AW).8
De burgemeester kan vervolgens een horecavergunning verlenen op grond van artikel 3 AW. Een horecavergunning wordt geweigerd indien de leidinggevende(n) in enig opzicht van slecht leefgedrag is/zijn (artikel 27 lid 1 sub a AW jo. artikel 8 lid 1 sub b AW).
Wat slecht leefgedrag precies inhoudt, wordt nader uitgewerkt in het Alcoholbesluit (3 juni 2021). Het gaat hier onder andere om:
In het kader van de vergunningverlening is de burgemeester bevoegd de gegevens te verwerken die nodig zijn om te kunnen beoordelen of de leidinggevende(n) in enig opzicht van slecht leefgedrag is/zijn. Bij deze beoordeling kunnen dus bijvoorbeeld strafrechtelijke gegevens worden verwerkt.
Verder kan zowel de burgemeester als de AW-toezichthouder een register raadplegen dat wordt bijgehouden door de minister van VWS en waarin bewijsstukken zijn opgenomen over de kennis en het inzicht van de leidinggevende in sociale hygiëne. Dat is mogelijk op grond van artikel 8 lid 5 AW. Dit register bevat de volgende bewijsstukken:
een verklaring van vakbekwaamheid.9
Raadpleging van het register door de burgemeester is toegestaan in het kader van:
Raadpleging van het register door de AW-toezichthouders is mogelijk zonder nadere voorwaarden (artikel 8 lid 5 sub b AW).10
Ook geldt een meldingsplicht van een vergunninghoudende inrichting aan de burgemeester indien zich voor de vergunning relevante wijzigingen voordoen (artikel 30 AW).
De burgemeester is bevoegd meldingen te ontvangen van een vergunninghoudende instelling over wijzigingen ten aanzien van de leidinggevende op grond van artikel 30a AW.
De burgemeester kan toepassing geven aan de Wet Bibob en het Landelijk Bureau Bibob om een advies vragen in het kader van de vergunningverlening (artikel 27 lid 3 en 4 AW), van een verzoek tot het bijschrijven van een leidinggevende (artikel 30a lid 5 en lid 6 AW) en om een reeds verleende vergunning intrekken (artikel 31 lid 3 sub a AW).
Verwerking van gegevens in het kader van toezicht en handhaving
De AW kent geen specifieke bepalingen die AW-toezichthouders de bevoegdheid verschaffen bepaalde persoonsgegevens te verwerken, afgezien van de bevoegdheid van zowel de burgemeester als de AW-toezichthouders het register te raadplegen dat wordt bijgehouden door de minister van VWS en waarin bewijsstukken zijn opgenomen over de kennis en het inzicht van de leidinggevende in sociale hygiëne (artikel 8 lid 5 sub b AW).
In algemene zin geldt voor toezichthouders dat zij op grond van de Awb inlichtingen kunnen vorderen (artikel 5:16 Awb) en zakelijke gegevens en bescheiden kunnen opvragen (artikel 5:17 Awb). Op grond van deze bepalingen kunnen ook kopieën van stukken en bescheiden worden gevorderd. In beginsel kunnen inlichtingen van een ieder worden gevorderd, mits dat in lijn is met het evenredigheidsbeginsel (artikel 5:13 Awb). Het uitgangspunt is dat de DHW-toezichthouder zijn bevoegdheden niet mag uitoefenen als dat niet noodzakelijk is en dat hij zijn bevoegdheden op een voor de burger zo min mogelijk belastende wijze uitoefent. Ook ligt het in de rede dat de DHW-toezichthouder zijn vordering motiveert. In beginsel is een ieder verplicht tot medewerking aan dergelijke vorderingen (artikel 5:20 Awb).
De AW bevat geen specifieke geheimhoudingsplicht.
Het doelbindingsbeginsel vindt zijn uitwerking in artikel 5 lid 1 sub b en 6 lid 4 AVG. De AW biedt mogelijkheden gegevens te verwerken met als doel het al dan niet verlenen van horecavergunningen en – breder – de regulering van alcoholgebruik.
Vraag is vervolgens of AW-gegevens ook kunnen worden geraadpleegd ter bestrijding van ondermijning. Ons lijkt dat op voorhand niet uitgesloten, omdat zowel de regulering van alcoholgebruik als de bestrijding van ondermijning verband houden met de leefbaarheid en goede zeden binnen een gemeente. Ook wordt in de memorie van toelichting op de AW het tegengaan van criminaliteit als een van de doelstellingen van de Drank- en Horecawetgeving genoemd.11 Gelet op deze tot op zekere hoogte vergelijkbare doelen kunnen wij ons voorstellen dat AW-gegevens in voorkomende gevallen kunnen worden geraadpleegd als ter bestrijding van ondermijning de inzet van gemeentelijke bevoegdheden wordt overwogen die soortgelijke doelen dienen (bevoegdheden van de burgemeester op het terrein van openbare orde, bestrijden van overlast en bevordering van leefbaarheid). Eventuele stafrechtelijke gegevens zullen alleen kunnen worden bekeken als de betrokken medewerkers van de gemeente daarvoor een expliciete grondslag hebben.
Doelstelling van de Huisvestingswet 2014 is om gemeenten een instrumentarium te bieden om in te grijpen in de woonruimteverdeling en de samenstelling van de woonruimtevoorraad voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte12. Als er schaarste is, kunnen maatregelen om in te grijpen op de samenstelling van de woonruimtevoorraad ook de bevordering van leefbaarheid als motief hebben13.
De Huisvestingswet 2014 biedt gemeenten een grondslag voor het vaststellen van een huisvestingsverordening. Daarin kunnen regels over woonruimteverdeling worden opgenomen; denk aan regels over urgentie, en regels over het verplicht stellen van een huisvestingsvergunning. Daarnaast kunnen daar regels over de samenstelling van de woonruimtevoorraad worden opgenomen. Denk bijvoorbeeld aan vergunningplichten voor onttrekking aan de bestemming tot bewoning, voor het samenvoegen van woonruimte, voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, voor het verbouwen van één woonruimte tot twee of meer woonruimten en voor het splitsen van gebouwen (artikel 21 en 22 Huisvestingswet 2014).
De doelstelling van de gemeentelijke huisverordening is dus eveneens ingrijpen in de woonruimteverdeling en/of ingrijpen in de samenstelling van de woonruimtevoorraad om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste te bestrijden, en leefbaarheid te bevorderen.
Ten behoeve van deze doelstellingen en de daarmee verbonden gemeentelijke taken zullen gemeenten onder meer de volgende soorten gegevens verwerken:
gegevens die eigenaren aan de gemeente verstrekken als zij een onttrekkingsvergunning, een vergunning voor kamerbewoning, een vergunning voor woningvorming of een splitsingsvergunning aanvragen, zoals: naam, adres, aantal personen dat van de om te zetten woonruimte gebruik zal maken (o.a. bij kamerbewoning), namen eventuele huidige bewoners;
Vooral die laatste soort gegevens lijken relevant in het kader van binnengemeentelijke gegevensuitwisseling ter bestrijding van ondermijning. In algemene zin geldt daarvoor dat toezichthouders op grond van de Awb inlichtingen kunnen vorderen (artikel 5:16 Awb) en zakelijke gegevens en bescheiden kunnen opvragen (artikel 5:17 Awb). Op grond van deze bepalingen kunnen ook kopieën van stukken en bescheiden worden gevorderd. In beginsel kunnen inlichtingen van een ieder worden gevorderd, mits dat in lijn is met het evenredigheidsbeginsel (artikel 5:13 Awb). Het uitgangspunt is dat de toezichthouder zijn bevoegdheden niet mag uitoefenen als dat niet noodzakelijk is en dat hij zijn bevoegdheden op een voor de burger zo min mogelijk belastende wijze uitoefent. Ook ligt het in de rede dat de toezichthouder zijn vordering motiveert. In beginsel is een ieder verplicht tot medewerking aan dergelijke vorderingen (artikel 5:20 Awb).
In de Huisvestingswet 2014 is geen specifieke regeling voor gegevensverwerking of gegevensuitwisseling opgenomen.
Geheimhoudingsplicht en doelbinding
De Huisvestingswet 2014 bevat ook geen specifieke geheimhoudingsplicht. Het doelbindingsbeginsel van artikel 5 lid 1 aanhef en onder b en 6 lid 4 AVG is vanzelfsprekend van toepassing.
De vergunningplicht voor kamerbewoning, splitsing en woningvorming wordt gehandhaafd om de gewenste samenstelling van de woonruimtevoorraad te bevorderen, maar kan door gemeenten ook worden ingezet om, als er schaarste is, de leefbaarheid te bevorderen. Zo kunnen illegale kamerbewoning of illegale splitsing van woonruimte tot overlast en verloedering leiden, met negatieve effecten op de leefbaarheid tot gevolg. Dat geldt ook voor onttrekking van woonruimte ten behoeve van bijvoorbeeld hennepkwekerijen. Handhaving van de huisvestingsverordening kan in dit soort gevallen nauw samenhangen met de bestrijding van ondermijning. Als de inzet van andere bevoegdheden wordt overwogen die doelen hebben die dicht tegen de doelstellingen van de gemeentelijke huisvestingsverordening aan liggen, zal uitwisseling van die gegevens mogelijk snel gerechtvaardigd zijn. Daarbij zou ook een rol kunnen spelen of op basis van ervaring kan worden aangenomen dat bijvoorbeeld illegale kamerverhuur vaak samengaat met en dus een risico vormt op gebreken in de brandveiligheid. Daarbij kan gedacht worden aan gebruik van gegevens ten behoeve van bevoegdheden in het kader van bouw- en woningtoezicht.
Er zal in het concrete geval moeten worden afgewogen of de bevoegdheden die men overweegt in te zetten, dicht genoeg tegen de doelstellingen van de huisvestingsverordening aanliggen om de uitwisseling en verder gebruik van persoonsgegevens te rechtvaardigen.
Doelstellingen van de Huisvestingswet 2014 zijn: bestrijding van nadelige effecten van schaarste aan woonruimtevoorraad door in te grijpen in de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woonruimtevoorraad, en, als er schaarste is, door ingrijpen in de samenstelling van de woonruimtevoorraad de leefbaarheid te bevorderen.
E. Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek
De Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (Wbmgp) heeft tot doel de leefbaarheid in bepaalde buurten of wijken te vergroten door middel van selectieve woningtoewijzing. De gemeenteraad kan hiervoor wooncomplexen, straten of gebieden laten aanwijzen door de minister op basis van bepaalde selectiecriteria te weten: (i) aard van het inkomen, (ii) sociaal-economische kenmerken en (iii) overlast en crimineel gedrag.
Algemene verwerkingsgrondslagen14
Op grond van artikel 5 lid 3 juncto artikel 10b lid 9 Wbmgp is het Besluit verwerking persoonsgegevens bij selectieve woningtoewijzing ter beperking van overlastgevend en crimineel gedrag (het Besluit) van toepassing indien de burgemeester of het college persoonsgegevens verwerkt in het kader van het afgeven van een woonverklaring of in het kader van een besluit op aanvraag van een huisvestingsvergunning voor een complex, straat of gebied. Het Besluit bevat zowel verwerkingsgrondslagen voor het college als voor de burgemeester. De volgende grondslagen kunnen worden onderscheiden:
Verwerking van persoonsgegevens door het college in een bestand in het kader van de aanvraag van een huisvestingsvergunning door een woningzoekende waarvoor een verklaring omtrent gedrag is vereist (artikel 3 lid 1 Besluit).
