| Organisatie | Lopik |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Nota Reserves en Voorzieningen 2021 Gemeente Lopik |
| Citeertitel | Nota Reserves en Voorzieningen 2021 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Nota Reserves en Voorzieningen 2015.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 20-10-2021 | nieuwe regeling | 28-09-2021 |
In oktober 2015 is de nota reserves en voorzieningen vastgesteld door de Raad. Met deze nota 2021 vindt een actualisatie plaats aan de hand van de nu geldende richtlijnen en wordt het overzicht van de reserves en voorzieningen gepresenteerd zoals dat is opgenomen in de (concept) jaarrekening 2020 van de gemeente Lopik. Hiermee wordt voldaan aan artikel 8.1 van de Financiële verordening van de gemeente, waarin is opgenomen dat deze nota periodiek wordt aangeboden aan de Raad.
In deze nota worden de beleidsvoornemens ten aanzien van reserves en voorzieningen opgenomen. De ontwikkelingen van reserves en voorzieningen worden jaarlijks uiteengezet in de programmabegroting c.q. programmarekening.
Het doel van deze nota is om een helder en transparant beleidskader op het gebied van reserves en voorzieningen te geven. Op deze manier wordt eenduidig en consistent omgegaan met reserves en voorzieningen.
In de onderstaande tabel worden de belangrijkste verschillen tussen bestemmingsreserves en voorzieningen uiteengezet.
Verschillen tussen bestemmingsreserves en voorzieningen
Uit deze tabel kan worden opgemaakt dat het instellen, opheffen en de aanwending van reserves is voorbehouden aan de raad. Het instellen van een voorziening is eveneens voorbehouden de Raad. Een voorziening kan niet worden ingesteld indien een beheerplan of een onderbouwing ontbreekt1. Uitzondering op deze regel zijn de voorzieningen “van derden verkregen middelen” die specifiek besteed moeten worden. Het beheerplan dat aan de voorziening ten grondslag ligt, wordt vastgesteld door de raad.
Een nieuwe reserve kan alleen worden gevormd indien voldaan wordt aan één van de volgende doelstellingen: het realiseren van een meerjarig beleidsdoel, het opvangen (egaliseren) van grote schommelingen binnen de exploitatie of het dekken van kapitaallasten.
Een belangrijk beleidsuitgangspunt bij de reserves is dat deze worden opgeheven indien de doelstelling is gehaald of dat er gedurende 4 jaren geen mutaties hebben plaatsgevonden binnen de betreffende reserve. Indien 4 jaren geen mutaties hebben plaatsgevonden, dan is blijkbaar de doelstelling van de reserve niet meer actueel.
Het belangrijkste uitgangspunt bij de voorzieningen is dat het beheerplan een minimale tijdshorizon heeft van 5 jaar. Elk beheerplan wordt minimaal om de 4 jaar geactualiseerd. Indien actualisatie achterwege blijft dan worden de resterende middelen van de voorziening overgeheveld naar een bestemmingsreserve tot het moment dat een actueel beheerplan wordt vastgesteld door de raad.
Zowel reserves als voorzieningen worden jaarlijks getoetst aan de onderdelen zoals opgenomen in paragraaf 3.4 (reserves) en paragraaf 4.4 (voorzieningen). De mutaties en eventuele consequenties worden toegelicht in de jaarrekening van het betreffende jaar.
Volgens het BBV is het toegestaan om rente toe te rekenen aan het eigen vermogen en dus aan de reserves. De commissie BBV adviseert hierover echter in de Notitie Rente om geen rente toe te rekenen uit hoofde van “het verlangde inzicht, de eenvoud en transparantie”. De gemeente Lopik volgt het advies van de commissie BBV en rekent daarom geen rente toe aan reserves.
De gemeenteraad heeft de kaderstellende rol in het gemeentelijk beleid. In de voorliggende nota worden de beleidsvoornemens ten aanzien van reserves en voorzieningen geactualiseerd. De actualisatie van deze nota is ook aangekondigd in de door uw raad vastgestelde routekaart. De stand van reserves en voorzieningen worden jaarlijks uiteengezet in de programmabegroting c.q. programmarekening. Om de verschillende begrippen juist en helder te krijgen is in bijlage 1 een overzicht van de diverse (financiële) begrippen behorende bij deze nota opgenomen.