Indien in de huisvestingsverordening is bepaald dat een verklaring omtrent gedrag is vereist voor het verlenen van een huisvestingsvergunning in het aangewezen gebied, dan verwerkt het college de volgende persoonsgegevens in een bestand:
Verwerking van persoonsgegevens van de woningzoekende door het college in een bestand ten behoeve van de beoordeling van een aanvraag waarvoor een woonverklaring is vereist (artikel 3 lid 2 Besluit).
Indien in de huisvestingsverordening is bepaald dat bij een aanvraag van een huisvestingsvergunning een onderzoek op basis van politiegegevens is vereist, dan verwerkt het college de volgende gegevens in een bestand:
Komt de woningzoekende op basis van de criteria die zijn opgenomen in de huisvestingsverordening en die geen betrekking hebben op gedragingen uit de politiegegevens, bedoeld in artikel 10a lid 2 Wbmgp in aanmerking voor een huisvestingsvergunning, dan stelt het college de burgemeester in kennis van de aanvraag en verstrekt het college de gegevens als bedoeld in artikel 3 lid 2 sub a-c van het Besluit aan de burgemeester (artikel 4 lid 2 Besluit).
Op grond van artikel 5 lid 5 Wbmgp houdt het college voor de evaluatie van de maatregel die op grond van de aanwijzing in een complex, straat of gebied is toegepast noodzakelijke gegevens bij. Welke gegevens dit betreffen is geregeld in artikel 9 van het Besluit. In artikel 10b lid 9 Wbmgp juncto artikel 13 lid 1, onder a, Besluit is bepaald dat het college ervoor zorgdraagt dat de persoonsgegevens in het bestand als bedoeld in artikel 3 van het Besluit worden bewaard voor de evaluatie van de maatregel.
Verstrekking van gegevens aan de burgemeester
De beoordeling van de vergunningaanvraag is in handen van de burgemeester. Met het oog daarop zijn voor de burgermeester verschillende verstrekkingsgrondslagen opgenomen in het Besluit:
Verstrekking van de gegevens van de woningzoekende door het college aan de burgemeester (artikel 4 lid 2 Besluit).15
Verstrekking van een overzicht van de politiegegevens door de politiechef van de lokale eenheid van de betreffende gemeente aan de burgemeester ten behoeve van de beoordeling van de aanvraag van een huisvestingsvergunning in een aangewezen gebied waarvoor een woonverklaring is vereist (artikel 10b lid 1 Wbmgp jo. artikel 5 Besluit).
Verstrekking van gegevens door de burgemeester
Tot slot biedt de Wbmgp ook grondslagen voor gegevensverstrekking door de burgemeester:
De Wbmgp bevat geen specifieke geheimhoudingplicht. Wel geldt een geheimhoudingsplicht voor politiegegevens die op basis van de Wet politiegegevens zijn verkregen (artikel 7 Wet politiegegevens).18
De Wbmgp en het onderliggende Besluit kennen een strikte doelbinding ten aanzien van de te verwerken gegevens. Dit blijkt uit de volgende bepalingen:
Uit artikel 13 lid 3, onder a, van het Besluit volgt dat de persoonsgegevens die het college verwerkt in een bestand als bedoeld in artikel 3 van het Besluit mogen worden bewaard in het kader van de evaluatie van de maatregel en de evaluatie ten behoeve van het verslag. Na het onherroepelijk worden van het besluit tot het al dan niet verlenen van een huisvestigingsvergunning, mogen deze persoonsgegevens daarom uitsluitend ter beschikking worden gesteld aan degenen die belast zijn met de evaluatie op basis van een schriftelijke machtiging van het college, na raadpleging door het college van de functionaris gegevensbescherming (artikel 13 lid 3, onder b, Besluit). Zodra de desbetreffende gegevens niet meer noodzakelijk zijn voor de evaluatie(s) dient over te worden gegaan tot verwijdering en vernietiging van de gegevens (artikel 13 lid 3, onder c, Besluit).
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de gegevens in het bestand als bedoeld in artikel 7 van het Besluit dat door de burgemeester wordt bijgehouden alleen mogen worden gebruikt voor de uitvoering van de Wbmgp. Voor de politiegegevens is daar nog een specifieke bepaling (artikel 10b Wbmgp) aan toegevoegd en bovendien moeten al deze gegevens in het bestand zo snel mogelijk na het onherroepelijk worden van het besluit worden vernietigd. De gegevens die het college verwerkt in een bestand als bedoeld in artikel 3 van het Besluit mogen na het onherroepelijk worden van het besluit uitsluitend voor evaluatiedoeleinden ter beschikking worden gesteld aan degenen die belast zijn met de evaluatie(s). Wanneer deze gegevens hiervoor niet meer noodzakelijk zijn moeten ook deze gegevens worden verwijderd en vernietigd. Ieder andere vorm van verwerking is niet toegestaan, met uitzondering van het geven van inzage aan degene wiens persoonsgegevens zijn verwerkt.
Zie in dit verband ook de Nota van Toelichting bij het Besluit, p. 10:
“Gezien de privacygevoeligheid van de persoonsgegevens is in de wet uitdrukkelijk bepaald dat de burgemeester de aan hem verstrekte politiegegevens, de duiding ervan en de periode waarop deze gegevens betrekking hebben, mag gebruiken voor de beoordeling van de aanvraag van een huisvestingsvergunning waarvoor hij een woonverklaring afgeeft aan het college van burgemeester en wethouders. De overige persoonsgegevens mogen op basis van deze algemene maatregel van bestuur worden bewaard voor evaluatie van deze maatregel. Deze persoonsgegevens kunnen na het onherroepelijk worden van het besluit van het college van burgemeester en wethouders tot het al dan niet verlenen van een huisvestingsvergunning uitsluitend ter beschikking worden gesteld nadat het college van burgemeester en wethouders daartoe een machtiging heeft gegeven aan personen die zijn belast met de evaluatie van de screeningsmaatregel op lokaal niveau of de evaluatie van de wet op rijksniveau. Zulke een machtiging wordt slechts verleend nadat het college de functionaris voor de gegevensbescherming hierover heeft geraadpleegd. Ieder andere vorm van verwerking is niet toegestaan met uitzondering van het op verzoek van de persoon wiens persoonsgegevens in het bestand zijn verwerkt, inzage geven in diens persoonsgegevens.”
De Woningwet stelt regels over het handelen van woningcorporaties en over de algemene (bouwkundige) staat van woningen en overige bouwwerken. Voor de aanpak van ondermijning is vooral van belang dat het college zorgdraagt voor de bestuursrechtelijke handhaving van de regels uit hoofdstuk I tot en met III van de Woningwet. In deze hoofdstukken staan onder andere voorschriften waaraan woningen moeten voldoen. De bestuursrechtelijke handhaving van deze voorschriften heeft als doel dat er geen gevaar ontstaat voor de gezondheid of veiligheid van bewoners en omwonenden.
In de Woningwet staan verschillende grondslagen voor verkrijging van gegevens door het college. Bij de aanpak van ondermijning kan met name gedacht worden aan:
De bepaling die het bevoegd gezag (veelal het college) verplicht zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van hetgeen is bepaald in hoofdstuk I tot en met III Woningwet (artikel 92 lid 1 Woningwet). Het college kan gegevens verzamelen bij de handhaving van onder andere de volgende voorschriften:
De eigenaar van een bouwwerk moet voorkomen dat als gevolg van de staat van het bouwwerk, open erf of terrein gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt (artikel 1a Woningwet). Deze bepaling dient als vangnet om in te kunnen grijpen bij een noodsituatie.19
De bepaling op basis waarvan het bevoegd gezag, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk is, de eigenaar (of een ander die bevoegd is tot het treffen van voorzieningen) van een gebouw of bouwwerk kan verplichten tot het treffen van de nodige voorzieningen (artikel 13 Woningwet). Deze voorzieningen moeten ervoor zorgen dat de staat van het gebouw daarna komt te liggen tussen het niveau voor bestaande bouw en het niveau voor nieuwbouw. Deze voorwaarden worden verder uitgewerkt in het Bouwbesluit.
In algemene zin geldt voor toezichthouders dat zij op grond van de Awb inlichtingen kunnen vorderen (artikel 5:16 Awb) en zakelijke gegevens en bescheiden kunnen opvragen (artikel 5:17 Awb). Op grond van deze bepalingen kunnen ook kopieën van stukken en bescheiden worden gevorderd. In beginsel kunnen inlichtingen van een ieder worden gevorderd, mits dat in lijn is met het evenredigheidsbeginsel (artikel 5:13 Awb). Het uitgangspunt is dat de toezichthouder zijn bevoegdheden niet mag uitoefenen als dat niet noodzakelijk is en dat hij zijn bevoegdheden op een voor de burger zo min mogelijk belastende wijze uitoefent. Ook ligt het in de rede dat de toezichthouder zijn vordering motiveert. In beginsel is een ieder verplicht tot medewerking aan dergelijke vorderingen (artikel 5:20 Awb).
Geheimhoudingsplicht en doelbinding
De Woningwet bevat, behoudens de geheimhoudingsplicht voor woningcorporaties met betrekking tot inkomensgegevens van de huurders (55 lid 4 Woningwet), geen specifieke geheimhoudingsplicht.
In de Woningwet is geen specifiek doelbindingsbeginsel opgenomen. Rekening moet worden gehouden met het algemene doelbindingsbeginsel uit artikel 5 lid 1 sub b en 6 lid 4 AVG. De hierboven opgesomde verwerkingsgrondslagen hebben veelal betrekking op de bouwkundige staat van de woning. Handhaving van de voorschriften heeft tot doel de veiligheid en gezondheid van bewoners en omwonenden te waarborgen. Vraag is vervolgens of de ter uitvoering van de Woningwet verkregen gegevens ook kunnen worden geraadpleegd als ter bestrijding van ondermijning de inzet van gemeentelijke bevoegdheden wordt overwogen. Er zal in het concrete geval moeten worden afgewogen of de bevoegdheden die men overweegt in te zetten, dicht genoeg tegen de doelstellingen van de Woningwet aanliggen om de uitwisseling en verder gebruik van persoonsgegevens te rechtvaardigen.
De informatie die verwerkt wordt op grond van de Woningwet zou onder omstandigheden gebruikt kunnen worden voor de aanpak van ondermijning. Daarbij dient te vraag te worden beantwoord of de bevoegdheid die de gemeente wil inzetten dicht genoeg aanligt tegen de doelstellingen van de Woningwet, te weten: het voorkomen van gevaar voor de veiligheid en gezondheid van bewoners en omwonenden.
G. Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) verschaft bestuursorganen20 de mogelijkheid om een vergunning, ontheffing of subsidie (gedeeltelijk) te weigeren of in te trekken indien zich het gevaar voordoet dat de beschikking wordt gebruikt voor – kort gezegd – het plegen van strafbare feiten dan wel voor het benutten van uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen. Ook bij vastgoedtransacties en bij bepaalde aanbestedingen kunnen bestuursorganen onderzoek doen naar de integriteit van de natuurlijke persoon of rechtspersoon met wie een vastgoedtransactie wordt aangegaan respectievelijk die in aanmerking komt voor het uitvoeren van een overheidsopdracht.
Een bestuursorgaan verkrijgt bij het onderzoek dat het doet bij toepassing van de Wet Bibob (het zgn. “eigen onderzoek”) persoonsgegevens over de aanvrager/gegadigde (hierna: de betrokkene). Daarnaast kan een bestuursorgaan zich wenden tot het Landelijk Bureau Bibob voor een advies over de mate van gevaar dat een vergunning, ontheffing, subsidie, vastgoedtransactie of opdracht wordt misbruikt. Een dergelijk advies zal ook persoonsgegevens bevatten. Het Landelijk Bureau Bibob heeft toegang tot meer relevante (gesloten) bronnen dan dat bestuursorganen bij het eigen onderzoek hebben.
Een bestuursorgaan kan voor het eigen onderzoek in het kader van de Wet Bibob verschillende bronnen gebruiken:21
Daarnaast kunnen bestuursorganen ten behoeve van het eigen onderzoek in openbare bronnen zoeken en – in beperkte mate – uit niet-openbare bronnen informatie opvragen over de betrokkene. Voor wat betreft de niet-openbare bronnen gaat het om gegevens die gemeenten bij of krachtens andere wetten mogen ontvangen ten behoeve van de toepassing van de Wet Bibob. Het gaat dan bijvoorbeeld om justitiële gegevens, politiegegevens en strafvorderlijke gegevens (artikel 15 Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens; artikel 4:3, eerste lid, onder l, Besluit politiegegevens; en artikel 39f lid 1, onder d en g, en lid 2 Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens jo. hoofdstuk III, onderdeel 3, onder d en g, van de Aanwijzing Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens). Ook kunnen bestuursorganen netwerktekeningen ontvangen van de Dienst Justis, waarin de onderlinge relaties tussen bevraagde natuurlijke personen en/of rechtspersonen worden weergegeven, evenals relevante faillissementen en ontbindingen (artikel 6, onder g, Besluit controle op rechtspersonen);
Ook kan gebruik worden gemaakt van een mededeling van het Landelijk Bureau Bibob over eerdere advisering ten aanzien van dezelfde betrokkene (artikel 11a Wet Bibob), van de tipfunctie van de officier van justitie (artikel 26 Wet Bibob) en van informatie die in een Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC) wordt gedeeld (artikel 28, tweede lid, onder d, Wet Bibob);
Tot slot kunnen bestuursorganen gebruikmaken van interne bronnen die gegevens bevatten die in het kader van andere taken zijn verzameld, bijvoorbeeld van de bij een vergunningaanvraag door de aanvrager aangeleverde informatie.22
Daarnaast kan een bestuursorgaan het Landelijk Bureau Bibob verzoeken advies uit te brengen over de mate van gevaar. Dat advies wordt vervolgens aan het bestuursorgaan verstrekt (artikel 9 Wet Bibob). Het advies mag gedurende twee jaar worden gebruikt voor een andere beslissing (artikel 29 Wet Bibob).
Artikel 28 lid 1 Wet Bibob bevat een geheimhoudingsplicht voor een ieder die krachtens de Wet Bibob de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, tenzij de verstrekking uitdrukkelijk is toegestaan in de Wet Bibob.
Artikel 28 lid 2 Wet Bibob bepaalt vervolgens dat bestuursorganen de gegevens uit het Bibob-advies niet mogen doorgeven, behalve aan de in datzelfde lid genoemde (potentiële) ontvangers. Op grond van artikel 30 lid 6 Wet Bibob is artikel 28 lid 2 Wet Bibob van overeenkomstige toepassing op de bevindingen van het eigen onderzoek van het bestuursorgUit het voorgaande volgt dat informatie die wordt verkregen door toepassing van de Wet Bibob alleen mag worden gedeeld met de in artikel 28 lid 2 Wet Bibob genoemde ontvangers. Een team dat verantwoordelijk is voor de aanpak van ondermijning en/of een ander gemeentelijk team wordt niet genoemd als ontvanger. In het kader van het eigen onderzoek verkregen informatie en de via het Landelijk Bureau Bibob verkregen informatie mag dus niet worden gedeeld met een ondermijningsteam en/of een ander team van de gemeente. Andersom mogen de medewerkers van de gemeente die belast zijn met de toepassing van de Wet Bibob wel kennisnemen van de informatie die bij andere gemeentelijke teams berust.
Het doelbindingsbeginsel wordt ingekleurd door de geheimhoudingsplicht van artikel 28 en 30 lid 6 Wet Bibob. Genoemde artikelen staan eraan in de weg dat een bestuursorgaan de gegevens die het krachtens de Wet Bibob heeft verkregen aanwendt voor andere doeleinden.
Op de in het kader van de Wet Bibob verkregen gegevens rust een geheimhoudingsplicht. Een ieder die krachtens de Wet Bibob over gegevens beschikking krijgt, is verplicht tot geheimhouding. De partijen met wie wel gegevens mogen worden gedeeld, zijn limitatief opgesomd in artikel 28 lid 2 Wet Bibob. Daaruit volgt dat de gegevens die zijn verkregen in het kader van de Wet Bibob niet mogen worden gebruikt voor andere taken/doelen van de gemeente;
Tegelijkertijd hebben de medewerkers van gemeenten die belast zijn met de Wet Bibob toegang tot verschillende open, gesloten en interne bronnen over een betrokkene. Daarmee bestaat binnen gemeenten bij (beslissingen rondom de verlening van) vergunningen, ontheffingen, subsidies, (bepaalde) aanbestedingen en vastgoedtransacties de mogelijkheid om een grote verscheidenheid aan informatie te verzamelen over natuurlijke personen en rechtspersonen.
H. Algemene wet inzake rijksbelastingen
In de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) zijn regels opgenomen met betrekking tot het heffen van de rijksbelastingen. De AWR en de bijbehorende Uitvoeringsregeling AWR 1994 bevatten verschillende grondslagen voor gegevensverwerking, met name voor de Belastingdienst en de inspecteur. Een deel van de bepalingen uit de AWR is ook van toepassing bij de heffing van gemeentelijke belastingen.
Algemene verwerkingsgrondslagen
De AWR bevat voornamelijk informatieverplichtingen aan en verwerkingsgrondslagen voor de inspecteur/Belastingdienst. In het kader van de gemeentelijke belastingheffing moet in plaats van de inspecteur/Belastingdienst gelezen worden: de gemeenteambtenaar die belast is met de heffing van gemeentelijke belastingen. Op grond van de AWR:23
verkrijgt de inspecteur alle gegevens en inlichtingen die noodzakelijk zijn voor de belastingheffing en die vallen onder de informatieverplichting van artikel 47 en 47b AWR.24
Verstrekking van inkomensgegevens aan het college/de gemeente
Het verstrekken van inkomensgegevens uit de basisregistratie inkomen (inclusief authentieke gegevens uit andere basisregistraties) door de inspecteur aan het college25 is geoorloofd op grond van artikel 21b lid 1 jo. artikel 21e AWR.
Het is een ieder op grond van artikel 67 AWR verboden hetgeen hem uit of in verband met de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van een rijksbelasting als bedoeld in de Invorderingswet 1990. Deze geheimhoudingsverplichting kan volgens het tweede lid slechts doorbroken worden:
indien de Minister van Financiën in een regeling heeft bepaald dat de bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een bestuursorgaan. Dat is uitgewerkt in artikel 43c van de Uitvoeringsregeling AWR 1994. Artikel 43c lid 1 aanhef en onder j,26 m27 en w28 van de Uitvoeringsregeling AWR geven een mogelijkheid tot verstrekking van bepaalde gegevens aan de gemeente voor specifiek bepaalde doelen;
Daarnaast kan de minister ontheffing verlenen voor het doorbreken van de geheimhoudingsplicht (artikel 67 lid 3 AWR).
De geheimhoudingsplicht van artikel 67 AWR is ook van toepassing op ‘gemeentelijke belastinggegevens’. In artikel 67 AWR staat, zoals besproken, onder meer dat de geheimhoudingsplicht niet geldt als bij regeling van de minister is bepaald dat bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een bestuursorgaan. Die regeling is de Uitvoeringsregeling AWR (artikel 43c), zoals eveneens reeds is toegelicht. De vraag is dan of de doorbrekingsgronden uit artikel 43c van de Uitvoeringsregeling AWR óók gelden voor zover het gaat om gemeentelijke belastinggegevens. Dat is niet zo, omdat de Uitvoeringsregeling AWR (anders dan de AWR en de Iw 1990 zelf) níet van overeenkomstige toepassing is.29 Daar staat echter tegenover dat het college ter zake gemeentelijke belastinggegevens een soortgelijke doorbrekingsregeling kan treffen in de vorm van een college-besluit, mits de bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een bestuursorgaan. In dat besluit zal dan heel precies moeten worden uitgewerkt ten behoeve van welke publiekrechtelijke taken van welke bestuursorganen het noodzakelijk is dat de geheimhoudingsplicht ten aanzien van de gemeentelijke belastinggegevens niet geldt (zie artikel 231 lid 3 Gemeentewet30)Ook ten aanzien van inkomensgegevens uit de basisregistratie inkomen geldt een geheimhoudingplicht. Het college is niet bevoegd om een inkomensgegeven verder bekend te maken dan noodzakelijk voor de uitvoering van de hiervoor bedoelde wettelijke bevoegdheid (artikel 21f lid 2 AWR).
Artikel 67 AWR bevat, als gezegd, een strikte geheimhoudingsplicht die alleen in een aantal limitatief bedoelde gevallen kan worden doorbroken. Dat kleurt het doelbindingsbeginsel in. Bij de bespreking van de doorbreking van de geheimhoudingsplicht is genoemd dat gemeenten fiscale gegevens verkrijgen voor specifiek bepaalde doelen. Deze gegevens mogen alleen voor die doelen worden gebruikt. Verdere verwerking voor andere doelen is niet toegestaan.
Voorts geldt ten aanzien van de inkomensgegevens uit de basisregistratie inkomen een specifieke doelbindingsbepaling. Het college mag deze inkomensgegevens als afnemer uitsluitend gebruiken voor bij de uitoefening van een op grond van een wettelijk voorschrift verleende bevoegdheid tot gebruik van dit gegeven (artikel 21f lid 1 AWR).
In de AWR zijn regels opgenomen met betrekking tot het heffen van de rijksbelastingen. Deze regels zijn deels van overeenkomstige toepassing op het heffen van gemeentelijke belastingen. Daarnaast kan het college voor zover hij bevoegd is tot het uitvoeren van inkomensafhankelijke regelingen inkomensgegevens uit de basisregistratie inkomen ontvangen.
Fiscale gegevens kunnen worden geraadpleegd ten behoeve van de aanpak van ondermijnende criminaliteit, voor zover dat is te brengen onder de in de Uitvoeringsregeling AWR omschreven gevallen of, waar het gaat om gemeentelijke belastinggegevens, een eventueel college-besluit dat een doorbrekingsgrond bevat.
Ten aanzien van de inkomensgegevens uit de basisregistratie inkomen geldt nog een specifieke doelbindingsbepaling. Het college mag deze inkomensgegevens als afnemer uitsluitend gebruiken voor bij de uitoefening van een op grond van een wettelijk voorschrift verleende bevoegdheid tot gebruik van dit gegeven.
De Invorderingswet 1990 (Iw 1990) regelt de invorderingsbevoegdheden van de ontvanger. De ontvanger is in de eerste plaats de invorderingsambtenaar van de Belastingdienst. Dit kan ook de gemeenteambtenaar zijn die is belast met de invordering van gemeentelijke belastingen.31 Een deel van de bepalingen uit de Iw 1990 is ook van toepassing op de heffing van gemeentelijke belastingen.
De invorderingsbevoegdheden van de (gemeentelijke) invorderingsambtenaren gaan gepaard met diverse informatieverplichtingen en bijbehorende verwerkingsgrondslagen. Wij wijzen onder meer op:32
de inlichtingenverplichting van rechtspersonen om gegevens over te leggen aan de ontvanger die noodzakelijk zijn voor de vaststelling van de betalingsonmacht of voor de bepaling van de financiële situatie, indien blijkt dat de rechtspersoon niet in staat is belasting te betalen (artikel 36 lid 2 Iw 1990 jo. artikel 8 Uitvoeringsbesluit Invorderingswet 1990).