Het doel van deze nota is om een helder en transparant beleidskader op het gebied van reserves en voorzieningen te geven. Op deze manier wordt eenduidig en consistent omgegaan met reserves en voorzieningen. Tevens wordt periodiek het aantal reserves en voorzieningen en het gebruik daarvan geëvalueerd.
In dit hoofdstuk zijn op hoofdlijnen de wettelijke kaders aangegeven die betrekking hebben op reserves en voorzieningen. Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) bevat een aantal artikelen dat betrekking heeft op de reserves en voorzieningen. In bijlage 2 zijn deze artikelen uit het BBV opgenomen. Het belangrijkste uitgangspunt voor deze nota is de financiële verordening2. Deze verordening is gebaseerd op artikel 212 van de Gemeentewet. Voor deze nota is artikel 8 (Reserves en Voorzieningen) uit deze verordening van belang:
In de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op artikel 8 van de Financiële verordening van de gemeente Lopik.
In dit hoofdstuk worden de verschillende beleidskeuzes ten aanzien van reserves uitgewerkt. Onderstaand wordt ingegaan op de vorming van reserves, het wijzigen van bestemmingsreserves en het opheffen van bestemmingsreserves. Daarnaast wordt aandacht geschonken aan de jaarlijkse toetsing en de wijze waarop onttrekkingen aan reserves plaatsvinden.
Reserves worden als volgt ingedeeld (conform artikel 43 BBV):
Algemeen geldt dat reserves gebruikt kunnen worden als eigen financieringsmiddel (de zogenaamde interne financiering) van kapitaaluitgaven. Indien reserves worden ingezet als intern financieringsmiddel wordt minder beroep gedaan op de externe geld- en kapitaalmarkt. Bij aanwending van reserves vervalt (een gedeelte van) de interne financieringsfunctie. Hier ligt de relatie met hoofdstuk 5.
Reserves (en in mindere mate voorzieningen) kunnen de volgende functies hebben:
Met de bufferfunctie wordt bedoeld onvoorziene omstandigheden af te kunnen dekken. De bufferfunctie heeft een relatie met het weerstandsvermogen. De algemene reserve is het voorbeeld van een reserve met een bufferfunctie.
Bij de bestedingsfunctie vormt het vooraf bepaalde doel van de reserve het uitgangspunt. De reserve kan alleen worden aangewend indien de besteding dient ter realisering van het bestedingsdoel. Bij bestemmingsreserves ligt het bestedingsdoel vast.
De inkomensfunctie heeft een nadrukkelijke relatie met de financieringsfunctie. Indien reserves en voorzieningen dienen als financiering voor kapitaaluitgaven, wordt op de aan externe financiers te betalen rentelast bespaard.
Met de dekkingsfunctie wordt bedoeld dat de reserve wordt aangewend voor dekking van bestaande exploitatielasten. Een bestemmingsreserve met een dekkingsfunctie kan alleen worden aangewend voor het “dekkingsdoel” waarvoor het is ingesteld. Het wijzigen van het doel van de bestemmingsreserve betekent dat de meerjarenbegroting niet meer in evenwicht is.
Bij de egalisatiefunctie is het doel van de reserve om baten en lasten gelijkmatig te spreiden over de jaren.
Om een integrale afweging van de beschikbare financiële middelen mogelijk te maken, is het uitgangspunt om een zo beperkt mogelijk aantal reserves in te stellen. Om dit te bereiken worden onderstaand een aantal uitgangspunten geformuleerd waaraan bestemmingsreserves moeten voldoen.