De Iw 1990 bevat een geheimhoudingsplicht die vergelijkbaar is met de geheimhoudingsplicht van artikel 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen (artikel 67 Iw 1990). Wij verwijzen op dit punt dan ook naar hetgeen bij de AWR is opgemerkt over de geheimhoudingsplicht.
Artikel 43c Uitvoeringsregeling AWR 1994, waarin de doorbrekingsgronden van de geheimhoudingsplicht staan opgesomd, geldt ook voor de geheimhoudingsplicht van artikel 67 Iw 1990. Goed verdedigbaar is dat het college ter zake gemeentelijke invorderingsgegevens een soortgelijke doorbrekingsregeling kan treffen in de vorm van een college-besluit, mits de bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een bestuursorgaan. In dat besluit zal dan heel precies moeten worden uitgewerkt ten behoeve van welke publiekrechtelijke taken van welke bestuursorganen het noodzakelijk is dat de geheimhoudingsplicht ten aanzien van de gemeentelijke invorderingsgegevens niet geldt (zie artikel 231 lid 3 Gemeentewet52 ).
Zie de bespreking van de geheimhouding en doelbinding bij de AWR. Hier zijn de doelen genoemd waarvoor de gemeente op grond van de Iw 1990 verkregen gegevens mag gebruiken. Verdere verwerking voor andere doelen zal niet zijn toegestaan.
Op grond van de Iw 1990 verkregen gegevens kunnen worden geraadpleegd ten behoeve van de aanpak van ondermijnende criminaliteit, voor zover dat is te brengen onder de in de Uitvoeringsregeling AWR omschreven gevallen of, waar het gaat om gemeentelijke invorderingsgegevens, een eventueel college-besluit dat een doorbrekingsgrond bevat.
J. Wet basisregistratie personen
De Brp is een centrale database met persoonsgegevens van inwoners van Nederland (ingezetenen) en van personen die Nederland hebben verlaten (niet ingezetenen). Overheidsorganen die voor de uitvoering van hun taken persoonsgegevens nodig hebben en derden33, kunnen verzoeken om informatie uit de Brp. Beide verstrekkingen worden geregeld in de Wet basisregistratie personen en het besluit Brp. Zoals blijkt uit de artikelen 3.1 t/m 3.9 Wet Brp, moet daarbij onderscheid gemaakt worden tussen verstrekkingen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)) en verstrekkingen door colleges van B&W van een gemeente. Verstrekkingen door colleges van B&W kunnen onderscheiden worden in verstrekkingen over alle ingeschrevenen en verstrekkingen over (in beginsel) de ingezetenen van de eigen gemeente.
Een bestuursorgaan dat bij de vervulling van zijn taak informatie over een ingeschrevene nodig heeft die in de vorm van een authentiek gegeven beschikbaar is in de basisregistratie (zoals het woonadres van ingezetenen34) is op grond van de Wet Brp verplicht dat authentieke gegeven te gebruiken, enkele uitzonderingen daargelaten.35
De minister van BZK verstrekt Brp-gegevens aan een overheidsorgaan36, voor zover dat is bepaald in een zogenaamd autorisatiebesluit van de minister van BZK. Criterium daarbij is dat de gegevens noodzakelijk zijn voor de goede vervulling van de taak van het overheidsorgaan dat om de autorisatie verzoekt. Het betreft een zogenaamde systematische verstrekking, waarbij het gaat om Brp-gegevens over zowel binnengemeentelijke als buitengemeentelijke inwoners.37
Daarnaast kan het college van B&W op verzoek van een overheidsorgaan aan hem Brp-gegevens verstrekken, voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de goede vervulling van de taak van dat overheidsorgaan.38 Voorwaarde daarbij is wel dat het aantal verstrekkingen per jaar aan het overheidsorgaan naar redelijke verwachting van het college niet meer zal zijn dan vijfduizend verstrekkingen.39 Het gaat hier om Brpgegevens over zowel binnengemeentelijke als buitengemeentelijke inwoners.
Tot slot wijzen wij op artikel 3.8 Wet Brp. Op grond van dat artikel kunnen bij of krachtens gemeentelijke verordening regels gesteld worden omtrent de verstrekking van Brp-gegevens aan overheidsorganen die een orgaan zijn van de gemeente. Daarbij geldt wel de eis dat slechts Brp-gegevens aan een overheidsorgaan worden verstrekt voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de goede vervulling van zijn taak. Het gaat hierbij slechts om gegevens over binnengemeentelijke inwoners.40
De Wet Brp geen specifieke geheimhoudingsplicht. Overheidsorganen (zoals gemeentelijke bestuursorganen) hebben juist een ruime bevoegdheid – en soms zelfs een verplichting – om van Brp-gegevens gebruik te maken, namelijk voor zover dat noodzakelijk is voor de goede vervulling van hun taak.
Voor zover de raadpleging van Brp-gegevens is te koppelen aan de vervulling van die taak, hetgeen bij de bestrijding van ondermijning (waarbij wordt aangeknoopt bij gemeentelijke wettelijke taken en bevoegdheden) al snel aan de orde zal zijn, speelt het doelbindingsbeginsel niet: er wordt dan primair (en geen secundair) gebruik van Brp-gegevens gemaakt.
K. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Doelstelling van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is om de regels over de toestemmingen om te slopen, te bouwen, op te richten of (in strijd met het bestemmingsplan) te gaan gebruiken te verzamelen in één wettelijke regeling. Het samenvoegen van deze toestemmingen in één omgevingsvergunning heeft administratieve (schaal)voordelen en zorgt voor een betere dienstverlening aan de burger en bedrijven. Daarnaast moest de samenvoeging leiden tot een impuls om samenwerking binnen en tussen overheden te verbeteren. De Wabo zorgt ervoor dat er voor een fysiek project één integrale vergunningprocedure kan worden doorlopen. Er is dan ook één bestuursorgaan eindverantwoordelijk voor de beoordeling van het fysieke project. De Wabo heeft een reguliere en een uitgebreide procedure om tot een oordeel over de verzochte omgevingsvergunning te kunnen komen met het oog op de fysieke leefomgeving. Ook de handhaving wordt in de Wabo zo veel mogelijk geüniformeerd. In paragraaf 5.2 Wabo zijn regels opgenomen omtrent de samenwerking tussen verschillende bestuursorganen. Hier komt ook de onderlinge uitwisseling van gegevens aan de orde.
In het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Regeling omgevingsrecht (Ror) worden de regels uit de Wabo nader uitgewerkt.
De specifieke verwerkingsgrondslagen uit de Wabo gaan uit van het ‘bevoegd gezag’. Het bevoegd gezag is het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van een besluit ten aanzien van een aanvraag om een omgevingsvergunning of ten aanzien van een al verleende omgevingsvergunning. Dat is in beginsel het college van burgemeester en wethouders, maar kunnen ook gedeputeerde staten of de betrokken minister zijn. In dat geval zijn de hiernavolgende wettelijke grondslagen van belang.
De aanvrager van een omgevingsvergunning is verplicht tot het verstrekken van gegevens en bescheiden aan het bevoegd gezag (artikel 2.8 lid 1 Wabo jo. artikel 4.4 Bor jo. artikel 1.3 Ror). Het gaat daarbij om de volgende gegevens:
De aanvrager en de vergunninghouder dienen diverse persoonsgegevens te vermelden bij het doen van een melding aan het bevoegd gezag van de overgang van een omgevingsvergunning (artikel 2.25 lid 2 van de Wabo en artikel 4.8 Bor). Het gaat daarbij om de volgende gegevens:
Het bevoegd gezag moet de gegevens en bescheiden die betrekking hebben op aanvragen van omgevingsvergunningen opnemen in de landelijke voorziening (Omgevingsloket online). Deze gegevens kunnen worden geraadpleegd door het bevoegd bezag en overige bestuursorganen die betrokken zijn bij de verlening van de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor het beheer en de verstrekking van de gegevens aan de overige bestuursorganen (artikel 7.6 Wabo en artikel 1.2 Ror).
Het bevoegd gezag kan gegevens die nodig zijn voor de bestuursrechtelijke handhaving van de geldende voorschriften verzamelen en registreren (artikel 5.2 lid 1 onder a en b, van de Wabo). Daarbij kunnen de betrokken ministers en betrokken bestuursorganen aan elkaar en aan instanties die belast zijn met strafrechtelijke handhaving van de Wabo gegevens delen die zij/de omgevingsdienst hebben verkregen (artikel 5.8 Wabo). Het gaat daarbij om gegevensuitwisseling van gegevens die het bestuursorgaan/de omgevingsdienst hebben verkregen in het kader van de uitvoering en handhaving van de Wabo.41
Het college is op grond van artikel 7.2 Bor verplicht tot het opstellen van een handhavingsbeleid inzake vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht. Het handhavingsbeleid wordt jaarlijks uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma (artikel 7.3 Bor). Ter monitoring van het handhavingsbeleid is het college op grond van artikel 7.6 Bor verplicht om de gegevens verkregen in het kader van de handhaving van het Bor te verwerken in de landelijke voorziening. Volgens artikel 10.6 Ror bevat het geautomatiseerde systeem in ieder geval een overzicht van:
Het doel van deze verwerking in de landelijke regeling is het monitoren en bewaken van de resultaten en de voortgang van (a) de uitvoering van het uitvoeringsprogramma en (b) het bereiken van de doelen van het handhavingsbeleid (artikel 7.6 Bor).
In sommige (uitzonderlijke) gevallen is het college weliswaar niet het bevoegd gezag, maar verwerkt het college of de burgemeester toch gegevens. Hiervan is in de volgende gevallen sprake:
Vanaf 1 januari 2018 bestaat de mogelijkheid voor toezichthouders en vergunningverleners om gebruik te maken van de zgn. Inspectieview Milieu. Dit is ingevoerd met het Besluit verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving. Deze nieuwe manier van gegevensuitwisseling is opgenomen in artikel 7.8-7.12 van het Bor en dient ter uitwerking van de bovengenoemde mogelijkheid (of eigenlijk verplichting) om gegevens te delen in verband met de handhaving van de Wabo.
In de toelichting bij het Besluit wordt de Inspectieview Milieu als volgt omschreven:
“Inspectieview Milieu is een beveiligde website die vooral toezichthouders, maar ook vergunningverleners in staat stelt via een gestandaardiseerd format informatie over (toezicht)objecten te raadplegen die afkomstig is van de database van andere inspectie- en omgevingsdiensten. Het systeem voorziet in de mogelijkheid van enkelvoudige bevraging, maar ook in de mogelijkheid van bulkbevraging. In het eerste geval worden de inspectiegegevens van één enkel bedrijf door een inspecteur opgevraagd en bekeken. Dat kan zijn vanwege een vergunningaanvraag, een melding of het voorbereiden van een concrete toezichtactie. In het tweede geval wordt informatie door een analist opgevraagd, bijvoorbeeld over een groep bedrijven binnen een bepaalde branche of binnen een bepaalde regio, voor de analyse en selectie ten behoeve van de prioritering van inspecties.” (Stb. 2017, 193, p. 16)
Hierbij moet opgemerkt worden dat de Inspectieview slechts een tool is om gegevens onderling uit te wisselen:
“Het systeem wordt uitsluitend gebruikt voor het voor elkaar toegankelijk maken van gegevens. Met Inspectieview Milieu wordt geen dossier opgebouwd, maar kunnen gegevens worden opgevraagd en ingezien. Inspectieview Milieu voorziet niet in de mogelijkheid om gegevens op te slaan of te bewaren. Na bevraging verdwijnen de opgevraagde gegevens uit Inspectieview Milieu. De gegevens, belegd bij inspectie- en omgevingsdiensten door het bevoegde gezag, blijven aanwezig in de eigen database van die diensten en zijn opnieuw opvraagbaar.” (Stb. 2017, 193, p. 16)
De Wabo, het Bor en de Ror bevatten geen specifieke geheimhoudingsplicht.