Bij de vorming van reserves worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:
De algemene reserves worden onderscheiden in de weerstandsreserve en de algemene reserve. De weerstandsreserve heeft een bufferfunctie om de incidentele risico’s (zoals benoemd in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing) en onverwachte tegenvallers en fluctuaties in de exploitatie op te kunnen vangen. Het minimum niveau van de totale algemene reserve is gelijk aan de minimaal benodigde weerstandscapaciteit zoals jaarlijks wordt bepaald in de paragraaf weerstandsvermogen. Het meerdere boven de benodigde weerstandscapaciteit is het “vrij” beschikbare deel van de algemene reserve. Voor de benodigde weerstandscapaciteit heeft de gemeente Lopik hiertoe een afzonderlijke reserve ingesteld, namelijk de Weerstandsreserve. De Weerstandsreserve is ook een Algemene reserve.
Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan door de gemeenteraad een bepaalde bestemming is gegeven. De categorie bestemmingsreserves wordt als volgt ingedeeld:
Reserves met een beleidsdoel: omdat de financiële positie van de gemeente niet altijd voldoende ruimte biedt voor het realiseren van bestuurlijke ambities, is het soms noodzakelijk hiervoor te sparen. Hiervoor kunnen bestemmingsreserves worden gevormd.
Egalisatiereserves: om grote schommelingen in de exploitatie op te kunnen vangen kunnen voor bepaalde beleidsterreinen bestemmingsreserves worden gevormd. Egalisatiereserves hebben de functie om baten en lasten van bepaalde beleidsterreinen gelijkmatig te spreiden over de jaren.
Reserves ter dekking van kapitaallasten: deze reserves dienen ter dekking van de afschrijvingslasten in de exploitatie. In het BBV is bepaald dat alle reservemutaties een incidenteel karakter hebben en daardoor niet leiden tot een structurele dekking in de begroting. Hierop is echter een uitzondering gemaakt, namelijk de kapitaallasten dekkingsreserve. De onttrekkingen uit deze reserve ter dekking van de kapitaallasten mogen wel worden meegerekend als structureel dekkingsmiddel.
Voorwaarde die in het BBV is gesteld is dat een dekking uit de reserve kapitaallasten enkel mag plaatsvinden wanneer de reserveomvang gelijk is aan de totale kapitaallasten die voortvloeien uit de investering. Wanneer dit niet het geval is, mag slechts naar rato dekking worden toegerekend, waardoor de lasten voor de volledige looptijd van het actief gelijk blijven.
Het instellen van een nieuwe reserve gebeurt door middel van een raadsbesluit en kan alleen gebeuren indien voldaan wordt aan één van de volgende doelstellingen:
Een meerjarig beleidsdoel wordt getoetst aan de programmabegroting. In het raadsbesluit dienen minimaal de volgende bestanddelen te worden opgenomen:
1) Bij egalisatiereserves geldt (in principe) geen eindtermijn.
2) Het maximale niveau van bestemmingsreserves (indien van toepassing) wordt bepaald aan de hand van een inschatting per reserve.
De bestanddelen van een bestemmingsreserve worden vastgelegd in de financiële administratie. Het instellen van, doteren aan, onttrekken uit, laten vrijvallen uit en opheffen van reserves vindt plaats via de exploitatie.
3.2. Wijzigen van bestemmingsreserves
De bestanddelen van een bestemmingsreserve kunnen alleen worden gewijzigd door een raadsbesluit. Een wijziging kan betrekking hebben op het doel van de reserve, de functie van de reserve, de eindtermijn van de reserve of het maximale niveau van de reserve. Wijzigingen die worden voorgelegd aan de gemeenteraad dienen voorzien te zijn van motivering c.q. onderbouwing. Zonder raadsbesluit kan een bestemmingsreserve niet worden gewijzigd.
3.3. Opheffen van bestemmingsreserves
Om de inzichtelijkheid te waarborgen en de integrale afwegingsfunctie mogelijk te maken, worden reserves in principe opgeheven indien:
De eerste twee onderdelen spreken voor zich.
Zodra de eindtermijn is verlopen wordt de bestemmingsreserve opgeheven. Verlenging van de eindtermijn is alleen mogelijk indien de doelstelling van de reserve nog niet is gehaald en de doelstelling nog steeds actueel is.
Indien gedurende een periode van 4 jaar geen mutatie in de bestemmingsreserve heeft plaatsgevonden, wordt aangenomen dat de doelstelling van de betreffende reserve niet meer actueel is. Uitzondering op deze regel is een egalisatiereserve. Bij deze categorie reserves wordt beoordeeld, indien er 4 jaar geen onttrekking heeft plaatsgevonden, of het exploitatiebudget te ruim is. Als blijkt dat het exploitatiebudget te ruim is, wordt deze reserve naar beneden bijgesteld. Uitgangspunt hierbij is de gemiddelde onderschrijding over de laatste 4 jaar.
Reserves die gedurende een jaar worden opgeheven, worden afzonderlijk benoemd in de rapportage c.q. jaarrekening. Hierin wordt specifiek ingegaan op de realisatie van de doelstelling en de eventuele verplichtingen die nog aan de reserves ten grondslag liggen.
Eventuele restantbedragen worden toegevoegd aan de algemene reserve, tenzij de raad een andere bestemming aan het overschot geeft.
3.4. Periodieke toetsing bestemmingsreserves
Jaarlijks worden bij de totstandkoming van de jaarrekening de volgende onderdelen getoetst:
Periodiek worden bij de evaluatie van de nota Reserves en Voorzieningen de volgende onderdelen getoetst:
De mutaties, eventuele consequenties van de toetsing en actuele ontwikkelingen worden toegelicht in de jaarrekening en kunnen vervolgens worden geaccordeerd door de gemeenteraad.
3.5. Onttrekkingen en toevoegingen aan reserves
Mutaties in reserves zijn alleen toegestaan middels een vóór 31 december van het verslagjaar genomen raadsbesluit dan wel wanneer door de raad een principebesluit is genomen om bepaalde (toekomstige) baten en/of lasten te muteren in een bepaalde reserve.
3.6. Registratie verplichtingen
In de financiële administratie worden de toevoegingen, onttrekkingen, verplichtingen en rechten aan/van reserves bijgehouden zodat op elk gewenst moment de stand van de reserves inzichtelijk is.
In dit hoofdstuk worden de verschillende beleidskeuzes ten aanzien van voorzieningen uitgewerkt. Onderstaand wordt ingegaan op de vorming van voorzieningen, het actualiseren van voorzieningen en het opheffen van voorzieningen. De rentetoerekening wordt behandeld in hoofdstuk 5.
Voorzieningen worden in de balans gekenmerkt als vreemd vermogen. Aan een voorziening zijn namelijk middelen toegevoegd waarop een verplichting tegenover een derde rust waardoor de middelen niet meer vrij te besteden zijn. Aan een voorziening kan ook een vastgesteld plan ten grondslag liggen zoals het geval is bij de beheerplannen. De hoogte van de verplichting is bekend, de verplichting treedt (vrijwel) zeker op, de voorziening moet hieraan besteed worden.
Het grote verschil met reserves is dan ook dat de gemeenteraad de bestemming van een reserve wel kan wijzigen en van een voorziening niet.
Zoals in hoofdstuk 3 al is vermeld hebben (reserves en) voorzieningen een bepaalde functie. Voor voorzieningen geldt met name de bestedingsfunctie en de inkomensfunctie. Voor een toelichting op deze functies wordt verwezen naar hoofdstuk 3.
Artikel 44 BBV (zie bijlage 2) is de basis voor het vormen van een voorziening. Voorzieningen worden gevormd wegens:
4.1. Vorming van voorzieningen
Om een integrale afweging van de beschikbare financiële middelen mogelijk te maken, is het uitgangspunt om een zo beperkt mogelijk aantal voorzieningen in te stellen. Om dit te bereiken wordt onderstaand een aantal uitgangspunten geformuleerd waaraan voorzieningen moeten voldoen.
Voorzieningen worden als volgt ingedeeld:
Ad 1): verplichtingen en verliezen die redelijkerwijs zijn in te schatten worden opgenomen in een voorziening. Een voorbeeld van een dergelijke voorziening is de voorziening pensioenen bestuurders.