In de Wabo is geen specifiek doelbindingsbeginsel opgenomen. Rekening moet worden gehouden met het algemene doelbindingsbeginsel uit artikel 5 lid 1 sub b en 6 lid 4 AVG.
De vraag is dan of gegevens verkregen op grond van de Wabo (en het Bor en de Ror) ook kunnen worden geraadpleegd ter bestrijding van ondermijning. Op voorhand is lastig in te zien hoe de bestrijding van ondermijning zich verhoudt tot het doel van de Wabo, te weten het samenvoegen van regels omtrent de fysieke leefomgeving.
De ratio achter de bestrijding van ondermijning en achter de Wabo verschillen dusdanig van elkaar, dat op voorhand lastig denkbaar is in welke gevallen de bestrijding van ondermijning verenigbaar is met doel waarvoor gegevens op grond van de Wabo zijn verkregen. In specifieke gevallen kan wellicht tot een andere conclusie worden gekomen.
De Participatiewet (hierna: Pw) vervangt de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en een gedeelte van de oude Wajong. De Pw bundelt de regelingen op het terrein van werk en inkomen. Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) is verantwoordelijk voor verschillende taken, waaronder het vaststellen van het recht op bijstand, het verlenen van individuele inkomenstoeslag en het verlenen van tijdelijke ontheffing van de arbeidsverplichting (artikelen 43/44, 36 en 9 Pw). Bij de uitvoering van de Pw spelen onder meer het college, het UWV en de SVB een belangrijke rol. De Pw biedt specifieke verwerkingsgrondslagen, gekoppeld aan bijbehorende geheimhoudingsplichten en doelbindingsprincipes. Deze onderwerpen komen hierna achtereenvolgend aan de orde.
De Pw bevat verschillende bepalingen over de uitwisseling van gegevens, waaronder begrepen persoonsgegevens als bedoeld in de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG).42 Meer in het bijzonder gaat het daarbij om de artikelen 17 en 53a (inlichtingenplicht belanghebbende), 47e (gegevensverstrekkingen aan en door de Sociale Verzekeringsbank), 63 (inlichtingen van werkgever), 64 (inlichtingen van instanties), 66 (vermoeden misdrijf) en 67 (inlichtingen door college) Pw.
De verwerking van gegevens voor, kort gezegd, de aanpak van ondermijnende criminaliteit zal niet kunnen worden gebaseerd op de artikelen 17, 53a, 63 en 64 Pw, nu die artikelen verstrekking van anderen, buiten de gemeente, aan de gemeente (het college) mogelijk maken.43 Ook artikel 47e Pw zal geen uitkomst bieden, reeds omdat geen verstrekking aan de SVB is beoogd.
Aan de artikelen 66 en 67 Pw besteden wij nadere aandacht. Artikel 66 verplicht het college ertoe om het “betrokken orgaan” ervan in kennis te stellen als er een gegrond vermoeden bestaat dat een misdrijf is gepleegd ten nadele van, voor zover van belang, i) een uitvoeringsorgaan van de sociale verzekeringswetten of ii) een overheidsorgaan, voorzover dit is belast met het verrichten van uitkeringen, het doen van verstrekkingen dan wel het heffen van bijdragen. Een team of afdeling binnen de gemeente dat verantwoordelijk is voor het bestrijden van ondermijning (hierna ook: een ondermijningsteam) lijkt niet als een dergelijk betrokken orgaan te kunnen worden aangemerkt. Om die reden zal ook artikel 66 Pw geen soelaas kunnen bieden.
Artikel 67 Pw geeft het college de bevoegdheid om uit de administratie terzake van de uitvoering van de Pw aan verschillende instanties gegevens te verstrekken. Die instanties zijn genoemd in het eerste lid, samen met het doel waarvoor de gegevens aan de betreffende instanties verstrekt mogen worden. De ontvangers zijn:
Op grond van het eerste lid zullen ten behoeve van de aanpak van ondermijning door de gemeente dus geen gegevens mogen worden verstrekt. Mogelijk zou lid 5 van artikel 67 Pw op termijn echter uitkomst kunnen bieden. Op grond van dat lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur namelijk andere instanties dan genoemd in het eerste lid worden aangewezen. Een dergelijke amvb is er nu nog niet, maar daarop zou wel aangestuurd kunnen worden.44 Dit mede tegen de achtergrond dat aan buitenlandse organen (wel) Pw-gegevens kunnen worden verstrekt voor de vervulling van een taak van zwaarwegend algemeen belang.
Verder wijzen wij volledigheidshalve op artikel 76a Pw, waarin is bepaald dat het college bij besluit ambtenaren kan aanwijzen die met de toezicht op de naleving van de Pw zijn belast. Het biedt geen oplossing deze toezichthouder (ook) onderdeel uit te laten maken van het ondermijningsteam, omdat de gegevens waarover die persoon in zijn toezichthoudende rol beschikt, gelet op de strikte geheimhoudingsplicht van artikel 65 Pw (zie hierna), geheim zal moeten blijven.
Vraag is tot slot nog of kan worden teruggevallen op de grondslagen uit artikel 6 van de AVG. Dat zal gelet op de strikte geheimhoudingsplicht van artikel 65 Pw, waarop wij in het volgende onderdeel nog verder in gaan, slechts het geval zijn als de betrokkene toestemming heeft gegeven in de zin van artikel 6 lid 1 aanhef en onder a AVG en, als sprake zou zijn van bijzondere persoonsgegevens of strafrechtelijke persoonsgegevens45, van uitdrukkelijke toestemming als bedoeld in artikel 9 lid 2 aanhef en onder a AVG jo. artikel 22 lid 2 aanhef en onder a Uitvoeringswet AVG (hierna: UAVG; voor bijzondere persoonsgegevens) respectievelijk artikel 32 aanhef en onder a UAVG (voor strafrechtelijke persoonsgegevens). Toestemming kan slechts een grondslag vormen indien sprake is van een vrije, specifieke, geïnformeerde en ondubbelzinnige wilsuiting (artikel 4 aanhef en onder 11 AVG). Van een vrije toestemming zal i.c. doorgaans geen sprake zijn, omdat de betrokkene in een afhankelijkheidsrelatie verkeert ten opzichte van de overheid. Dit nog afgezien van de vraag of een betrokkene bereid zou zijn toestemming te geven voor een gegevensverwerking waarvan hij of zij mogelijk nadeel zal ondervinden. Een andere optie zou kunnen zijn een wettelijke verplichting als bedoeld in artikel 6 lid 1 aanhef en onder c AVG. Met een dergelijke wettelijke verplichting zijn wij echter niet bekend.
Volledigheidshalve merken wij op dat als toestemming in een voorkomend geval (toch) als grondslag kan gelden, die toestemming dan óók zo zou kunnen worden begrepen dat de betrokkene geen bezwaar heeft tegen verstrekking van de gegevens. Dat is een doorbrekingsgrond van de geheimhoudingsplicht van artikel 65 Pw (zie hierna). Blijkens artikel 65 lid 4 Pw zal dan wel nog steeds moeten worden nagegaan of, kort gezegd, de ontvanger (de aangewezen persoon uit het ondermijningsteam) bevoegd is te achten de gegevens te verkrijgen.
Artikel 65 Pw bevat een strikte geheimhoudingsplicht. Het is blijkens het eerste lid een ieder verboden om hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de Pw over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan voor de uitvoering van de Pw noodzakelijk is (die situatie zal zich bij de beoogde verstrekking ten behoeve van de aanpak van ondermijning naar verwachting niet voordoen) dan wel op grond van de Pw is voorgeschreven of toegestaan (zoals hiervoor is beschreven is dat op dit moment niet het geval, maar zou dat anders kunnen worden als de verstrekkingsmogelijkheid bij amvb zou worden geregeld).
De geheimhoudingsplicht kan blijkens het tweede lid worden doorbroken als i) enig wettelijk voorschrift tot bekendmaking verplicht, ii) degene op wie de gegevens betrekking hebben schriftelijk heeft verklaard tegen de verstrekking van gegevens geen bezwaar te hebben, of tot slot iii) de gegevens niet herleidbaar zijn tot individuele natuurlijke personen. De enige relevante uitzondering is die beschreven achter ii (geen bezwaar tegen verstrekking). Het is echter de vraag of een betrokkene bereid zou zijn toestemming te geven voor een gegevensverwerking waarvan hij of zij mogelijk nadeel zal ondervinden. Zou dat wel het geval zijn, dan bepaalt het vierde lid van artikel 65 Pw nog dat degene die op grond van, voor zover van belang, artikel 67 lid 5 en 65 lid 2 Pw gegevens verstrekt, moet nagaan of de ontvanger (de aangewezen persoon uit het ondermijningsteam) redelijkerwijs bevoegd is te achten om die gegevens te verkrijgen.
Het voorgaande neemt volgens ons niet weg dat het in zeer uitzonderlijke omstandigheden (conflict van plichten) toch mogelijk kan zijn om de geheimhoudingsplicht te doorbreken c.q. de gegevens verder te verwerken. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld levensgevaar of een zeer ernstig strafbaar feit.
De vraag zou nog kunnen rijzen of dat-informatie (‘deze betrokkene is binnen het Participatiewet-domein bekend’), anders dan wat-informatie (‘deze betrokkene maakt op grond van a, b en c aanspraak op x’), wellicht niet onder het bereik van de geheimhoudingsplicht valt, waarbij de redenering dan zou zijn dat de geheimhoudingsplicht zo moet worden uitgelegd dat deze slechts ziet op gegevens die de betrokkene zelf heeft verstrekt.46 Wij achten de kans dat een dergelijke redenering zou slagen klein. Zou die redenering toch stand houden, dan zou vervolgens nog moeten worden beoordeeld of er een grondslag is voor de verstrekking in de zin van de AVG. Vraag is dan of verstrekking van de dat-informatie kan worden gebaseerd op artikel 6 lid 1 AVG – dat zal vermoedelijk niet het geval zijn, omdat de verstrekking niet de publieke (Participatiewet-)taak van de verstrekker zal dienen – of een verenigbare verdere verwerking vormt in de zin van artikel 6 lid 4 AVG. Bij de verstrekking van gegevens die zijn verkregen op grond van de Pw ten behoeve van de bestrijding van ondermijning valt lastig vol te houden dat sprake is van een verenigbare verdere verwerking. Daarvan zou bijvoorbeeld eerder sprake kunnen zijn bij (gegevens verkregen op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW), omdat de doelstellingen van de DHW meer raken aan het voorkomen van ondermijning, dan de doelstellingen van de Pw.
Volledigheidshalve merken wij op dat college desgevraagd wel Participatiewetgegevens kan verstrekken aan het Landelijk Bureau Bibob. Dat betekent dat in het kader van een Bibob-onderzoek wel acht kan worden geslagen op relevante gegevens die zijn verkregen op basis van de Pw. Voorwaarde daarvoor is dat de gegevens noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de taak van het Bureau (artikel 27, lid 1, onder g, Wet Bibob) en geen van de uitzonderingen op deze verstrekkingsgrondslag aan de orde is (zoals een zwaarwegend belang van het college bij het niet-verstrekken van de gegevens).
Ook gegevens die worden verwerkt voor de uitvoering van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen kunnen desgevraagd aan het Landelijk Bureau Bibob worden verstrekt.
De hiervoor beschreven geheimhoudingsplicht kleurt naar ons oordeel het doelbindingsbeginsel in. De Pw-gegevens zullen alleen verder mogen worden verwerkt voor de aanpak van ondermijning als dat in een op artikel 67 lid 2 Pw gebaseerde amvb wordt geregeld (artikel 67 lid 5 Pw) of als de betrokkene toestemming geeft (artikel 65 lid 2 Pw) én de ontvanger (de aangewezen persoon uit het ondermijningsteam) bevoegd is te achten de gegevens te verkrijgen.
Er zal binnen het huidige stelsel van de Pw sprake zijn van een wettelijke grondslag voor de verstrekking van Pw-gegevens voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit (en derhalve voor verstrekking aan de aangewezen persoon uit het ondermijningsteam) als dat in de in artikel 67 lid 5 Pw bedoelde amvb zou worden geregeld of als de betrokkene schriftelijk toestemming voor de verstrekking geeft (artikel 65 lid 2 Pw) én de ontvanger (de aangewezen persoon uit het ondermijningsteam) bevoegd is te achten de gegevens te verkrijgen (artikel 65 lid 4 Pw).
M. Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) is de gemeente verantwoordelijk voor de maatschappelijke ondersteuning van haar inwoners op het gebied van zelfredzaamheid en participatie. Vanzelfsprekend verwerkt het college hierbij tal van persoonsgegevens, waaronder bijzondere (medische) persoonsgegevens.
Algemene verwerkingsgrondslagen
Het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (hierna: AMHK)47 is op grond van artikel 4.2.12 Wmo 2015 verplicht kosteloos gegevens aan het college te verstrekken ten behoeve van de verwerking als bedoeld in de artikelen 7.4.0 lid 1 en 7.4.1 lid 1 en 2 Jeugdwet (hierna: Jw) (kort gezegd: bepaalde jeugdwet-taken resp. beleid). Het kan daarbij ook gaan om persoonsgegevens, waaronder bijzondere persoonsgegevens en het burgerservicenummer (zie artikel 4.2.12 Wmo 2015 lid 2 jo. artikel 7.4.4 Jw).
Artikel 5.1.1 Wmo 2015 biedt het college de wettelijke grondslag voor de verwerking van bepaalde persoonsgegevens, over bepaalde personen en ten behoeve van bepaalde doelen (die verband houden met de uitvoering van Wmo-taken), soms gekoppeld aan bepaalde voorwaarden (zoals ondubbelzinnige toestemming van de betrokkene, bijvoorbeeld als het gaat om gegevens die het college heeft verkregen ten behoeve van de uitvoering van de taken die bij of krachtens de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening aan het college zijn opgedragen). Een en ander is uitgewerkt in artikel 5.1.1 Wmo 2015.
Artikel 5.1.5 Wmo 2015 biedt aan de toezichthoudende ambtenaren een grondslag om bepaalde persoonsgegevens over bepaalde personen te verwerken die noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van het toezicht of het nemen van maatregelen ter handhaving van wettelijke voorschriften. Met het toezicht is bedoeld het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Wmo 2015 bepaalde (artikel 4.3.1, 6.1 of 6.2 Wmo 2015). Hoewel het begrip ‘wettelijke voorschriften’ in de wet niet nader is uitgewerkt en daar ook in de parlementaire geschiedenis geen (expliciete) aandacht aan is besteed, moet naar ons oordeel worden aangenomen dat het ook bij wettelijke voorschriften gaat om het bij of krachtens de Wmo 2015 bepaalde, nu de toezichthoudende ambtenaren juist zijn belast met het toezicht op de naleving van de Wmo 2015.48
Hierna zal verder steeds worden gesproken over “noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van het toezicht of het nemen van maatregelen ter handhaving van wettelijke voorschriften”. Daarmee is dan het bovenstaande bedoeld.
De toezichthoudende ambtenaren zijn, voor zover dat voor de vervulling van hun taak noodzakelijk is en in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, bevoegd tot inzage in dossiers.
Verstrekking van gegevens aan het college
Op grond van artikel 5.2.4 lid 3 Wmo 2015 zijn de toezichthoudende ambtenaren bevoegd uit eigen beweging en desgevraagd verplicht persoonsgegevens, waaronder persoonsgegevens betreffende de gezondheid, die zijn verkregen ten behoeve van de uitoefening van het toezicht, bedoeld in artikel 6.1 Wmo 2015, te verstrekken aan het college, voor zover deze noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de collegetaken genoemd in artikel 2.1.4, 2.1.5, 2.3.6, 2.3.9, 2.3.10 of 2.4.3 Wmo 2015.
Daarnaast zijn er nog een aantal andere partijen bevoegd om ten behoeve van bepaalde doelen bepaalde persoonsgegevens aan het college te verstrekken. Zie voor de wettelijke grondslagen en uitwerking daarvan de volgende artikelen in Wmo 2015:
Verstrekking van gegevens door het college
Artikel 5.2.1 Wmo 2015 bevat een grondslag voor het college om bepaalde persoonsgegevens aan bepaalde derden te verstrekken ten behoeve van bepaalde doelen. Het gaat daarbij onder meer om toezichthoudende ambtenaren, aan wie het college de in lid 1 van het artikel bedoelde persoonsgegevens mag verstrekken voor zover die gegevens noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van het toezicht of het nemen van maatregelen ter handhaving van wettelijke voorschriften.
De Wmo 2015 kent een strikte geheimhoudingsplicht (artikel 5.3.3 Wmo 2015). Blijkens het eerste lid is het – tenzij sprake is van toestemming van de betrokkene49 – het college, een aanbieder, een derde aan wie ten laste van een persoonsgebonden budget betalingen worden gedaan, het CAK en een andere instantie als bedoeld in artikel 2.1.4, zevende lid Wmo 2015, de Sociale verzekeringsbank, toezichthoudende ambtenaren en het AMHK verboden aan anderen dan de betrokkene50 inlichtingen over betrokkene, dan wel inzage in of afschrift van de bescheiden te verstrekken.
Voor de toezichthoudende ambtenaren kan daar nog een afgeleide geheimhoudingsplicht aan worden toegevoegd (artikel 6.1 lid 3 Wmo 2015). Hierbij geldt dat voor zover de toezichthoudende ambtenaar door inzage in bescheiden bij de vervulling van zijn taak dan wel door verstrekking van gegevens in het kader een melding als bedoeld in artikel 3.4 Wmo 2015 (een calamiteits- of geweldmelding), gegevens, daaronder begrepen bijzondere persoonsgegevens, heeft verkregen, ter zake waarvan de beroepskracht uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is, een gelijke verplichting voor de toezichthoudende ambtenaar geldt, onverminderd het bepaalde in artikel 5.2.4 Wmo 2015.
Voor gegevens verkregen in verband met de Wmo 2015 geldt een strikt doelbindingsprincipe. Om de doelbinding te waarborgen, is, zo staat in de MvT, per actor zo concreet en nauw mogelijk omschreven voor welke specifieke taken gegevensverwerking en gegevensverstrekking is toegestaan. Dat is gebeurd door in Wmo-bepalingen per actor de taak neer te leggen waarvoor gegevensverwerking of gegevensverstrekking mag plaatsvinden. Die artikelen zijn hiervoor in grote lijnen genoemd. Voor andere verwerkingen zal gelet op het doelbindingsprincipe in beginsel geen ruimte zijn.
De vraag naar de mogelijkheid van verdere verwerking en domeinoverstijgend gebruik van gegevens is in de Eerste Kamer (ook) aan de orde gekomen:
“Als een vraag van verdere verwerking aan de orde komt, is het uitgangspunt in het kader van de decentralisaties (…) nadrukkelijk de hulpvraag. Het is deze hulpvraag die in het concrete geval het doel van het verzamelen en het verdere verwerken van gegevens bepaalt. In het beperkte aantal gevallen dat een hulpvraag zich uitstrekt over meerdere deeldomeinen en waarbij sprake is van multiproblematiek, is het deze hulpvraag die aanleiding geeft tot eventueel domeinoverstijgend gebruik van gegevens. Het gebruik van gegevens moet in relatie staan tot en noodzakelijk zijn voor het beantwoorden van de hulpvraag. In die zin is er dan ook geen sprake van (…)
‘grootschalig gebruik van gegevens’.”51
Het voorgaande neemt volgens ons niet weg dat het in zeer uitzonderlijke omstandigheden (conflict van plichten) toch mogelijk kan zijn om de geheimhoudingsplicht te doorbreken c.q. de gegevens verder te verwerken. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld levensgevaar of een zeer ernstig strafbaar feit.
In de Wmo 2015 is specifiek geregeld wie voor welke specifieke taken gegevens mag verzamelen en verstrekken. De Wmo 2015 kent geen bepaling om gegevens te verwerken ten behoeve van de bestrijding van ondermijning; • Daar komt bij dat artikel 5.3.3 Wmo 2015 een geheimhoudingsplicht bevat. Alleen met toestemming van de betrokkene kunnen Wmo-gegevens worden gedeeld met anderen dan de betrokkene en de organisaties die Wmovoorzieningen uitvoeren. In aanvulling daarop geldt voor de toezichthoudende ambtenaar een afgeleide geheimhoudingsplicht in voorkomende gevallen.
Mede gezien de strikte geheimhoudingsplicht van artikel 5.3.3 Wmo 2015 is naar onze mening geen sprake van een wettelijke grondslag voor de verstrekking van Wmo-gegevens ten behoeve van de aanpak van ondermijning, tenzij sprake is van toestemming van de betrokkene. Hierbij is ook van belang dat de Wmo 2015 een strikt doelbindingsprincipe kent en het aanpakken van (ondermijnende) criminaliteit niet als een van de doelen wordt genoemd. Het voorgaande is slechts anders wanneer sprake is van een uitzonderlijke omstandigheid, zoals onderzoek naar een zeer ernstig strafbaar feit.
Gemeenten zijn op grond van de Jeugdwet (hierna: Jw) verantwoordelijk voor (de organisatie van) verschillende jeugdzorgtaken. Vanzelfsprekend krijgt het college in dit kader de beschikking over persoonsgegevens, waaronder bijzondere (medische) persoonsgegevens van jeugdigen en andere betrokkenen. De Jw bevat strikte gegevensbeschermingsregels, afhankelijk van de soort gegevens.
Wettelijke grondslagen, geheimhoudingsplichten en doelbinding
Bij de beoordeling van de Jw maken wij een onderscheid naar type (persoons)gegevens:
1.Gegevens in het kader van de verwijsindex risicojongeren
De verwijsindex risicojongeren is een landelijk elektronisch systeem, waarin persoonsgegevens alsmede andere gegevens worden verwerkt (artikel 7.1.2.1 lid 1 Jw). De verwijsindex heeft tot doel vroegtijdige en onderlinge afstemming tussen meldingsbevoegden te bewerkstelligen, opdat zij jeugdigen tijdig passende hulp, zorg of bijsturing kunnen verlenen om daadwerkelijke bedreigingen van de noodzakelijke condities voor een gezonde en veilige ontwikkeling naar volwassenheid te voorkomen, te beperken of weg te nemen (artikel 7.1.2.1 lid 2 Jw). De verwijsindex mag uitsluitend worden gebruikt voor dat doel (artikel 7.1.2.1 lid 3 Jw). Daar wordt in artikel 7.1.4.4 Jw nog aan toegevoegd dat de verwerking van gegevens betreffende gezondheid en strafrechtelijke persoonsgegevens uitsluitend plaatsvindt om meldingsbevoegden uit de domeinen jeugdgezondheidszorg, gezondheidszorg en politie en justitie in staat te stellen een jeugdige aan de verwijsindex te melden en andere meldingsbevoegden in staat te stellen van deze melding kennis te nemen. Reeds op dit samenstel van bepalingen zal er geen wettelijke grondslag zijn de gegevens, die in het kader van de verwijsindex worden verwerkt, aan een ondermijningsteam te verstrekken ten behoeve van de aanpak van ondermijning.