Ad 2): risico’s van bepaalde te verwachten verplichtingen en verliezen worden opgenomen in een voorziening. Deze kunnen zich bij voorbeeld voordien in de sfeer van grondexploitaties.
Ad 3): om fluctuaties in de exploitatielasten (groot onderhoud) op te vangen worden egalisatievoorzieningen gevormd. Voor elke egalisatievoorziening dient een actueel beheerplan aanwezig te zijn. Niet voor elk beheerplan wordt een voorziening gevormd. Daar waar de jaarlijkse uitgaven niet of nauwelijks fluctueren is het niet nodig om een voorziening te vormen.
Ad 4): bij de berekening van het tarief voor rioolheffing en afvalstoffenheffing mogen spaarbedragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen worden meegenomen. Deze worden als last in de exploitatie toegevoegd aan een voorziening (ex. artikel 44, lid 1d BBV) .
Ad 5): voorzieningen moeten worden gevormd indien aan de voorwaarden van artikel 44, lid 2 BBV wordt voldaan.
Het instellen van een nieuwe voorziening gebeurt door middel van een raadsbesluit. In het raadsbesluit dienen minimaal de volgende bestanddelen te worden opgenomen:
Een voorziening kan niet worden ingesteld als een (beheer)plan c.q. onderbouwing ontbreekt. Uitzondering op deze regel zijn de voorzieningen “van derden verkregen middelen”. Beheerplannen worden vastgesteld door de raad. Voorzieningen, voor zover betrekking hebbend op het onderhoud van kapitaalgoederen (toekomstig groot onderhoud), zijn gebaseerd op een (financieel) beheerplan met een tijdshorizon van minimaal 5 jaar.
De bestanddelen van een voorziening worden vastgelegd in de financiële administratie.
4.2. Actualiseren van voorzieningen
De (beheer)plannen die ten grondslag liggen aan de voorzieningen worden minimaal één maal per 5 jaar geactualiseerd en vastgesteld door de raad. Een (financiële) onderbouwing wordt periodiek geactualiseerd. Deze periodiciteit van de actualisatie is vastgelegd in het format zoals opgenomen in bijlage 4.
Een ‘actualisatieplan beheerplannen’ wordt jaarlijks opgenomen in de paragraaf kapitaalgoederen behorende bij de begroting. Op het moment dat een beheerplan wordt geactualiseerd, vindt ook een toetsing plaats van de actualiteit van bestanddelen zoals opgenomen in paragraaf 4.1.
4.3. Opheffen van voorzieningen
Om de inzichtelijkheid te waarborgen en de integrale afwegingsfunctie mogelijk te maken, worden voorzieningen in principe opgeheven indien:
Zodra een voorziening in verband met het ontbreken van een actueel (beheer)plan wordt opgeheven, worden de resterende middelen van de voorziening opgenomen in een nieuwe bestemmingsreserve tot het moment dat er een actueel (beheer)plan aanwezig is. Voor het vormen van een reserve wordt verwezen naar paragraaf 3.1.
Jaarlijks worden bij de totstandkoming van de jaarrekening de volgende onderdelen getoetst:
Periodiek worden bij de evaluatie van de nota Reserves en Voorzieningen de volgende onderdelen getoetst:
De mutaties, eventuele consequenties van de toetsing en actuele ontwikkelingen worden toegelicht in de jaarrekening en kunnen vervolgens worden geaccordeerd door de gemeenteraad.
4.5. Onttrekkingen en dotaties aan voorzieningen
De jaarlijkse uitgaven op basis van het vastgestelde beheerplan worden rechtstreeks ten laste gebracht van de betreffende voorziening.
De dotaties aan de voorzieningen zijn opgenomen in de begroting en de jaarrekening.
Aangezien de aanwending van de voorziening verplicht is voorgeschreven (dat is immers het kenmerk van een voorziening) valt dit onder de uitvoering van het door de raad gestelde kader. Over de uitvoering heeft het college beslissingsbevoegdheid.