2.Gegevens uit het dossier van de jeugdhulpverlener
Een jeugdhulpverlener moet op grond van artikel 7.3.8 Jw een dossier inrichten.52 Wij gaan daar op in, omdat de jeugdhulpverlener, afhankelijk van de inrichting van het gemeentelijke jeugdstelsel, een gemeentelijke medewerker zou kunnen zijn.
De jeugdhulpverlener mag aan een ander alleen inlichtingen over de jeugdige geven en inzage in of afschrift van het betreffende dossier verstrekken als de jeugdige53 daar toestemming voor verleent aan de jeugdhulpverlener (artikel 7.3.11 lid 1 Jw54). Indien verstrekking plaatsvindt, mogen alleen gegevens worden verstrekt voor zover daardoor de persoonlijke levenssfeer van een ander niet wordt geschaad. Als die ‘ander’ wordt, voor zover van belang, niet gezien degene die rechtstreeks betrokken is bij de verlening van de jeugdhulp en degene die optreedt als vervanger van de jeugdhulpverlener, voor zover de verstrekking noodzakelijk is voor de door hen in dat kader te verrichten werkzaamheden (artikel 7.3.11 lid 2 aanhef en onder a Jw55). Hierbij dient het te gaan om andere hulpverleners die ingeschakeld zijn en daadwerkelijk werkzaamheden verrichten bij de verlening van die specifieke hulp aan de jeugdige.
Er zijn wel uitzonderingen op deze geheimhoudingsplicht mogelijk. Naast de hiervoor al genoemde toestemming, is er een aantal gronden op basis waarvan de geheimhoudingsplicht van de jeugdhulpverlener kan worden doorbroken en dus informatie over de jeugdige aan een ander kan worden verstrekt:
Als het belang van de jeugdige vereist dat informatie aan een ander wordt verstrekt (artikel 7.3.2 lid 3 Jw56);
Als er een wettelijke verplichting op de jeugdhulpverlener rust om informatie te verschaffen (artikel 7.3.11 lid 1 Jw57 respectievelijk artikel 7:457 BW lid 1);
De jeugdhulpverlener mag zijn geheimhoudingsplicht doorbreken als dat noodzakelijk is om een belang te dienen dat zwaarder weegt dan het belang dat met de geheimhouding is gediend. De jeugdhulpverlener moet zelf afwegen of sprake is van een conflict van plichten en welk belang hij laat prevaleren. Een conflict van plichten mag niet snel worden aangenomen; het betreft hoogst uitzonderlijke situaties.58 Er zal moeten zijn voldaan aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Zo moet bijvoorbeeld alles in het werk zijn gesteld om toestemming tot doorbreking van het geheim te verkrijgen. Verder zal het niet doorbreken van het geheim een ernstig nadeel moeten opleveren en moet doorbreking van de geheimhoudingsplicht dat nadeel kunnen voorkomen of beperken. Daarnaast mag er geen andere weg zijn dan doorbreking van het geheim om het probleem op te lossen.
Een andere uitzonderingsgrond betreft de aanwezigheid van een zwaarwegend belang, zonder dat zich (direct) een conflict van plichten aandient. Als er voldoende concrete aanwijzingen zijn dat door handhaving van de geheimhoudingsplicht een ander zwaarwegend belang wordt geschaad en het medisch dossier of de inlichting opheldering kan verschaffen, welke opheldering niet op andere wijze kan worden verkregen, dan zal de geheimhoudingsplicht mogen worden doorbroken.59 Een voorbeeld kan zijn de verdediging van de jeugdhulpverlener in een straf- of tuchtzaak. Ook kan gedacht worden aan de situatie dat de gegevensverwerking noodzakelijk is ter bescherming van een vitaal belang van de betrokkene (vgl. artikel 6 lid 1 sub d AVG).
Gelet op deze uitzonderingsmogelijkheden is dus niet uitgesloten dat het in zeer uitzonderlijke situaties ook mogelijk is om buiten het kader van de hulpvraag persoonsgegevens te verwerken. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan levensgevaar of een zeer ernstig strafbaar feit.
3.Gemeentelijke gegevens ter uitvoering van de Jeugdwet
De Jeugdwet geeft in artikel 7.4.0 Jw een grondslag aan, voor zover van belang, (een door) het college (aangewezen persoon) om (bijzondere) persoonsgegevens over de jeugdige en zijn ouders te verwerken voor die gegevens noodzakelijk zijn voor:
de bekostiging van preventie, jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering of werkzaamheden als bedoeld in de artikelen 6.1.2, zesde lid, 6.1.3, derde lid, en 6.1.4, vierde lid Jw;60
het verrichten van controle of fraudeonderzoek.61
De verwerking van gegevens voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit zal hier niet onder kunnen worden gebracht. De wetgever lijkt ook te hebben beoogd dat de (persoons)gegevens niet voor andere doelen mogen worden verwerkt, tenzij de betrokkene daarvoor toestemming geeft.62 Voor wat betreft het derde doel (bekostiging) kan in dit verband worden gewezen op artikel 6a.7 Regeling Jeugdwet, dat bepaalt dat de bekostigingsgegevens slechts mogen worden verwerkt voor zover zij noodzakelijk zijn ten behoeve van het verrichten van formele controle, het betalen van het gedeclareerde bedrag of het zo nodig bij de declarant opvragen van nadere persoonsgegevens. Ten aanzien van het vierde doel (controle of fraudeonderzoek) wijzen wij op artikel 6b.7 Regeling Jeugdwet, dat bepaalt dat het college bij het fraudeonderzoek verkregen gegevens slechts verder verwerkt voor zover dat noodzakelijk is voor het verrichten van werkzaamheden die uit dat onderzoek voortvloeien.
4.Gegevens in het kader van gemeentelijk jeugdwetbeleid
De Jeugdwet geeft in artikel 7.4.1 lid 2 en 7.4.4 Jw een grondslag aan het college voor de verwerking van (persoons)gegevens, waaronder het BSN en bijzondere persoonsgegevens ten behoeve van, kort gezegd, een doelmatig, doeltreffend en samenhangend gemeentelijk beleid ten aanzien van preventie, de toegang tot en verlening van jeugdhulp, de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering en het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. De verwerking van persoonsgegevens mag alleen plaatsvinden voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor:
Dat geldt ook voor gegevens uit het dossier van de jeugdhulpverlener, ‘gemeentelijke’ gegevens ter uitvoering van de Jeugdwet en gegevens in het kader van gemeentelijk jeugdwetbeleid, tenzij de betrokkene daarvoor toestemming geeft of sprake is van de uitzonderlijke situatie van een conflict van plichten / zwaarwegend belang.
O. Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
De Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (hierna: Wet SUWI) bevat regels over de uitvoering van de regelingen op het gebied van werk en inkomen en de samenwerking die in dat kader plaatsvindt tussen onder meer het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college), het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV) en de Sociale verzekeringsbank (hierna: SVB). De Wet SUWI maakt het mogelijk dat bij de uitvoering van de Wet SUWI betrokken personen en bestuursorganen samenwerkingsverbanden aangaan – en in dat kader persoonsgegevens met elkaar uitwisselen – ter voorkoming en bestrijding van onrechtmatig gebruik van overheidsgelden en overheidsvoorzieningen op het terrein van de sociale zekerheid en de inkomensafhankelijke regelingen, de voorkoming en bestrijding van belasting- en premiefraude en het niet naleven van de arbeidswetten (hierna: bestrijding van sociale zekerheidsfraude). De Wet SUWI biedt in dat kader de mogelijkheid tot het verrichten van een Systeem risico indicatie (hierna: SyRY’)-analyse.
De Wet SUWI bevat verschillende bepalingen over de uitwisseling van gegevens. In artikel 1, tweede lid, Wet SUWI is bepaald dat onder ‘gegevens’ mede wordt verstaan persoonsgegevens als bedoeld in de AVG.
Artikel 9 lid 1 Wet SUWI bevat een samenwerkingsverplichting tussen het UWV, de SVB en het college. In het kader van deze samenwerking verstrekken de betrokken partijen elkaar uit eigen beweging en op verzoek alle gegevens en inlichtingen die noodzakelijk zijn (artikel 62 Wet SUWI). De samenwerking genoemd in artikel 9 lid 1 Wet SUWI ziet op de (doeltreffende en klantgerichte) uitvoering van de taken op grond van de Wet SUWI en enkele andere sociale wetten63 en heeft ingevolge artikel 9 lid 2 Wet SUWI ook betrekking op andere taken waarmee de het UWV, de SVB en het college zijn belast. Deze andere taken moeten wel verband houden met de taken op grond van de Wet SUWI en de andere in artikel 9 lid 1 Wet SUWI genoemde wetten. Het gaat dan vooral om de andere taken dan de uitvoering van de Participatiewet en aanverwante wetten met betrekking tot gemeentelijke voorzieningen op grond van andere wetten die de colleges van B&W uitvoeren.64 Hierbij kan worden gedacht aan de Wet maatschappelijk ondersteuning (WMO) en de Jeugdwet.
Een andere samenwerkingsvorm op grond van de Wet SUWI is, kort gezegd, die ter bestrijding van sociale zekerheidsfraude.65 Met het oog daarop kunnen de in artikel 64 genoemde bestuursorganen en personen onder omstandigheden persoonsgegevens uitwisselen. Het gaat daarbij op dit moment om het UWV, de SVB, de Belastingdienst, toezichthouders op het beleidsterrein van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW) en de IND66. (Partijen in) het samenwerkingsverband kan (kunnen) de Minister van SZW in dat kader ook vragen het instrument SyRI toe te passen. Met behulp van SyRI kunnen onder bepaalde strikte (wettelijke) voorwaarden67 en afhankelijk van de opzet van het onderzoek in kwestie, (persoons)gegevens die partijen in het samenwerkingsverband hebben verkregen en die onder andere zijn verzameld om controle en toezicht te kunnen uitoefenen, met elkaar worden vergeleken. Die vergelijking wordt uitgevoerd door een derde partij, het Inlichtingenbureau68, dat de gegevens pseudonimiseert. De vergelijking van gegevens strekt er toe op basis van risico-indicatoren discrepanties tussen de verschillende bestaande gegevens waar te nemen, en op die manier gevallen te selecteren waarin nader onderzoek kan worden gedaan naar de rechtmatigheid van aanspraken op bijvoorbeeld een uitkering.
De Wet SUWI bevat voorts nog enkele andere aan het college gerelateerde verstrekkingsbepalingen. Zo kan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW) aan het college alle gegevens verstrekken die het nodig heeft voor de goede uitvoering van zijn wettelijke taken (artikel 73 lid 8 Wet SUWI). Verder is het college bijvoorbeeld verplicht tot het desgevraagd verstrekken van gegevens en inlichtingen aan de Inspectie SZW (artikel 42, eerste lid, wet SUWI), en bevoegd (of op verzoek verplicht) gegevens en inlichtingen te verstrekken aan toezichthouders genoemd in artikel 5.4 Besluit SUWI.
De Wet SUWI kent twee bepalingen inzake geheimhouding waar het college bij de vraag naar binnengemeentelijke uitwisseling ten behoeve van de aanpak van ondermijning rekening mee dient te houden.
Allereerst bevat artikel 74 Wet SUWI een geheimhoudingsplicht voor een ieder die bij de uitvoering van de Wet SUWI de beschikking krijgt over gegevens. Die gegevens mogen niet verder bekend worden gemaakt dan voor de uitvoering van de Wet SUWI noodzakelijk is dan wel op grond van de Wet SUWI is voorgeschreven of toegestaan.
De geheimhoudingsplicht geldt niet indien i) een wettelijke voorschrift tot bekendmaking verplicht, ii) degene op wie de gegevens betrekking hebben schriftelijk heeft verklaard geen bezwaar tegen de verstrekking te hebben of iii) de gegevens niet herleidbaar zijn tot individuele natuurlijke personen (artikel 74, tweede lid, Wet SUWI).
Naast deze ‘algemene’ geheimhoudingsplicht bevat de Wet SUWI ook nog een aanvullende geheimhoudingsplicht ten aanzien van risicomeldingen die voortkomen uit toepassing van het instrument SyRI. Artikel 65, vierde lid, SUWI bepaalt dat een ieder die krachtens artikel 65 Wet SUWI de beschikking krijgt over in een risicomelding neergelegde gegevens verplicht is tot geheimhouding daarvan met overeenkomstige toepassing van de ten aanzien van die gegevens geldende wettelijke geheimhoudingsplicht. Dit betekent dat de geheimhoudingsplicht van de organisatie die de gegevens heeft verstrekt voor de betreffende SyRI-analyse onverkort van kracht blijft.69
Het voorgaande neemt niet weg dat het in zeer uitzonderlijke omstandigheden (conflict van plichten) toch mogelijk kan zijn om de geheimhoudingsplicht te doorbreken c.q. de gegevens verder te verwerken. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld levensgevaar of een zeer ernstig strafbaar feit.
De hiervoor beschreven generieke geheimhoudingsplicht van artikel 74 Wet SUWI kleurt naar ons oordeel het doelbindingsbeginsel in. Gegevens die het college op grond van de Wet SUWI heeft verkregen mogen alleen worden verwerkt (bekend gemaakt) voor zover dat voor de uitvoering van de Wet SUWI noodzakelijk is dan wel op grond van de Wet SUWI is voorgeschreven of toegestaan. Dat betekent bijvoorbeeld dat het college gegevens die het op grond van artikel 9 jo artikel 62 Wet SUWI heeft verkregen, alleen mag verwerken voor i) de taken die bij of krachtens de Wet SUWI, de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening aan het college zijn opgedragen en ii) de taken die met deze wetten verband houden (artikel 9 jo. artikel 62 Wet SUWI).
Het voorgaande geldt ook voor de gegevens die het college binnen samenwerkingsverbanden gericht op, kort gezegd, de bestrijding van sociale zekerheidsfraude heeft verkregen.70 Die verkregen gegevens mag het college alleen voor dat doel gebruiken.
De Wet SUWI bevat diverse grondslagen die het voor het college (onder meer) mogelijk maakt om ter voorkoming en bestrijding van onrechtmatig gebruik van overheidsgelden en overheidsvoorzieningen op het terrein van de sociale zekerheid en de inkomensafhankelijke regelingen, de voorkoming en bestrijding van belasting- en premiefraude en het niet naleven van de arbeidswetten persoonsgegevens te verwerken.
Hoewel de bestrijding van ondermijning in het verlengde kan liggen van de voorkoming en bestrijding van dergelijke sociale zekerheidsfraude, lijken de strikte geheimhoudingsbepalingen en de strikte doelbinding van de Wet SUWI een belemmering te vormen voor het binnengemeentelijk uitwisselen van persoonsgegevens die in het kader van de Wet SUWI door het college zijn verkregen ten behoeve van de aanpak van ondermijning.
Dat is bij de politie de korpschef, bij de rijksrecherche het College van procureurs-generaal, bij de Koninklijke marechaussee de Minister van Defensie en bij een gemeenschappelijke verwerking de verwerkingsverantwoordelijke die is belast met de feitelijke zorg voor de verwerking en het treffen van de maatregelen ten behoeve van onder meer de juistheid, volledigheid en de beveiliging van de gegevens (artikel 1, sub f, Wpg).
Hiervoor is geen uitputtend overzicht gegeven van de mogelijkheden om politiegegevens aan (bestuursorganen binnen) gemeenten te verstrekken op basis van de Wet politiegegevens (en daarop gebaseerde regelgeving, zoals het Besluit politiegegevens, het Besluit politiegegevens buitengewoon opsporingsambtenaren en het Besluit politiegegevens bijzondere opsporingsdiensten). Zo kan bijvoorbeeld ook nog worden gewezen op artikel 18 Wpg jo. artikel 4:3 Besluit politiegegevens.
In de vergunning worden vermeld (i) de vergunninghouders, (ii) tot welke bedrijfsuitoefening de vergunning strekt, (iii) de plaats waar de inrichting zich bevindt (iv) de situering en de oppervlakten van de horeca- en slijterijlokaliteiten en terrassen en (v) de voorschriften of beperkingen welke aan de vergunning zijn verbonden.
Het is mogelijk dat de bevoegdheden van het college op basis van artikel 19 Huisvestingswet 2014 zijn gemandateerd aan eigenaren of beheerders van woonruimte. Op basis van artikel 10 Besluit verwerking persoonsgegevens bij selectieve woningtoewijzing ter beperking van overlastgevend en crimineel gedrag hebben zij dan dezelfde bevoegdheden (in het kader van de Wbmgp) als het college.
Op het moment van schrijven van deze analyse is een voorstel tot wijziging van de Wet Bibob aanhangig. Dat wetsvoorstel beoogt onder meer de informatiepositie van bestuursorganen bij het eigen onderzoek te verbeteren. Het wetsvoorstel bevat onder andere een rechtstreekse tipfunctie van het Landelijk Bureau Bibob aan bestuursorganen. Zie Kamerstukken II 2018/19, 35 152, nr. 2. Zie ook de toelichting op dat wetsvoorstel, Kamerstukken II 2018/19, 35 152, nr. 3, p. 11-12. Met deze wijzigingen is in onderstaande analyse nog geen rekening gehouden.
Dat zijn: 1) gegevens over winst uit onderneming, loon, en resultaat uit overige werkzaamheden in de zin van de Wet inkomsten belasting 2001 over een bepaalde periode en identificerende gegevens van een eventuele inhoudingsplichtige in de zin van de Wet op de loonbelasting 1964 van (voormalige) ambtenaren, ten behoeve van de vaststelling van en controle op betalingen van werkloosheidsuitkeringen op grond van gemeentelijke verordeningen; 2) gegevens over het inkomen van voormalige ambtsdragers ter uitvoering van de wachtgeldregeling; 3) gegevens over uit te betalen voorlopige teruggaven inkomstenbelasting wegens toegekende heffingskortingen, op naam van de belastingschuldige staande bankrekeningnummers, kentekenregistergegevens en identificeerbare gegevens van een eventuele inhoudingsplichtige ten behoeve van de inning van gemeentelijke belastingen; 4) gegevens over bewoning van eigen woning ten behoeve van het tegengaan van permanente bewoning van recreatiewoningen; 5) kentekenregistergegevens van circus- en kermisauto’s ten behoeve van de uitvoering en handhaving van het gemeentelijke ontheffingenbeleid inrijverbod milieuzones; 6) NAW-gegevens van erfgenamen voor het innen van openstaande gemeentelijke belastingschulden van de overledene; en 7) gegevens die van belang kunnen zijn voor vergunningverlening en het houden van toezicht in het kader van de Wet milieubeheer.
Juridisch gezien wijst artikel 5.8 lid 1 Wabo naar artikel 5.3 lid 4 Wabo, waarin geregeld is dat bij amvb taken worden aangewezen voor de omgevingsdienst. In artikel 7.1 Bor worden deze taken uitgewerkt. Het gaat daarbij om toezicht op de naleving van omgevingsvergunningen en andere ruimtelijke voorschriften.
Een uitzondering hierop geldt voor artikel 53 lid 6 Pw, dat het college de bevoegdheid geeft om zo nodig onderzoek in te stellen naar gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand. Deze bepaling lijkt geen ruimte te bieden voor binnengemeentelijke gegevensuitwisseling ter bestrijding van ondermijning, omdat de bepaling is gericht op de vaststelling van aanspraken van betrokkenen op basis van de Pw.
Uit het tweede lid volgt dat indien de betrokkene minderjarig is, in plaats van diens toestemming de toestemming van zijn wettelijke vertegenwoordiger is vereist, indien hij jonger is dan twaalf jaren, of de leeftijd van twaalf jaren heeft bereikt en niet in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake.
Het derde lid bepaalt dat onder ‘anderen dan betrokkene’ niet begrepen zijn degenen van wie beroepshalve de medewerking vereist is bij de uitvoering van de taken van het college, een aanbieder, een derde aan wie ten laste van een persoonsgebonden budget betalingen worden gedaan, het CAK en een andere instantie als bedoeld in artikel 2.1.4, zevende lid Wmo 2015, de Sociale verzekeringsbank, toezichthoudende ambtenaren en het AMHK.
Zie artikel 7:457 als sprake is van een geneeskundige behandelingsovereenkomst. Op de BIGgeregistreerde professionals is bovendien artikel 88 van de Wet BIG van toepassing. Op grond van dat artikel is eenieder die zorg verleent op het gebied van de individuele gezondheidszorg verplicht tot geheimhouding van datgene wat hem in de uitvoering van het beroep is toevertrouwd.
Vgl. Kamerstukken II 2013-14, 33 684, nr. 3, p. 71: “Het vereiste van doelbinding houdt in dat persoonsgegevens alleen worden gebruikt voor het doel waarvoor ze verzameld zijn. In hoofdstuk 7 van deze wet wordt omschreven in welke gevallen en voor welke doelen persoonsgegevens verwerkt mogen worden.”; Kamerstukken II 2013-14, 33 684, F, p. 68 : “Dit betekent dat de gemeenten gebonden zijn aan de regels zoals deze gelden op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens, de Jeugdwet en de wetgeving inzake de andere domeinen. Er is geen specifieke wettelijke grondslag voor domeinoverschrijdende uitwisseling van persoonsgegevens, buiten toestemming van de betrokkene.”
Het gaat meer precies om voorkoming en bestrijding van onrechtmatig gebruik van overheidsgelden en overheidsvoorzieningen op het terrein van de sociale zekerheid en de inkomensafhankelijke regelingen, de voorkoming en bestrijding van belasting- en premiefraude en het niet naleven van de arbeidswetten.
Zie artikel 1, lid 1 aanhef en onder m Wet SUWI: “de als zodanig door Onze Minister aangewezen instelling die is belast met de coördinatie en dienstverlening ten behoeve van de gemeenten bij de verwerking van gegevens, voor zover dit noodzakelijk is voor de uitvoering van taken op het gebied van sociale zekerheid.”
Het gaat meer precies om voorkoming en bestrijding van onrechtmatig gebruik van overheidsgelden en overheidsvoorzieningen op het terrein van de sociale zekerheid en de inkomensafhankelijke regelingen, de voorkoming en bestrijding van belasting- en premiefraude en het niet naleven van de arbeidswetten.