Op grond van artikel 44 van het BBV mogen er geen voorzieningen worden gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Deze horen, voor een juist beeld van de financiële verplichtingen van de gemeente, thuis in de reguliere exploitatie.
Reserves en voorzieningen kunnen aangewend worden als intern financieringsmiddel. Hierdoor wordt er minder geld geleend op de externe geld- en kapitaalmarkt.
Op grond van artikel 45 van het BBV vindt er geen rentetoevoeging plaats aan de voorzieningen.
6. Gevolgen reserves en voorzieningen
De inhoud van de nota is getoetst aan de aanwezige reserves en voorzieningen. In dit hoofdstuk worden de gevolgen van deze toets in beeld gebracht.
Op basis van de beoordeling van de reserves en voorzieningen aan de hand van de voorliggende nota vinden er in 2021 geen aanpassingen plaats.
Aldus besloten in de openbare vergadering van de raad van de gemeente Lopik, gehouden op 28 september 2021
de griffier,
MW. MR. G.M.G DOLDERS
de voorzitter,
DR. L.J DE GRAAF
Algemene reserve: Eigen vermogensbestanddeel waaraan geen bijzondere bestemming is gegeven. De algemene reserve is (doorgaans voor een te bepalen deel) onderdeel van de weerstandscapaciteit.
Bestemmingsreserve: Door de raad voor een specifiek doel gereserveerde middelen. Is een onderdeel van het eigen vermogen. Zolang de raad de bestemming kan veranderen is er sprake van een vrij aanwendbare (bestemmings)reserve. Een deel van de bestemmingsreserves kan niet vrij aanwendbaar zijn als sprake is van ‘dekkingsreserves’ of andere reeds bestaande verplichtingen.
Egalisatiereserve: Reserve waarmee ongewenste schommelingen (in tarieven of lasten) kunnen worden opgevangen, bij bijv. rioolrechten. Doel is egalisatie van baten en lasten over de jaren heen.
Interne financiering: Het financieren met eigen financieringsmiddelen (reserves en voorzieningen) van de liquiditeitsbehoefte.
Verplichtingen: Door opdrachtverstrekking ontstaat voor de gemeente de verplichting tot betaling op enig moment.
Voorzieningen: Afgezonderde vermogensbestanddelen (vreemd vermogen) die gevormd worden wegens: zie omschrijving in bijlage 2 artikel 44
Weerstandscapaciteit: Bestaat uit middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten, die onverwachts en substantieel zijn, te dekken zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken.
Weerstandsvermogen: Is de omvang van de beschikbare weerstandscapaciteit in relatie tot de geïnventariseerde risico’s (= benodigde weerstandscapaciteit).
De artikelen 17, 19, 20, 23, 27, 28, 42 t/m 45, 49, 54 en artikel 55 van het Besluit Begroting en Verantwoording geven bepalingen over (mutaties in) reserves en voorzieningen en het al dan niet toevoegen van rente. Onderstaand worden (de relevante delen van) deze artikelen weergegeven.
Het overzicht van baten en lasten in de begroting bevat:
De toelichting op het overzicht van baten en lasten bevat ten minste:
Afzonderlijke aandacht wordt ten minste besteed aan:
De toelichting op de meerjarenraming bevat ten minste:
De toelichting op het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening bevat ten minste:
Onder de vaste passiva worden afzonderlijk opgenomen het eigen vermogen, de voorzieningen en de vaste schulden, met een rentetypische looptijd van één jaar of langer.
Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan.
In de balans worden onder de overlopende passiva afzonderlijk opgenomen:
Bijlage 3 – Overzicht reserves en voorzieningen
Cijfers op basis van de jaarrekening 2020
De “voorziening” dubieuze debiteuren (SoZa) wordt gesaldeerd met de balanspost Vorderingen aan de activazijde van de balans en bedraagt per 31-12-2020 € 233.769. Zij vormt dus geen voorziening in de echte zin van het woord.
Bijlage 4 – Overzicht bestanddelen reserves
Bijlage 5 – Overzicht bestanddelen voorzieningen